名詞解釋：　所謂土地財(cái)政，是指地方政府通過出讓土地使用權(quán)來獲得的收入，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政。中國的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財(cái)政需求。

　　財(cái)政部對于“土地出讓收入”的解釋是：土地出讓收入是市縣人民政府依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定，以土地所有者身份出讓國有土地使用權(quán)所取得的收入，主要是以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓土地取得的收入(占土地出讓收入的80%以上)，也包括向改變土地使用條件的土地使用者依法收取的收入、劃撥土地時(shí)依法收取的拆遷安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。

　　從1994年開始，地方政府的土地出讓金不再上繳中央財(cái)政。自此，土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。2007年之前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專戶管理，再將扣除征地補(bǔ)償和拆遷費(fèi)用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理。2007年，國家對土地出讓收入管理制度進(jìn)行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，與一般預(yù)算分開核算，?？顚Ｓ?。

　　也因此，土地出讓收入的具體數(shù)額并不能輕易獲得，財(cái)政部也沒有固定公布全國土地出讓收入情況的安排，但是從公布的財(cái)政收支狀況的數(shù)據(jù)中，我們?nèi)匀豢梢圆榈酵恋囟愘M(fèi)的總額。

　　在很多地方，第二財(cái)政早已超過第一財(cái)政。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。在“土地財(cái)政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價(jià)格就會翻幾番。

　　實(shí)際上，土地財(cái)政早已不只獨(dú)屬于地方政府。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓收入為14 239.7億元，比2008年增長43.2%。2009年，全國土地出讓支出總額為12 327.1億元，比2008年增長28.9%。全國土地出讓收支結(jié)余1 912.6億元。

　　那么支出情況又是如何呢？

　　我國的土地出讓收入的使用范圍主要包括：一是征地和拆遷補(bǔ)償支出。包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)。二是土地開發(fā)支出。包括與前期土地開發(fā)相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及與前期土地開發(fā)相關(guān)的銀行貸款本息等支出。三是補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障等支出。四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。包括用于農(nóng)村飲水、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。五是農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出。六是城市建設(shè)支出。包括城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。七是耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)支出。八是城鎮(zhèn)廉租住房保障支出。九是土地出讓業(yè)務(wù)支出。十是破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地出讓收入用于職工安置等支出。

　　2009年，在全國土地出讓支出中，用于征地和拆遷補(bǔ)償支出4 985.67億元，占支出總額的比重(以下簡稱占比重)為40.4%；用于土地開發(fā)支出1 322.46億元，占支出總額的比重為10.7%；用于城市建設(shè)支出3 340.99億元，占支出總額的比重為27.1%；用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出為433.1億元，占支出總額的比重為3.5%；用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出194.91億元，占支出總額的比重為1.6%；用于土地出讓業(yè)務(wù)支出86.89億元，占支出總額的比重為0.7%；用于廉租住房支出187.1億元，占支出總額的比重為1.5%；用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)支出477.56億元，占支出總額的比重為3.9%；用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出107.25億元，占支出總額的比重為0.9%；用于地震災(zāi)后恢復(fù)重建、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等支出1 191.17億元，占支出總額的比重為9.7%。

　　在2009年，全國土地賣了9 000億元。地方政府財(cái)政收入的主要來源是土地出讓收入和房地產(chǎn)稅費(fèi)，這樣看來，“賣地財(cái)政”是很形象的說法。“賣地財(cái)政”同時(shí)也是政府職能錯(cuò)位的必然結(jié)果。在中國的很多地區(qū)，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源，土地出讓占地方財(cái)政預(yù)算外收入60%以上，個(gè)別市縣達(dá)90%左右。2007年全國土地出讓總價(jià)款為9 130億元以上，而全國的財(cái)政收入為3.2萬億元，土地出讓收入占財(cái)政收入的比重為28.53%。

　　在中國政府現(xiàn)行的政績考核體系下，以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP增長作為考核的主要指標(biāo)，許多地方政府為了贏得一個(gè)好的政績，必然會千方百計(jì)去尋求新的收入來源，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。所以，催生出了“土地財(cái)政”這個(gè)來錢快，又對GDP有很大提升的辦法?！巴恋刎?cái)政”主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容， 一是地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來源；二是地方通過低價(jià)出讓工業(yè)用地，以此來招商引資，并以此帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；三是進(jìn)行城市擴(kuò)張，大拆大建，以此促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)地方稅收收入的增加；四是以土地為抵押作為融資工具獲得銀行貸款，以此來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市建設(shè)。

　　20世紀(jì)90年代，中國土地出讓普遍實(shí)行協(xié)議出讓方式，但是非常遺憾的是，這種方式不夠公開透明，暗箱操作、貪污腐敗層出不窮。

　　2002年5月9日，國土資源部簽發(fā)了11號文件《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，同時(shí)也叫停了20世紀(jì)90年代的土地出讓方式。文件要求，自2002年7月1日起，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進(jìn)行公開交易，即我們俗稱的“招拍掛”。伴隨著“招拍掛”政策的出臺，“地王”也同時(shí)出現(xiàn)了，土地成交價(jià)格也一次比一次驚人，要想掙錢就得蓋房，要蓋房就得有地，只要手里有地，什么都不用怕，錢自然而然就來了。

　　那么，為什么都說“招拍掛”是搖錢樹呢？據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2005年，政府財(cái)政收入為5 505億元，2006年增加到7 677億元，2007年近1.3萬億元，其中“招拍掛”部分超過9 000億元；即便是飽受金融危機(jī)影響的2008年，仍然維持在9 600億元的高位；2009年全國土地出讓金總金額達(dá)1.5萬億元，2010年突破2萬億元幾乎是毫無懸念。

　　老百姓不禁問道，地都如此之金貴，那房子蓋好了豈不是貴到天上去了，高昂的地價(jià)都要分?jǐn)偟嚼习傩盏念^上，所以才滋生出了如此可怕的房價(jià)。

　　土地財(cái)政更為危險(xiǎn)的地方在于，地方政府通過土地儲備的手段拉高土地價(jià)格，再將土地向銀行抵押，從而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至金融系統(tǒng)。地方政府以土地為抵押向銀行融資，融資杠桿可以高達(dá)5~10倍之多。當(dāng)?shù)胤秸忌碡?fù)高額債務(wù)的時(shí)候，為了還債就會促使地方政府繼續(xù)推高地價(jià)，此時(shí)，金融系統(tǒng)也不會希望土地降價(jià)，否則手中的抵押物——土地——就會貶值，以地方債務(wù)的規(guī)模之巨，一旦發(fā)生土地大幅貶值的狀況，就是整個(gè)金融系統(tǒng)的滅頂之災(zāi)，乃至整個(gè)國家的財(cái)政崩潰。因此，地價(jià)只能升不能降，這是一個(gè)惡性循環(huán)。

　　但是面對這種狀況，也并非束手無策。因?yàn)楦P(guān)鍵的問題在于地方政府獲得收入之后，如何合理利用。例如，地方政府可以積極改善住房結(jié)構(gòu)，加大公益性住房的比例，將“招拍掛”的土地出讓收益，更多地用于建設(shè)公益性住房，以緩解社會矛盾。地方政府對公共品投入的激勵(lì)，來源于良好的公共品建設(shè)會吸引更多富裕的人來居住以及投資，以此帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，形成良性循環(huán)。真正做到“取之于民，用之于民”。

　　未來的土地轉(zhuǎn)讓，希望不再是由“地王”催生，而是讓“招拍掛”這顆搖錢樹把錢可以搖到老百姓家里，為百姓做些實(shí)惠的事情。在土地征購、土地儲備、土地出讓三大程序中，政府不要既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員；既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者，還是市場的參與者。而是要真正界定市場與政府之間的關(guān)系，如此才能從根本上化解地方土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。