9　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施

■本章提示

1.了解風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施的若干機(jī)制；

2.領(lǐng)會風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施管理體制與風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施的建議。

9.1　規(guī)劃實(shí)施的若干機(jī)制

9.1.1　法律的作用機(jī)制

在現(xiàn)代社會活動中，任何公共行為都需用社會整體的價值準(zhǔn)則來判斷，而法律的作用機(jī)制則為此提供了一種運(yùn)作方式。

風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)游客量大、進(jìn)駐單位多、亂砍濫伐樹木、損壞文物古跡、違法經(jīng)營、危害游客安全等事件時有發(fā)生，要制止這些違法行為，只有運(yùn)用法律武器和手段，才能起到很好的效果。風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作必須要依法辦事、依法行政，使其規(guī)范化和法制化。

在這方面，美國聯(lián)邦政府的做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。在19世紀(jì)末，美國政府為保護(hù)國家公園免遭以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的開發(fā)威脅，不惜動用由內(nèi)政部長統(tǒng)帥的國家騎兵守衛(wèi)巡邏。在20世紀(jì)初，美國頒布和制定了一系列有關(guān)國家公園的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等。如今，在美國，幾乎每一個國家公園都是獨(dú)立立法，美國國家公園局的設(shè)立及其各項(xiàng)政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。

在我國，從解放初到“文革”期間，有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)的法制法規(guī)建設(shè)幾乎是空白，直至1985年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。這是我國在風(fēng)景名勝區(qū)領(lǐng)域頒布的第一份全國性的明文條例，對當(dāng)時指導(dǎo)和規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理，協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)與相關(guān)部門的業(yè)務(wù)關(guān)系，起到了重要的保障作用。隨后建設(shè)部頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》、《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》等相關(guān)規(guī)章制度，對風(fēng)景名勝區(qū)的管理提供了政策依據(jù)。其他涉及風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)有《文物保護(hù)法》、《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》和《房地產(chǎn)法》等。《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》作為我國風(fēng)景名勝區(qū)全國性的主要法規(guī)已經(jīng)沿用了二十多年，直到2006年才出臺了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。1992年建設(shè)部起草的《風(fēng)景名勝區(qū)法》至今尚未納入國家立法程序。

現(xiàn)行的法律法規(guī)對許多新情況、新問題缺乏進(jìn)一步明確的法律解釋，一些法律法規(guī)文件的內(nèi)容，在實(shí)際執(zhí)行中缺乏適應(yīng)性和可操作性，不同程度地影響了風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)工作的開展。因此，在風(fēng)景名勝區(qū)領(lǐng)域，加強(qiáng)立法工作，完善相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建起完整的法律制度框架，對一些涉及當(dāng)前風(fēng)景區(qū)的重大而敏感的問題要通過有關(guān)法律法規(guī)加以明確，這仍是今后風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)工作的重點(diǎn)。

9.1.2　行政的作用機(jī)制

如果說法律的作用機(jī)制體現(xiàn)了一般情況下的社會價值準(zhǔn)則，那么行政的作用機(jī)制則體現(xiàn)了特定情況下的社會價值準(zhǔn)則。事實(shí)上，對應(yīng)于規(guī)則實(shí)施過程中的具體情況，側(cè)重整體適應(yīng)性的法律系統(tǒng)通常難以做到及時調(diào)適，且缺乏靈活性，因此，在法律授權(quán)的情況下，規(guī)劃主管部門擁有行政解釋和執(zhí)行的權(quán)力。比如，風(fēng)景名勝區(qū)作為自然資源的一部分，有關(guān)其歸屬權(quán)的爭議也是由來已久，這時，行政干預(yù)則會彰顯其優(yōu)越性。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政管理工作的具體運(yùn)作，主要指各個部門按各自業(yè)務(wù)的范圍，各司其政，各負(fù)其責(zé)。相關(guān)的部門有規(guī)劃土地部門、文物管理處、經(jīng)營計劃處、工商管理處、交通管理處等。

在我國，1949年至改革開放以前，我國著名的風(fēng)景名勝區(qū)基本上隸屬于省級人民政府管理，如廬山、泰山、黃山等。改革開放以后，我國于1982年第一次由國務(wù)院審定批準(zhǔn)了44處國家級風(fēng)景名勝區(qū)，并且開始在全國實(shí)行國家級、省級和縣級風(fēng)景名勝區(qū)的分級管理。但在此后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，在分權(quán)制度的影響下，也一再出現(xiàn)過對省、縣級風(fēng)景區(qū)甚至是國家級風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行了屬地管理，即將管理權(quán)力下放，由行政級別較低的地、縣級政府管理。這種分權(quán)管理的做法在當(dāng)時起到了一定的積極作用；但分權(quán)管理制度的不完善、對風(fēng)景資源特殊性質(zhì)理解不透徹，導(dǎo)致對風(fēng)景名勝區(qū)產(chǎn)生了許多不利的影響。

目前，我國風(fēng)景名勝區(qū)在行政管理方面依然存在很多的問題。我國對風(fēng)景名勝區(qū)缺乏統(tǒng)一的管理，風(fēng)景名勝區(qū)的政府主管部門與其他部門、各行業(yè)單位在業(yè)務(wù)管理上存在交叉性，職能范圍劃分不清，一個景區(qū)有多個政府部門重復(fù)管理，使風(fēng)景區(qū)各管理部門疲于應(yīng)付、無所適從，浪費(fèi)了大量的精力和財力，造成景區(qū)的管理、規(guī)劃和保護(hù)工作的混亂。

產(chǎn)權(quán)制度不完善、產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)象在我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理中也十分普遍。風(fēng)景名勝區(qū)名義上是國家所有，但此產(chǎn)權(quán)沒有排他性，各級政府都可參與國家公園的管理。在這一點(diǎn)上，可以借鑒國外的國家公園所采取的垂直管理模式，管理者對自身角色要有準(zhǔn)確定位，即是管家或服務(wù)員（steward）的角色，而不是業(yè)主（owner）——管理者不能將遺產(chǎn)資源作為生產(chǎn)要素投入，更無權(quán)將資源轉(zhuǎn)化為商品牟利，管理者自身的收益只能來自崗位工資。另外，采用管理者和經(jīng)營者分離的制度，避免重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的傾向并有利于籌集管理經(jīng)費(fèi)、提高服務(wù)效率和服務(wù)水平。

9.1.3　經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制

在一個社會的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動中，如果社會沒有對公共資源作出特別的限制（比如法律的規(guī)定），企業(yè)和消費(fèi)者在各自的經(jīng)濟(jì)活動中必然會為了追求最大利益而不理性地選擇過度開發(fā)和過度利用。

我國近年來經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展使得普通消費(fèi)者的假期休閑需求也逐年增加，尤其是對于那些遠(yuǎn)離都市的自然風(fēng)景區(qū)域，因此我國目前的旅游業(yè)相當(dāng)一部分是以各種自然風(fēng)景區(qū)為依托的。

風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等都是典型的公共物品和公共資源；但值得注意的是，目前很多地方部門，把風(fēng)景名勝區(qū)定位于旅游資源，造成性質(zhì)、品位錯位，導(dǎo)致錯位開發(fā)，且是過度開發(fā)，從而破壞了風(fēng)景區(qū)、遺產(chǎn)地的價值。旅游資源是部門、行業(yè)和專業(yè)的概念及稱謂，不是游覽地的本質(zhì)屬性。從國家和政府或遺產(chǎn)保護(hù)出發(fā)，應(yīng)以風(fēng)景名勝區(qū)本質(zhì)屬性給予定位，如泰山、黃山，它們的本質(zhì)屬性是世界自然文化雙重遺產(chǎn)，而不是旅游資源。這是由泰山、黃山的價值、性質(zhì)和功能所決定的，它們有多種價值、多種功能，游覽只是其功能之一。旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)利益為主要目的，風(fēng)景名勝區(qū)則是保護(hù)性的以精神文化功能為主，并象征國家形象的社會公益性事業(yè)。兩者的性質(zhì)、品位價值不同，如果定位錯誤，必然導(dǎo)致破壞性的錯位開發(fā)，造成不可挽回的損失。世界上其他國家的國家公園和風(fēng)景旅游區(qū)也同樣遭受過旅游過度開發(fā)的困擾。

至1970年代末，世界上第一個國家公園——黃石公園內(nèi)的野營基地已達(dá)11處，且主要集中在游人經(jīng)常進(jìn)出的路段旁和重要景區(qū)內(nèi)。1980年代以來，在公園中心的釣魚橋（Fishing Bridge）、TW服務(wù)社（TW Services）建立了綜合服務(wù)基地，建有358套客房和鄉(xiāng)村客舍、年供應(yīng)量達(dá)170萬次的豪華快餐店、游船碼頭和一個公共汽車運(yùn)輸系統(tǒng)、三處租車中心，公園中南部的格蘭特村（Grand Village）已發(fā)展成擁有300多套客房的現(xiàn)代化汽車旅館、給養(yǎng)站和維修站等設(shè)施的旅游基地。公園內(nèi)部旅游設(shè)施的不斷擴(kuò)大，破壞了公園整體景觀的和諧；更主要的是，對于多數(shù)體型較大的哺乳動物，尤其是食肉動物（如灰熊），人工建筑往往成為他們運(yùn)動中的主要障礙。

泰國巴塔亞旅游度假地在1960年代初是曼谷市民周末休憩地，到1990年已發(fā)展成為海濱城市，過夜游客量增加到245萬人，客房數(shù)從1970年的300間發(fā)展到22000間。度假旅游的發(fā)展刺激了海岸土地開發(fā)，沿岸開發(fā)與沿路開發(fā)使巴塔亞度假地不斷沿海岸延伸，向縱深發(fā)展，自然環(huán)境質(zhì)量下降，海水污染、基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題日益暴露出來，游人數(shù)從1990年開始下降。

縱觀歷史上和世界其他國家的國家公園的發(fā)展歷程，風(fēng)景名勝資源管理應(yīng)該與市場化旅游經(jīng)濟(jì)行為嚴(yán)格區(qū)別開來，決不能將風(fēng)景資源的管理混同于商品生產(chǎn)性和一般消費(fèi)性資源的管理，但這絕不是說要禁止所有的開發(fā)行為。

風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)建設(shè)可分為有形開發(fā)建設(shè)（或稱硬開發(fā)建設(shè)）和無形開發(fā)建設(shè)（軟開發(fā)建設(shè)）。所謂硬開發(fā)建設(shè)，是指一切人工的有形物質(zhì)形態(tài)的建筑物和構(gòu)筑物的開發(fā)建設(shè)；軟開發(fā)建設(shè)是指對風(fēng)景區(qū)遺產(chǎn)地所蘊(yùn)含的科學(xué)價值、美學(xué)價值和歷史文化價值，通過深入研究體驗(yàn)，并不斷發(fā)現(xiàn)新的價值，提高認(rèn)識水平和審美水平。

對不同功能區(qū)而言，硬開發(fā)建設(shè)是有禁止、有限制、有控制的。這些有限的硬開發(fā)建設(shè)應(yīng)在定位、定量的前提下，因地制宜，并以小、散、藏的形式融于自然。軟開發(fā)建設(shè)，是沒有止境的，因?yàn)槿祟悓ψ匀坏难芯空J(rèn)識，對山水審美，以及管理人員、游人對風(fēng)景區(qū)價值的認(rèn)識以及素養(yǎng)的提高，都是無止境的。硬開發(fā)以盡量減少對風(fēng)景區(qū)遺產(chǎn)地真實(shí)性和完整性的影響和破壞為原則；而軟開發(fā)則以不斷提高對其價值的認(rèn)識，達(dá)到可持續(xù)利用和發(fā)展為目標(biāo)。目前，我國風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)建設(shè)主要以硬開發(fā)為主。

由于風(fēng)景自然資源的公共產(chǎn)品特性，世界上很多國家的自然風(fēng)景保護(hù)系統(tǒng)的財政來源主要是靠國家財政支持、非政府組織募捐等方式，門票收入、特許租賃、服務(wù)收費(fèi)等只占非常低的份額。以美國國家公園為例，在資金機(jī)制上，24部聯(lián)邦法律，62種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行命令保證了美國國家公園體系作為國家公益事業(yè)在聯(lián)邦經(jīng)常性財政支出中的地位，確保了國家公園主要的資金來源，使國家公園管理機(jī)構(gòu)能夠維持其非營利性公益機(jī)構(gòu)的管理模式。2004年在國家公園體系全部運(yùn)營經(jīng)費(fèi)中，聯(lián)邦政府的財政撥款占到了70％左右。在美國368個國家公園中只有136個公園出售門票，其余許多都是免費(fèi)開放。門票價格很低，如約瑟米提國家公園每輛車的入門費(fèi)5美元，而且可以連續(xù)5～7天有效，因此，盡管全美國家公園游人每年多達(dá)2.7億，但一年的入門費(fèi)總計為7000萬美元，平均每人每年0.25美元。這個收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)了國家公園事業(yè)的社會公益性。

而在我國，目前的風(fēng)景名勝區(qū)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來源于門票、餐飲、住宿、土地轉(zhuǎn)讓、開發(fā)項(xiàng)目和政府撥款。經(jīng)費(fèi)不足，使得門票價格過高、風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)項(xiàng)目混亂、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象成為必然。仍以門票為例，在我國，即便是國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的財政收入都與上市公司、旅游公司有關(guān)聯(lián)。根據(jù)1999年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，黃山、峨眉山門票收入的50％被分別納入了上市公司的經(jīng)營收入。八達(dá)嶺風(fēng)景區(qū)門票收入的40％、十三陵風(fēng)景區(qū)門票收入的30％被分別納入了延平縣、昌平縣（今昌平區(qū)）的財政收入。因此，盡管我國人口眾多，但景區(qū)門票占人均GDP的份額卻是世界第一。這種對市場經(jīng)營的依賴，使得風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施管理常常受制于其經(jīng)營機(jī)構(gòu)，這對于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中保護(hù)其自然資源的宗旨是不利的。

9.2　我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施管理體制

9.2.1　風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的法定依據(jù)

我國在設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)，實(shí)行統(tǒng)一管理之前，依景點(diǎn)的權(quán)屬，由各有關(guān)部門分頭管理。山川由林業(yè)、水利或地方政府管理，寺廟由宗教部門管理，文物古跡由文化部門管理，土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，各家按自身利益和需要進(jìn)行使用、開發(fā)和建設(shè)，從而造成風(fēng)景名勝資源的嚴(yán)重破壞。

到1970年代末，人們開始認(rèn)識到了這一點(diǎn)。1979年中央決定由建設(shè)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)工作，開始建立風(fēng)景名勝區(qū)管理體系。要求在保護(hù)前提下開發(fā)利用，為發(fā)展旅游業(yè)服務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

1985年，國務(wù)院在《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》中明文規(guī)定：“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)工作，地方縣級以上各級人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)工作?！睂Ω骷夛L(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行歸口管理，其主要任務(wù)是在所屬人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，組織風(fēng)景名勝資源調(diào)查和評價，申報審定風(fēng)景名勝區(qū)，組織編制和審批風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，制定管理法規(guī)和實(shí)施辦法，監(jiān)督和檢查風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、建設(shè)和管理工作。根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，各地方相繼制定了一些地方性法規(guī)，并根據(jù)具體情況設(shè)立了景區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

2006年9月6日，國務(wù)院第149次常務(wù)會議通過了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，并于2006年12月1日起實(shí)行。該條例進(jìn)一步明確規(guī)范了風(fēng)景名勝區(qū)管理體制?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第三條規(guī)定：“國家對風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用的原則。”第四條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上地方任命政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作。”第五條規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府其他有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作?！?/p>

根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》上述規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)將具體履行統(tǒng)一綜合管理職能，而各級建設(shè)主管部門及各級相關(guān)部門主要履行監(jiān)督管理職能。具體而言，建設(shè)主管部門的主要職責(zé)在于：研究擬訂風(fēng)景名勝區(qū)的中長期規(guī)劃、方針、政策和法規(guī)，負(fù)責(zé)對國家風(fēng)景名勝區(qū)及其規(guī)劃的審查報批和保護(hù)監(jiān)督工作，研究擬訂風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)政策，負(fù)責(zé)辦理風(fēng)景名勝區(qū)申報世界自然和文化遺產(chǎn)項(xiàng)目工作，負(fù)責(zé)開展風(fēng)景名勝區(qū)的精神文明建設(shè)工作，組織國際合作與交流，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會工作，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)交辦的各項(xiàng)工作等。

而對于風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)而言，其主要職責(zé)在于：保障國家有關(guān)法律、法規(guī)和方針政策的貫徹實(shí)施，制定各項(xiàng)管理制度，行使行政處罰權(quán)；組織開展風(fēng)景名勝區(qū)資源動態(tài)調(diào)查并建立檔案，實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)和監(jiān)督執(zhí)法；實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、用地管理和監(jiān)督執(zhí)法；負(fù)責(zé)組織風(fēng)景名勝區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)；實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)門票收益管理、游人容量調(diào)控和游覽秩序組織與監(jiān)督執(zhí)法；組織開展有關(guān)科學(xué)研究工作，宣傳普及科學(xué)文化知識；履行政府授予的其他相關(guān)行政管理職能。

目前，在我國具體的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃建設(shè)和管理實(shí)踐中，存在著兩種風(fēng)景名勝區(qū)管理體制：（1）設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)人民政府，如張家界的武陵源區(qū)人民政府。這一管理體制是在風(fēng)景名勝區(qū)所在地劃定的行政區(qū)域內(nèi)，設(shè)立縣級以上人民政府，由政府全面負(fù)責(zé)所轄風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)，同時，它還負(fù)責(zé)整個行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化事業(yè)建設(shè)，設(shè)立相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，行使縣級人民政府的職能。（2）設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會（以下簡稱管委會），在所在地人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由景區(qū)管委會負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)。景區(qū)管委會不具有人民政府的職能，但可行使所在地人民政府在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)授予的部分管理職能，實(shí)質(zhì)上所具有的是不完全的政府職能。目前國內(nèi)采取這一方式管理風(fēng)景名勝區(qū)的有四川、貴州等地。在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》出臺后，第一種管理體制將通過改革統(tǒng)一成較為規(guī)范的第二種管理體制。

9.2.2　風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的管理

《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》中規(guī)定，凡在風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行的各項(xiàng)建設(shè)都應(yīng)由建設(shè)單位填寫《建設(shè)選址審批書》（見表9.1），分級上報建設(shè)行政主管部門審批。下列建設(shè)應(yīng)從嚴(yán)控制，嚴(yán)格審查：①公路、索道與纜車；②大型文化、體育與游樂設(shè)施；③旅館建筑；④設(shè)置中國國家風(fēng)景名勝區(qū)徽志的標(biāo)志建筑；⑤由上級建設(shè)主管部門認(rèn)定的其他重大建設(shè)項(xiàng)目。

對上述所列的五類建設(shè)項(xiàng)目選址，實(shí)行分級審批。屬于國家級風(fēng)景名勝區(qū)的由省級建設(shè)主管部門審查后報國務(wù)院建設(shè)行政主管部門或其授權(quán)部門審批；屬于省級和縣（市）級風(fēng)景名勝區(qū)的報省級建設(shè)行政主管部門或其授權(quán)部門審批。在各級風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行前條所列五類以外的其他建設(shè)項(xiàng)目選址，由省級建設(shè)行政主管部門或其授權(quán)部門審批（見圖9.1）。

表9.1　風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目選址審批書

圖9.1　風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目選址審批流程圖

表9.2　風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目選址申請表

任何單位或者個人在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)房屋或其他工程等，都應(yīng)經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審查同意，風(fēng)景名勝區(qū)的土地、資源和設(shè)施實(shí)行有償使用；在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶內(nèi)，不得建設(shè)工礦企業(yè)、鐵路、站場、倉庫、醫(yī)院等同風(fēng)景和游覽無關(guān)以及破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的項(xiàng)目和設(shè)施。在游人集中的游覽區(qū)和自然環(huán)境保留地內(nèi)，不得建設(shè)旅館、招待所、休療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、生活區(qū)以及其他大型工程等設(shè)施。按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，其布局、高度、體量、造型和色彩等，都必須與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調(diào)。

各級審查機(jī)關(guān)在收到《建設(shè)選址審批書》后，要依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和各風(fēng)景名勝規(guī)劃，嚴(yán)格審查，一個月內(nèi)批復(fù)。

經(jīng)審查批準(zhǔn)的項(xiàng)目，由建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的《建設(shè)選址審批書》，按國家規(guī)定報有關(guān)部門辦理立項(xiàng)等有關(guān)手續(xù)。

對于已立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報告、初步設(shè)計和設(shè)計任務(wù)書，在報請計劃部門審批之前，必須經(jīng)同級建設(shè)行政主管部門審查同意。

凡承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計任務(wù)的設(shè)計單位，應(yīng)向風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的上級主管部門提交設(shè)計資質(zhì)證書，經(jīng)確認(rèn)后方可進(jìn)行設(shè)計。凡承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目施工任務(wù)的施工單位，應(yīng)向當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)提交施工資質(zhì)證書，經(jīng)確認(rèn)后方可進(jìn)行施工。

施工場地應(yīng)文明整齊，不得亂堆亂放。位于游覽區(qū)內(nèi)的施工場地要設(shè)立圍欄，以維護(hù)景容和游覽安全。竣工后，由施工單位清理施工場地，恢復(fù)植被。

工程竣工后，審批該項(xiàng)目選址的建設(shè)行政主管部門應(yīng)參加驗(yàn)收。

此外，各地人民政府依據(jù)相關(guān)法律條款，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況可做出相應(yīng)的審批及實(shí)施制度的細(xì)化條例，作為對國家性法規(guī)的有力補(bǔ)充。如杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)明確規(guī)定景區(qū)內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目都必須經(jīng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)預(yù)審，實(shí)行嚴(yán)格的一票否決制度。對于符合風(fēng)景區(qū)規(guī)劃要求，占地面積或建筑面積超過3000m2的重大建設(shè)項(xiàng)目，其選址應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景區(qū)管委會會同規(guī)劃行政主管部門共同提出意見，經(jīng)市人民政府核準(zhǔn)，向社會公示；并經(jīng)市人大常委會審議通過，按規(guī)定程序報批后，方可辦理立項(xiàng)等有關(guān)手續(xù)。符合規(guī)劃要求的其他建設(shè)項(xiàng)目的選址，則應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景區(qū)管委會會同規(guī)劃行政主管部門共同提出意見，經(jīng)市人民政府核準(zhǔn)，向社會公示，按規(guī)定程序報批后，方可辦理立項(xiàng)等有關(guān)手續(xù)。

又如黑龍江省頒布的《黑龍江省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》中對風(fēng)景名勝區(qū)的非核心區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目的報批作了詳細(xì)的規(guī)定：國家級風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶、省級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的纜車、索道、滑道；大型文化、體育、交通、游樂設(shè)施；商服建筑、宗教寺廟等重要建設(shè)項(xiàng)目以及省人民政府規(guī)定的其他項(xiàng)目，由省建設(shè)行政主管部門核發(fā)建設(shè)選址審批書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證；市縣級風(fēng)景名勝區(qū)以及前項(xiàng)規(guī)定以外的其他建設(shè)項(xiàng)目，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)建設(shè)選址審批書，由市縣建設(shè)行政主管部門核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證；風(fēng)景名勝區(qū)在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的，由風(fēng)景名勝區(qū)所在地的市人民政府規(guī)劃行政主管部門根據(jù)建設(shè)選址審批書核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)單位依法取得有關(guān)批準(zhǔn)文件，經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場驗(yàn)收后，方可辦理開工手續(xù)。

9.2.3　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃違法建設(shè)的查處

根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年），對于違法建設(shè)查處與應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任有如下的規(guī)定：

第四十條　違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為、恢復(fù)原狀或者限期拆除，沒收違法所得，并處50萬元以上100萬元以下的罰款：

（一）在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行開山、采石、開礦等破壞景觀、植被、地形地貌的活動的；

（二）在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施的；

（三）在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無關(guān)的其他建筑物的。

縣級以上地方人民政府及其有關(guān)主管部門批準(zhǔn)實(shí)施本條第一款規(guī)定的行為的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四十一條　違反本條例的規(guī)定，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)從事禁止范圍以外的建設(shè)活動，未經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除，對個人處2萬元以上5萬元以下的罰款，對單位處20萬元以上50萬元以下的罰款。

第四十二條　違反本條例的規(guī)定，在國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)修建纜車、索道等重大建設(shè)工程，項(xiàng)目的選址方案未經(jīng)國務(wù)院建設(shè)主管部門核準(zhǔn)，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門核發(fā)選址意見書的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四十三條　違反本條例的規(guī)定，個人在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被、地形地貌的活動的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，沒收違法所得，并處1000元以上1萬元以下的罰款。

第四十四條　違反本條例的規(guī)定，在景物、設(shè)施上刻劃、涂污或者在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，處50元的罰款；刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四十五條　違反本條例的規(guī)定，未經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行下列活動的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，沒收違法所得，并處5萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處10萬元以上20萬元以下的罰款：

（一）設(shè)置、張貼商業(yè)廣告；

（二）舉辦大型游樂等活動；

（三）改變水資源、水環(huán)境自然狀態(tài)的活動；

（四）其他影響生態(tài)和景觀的活動。

第四十六條　違反本條例的規(guī)定，施工單位在施工過程中，對周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌造成破壞的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并處2萬元以上10萬元以下的罰款；逾期未恢復(fù)原狀或者采取有效措施的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止施工。

第四十七條　違反本條例的規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)主管部門、縣級以上地方人民政府及其有關(guān)主管部門有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)的；

（二）風(fēng)景名勝區(qū)自設(shè)立之日起未在2年內(nèi)編制完成風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的；

（三）選擇不具有相應(yīng)資質(zhì)等級的單位編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的；

（四）風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃批準(zhǔn)前批準(zhǔn)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動的；

（五）擅自修改風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的；

（六）不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的其他行為。

第四十八條　違反本條例的規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)有下列行為之一的，由設(shè)立該風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的縣級以上地方人民政府責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予降級或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）超過允許容量接納游客或者在沒有安全保障的區(qū)域開展游覽活動的；

（二）未設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)標(biāo)志和路標(biāo)、安全警示等標(biāo)牌的；

（三）從事以營利為目的的經(jīng)營活動的；

（四）將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或者個人行使的；

（五）允許風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作人員在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職的；

（六）審核同意在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行不符合風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的建設(shè)活動的；

（七）發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的。

第四十九條　本條例第四十條第一款、第四十一條、第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十六條規(guī)定的違法行為，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，有關(guān)部門已經(jīng)予以處罰的，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不再處罰。

第五十條　本條例第四十條第一款、第四十一條、第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十六條規(guī)定的違法行為，侵害國家、集體或者個人的財產(chǎn)的，有關(guān)單位或者個人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。

第五十一條　依照本條例的規(guī)定，責(zé)令限期拆除在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，有關(guān)單位或者個人必須立即停止建設(shè)活動，自行拆除；對繼續(xù)進(jìn)行建設(shè)的，作出責(zé)令限期拆除決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。有關(guān)單位或者個人對責(zé)令限期拆除決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出責(zé)令限期拆除決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

9.2.4　風(fēng)景名勝區(qū)的綜合管理

1）風(fēng)景名勝區(qū)資源管理

（1）風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用管理　《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三十七條明確規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營者簽訂合同，依法確定各自的權(quán)利義務(wù)。經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)?！钡谌藯l規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償?！?/p>

風(fēng)景名勝資源的有償使用，是指國家對風(fēng)景名勝資源行使所有權(quán)和管理權(quán)的前提下，將風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)經(jīng)營權(quán)和微觀管理權(quán)委托給企業(yè)行使，企業(yè)與國家簽訂合同，明確分成比例，服務(wù)質(zhì)量和價格、合同期可根據(jù)各風(fēng)景名勝區(qū)的實(shí)際情況確定，一般為20～30年，合同期滿后，再進(jìn)行招標(biāo)，優(yōu)勝者中標(biāo)，同等條件下原合同單位有優(yōu)先權(quán)。

風(fēng)景名勝資源的有償使用，是與風(fēng)景名勝區(qū)統(tǒng)一集中管理相適應(yīng)的資源管理模式，也是解決目前風(fēng)景名勝資源開發(fā)利用資金短缺的根本方法。風(fēng)景名勝資源作為一種特殊資源，不僅需要發(fā)揮其環(huán)境效益、休閑娛樂、教育等的社會效益，而且還需實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益。

（2）特許經(jīng)營管理　風(fēng)景名勝區(qū)采用特許經(jīng)營權(quán)委托的方式可能更有利于政府和企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這種混合目標(biāo)以委托經(jīng)營的方式可以較好地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的原則以及社會發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的指標(biāo)。企業(yè)通過公開的市場途徑取得特許經(jīng)營權(quán)，可以在完成政府委托任務(wù)的基礎(chǔ)上謀求自身發(fā)展，可以按照約定的條款定期考核，完成任務(wù)的可以繼續(xù)經(jīng)營，完不成任務(wù)的，則取消其特許經(jīng)營權(quán)。這種特許經(jīng)營的方式，不僅發(fā)掘了景區(qū)的潛在價值，還能夠?qū)⒄墓芾碣Y源有效地挖掘出來，通過市場運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)利益。這樣既可以保證社會合理地運(yùn)用公共資產(chǎn)的權(quán)利，又能夠使企業(yè)獲取應(yīng)得的利益，可以有效地促進(jìn)旅游景區(qū)的保護(hù)和發(fā)展。

2）門票專營管理

（1）門票的作用　風(fēng)景名勝區(qū)的入園門票主要有兩個作用：一方面是限制景區(qū)內(nèi)的游客數(shù)量。當(dāng)風(fēng)景區(qū)的環(huán)境容量遠(yuǎn)大于游客的需求量時，可以采用公共開放政策，免費(fèi)入園，這樣做不僅可以充分利用資源，還能夠惠及游客；當(dāng)游客需求量不斷上升，需求量超過零價格資源容量時，收取門票可以控制游客容量達(dá)到合理狀態(tài)；另一方面，收取的門票可以用作風(fēng)景區(qū)建設(shè)和保護(hù)投入的某種補(bǔ)償。風(fēng)景名勝區(qū)銷售的門票不全是市場供求關(guān)系的產(chǎn)物，在滿足人們享受公共資源的前提條件下也是一種保護(hù)風(fēng)景名勝資源的手段。

（2）門票的管理　《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三十七條明確規(guī)定：“進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。門票價格依照有關(guān)價格的法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！憋L(fēng)景名勝區(qū)的社會公益事業(yè)性質(zhì)決定了銷售門票是部分補(bǔ)償享用資源的政府行為。依據(jù)資源有償使用和資源價值補(bǔ)償原則，風(fēng)景名勝區(qū)的門票實(shí)行專營制度，門票的收益歸國家所有，并由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)代表所屬人民政府進(jìn)行統(tǒng)一管理與支配。

3）游人規(guī)?？刂?/p>

通常采用入?yún)^(qū)（園）率的控制法對風(fēng)景區(qū)游客規(guī)模進(jìn)行控制。入?yún)^(qū)（園）率系指單位時間內(nèi)在風(fēng)景名勝區(qū)里實(shí)際游覽的游客人數(shù)占該風(fēng)景名勝區(qū)游人容量的百分比。風(fēng)景區(qū)入?yún)^(qū)率的大小，不僅能體現(xiàn)出風(fēng)景區(qū)對游客的吸引產(chǎn)能程度、風(fēng)景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量和管理水平，又能夠反映出該風(fēng)景區(qū)游覽的舒適程度。入?yún)^(qū)率控制在60％～65％為最佳。若高于65％，門票收入顯著增加了，但是游覽中會令人感到擁擠，游覽的舒適度就降低了；入?yún)^(qū)率若低于30％，風(fēng)景區(qū)因門票收入大幅度減少，將會出現(xiàn)經(jīng)營虧損。因此，入?yún)^(qū)率是正確反映風(fēng)景區(qū)經(jīng)營效果和游覽舒適度的重要指標(biāo)。為此，將30％和65％的入?yún)^(qū)率分別作為風(fēng)景區(qū)經(jīng)營虧損和適宜舒適度的臨界值，用以考核風(fēng)景區(qū)游覽經(jīng)營效益和是否具有良好游賞環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)。以此督促檢查風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)、景點(diǎn)景區(qū)環(huán)境建設(shè)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、宣傳等工作的成效。

4）其他日常事業(yè)性管理

（1）風(fēng)景名勝區(qū)安全管理　《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三十六條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全安全保障制度，加強(qiáng)安全管理，保障游覽安全，并督促風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營單位接受有關(guān)部門依據(jù)法律、法規(guī)進(jìn)行的監(jiān)督檢查?！憋L(fēng)景名勝區(qū)的安全狀況是景區(qū)形象的重要影響因素之一，必須加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的治安、安全管理，切實(shí)保障游覽者的安全和景物的完好。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與有關(guān)地區(qū)的交通、鐵道、公安等部門密切配合，制定輸送游人的計劃和做好疏導(dǎo)工作，禁止超過允許容量接納游人。如果因超容量接納而導(dǎo)致的游客人身安全和景物破壞事故，將會追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理者的責(zé)任。

（2）風(fēng)景名勝區(qū)衛(wèi)生管理　風(fēng)景名勝區(qū)衛(wèi)生狀況將會直接反映環(huán)境質(zhì)量和生活質(zhì)量。在風(fēng)景名勝區(qū)要做好文明游覽的宣傳教育工作，積極引導(dǎo)游人遵守公共秩序，愛護(hù)公物，注重衛(wèi)生、愛護(hù)風(fēng)景名勝資源；制定游覽注意事項(xiàng)并認(rèn)真貫徹執(zhí)行。要按照國家規(guī)定，加強(qiáng)對飲食和服務(wù)業(yè)的衛(wèi)生管理，及時處理不符合規(guī)定和衛(wèi)生要求的行為。在風(fēng)景名勝區(qū)要妥善處理生活污水、垃圾、不斷改善環(huán)境衛(wèi)生，加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，嚴(yán)禁隨意排泄或傾倒污物的行為。

（3）風(fēng)景名勝區(qū)財務(wù)管理　對風(fēng)景名勝區(qū)的財務(wù)進(jìn)行管理，編制財務(wù)計劃、制定財務(wù)管理制度、組織日常財務(wù)管理、處理財務(wù)關(guān)系、開展財務(wù)分析、考核財務(wù)成果、檢查財務(wù)紀(jì)律等。這樣做的目的主要是為了有效地反映、核算、分析、監(jiān)督和控制風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動，提高風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（4）風(fēng)景名勝區(qū)檔案管理　風(fēng)景名勝區(qū)的檔案是風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、建設(shè)和管理決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)建立健全檔案制度，對風(fēng)景名勝區(qū)的資源狀況、歷史沿革、范圍界限、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)活動、生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、各項(xiàng)設(shè)施、游覽接待等情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計研究，建立完備的資料體系，妥善存檔。風(fēng)景名勝區(qū)檔案管理還要建立健全檔案統(tǒng)計制度，以原始記錄為依據(jù)，進(jìn)行包括檔案管理情況、檔案的接收、整理、價值鑒定、檔案的提供利用及利用效果等方面的統(tǒng)計，并建立臺賬、記錄等形式以備查考。

（5）風(fēng)景名勝區(qū)人力資源管理　對風(fēng)景名勝區(qū)所需人員的招聘、組織、培訓(xùn)、激勵和獎勵屬于風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營管理的重要內(nèi)容之一，屬于風(fēng)景名勝區(qū)人力資源管理范疇。由于景區(qū)的勞動力成本本身可能是景區(qū)最大的單項(xiàng)支出項(xiàng)目，而且景區(qū)員工的服務(wù)態(tài)度常常會影響游客的游賞心情及游客對景區(qū)的滿意程度。

所以風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)予以充分重視，特別要注意以下幾點(diǎn)：①制訂人力規(guī)劃　組織優(yōu)化現(xiàn)在和將來的人力資源。包括對現(xiàn)有員工優(yōu)缺點(diǎn)的分析；對未來需要的員工數(shù)量、類型及招聘時機(jī)的預(yù)測；骨干員工的發(fā)展途徑；員工培訓(xùn)和員工發(fā)展計劃。②建立有效的激勵機(jī)制　通過加強(qiáng)人性化管理，激勵員工的工作熱情，開發(fā)員工的潛能，發(fā)揮員工的最大效能。③進(jìn)行員工培訓(xùn)　既可以起到激勵員工的作用，使他們感受到景區(qū)對他們的重視，同時又可以使員工很好的實(shí)現(xiàn)自我價值。

9.3　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施建議

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃審核批準(zhǔn)后，就進(jìn)入了下一個實(shí)施階段。為了保障風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃有效、科學(xué)和順利實(shí)施，需要采取相應(yīng)的措施。

1）創(chuàng)新并理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，為風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施創(chuàng)造良好的體制環(huán)境

（1）建立國家統(tǒng)一的風(fēng)景資源保護(hù)體系，加強(qiáng)統(tǒng)一管理　風(fēng)景名勝區(qū)是多種資源的綜合體，對其實(shí)行統(tǒng)一管理，能夠科學(xué)合理地配置各類資源，充分發(fā)揮資源的綜合效應(yīng)。風(fēng)景名勝區(qū)的管理長期處于職能交叉、權(quán)力分散、多頭管理的散亂狀態(tài)。風(fēng)景名勝區(qū)的管理涉及多個政府組織機(jī)構(gòu)或部門，如城建、文物、旅游、環(huán)保、林業(yè)、工商以及地方政府等。各部門為了自己的利益，往往各自為政，對風(fēng)景區(qū)資源進(jìn)行條塊分割。因此，需要構(gòu)建一個國家統(tǒng)一的風(fēng)景資源保護(hù)管理體系來進(jìn)行有效的管理。

（2）實(shí)施分類指導(dǎo)和分類管理　針對我國風(fēng)景名勝區(qū)類型多樣、規(guī)模不一、景物構(gòu)成千差萬別和地域條件不同等特點(diǎn)，對不同類型的風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行分類指導(dǎo)。從有利于強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)資源管理的角度對我國風(fēng)景名勝區(qū)的類別進(jìn)行科學(xué)劃分，根據(jù)不同類別的風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)律，確定其保護(hù)重點(diǎn)、管理模式和指導(dǎo)原則，進(jìn)行分類統(tǒng)一指導(dǎo)，進(jìn)一步提高風(fēng)景名勝區(qū)的整體管理水平。

（3）建立部門間溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制　風(fēng)景名勝區(qū)的管理涉及國務(wù)院授權(quán)的風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)主管部門建設(shè)部，以及相關(guān)行業(yè)部門，包括旅游、文物、林業(yè)、宗教、土地、環(huán)保、公安、工商、交通、通信、電力等。風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)事業(yè)相互依存，要爭取各個相關(guān)部門的支持，建立和完善相應(yīng)的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，以形成一股合力，有效地保護(hù)和利用各種資源，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)共同繁榮，最終促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。

2）加快立法進(jìn)程，嚴(yán)格執(zhí)法，為風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施提供法律保障

（1）加強(qiáng)風(fēng)景名勝資源的法制管理　在我國景區(qū)發(fā)展之初，大部分景區(qū)是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的成立的。在景區(qū)開發(fā)過程中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)占主要地位，而地方政府對資源保護(hù)的積極性不高，保護(hù)意識淡薄。尤其是在景區(qū)經(jīng)濟(jì)價值突顯的情況下，有些上級主管部門借權(quán)力之便批準(zhǔn)在景區(qū)建設(shè)違章“合法”項(xiàng)目。對經(jīng)濟(jì)利益的爭奪十分激烈，造成景區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。而法律制度的缺乏是造成景區(qū)管理混亂、責(zé)任不明、約束不強(qiáng)、監(jiān)督不力的直接原因。

（2）加快立法進(jìn)程，完善風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的法律體系　1985年國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》“暫行”了20多年，直到2006年才出臺了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但《條例》中涉及的風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)、范圍、執(zhí)法主體及定級審批、規(guī)劃審批、保護(hù)監(jiān)督以及違規(guī)處罰等重要內(nèi)容需要進(jìn)行進(jìn)一步論證、完善和加以明確。我國目前的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》仍沒有完備的法律地位，1992年建設(shè)部起草的《風(fēng)景名勝區(qū)法》，至今尚未納入國家立法的程序。立法滯后帶來了一系列的問題，表現(xiàn)最嚴(yán)重的問題是規(guī)劃管理不力，造成了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的亂搭亂建嚴(yán)重。因此，加快立法進(jìn)程，搞好法制建設(shè)已刻不容緩。

（3）嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的行政行為　各級地方人民政府及其風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門要嚴(yán)格執(zhí)行《城市規(guī)劃法》、《文物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)，認(rèn)真遵守經(jīng)過審批具有法律效力的各項(xiàng)規(guī)劃，確保規(guī)劃依法實(shí)施。各級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門要提高工作效率，明確建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批規(guī)則和審批時限，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批后的監(jiān)督管理，及時查處違法建設(shè)行為。要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)章制度，明確風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制、調(diào)整、審批的程序、權(quán)限、責(zé)任和時限，對涉及規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容執(zhí)行、建設(shè)項(xiàng)目核發(fā)、違法建設(shè)查處等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要做出明確具體的規(guī)定。要建章立制，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督，切實(shí)規(guī)范和約束風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門和工作人員的行政行為。

（4）建立行政糾正和行政責(zé)任追究制度　要建立有效的監(jiān)督制約工作機(jī)制，規(guī)劃的編制與實(shí)施管理應(yīng)當(dāng)分開。目前普遍存在規(guī)劃管理部門既編制、調(diào)整又組織實(shí)施規(guī)劃的狀況。規(guī)劃的編制和調(diào)整，應(yīng)由具有國家規(guī)定的規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)的單位承擔(dān)，管理部門不再直接編制和調(diào)整規(guī)劃。規(guī)劃設(shè)計單位要嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不得為迎合業(yè)主要求而違反標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之規(guī)定。

對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理中違反法定程序和技術(shù)規(guī)范審批規(guī)劃，違反規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)，違反近期建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)，違反省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃批準(zhǔn)重大項(xiàng)目選址，違反法定程序調(diào)整規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容批準(zhǔn)建設(shè)，違反歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和違反文物保護(hù)規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)等行為，上級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃部門要及時責(zé)成責(zé)任部門糾正；對于造成后果的，應(yīng)當(dāng)依法追究直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對于造成嚴(yán)重影響和重大損失的，還要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。觸犯刑律的，要移交司法機(jī)關(guān)依法查處。

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門對違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃案件要及時查處，對違法建設(shè)不依法查處的，要追究責(zé)任。上級部門要對下級部門違法案件的查處情況進(jìn)行監(jiān)督。督促其限期處理，并報告結(jié)果。對不履行規(guī)定審批程序，默許違法建設(shè)行為，以及對下級部門監(jiān)管不力的，也要追究相應(yīng)的責(zé)任。

3）加強(qiáng)規(guī)劃公示體系建設(shè)，建立健全規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督體制

（1）加強(qiáng)規(guī)劃公布體系建設(shè)　建立和完善規(guī)劃的公示制度，不斷加強(qiáng)規(guī)劃的公示體系建設(shè)。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門應(yīng)將批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃成果及時向社會公布，方便社會了解規(guī)劃、理解規(guī)劃，隨時了解規(guī)劃進(jìn)程、積極參與到規(guī)劃當(dāng)中去。

（2）逐步建立和完善多元的規(guī)劃實(shí)施社會監(jiān)督機(jī)制　逐步建立、完善多元的社會監(jiān)督機(jī)制。a.人大監(jiān)督。人大對政府的管理行為進(jìn)行監(jiān)督。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)接受同級人大的監(jiān)督，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)每年向人民代表大會常務(wù)委員會報告。b.政府監(jiān)督。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)就風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施情況和管理工作向上級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門提出報告，接受上級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理部門的監(jiān)督。c.公眾監(jiān)督。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃部門可通過聘請監(jiān)督人員，及時發(fā)現(xiàn)違法風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的情況，并通過設(shè)立舉報電話、電子郵箱等，受理社會公眾對違法建設(shè)案件的舉報監(jiān)督。d.媒介監(jiān)督。通過報刊、廣播、電視等多種新聞媒介進(jìn)行宣傳，開展以保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃為主題的各種展覽、宣傳等活動，不斷推進(jìn)社會對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督。e.專家監(jiān)督。有關(guān)專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督。f.國際監(jiān)督。已列入世界文化與自然遺產(chǎn)名錄的風(fēng)景名勝區(qū)還必須接受聯(lián)合國世界遺產(chǎn)委員會及相應(yīng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

（3）建立風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的監(jiān)督保證體系　加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制單位的資質(zhì)管理，確保規(guī)劃編制質(zhì)量。嚴(yán)格規(guī)劃審批制度。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)行分級評審分級審批制度。國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃由省級人民政府審查后，報國務(wù)院審批；國家級風(fēng)景名勝區(qū)分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和重要景點(diǎn)規(guī)劃以及重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)省級風(fēng)景名勝區(qū)主管部門審查后，報住建部批準(zhǔn)。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，確保工程按規(guī)劃實(shí)施，建立健全風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃年檢報告制度，健全風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)察制度，設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)察員，完善風(fēng)景名勝區(qū)管理程序。風(fēng)景名勝區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目，都要按照規(guī)定履行申報、審查和審批程序。住建部著重對國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況檢查，查處違反規(guī)劃的行為，把規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理制度化、常態(tài)化。

（4）科學(xué)實(shí)施和監(jiān)測風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃　風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)必須以總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃為指導(dǎo)，避免建設(shè)中的隨意性和盲目性，保證建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性。在實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)的過程中，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》，嚴(yán)格實(shí)行風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的《建設(shè)選址審批書》制度，防止建設(shè)性破壞。科學(xué)監(jiān)測風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施的過程，建立遙感監(jiān)測系統(tǒng)，利用現(xiàn)代化的手段對風(fēng)景名勝區(qū)尤其是核心區(qū)內(nèi)的規(guī)劃實(shí)施及各類開發(fā)活動進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督管理。

■課后習(xí)題

1.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制有哪些？

2.請簡述我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施管理體制情況。