中共重慶市委《關(guān)于全面推進(jìn)依法治市的意見》強(qiáng)調(diào)，對行政權(quán)力集中和廉政風(fēng)險高的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位，要強(qiáng)化監(jiān)督制約和責(zé)任追究。工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域就屬于廉政風(fēng)險較高的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，我市狠抓招投標(biāo)制度建設(shè)和交易市場建設(shè)，在管理體制、制度建設(shè)、監(jiān)督措施等方面做了大量工作，但工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的違紀(jì)違法案件多發(fā)易發(fā)的態(tài)勢尚未得到根本遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年1月至2015年4月，僅重慶市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的此類違紀(jì)違法案件達(dá)902件，處分1160人。因此，必須正視招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的突出問題，切實(shí)采取更加管用的措施進(jìn)行防范和治理。

一、招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的主要問題

1.招標(biāo)環(huán)節(jié)三大問題

一是以多種方式規(guī)避招標(biāo)。主要表現(xiàn)在項(xiàng)目單位以時間緊迫、政府要求的開工目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)等為由不招標(biāo)；將招標(biāo)項(xiàng)目化整為零或分段實(shí)施，使其達(dá)不到法定的招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，再直接發(fā)包給承建單位；主體工程進(jìn)入有形建筑市場，后期工程和附屬配套工程等搞場外交易；未經(jīng)有關(guān)部門核準(zhǔn)而采用邀請招標(biāo)方式或不招標(biāo)。二是量身定做招標(biāo)文件。招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件時，以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人，同時為特定投標(biāo)人量身定做資格條件等。三是招標(biāo)代理違規(guī)操作。主要表現(xiàn)在未取得招標(biāo)代理資格或者超越代理資格承接招標(biāo)代理業(yè)務(wù)；以欺騙手段獲取招標(biāo)代理業(yè)務(wù)；以承諾讓特定投標(biāo)人中標(biāo)獲取招標(biāo)代理業(yè)務(wù)；透漏相關(guān)招標(biāo)信息，造成不公平競爭。

2.投標(biāo)環(huán)節(jié)三大問題

一是投標(biāo)人弄虛作假。偽造許可證件，提供虛假財(cái)務(wù)狀況、業(yè)績證明、信用狀況、管理人員資歷等材料騙取中標(biāo)。二是投標(biāo)人違規(guī)掛靠。一些個人或資質(zhì)較低的企業(yè)通過掛靠高資質(zhì)的企業(yè)、借取營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書參與投標(biāo)，利用被掛靠、借照企業(yè)的良好社會信譽(yù)騙取中標(biāo)。三是非法圍標(biāo)串標(biāo)。主要表現(xiàn)在投標(biāo)人相互串通，形成攻守同盟，一家投標(biāo)，相互“陪標(biāo)”，事后再進(jìn)行利益分配。投標(biāo)單位把所有參與編制工程標(biāo)底、審核標(biāo)底、組織招標(biāo)、評委等對象作為公關(guān)目標(biāo)，從而串通建設(shè)單位與上述相關(guān)人員共同作弊，實(shí)施暗箱操作，最終達(dá)到中標(biāo)目的。

3.評標(biāo)環(huán)節(jié)三大問題

一是評標(biāo)辦法有缺陷。其內(nèi)容和格式基本相同，評標(biāo)辦法缺乏針對性，影響評標(biāo)結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。二是部分評標(biāo)專家職業(yè)素養(yǎng)差。他們收受投標(biāo)人好處或與之有利益（利害）關(guān)系，進(jìn)行傾向性評標(biāo)。三是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)干預(yù)。某些與招標(biāo)項(xiàng)目直接或間接有關(guān)的政府領(lǐng)導(dǎo)、招標(biāo)單位領(lǐng)導(dǎo)、招標(biāo)單位具體負(fù)責(zé)人等有關(guān)人員操縱中標(biāo)結(jié)果，如招標(biāo)人向評標(biāo)專家發(fā)表傾向性意見，影響評標(biāo)專家獨(dú)立判斷。

4.中標(biāo)及標(biāo)后監(jiān)管六大問題

一是中標(biāo)人無理耍賴。無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，或在簽訂合同時向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金。二是招標(biāo)人不依法履行招標(biāo)合同。強(qiáng)迫中標(biāo)人降低報價，墊資承包，指定分包或肢解工程發(fā)包等；建設(shè)單位與中標(biāo)單位私簽“陰陽合同”規(guī)避招投標(biāo)。三是違法轉(zhuǎn)包、分包現(xiàn)象時有發(fā)生。有的企業(yè)中標(biāo)后將工程違法分包、轉(zhuǎn)包，從中收管理費(fèi)或賺取差價。四是建設(shè)單位招標(biāo)前預(yù)留增減工程量。先以低報價中標(biāo)，中標(biāo)后在項(xiàng)目實(shí)施過程中利用設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證再給投標(biāo)人額外補(bǔ)償，為低價中標(biāo)、高價結(jié)算留有空間。五是招投標(biāo)和施工現(xiàn)場管理脫節(jié)。如有的投標(biāo)單位中標(biāo)后沒有按投標(biāo)文件委派項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人，在工程建設(shè)過程中更換項(xiàng)目經(jīng)理和主要管理、技術(shù)人員等。六是設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證把關(guān)不嚴(yán)。簽訂工程建設(shè)施工合同不嚴(yán)謹(jǐn)；標(biāo)后監(jiān)管制度不夠健全，如目前尚未建立一套完整的標(biāo)后監(jiān)管制度，對標(biāo)后存在的問題難以監(jiān)管到位。

5.監(jiān)督管理四大問題

一是交易平臺運(yùn)行不夠科學(xué)規(guī)范。市工程建設(shè)招投標(biāo)交易中心隸屬于市城鄉(xiāng)建委，但區(qū)縣公共資源交易中心有的隸屬于發(fā)展改革委，有的隸屬于城鄉(xiāng)建委，有的直接賦予交易中心行政監(jiān)管職能。這種管理體制不符合招投標(biāo)法實(shí)施條例等規(guī)定的要求，實(shí)踐中容易出現(xiàn)交易平臺與監(jiān)管部門“同體監(jiān)督”現(xiàn)象。區(qū)縣交易中心在職能界定上也與行政部門間存在職能交叉，權(quán)責(zé)不明。同時，個別區(qū)縣交易平臺還存在亂設(shè)卡、亂收費(fèi)現(xiàn)象，交易服務(wù)費(fèi)收取需要進(jìn)一步規(guī)范。二是監(jiān)督管理合力不強(qiáng)。招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理部門涉及發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利、經(jīng)濟(jì)信息等多個市級部門，監(jiān)管部門多、職能交叉、權(quán)責(zé)不夠明確、監(jiān)管部門力量不足等因素，導(dǎo)致監(jiān)管合力有限。三是監(jiān)管執(zhí)法不夠嚴(yán)格。在監(jiān)督領(lǐng)域上偏重事后監(jiān)督，缺乏事前監(jiān)督；在監(jiān)督內(nèi)容上偏重違紀(jì)違法行為查處，缺乏對重大決策、重大行動的監(jiān)督；在監(jiān)督機(jī)制上缺乏財(cái)政和審計(jì)部門的參與，缺乏公安、檢察等執(zhí)法部門強(qiáng)力介入，造成串標(biāo)、圍標(biāo)案件發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難、處理難；實(shí)踐中對招投標(biāo)違法行為多數(shù)只作罰款處理，導(dǎo)致違法違規(guī)成本相對偏低，不足以阻止特定主體為獲得非法利益鋌而走險。四是信用體系建設(shè)還不健全。市場缺乏統(tǒng)一的涵蓋各類市場主體的誠信評價標(biāo)準(zhǔn)，未建立完整的工程項(xiàng)目信息和市場主體信用記錄系統(tǒng)，誠信受獎、失信受罰的體制還不完善。

二、強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的對策建議

1.健全相關(guān)制度

一是及時修訂完善招標(biāo)投標(biāo)基本制度?！督ㄖā贰墩袠?biāo)投標(biāo)法》《重慶市招標(biāo)投標(biāo)條例》等規(guī)定頒布已有十多年時間，所對應(yīng)的市場條件發(fā)生了很大變化，其部分內(nèi)容已不適應(yīng)市場環(huán)境需要，應(yīng)當(dāng)借鑒國際通用的《菲迪克條款》等有效經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新形勢、新要求修訂招投標(biāo)基本制度。二是健全相關(guān)配套制度。招標(biāo)投標(biāo)涉及多個環(huán)節(jié)、多個主體，在各重要環(huán)節(jié)、針對存在的主要問題均需要加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)。如完善對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管辦法，健全圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的認(rèn)定規(guī)則，建立評標(biāo)專家管理機(jī)制制度，建立建筑市場準(zhǔn)入和清除制度，建立健全“公開、公正、公平”的信用制度體系等。三是完善“制度+科技”體系。在完善相關(guān)制度時，依靠現(xiàn)代科技手段，使“制度+科技”約束機(jī)制有效防止人為因素的干擾和暗箱操作。如推行電子化招標(biāo)機(jī)制，制定《電子網(wǎng)絡(luò)招投標(biāo)安全規(guī)定》和《電子評標(biāo)程序規(guī)定》等制度；對開標(biāo)評標(biāo)進(jìn)行全程錄音、錄像，積極構(gòu)建“制度+科技”的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制。

2.注重信息公開

一是深入推進(jìn)招投標(biāo)信息公開。健全市級綜合評價專家?guī)?、招?biāo)投標(biāo)網(wǎng)、工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開網(wǎng)等。實(shí)行招投標(biāo)全過程公開，發(fā)布招標(biāo)公告、投標(biāo)單位資格預(yù)審、開標(biāo)、詢標(biāo)、宣布中標(biāo)結(jié)果等均公開進(jìn)行，使工程招標(biāo)投標(biāo)各環(huán)節(jié)置于“陽光”下操作，公開接受社會監(jiān)督。對招標(biāo)活動全過程備案，實(shí)現(xiàn)可追溯、可查詢，實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。二是及時公布違規(guī)行為信息。監(jiān)督管理部門的受理電話、傳真和通信地址等應(yīng)向社會公布，對招投標(biāo)利益關(guān)系人的投訴事項(xiàng)，要認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，對有違法行為的當(dāng)事人要嚴(yán)肅處理，并及時將違法違規(guī)行為的處理結(jié)果以及招投標(biāo)活動當(dāng)事人的不良行為記錄等信息向社會公布。三是建立征信數(shù)據(jù)庫。建議由發(fā)展改革部門牽頭，會同有關(guān)部門建立全市性的招投標(biāo)從業(yè)單位信用數(shù)據(jù)庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數(shù)據(jù)庫支撐、信用信息查詢等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)信用信息的查詢、交流及共享，同時健全信用體系數(shù)據(jù)庫與工商行政管理、銀行等相關(guān)管理部門的信息共享機(jī)制。

3.優(yōu)化相關(guān)流程

一是嚴(yán)格審批核準(zhǔn)報備流程。嚴(yán)格履行招標(biāo)方案報批程序，切實(shí)按照有關(guān)規(guī)定審批、核準(zhǔn)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式一經(jīng)批準(zhǔn)，招標(biāo)人不得隨意改變；確需改變的，須報原項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。按規(guī)定應(yīng)當(dāng)備案的項(xiàng)目，未經(jīng)備案的，招標(biāo)公告、招標(biāo)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件等不得作為招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)以及資格預(yù)審的依據(jù)。二是優(yōu)化評估審查機(jī)制。改革現(xiàn)有的資格審查制度，優(yōu)化資格審查的內(nèi)容和程序，技術(shù)特別復(fù)雜或設(shè)計(jì)有特別要求的施工項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)行政監(jiān)督部門同意，可以實(shí)行招標(biāo)資格預(yù)審，其他的應(yīng)實(shí)行招標(biāo)資格后審。對技術(shù)、性能沒有特殊要求的施工標(biāo)段，招標(biāo)人可以選用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法；對技術(shù)復(fù)雜，確需對技術(shù)標(biāo)進(jìn)行打分評審的施工標(biāo)段，可采用技術(shù)標(biāo)打分評審的綜合評估法。政府性投資項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行投標(biāo)最高限價制度，最高限價由財(cái)政部門牽頭會同發(fā)展改革、審計(jì)部門組織有關(guān)專家編制。三是全面推行電子評標(biāo)。量化評標(biāo)定標(biāo)方法，參與評標(biāo)的遠(yuǎn)程評標(biāo)專家在指定的網(wǎng)上遠(yuǎn)程評標(biāo)，監(jiān)管部門對投標(biāo)單位名稱加密處理，評標(biāo)專家在評標(biāo)過程中始終在監(jiān)管部門的監(jiān)控下操作，最后通過科學(xué)的計(jì)算方法選出排名第一的為最佳中標(biāo)人。

4.強(qiáng)化標(biāo)后監(jiān)管

一是對招標(biāo)人的監(jiān)督管理。重點(diǎn)監(jiān)督履約保證金情況，合同簽訂情況，項(xiàng)目管理班子組建和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，施工變更、暫估價、預(yù)留金、附屬工程、發(fā)包人供應(yīng)材料設(shè)備采購情況，資金按規(guī)定撥付情況等。二是對中標(biāo)人的監(jiān)督管理。重點(diǎn)監(jiān)督合同履約情況、施工轉(zhuǎn)包分包情況、項(xiàng)目管理崗位主要人員情況、施工現(xiàn)場情況等。三是嚴(yán)肅整治違規(guī)行為。嚴(yán)肅整治工程建設(shè)領(lǐng)域非法轉(zhuǎn)包、違法分包、借資質(zhì)掛靠、隨意變更設(shè)計(jì)等現(xiàn)象，堅(jiān)持全程從嚴(yán)控制成本，最大限度地發(fā)揮國有資金的投資效益，提高政府投資工程項(xiàng)目管理水平。

5.嚴(yán)格責(zé)任追究

一是加大執(zhí)法檢查力度。健全相關(guān)職能部門聯(lián)動追責(zé)機(jī)制，充分發(fā)揮查辦案件的懲戒、警示和治本功能。對經(jīng)調(diào)查核實(shí)的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為，依紀(jì)依法通過組織處理、紀(jì)律處分、行政處罰、刑事處罰等方式及時懲處違規(guī)行為。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。要依法對與招投標(biāo)活動有關(guān)的監(jiān)察對象實(shí)施監(jiān)察，依紀(jì)依法調(diào)查處理越權(quán)履職、行政不作為及亂作為等行為，嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)和插手招投標(biāo)活動。三是在網(wǎng)絡(luò)等媒體上公開追責(zé)結(jié)果。要將違規(guī)信息記入信用檔案，對在招投標(biāo)活動中存在不良行為的企業(yè)和人員列入“黑名單”，對列入“黑名單”的，有關(guān)職能部門根據(jù)不同情況作出處理，如取消其投標(biāo)資格、限制其在一定時期或永久性不得進(jìn)入本地區(qū)或本行業(yè)建筑市場、依法降低其資格等級或吊銷其資質(zhì)證書等，以加大違法違規(guī)的成本。

6.深化監(jiān)管機(jī)制

一是盡快將監(jiān)管體制予以統(tǒng)一規(guī)范。健全統(tǒng)一的、上下一致的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一綜合監(jiān)管，避免多頭監(jiān)管、同體監(jiān)督現(xiàn)象。二是加強(qiáng)各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)與合作。對在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，由各相關(guān)職能部門依法處理；應(yīng)由其他部門處理的問題，及時移交有關(guān)主管部門，同時應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)管理作用。三是強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果運(yùn)用。針對現(xiàn)場監(jiān)督和投訴舉報中發(fā)現(xiàn)的各種問題，相關(guān)主體要深入查找有關(guān)行業(yè)、部門的業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制等方面的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險，有針對性地強(qiáng)化整改措施，切實(shí)提升有效防風(fēng)險的能力。注重監(jiān)管結(jié)果的綜合運(yùn)用，形成對招標(biāo)投標(biāo)違紀(jì)違法行為的合圍態(tài)勢，營造健康的市場秩序。

作者：左　奇　重慶行政學(xué)院第49期市級部門班學(xué)員

重慶市紀(jì)委常委、市監(jiān)察局副局長

指導(dǎo)教師：文國偉　重慶行政學(xué)院哲學(xué)部主任、教授