8　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的審批

■本章提示

1.了解我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃審批現(xiàn)狀及國外國家公園的審批體制；

2.掌握風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃送批文件的主要內(nèi)容；

3.掌握風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的審批程序。

8.1　規(guī)劃審批

8.1.1　我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃審批現(xiàn)狀

自1982年國務(wù)院審定公布了我國第一批國家級風(fēng)景名勝區(qū)以來，我國省級和市縣級風(fēng)景名勝區(qū)大都陸續(xù)編制了總體規(guī)劃，部分已報經(jīng)省、市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，有些景區(qū)還配套編制了詳細(xì)規(guī)劃。截至2005年，全國177處國家級風(fēng)景名勝區(qū)中已有91處總體規(guī)劃報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；各地風(fēng)景名勝區(qū)主管部門依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部，原為建設(shè)部）《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》和《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》等上位規(guī)定，制定了相關(guān)管理規(guī)定，以加強(qiáng)景區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施管理。有的風(fēng)景名勝區(qū)劃定核心景區(qū)，編制保護(hù)規(guī)劃，確定保護(hù)重點(diǎn)和保護(hù)措施，嚴(yán)格限制核心景區(qū)內(nèi)與風(fēng)景資源保護(hù)無關(guān)的各種工程建設(shè)。如安徽省結(jié)合規(guī)劃編制，與國家重點(diǎn)院校、科研機(jī)構(gòu)合作，開展了風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境、生物物種資源的調(diào)查和監(jiān)測。浙江省建設(shè)廳堅持風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項目的審查報批和“一書兩證”制度，國家級風(fēng)景名勝區(qū)的重大建設(shè)項目和近期建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃須經(jīng)建設(shè)廳審查并報住建部批準(zhǔn)后方可實(shí)施。四川省建設(shè)廳加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和整治效果的監(jiān)督管理力度，形成了完善的行政檢查、行政糾正和行政追究機(jī)制，保證了規(guī)劃的正常實(shí)施和綜合整治工作的順利開展。

1999年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中規(guī)定，我國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)（National Park of China），相當(dāng)于國外的國家公園（National Park），而我國的風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)則對應(yīng)于國外的國家公園系統(tǒng)。1872年美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園，開創(chuàng)了世界國家公園的先河，相比之下，我國的風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展起步較晚，很多方面工作都有待改進(jìn)，了解和研究國外的國家公園的規(guī)劃和審批體制，有助于完善我們的規(guī)劃建設(shè)工作。

8.1.2　國外國家公園規(guī)劃審批體制

總的來說，國外的國家公園在規(guī)劃方面有著嚴(yán)格的操作系統(tǒng)，大都由專門的機(jī)構(gòu)組織規(guī)劃編制，而我國風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃設(shè)計單位多為各級城鄉(xiāng)規(guī)劃院、風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計院、大專院校的有關(guān)院系的設(shè)計部門等，這些規(guī)劃設(shè)計單位在風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展中起了一定的積極作用，但不能忽視的一個問題是這些規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量參差不齊，且風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃有自身獨(dú)特的要求，涉及保護(hù)、建設(shè)、管理等多個方面，并不是任何人、任何設(shè)計機(jī)構(gòu)都能承擔(dān)的，它需要相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)。

在規(guī)劃的程序上，國外國家公園大都遵循總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃的順序，且十分注重民眾的參與，重大舉措的決定還必須向公眾征詢意見乃至進(jìn)行一定范圍的全民公決。如1970年加拿大國家公園管理局頒布的班夫、約菏、柯坦納和賈斯帕4個國家天然公園的初步規(guī)劃，擬定在路易斯湖畔建立休養(yǎng)村，遭到了民眾廣泛而又尖銳的批評，終于在1972年被迫放棄了。

此外，國家公園管理資金來自慈善募捐等社會來源，完善的志愿者參與體系也進(jìn)一步擴(kuò)展了公眾參與國家公園管理事務(wù)的渠道。近年來，在國內(nèi)的各種公共事務(wù)的決策中，政府也逐步注意將公眾的意愿和意見納入到?jīng)Q策體系中來，如風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及審批過程中各種形式的民意調(diào)查、公眾聽證會等，都體現(xiàn)了風(fēng)景名勝作為公共自然資源，其管理決策過程中公眾參與程度的提高；而今后將這些參與形式正式納入到規(guī)劃審批決策體系中來，使之制度化、程序化，則是風(fēng)景名勝區(qū)主管部門工作的一個方向。

以美國為例，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，美國的國家公園系統(tǒng)已經(jīng)相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在其規(guī)劃和審批方面，即規(guī)劃的高度一致性和審批的全民性。美國國家公園規(guī)劃設(shè)計一般由國家公園管理機(jī)構(gòu)提出申請，國家公園管理局同意立項后，撥?？钣善湎略O(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心全權(quán)負(fù)責(zé)規(guī)劃事宜，編制完成后報國家公園管理局，經(jīng)審批同意后報國會審批通過。這樣做的目的是：一方面保證其規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量，阻止違反規(guī)劃的事情的發(fā)生；另一方面也將責(zé)任統(tǒng)一到一個職能部門，避免權(quán)力的分散。

丹佛規(guī)劃設(shè)計中心有職員將近700人，其中有風(fēng)景園林師、生物、生態(tài)、地質(zhì)、水文氣象等各方面的專家學(xué)者，以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)的專家。國家公園的各項單體設(shè)計和施工監(jiān)理也是由丹佛規(guī)劃設(shè)計中心負(fù)責(zé)，以便保證總體規(guī)劃（15年左右）—控制性詳規(guī)（在總體規(guī)劃的原則下進(jìn)行）—近期規(guī)劃（5年左右）—單體設(shè)計的一致性。而規(guī)劃設(shè)計在上報之前必須先向當(dāng)?shù)丶皣夜珗@所在州的國民廣泛征求意見，否則參議院將不予討論。

8.2　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃送批文件的主要內(nèi)容

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的送批文件一般包括以下內(nèi)容：規(guī)劃文本、規(guī)劃說明書、規(guī)劃圖紙、基礎(chǔ)資料匯編等，其中，報送住建部審批的國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的材料還應(yīng)包括其省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)劃評審意見以及送審報告。

風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的送批文件可根據(jù)具體情況有所增減，一般包括各種規(guī)劃文本、規(guī)劃圖紙以及規(guī)劃評審意見等；其中，報送住建部審批的國家級風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門的規(guī)劃評審意見以及初審報告。國家級風(fēng)景名勝區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門初審，報住建部審批。報住建部審批的國家級風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列材料：規(guī)劃文本、圖紙以及規(guī)劃評審意見和省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門的初審報告。經(jīng)批準(zhǔn)的國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自改變。對風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)、范圍、布局等重大內(nèi)容以及詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整或者修改，應(yīng)當(dāng)報原審批機(jī)關(guān)審查同意。調(diào)整或者修改后的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。非國家級風(fēng)景名勝區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門審批。

8.2.1　規(guī)劃文本

規(guī)劃文本是實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的行動指南和規(guī)范，應(yīng)以法規(guī)條文方式書寫，直接表述風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)的規(guī)劃結(jié)論，對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)應(yīng)當(dāng)做出強(qiáng)制性規(guī)定，對資源的合理利用應(yīng)當(dāng)作出引導(dǎo)和控制性規(guī)定。

規(guī)劃文本大小要求A4版，裝訂成冊。封面內(nèi)容包括規(guī)劃項目名稱、注明“規(guī)劃文本”、規(guī)劃期限、規(guī)劃編制單位（含風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)或其所在地縣級以上人民政府）、規(guī)劃上報日期。

規(guī)劃文本一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）總則

（二）風(fēng)景名勝區(qū)范圍與性質(zhì)

（三）風(fēng)景資源評價結(jié)論

（四）規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展規(guī)模

（五）功能分區(qū)與規(guī)劃布局

（六）保護(hù)培育規(guī)劃

（七）風(fēng)景游賞規(guī)劃

（八）典型景觀規(guī)劃

（九）游覽設(shè)施規(guī)劃

（十）道路交通規(guī)劃

（十一）基礎(chǔ)工程規(guī)劃

（十二）居民社會調(diào)控規(guī)劃

（十三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃

（十四）土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃

（十五）近期保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃

（十六）實(shí)施規(guī)劃的措施建議

（十七）附則

總則應(yīng)包括規(guī)劃編制目的、依據(jù)、指導(dǎo)思想與原則、規(guī)劃期限以及涉及本規(guī)劃的其他相關(guān)規(guī)定。規(guī)劃期限一般為15～20年，近期規(guī)劃期限一般為5年。

確定風(fēng)景名勝區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)保持自然景物、人文景物的完整性和地域分布的連續(xù)性，有利于資源和生態(tài)的保護(hù)和利用，兼顧與行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)，并應(yīng)明確詳細(xì)的四至界線，利于設(shè)立界標(biāo)。

風(fēng)景資源評價一般闡述資源分類和風(fēng)景資源價值重要性等方面的評價結(jié)論。

規(guī)劃目標(biāo)一般應(yīng)包括風(fēng)景資源的保護(hù)目標(biāo)和資源合理利用的發(fā)展目標(biāo)。發(fā)展規(guī)模要以確定環(huán)境、生態(tài)、人口合理容量為基礎(chǔ)，制定發(fā)展的控制規(guī)模。

功能分區(qū)應(yīng)明確規(guī)定用地布局，采用分級方式，規(guī)定不同分區(qū)用地可開發(fā)利用的強(qiáng)弱程度，以體現(xiàn)資源保護(hù)和開發(fā)利用不同程度的要求。根據(jù)不同分區(qū)用地可開發(fā)利用的強(qiáng)度規(guī)定，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)安排，綜合劃定各級景區(qū)、各類保護(hù)區(qū)、服務(wù)基地區(qū)、居民區(qū)和其他需要的功能區(qū)，并對風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)、基礎(chǔ)工程、服務(wù)設(shè)施等制定科學(xué)合理的總體布局。

保護(hù)培育規(guī)劃應(yīng)確定分類和分級保護(hù)地區(qū)，分別規(guī)定相應(yīng)的保護(hù)培育規(guī)定和措施要求。在保護(hù)培育規(guī)劃中，要將分類和分級保護(hù)規(guī)劃中確定的重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)（如重要的自然景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、史跡保護(hù)區(qū)），劃定為核心景區(qū)，確定其范圍界限，并對其保護(hù)措施和管理要求作出強(qiáng)制性的規(guī)定。在保護(hù)培育規(guī)劃中應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況的需要對當(dāng)?shù)貧v史文化、民族文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等非物質(zhì)文化的保護(hù)作出規(guī)定。

風(fēng)景游賞規(guī)劃應(yīng)提出景區(qū)的景觀特征和游賞主題，并提出游賞景點(diǎn)以及游賞路線、游程、解說等內(nèi)容的組織安排。

游覽服務(wù)設(shè)施應(yīng)相對集中，規(guī)模合理，設(shè)置符合用地布局和功能分區(qū)的要求，并應(yīng)嚴(yán)格限定在核心景區(qū)以及其他實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域以外的地區(qū)。

基礎(chǔ)工程規(guī)劃一般包括道路交通、給水排水、供電能源、郵電通訊、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防火、防洪、防災(zāi)等專項規(guī)劃。

居民社會調(diào)控規(guī)劃主要是對涉及的旅游城鎮(zhèn)、社區(qū)、居民村（點(diǎn)）和管理服務(wù)基地提出發(fā)展、控制或搬遷的調(diào)控要求。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃應(yīng)提出適合本風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和途徑，對不利于風(fēng)景資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)項目提出限制和調(diào)整等相關(guān)要求。

對居民社會調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)等若干專項規(guī)劃，可以根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的類型、規(guī)模、資源特點(diǎn)、社會及區(qū)域條件和規(guī)劃需求等實(shí)際情況，確定是否需要編制。

土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃應(yīng)按照用地布局、功能分區(qū)和規(guī)劃布局的要求和安排，按用地分類和使用性質(zhì)，進(jìn)行用地的綜合平衡和協(xié)調(diào)配置。

近期保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃應(yīng)對5年近期規(guī)劃期內(nèi)的保護(hù)和建設(shè)項目作出合理的安排，并提出初步的項目投資預(yù)算。

實(shí)施規(guī)劃的措施建議可包括規(guī)劃公示、法制建設(shè)、實(shí)施保障政策、機(jī)構(gòu)與隊伍建設(shè)等方面的內(nèi)容。

附則一般包括規(guī)劃解釋權(quán)限單位、實(shí)施日期、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督部門等。

8.2.2　規(guī)劃說明書

規(guī)劃說明書是對規(guī)劃文本的詳細(xì)說明，是對規(guī)劃內(nèi)容的分析研究和對規(guī)劃結(jié)論的論證闡述，應(yīng)在規(guī)劃文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加有關(guān)現(xiàn)狀的分析和說明。

規(guī)劃說明書可以對規(guī)劃編制過程、規(guī)劃中需要把握的重大問題等作前言或后記予以說明。編制的規(guī)劃屬于新一輪修編的，應(yīng)當(dāng)在說明書前言或后記中說明對上一輪規(guī)劃實(shí)施情況的評述，對存在的問題進(jìn)行分析和闡述，對修編規(guī)劃背景、重大調(diào)整內(nèi)容等作出說明。

規(guī)劃說明書應(yīng)闡述風(fēng)景名勝區(qū)地理位置、自然與社會經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展概況與現(xiàn)狀等基本情況，對風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃對策進(jìn)行分析與說明，并對照規(guī)劃文本中的條文內(nèi)容，對相應(yīng)內(nèi)容的現(xiàn)狀條件、存在問題等作出分析或說明，對規(guī)劃確定的原則、目標(biāo)、規(guī)定、結(jié)論、措施等內(nèi)容進(jìn)行必要的說明。

規(guī)劃說明書可采用A4版或A3版，裝訂成冊。封面內(nèi)容注明“規(guī)劃說明書”，其他內(nèi)容同規(guī)劃文本。

8.2.3　基礎(chǔ)資料匯編

基礎(chǔ)資料匯編主要是整理匯編規(guī)劃工作中涉及或使用的各相關(guān)基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、參考資料、論證依據(jù)等內(nèi)容。一般涉及區(qū)域狀況、歷史沿革、自然與環(huán)境資源條件、資源保護(hù)與利用狀況、人文活動、經(jīng)濟(jì)條件、人工設(shè)施與基礎(chǔ)工程條件、土地利用以及其他資料。

基礎(chǔ)資料匯編中的文字資料、數(shù)據(jù)、附圖等要準(zhǔn)確清晰、簡明扼要，統(tǒng)計數(shù)據(jù)要反映近期狀況、準(zhǔn)確有效，并且文字?jǐn)⑹隹膳c圖、表相結(jié)合。

基礎(chǔ)資料匯編可采用A4版或A3版。封面內(nèi)容注明“基礎(chǔ)資料匯編”，其他內(nèi)容同規(guī)劃文本。

8.2.4　規(guī)劃圖紙

規(guī)劃圖紙應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確表示規(guī)劃內(nèi)容所處的地域或空間位置，規(guī)劃圖紙所表達(dá)的內(nèi)容清晰、準(zhǔn)確，與規(guī)劃文本內(nèi)容相符。現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖應(yīng)分別表示。

所有規(guī)劃圖紙應(yīng)圖例一致，并應(yīng)與其他相關(guān)的規(guī)定圖例保持一致。

規(guī)劃圖紙的內(nèi)容和深度要求應(yīng)符合規(guī)劃規(guī)范的要求。

規(guī)劃圖紙可采用A4版或A3版，規(guī)劃圖紙為A3版的，圖紙可以折疊并與規(guī)劃文本裝訂成A4版規(guī)格，也可以單獨(dú)裝訂圖冊。

規(guī)劃圖紙要標(biāo)明項目名稱、圖名、圖例、風(fēng)玫瑰、比例尺、規(guī)劃期限、規(guī)劃日期、編制單位等內(nèi)容?？傮w規(guī)劃的主要圖紙應(yīng)符合表8.1的規(guī)定。表中對規(guī)劃圖紙作了比較具體的規(guī)定，這些規(guī)定的產(chǎn)生，一方面是工作的實(shí)際需要，另一方面是對社會實(shí)踐中有些不合格圖紙的明確否定。

在表8.1中制圖選擇的三種情況是依據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的職能結(jié)構(gòu)類型劃分的。綜合型結(jié)構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)是由風(fēng)景游賞、旅游設(shè)施、居民社會等三個職能系統(tǒng)組成，因而其圖紙數(shù)量較多；復(fù)合型結(jié)構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)是有風(fēng)景游賞、旅游設(shè)施兩個職能系統(tǒng)組成，其圖紙數(shù)量較少；單一型結(jié)構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)僅由風(fēng)景游賞一個職能系統(tǒng)組成，所以其圖紙數(shù)量最少。當(dāng)然，這里規(guī)定的僅是最基本的必需圖紙，并不排斥依據(jù)實(shí)際需要而增繪其他圖紙。

表8.1　風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃圖紙規(guī)定

續(xù)表8.1

說明：▲應(yīng)單獨(dú)出圖；△可作圖紙
資料來源：國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，中華人民共和國建設(shè)部.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范［S］.GB 50298—1999

在規(guī)劃文本、規(guī)劃說明書、基礎(chǔ)資料匯編的扉頁，應(yīng)當(dāng)注明項目名稱、委托方、承擔(dān)方（編制單位）、編制單位企（事）業(yè)法人代碼、規(guī)劃設(shè)計證書級別及編號、項目負(fù)責(zé)人及參加人姓名等，并加蓋編制單位成果專用章。

8.3　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的審批程序

8.3.1　分級審批

根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法》等規(guī)定，我國風(fēng)景名勝區(qū)原則上實(shí)行分級審批：

市、縣級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，由市、縣建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門審查后，報市、縣人民政府審批，并向上級建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門備案。

省級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)所在市、縣人民政府報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，并向住建部備案。

國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，由所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府報國務(wù)院審批。

國家級風(fēng)景名勝區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，一般由所在省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）部門審批。特殊重要的區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)省級住建部門審查后報住建部審批。

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布，任何組織和個人有權(quán)查閱。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行各類建設(shè)活動。

經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自改變。對風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)、范圍、布局等重大內(nèi)容以及詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整或者修改，應(yīng)當(dāng)報原審批機(jī)關(guān)審查同意。調(diào)整或者修改后的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。

8.3.2　審批程序

1）國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的審批程序

以國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的審批為例：

編制國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃前應(yīng)當(dāng)先編制規(guī)劃綱要。規(guī)劃綱要應(yīng)確定總體規(guī)劃的目標(biāo)、框架和主要內(nèi)容。

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃綱要編制完成后，省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家組，按本規(guī)定的審查重點(diǎn)對規(guī)劃綱要進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查和復(fù)核，提出審查意見。編制單位應(yīng)根據(jù)審查意見，對總體規(guī)劃綱要進(jìn)行修改完善。

國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制完成后，省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門并邀請有關(guān)專家進(jìn)行評審，提出評審意見。省級建設(shè)（規(guī)劃）主管部門組織提出的評審意見，應(yīng)當(dāng)作為進(jìn)一步修改完善總體規(guī)劃的依據(jù)。

總體規(guī)劃經(jīng)修改完善后，省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門應(yīng)當(dāng)提出初審意見，并匯總整理有關(guān)部門和專家的意見，一并報送省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查。

審查通過后，總體規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報國務(wù)院審批。

住建部接國務(wù)院交辦文件后，首先對申報的有關(guān)材料進(jìn)行初步審核，對有關(guān)材料基本符合要求的，應(yīng)及時將有關(guān)材料分送部聯(lián)席會議組成部門征求意見，對擬批復(fù)總體規(guī)劃的風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)、范圍、總體布局等主要內(nèi)容進(jìn)行審議，并及時反饋給有關(guān)地方人民政府，直至審批通過，并給復(fù)批函。

案例8.1　杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃和審批程序

以杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃和審批過程為例，早在1974年，杭州園林管理局就擬定了《杭州西湖風(fēng)景區(qū)現(xiàn)狀及規(guī)劃設(shè)想》，而后幾年進(jìn)行過多次修改與補(bǔ)充，但因?yàn)檎蔚纫蛩?，沒有正式上報審批?！笆旰平佟敝螅槍Α拔母铩币院蠛贾菸骱L(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的大量違章建筑，1981年國務(wù)院辦公廳組織聯(lián)合調(diào)查組，對杭州西湖風(fēng)景區(qū)的違建狀況進(jìn)行調(diào)查，并發(fā)文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)聯(lián)合調(diào)查組關(guān)于杭州西湖國家名勝區(qū)管理調(diào)查報告的通知》；由此，西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制正式開始。1987年7月，根據(jù)國務(wù)院新頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》要求，經(jīng)杭州市人民政府同意，杭州市園林文物管理局在進(jìn)行了大量的調(diào)查工作后，編制提交《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》的討論稿本。但因?yàn)楫?dāng)時西湖風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)主體未能明確，按照杭州市行政區(qū)劃，在管理機(jī)構(gòu)和體制上存在一些問題，不符合國家風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制要求，故一直未能上報審批。2000年，杭州市委、人民政府成立了西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會，為《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》的編制提供了組織機(jī)構(gòu)的保障。2001年《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》的規(guī)劃成果經(jīng)過多輪修改完善后向市民公開展示，聽取市民意見并上報杭州市政府審查。

2003年杭州市人大常委會審議并通過《西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》，隨后通過了浙江省建設(shè)廳組織的省各有關(guān)部門的審查，根據(jù)審查意見，西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會進(jìn)行修改和完善后上報浙江省政府。

同年6月，浙江省政府常務(wù)會議討論通過了《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》。根據(jù)有關(guān)意見，西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會對規(guī)劃方案進(jìn)行了修改和補(bǔ)充；9月，修改完善的《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》成果上報省政府并轉(zhuǎn)報國務(wù)院審批。

2004年2月，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門（國土資源部、國家林業(yè)局、旅游局、文物局）對《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》的意見，西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會按照建設(shè)部《關(guān)于修改調(diào)整杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的函》（建城景函〔2004〕25號）、《國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制審批管理辦法》（建城〔2001〕83號）和《國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制報批管理規(guī)定》（建城〔2003〕126號）的規(guī)定，對規(guī)劃文本作了修改和調(diào)整，再一次上報浙江省政府，轉(zhuǎn)報國務(wù)院再次審批。

2005年1月13至14日，國家建設(shè)部召開關(guān)于衡山、岳麓山、崀山、杭州西湖、三清山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃部際審查會議，會上國務(wù)院宗教局、國家旅游局、國土資源局、國家文物局等部門對《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》所作的修改給予了肯定，其中，國家環(huán)?？偩痔岢隽藢ι搅指脑?、植物景觀調(diào)整，應(yīng)持慎重態(tài)度，避免人工化；環(huán)保應(yīng)成為單獨(dú)一章節(jié)等修改意見。會上提出了西湖風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施中需注意幾方面問題：一是西湖周邊的建設(shè)要嚴(yán)格控制，嚴(yán)格控制建筑總量和建筑體量、高度、規(guī)模。二是要嚴(yán)格保護(hù)西湖水體，要明確西湖水岸線的控制，不要縮小，但也不能無限制擴(kuò)大。三是處理好建設(shè)與拆遷問題。會后，西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會針對審查意見作了相應(yīng)的修改：

（1）針對第一條意見　西湖風(fēng)景名勝區(qū)與杭州市緊鄰，在修編后的杭州市城市總體規(guī)劃中，城市的布局形態(tài)已提出以錢塘江為軸線的跨江、沿江、網(wǎng)絡(luò)化組團(tuán)式布局，形成“一主三副、雙心雙軸、六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶”開放式空間結(jié)構(gòu)；因此，在《杭州市城市總體規(guī)劃》中已明確城市中心的問題。為減少城市對西湖的影響，《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）文本第四十二條中已提出了西湖對城市景觀的控制要求。針對國家環(huán)?？偩值囊庖姡犊傮w規(guī)劃》在第四章實(shí)施規(guī)劃的對策及措施中第一一六條“完善配套規(guī)劃及設(shè)計”增加第1點(diǎn)：同步考慮在修編《杭州市城市總體規(guī)劃》時，采取充分的控制措施，使兩者在實(shí)施中更為和諧、有機(jī)。

（2）針對第二條意見　將規(guī)劃原則調(diào)整為“繼續(xù)進(jìn)行封山育林，在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，逐步引導(dǎo)改造觀賞價值低的山林，充實(shí)具有較高觀賞價值的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土樹種，提高郁閉度，使西湖山林成為林木蔥蘢，色彩多變、層次分明、結(jié)構(gòu)合理的一流生態(tài)風(fēng)景林”。將第2點(diǎn)調(diào)整為：適當(dāng)、慎重地進(jìn)行林相改造，發(fā)展傳統(tǒng)植物景觀，以常綠樹為基調(diào)，混交大片色葉樹，突出特色植物，使各個地區(qū)形成富有特色的植物景觀。將第3點(diǎn)調(diào)整為：以鄉(xiāng)土樹種為主，以壽命長、生長力強(qiáng)的喬木為骨干樹種，同時慎重選用試種成功的外來樹種，豐富植物景觀。

（3）針對第三條意見　《總體規(guī)劃》文本第八十六條第1點(diǎn)調(diào)整為“確保西湖風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，規(guī)劃對靈竺地區(qū)、南高峰地區(qū)、梅家塢、九溪、茅家埠、雙峰和鳳凰山等地段敷設(shè)污水管道并全部納入杭州市城市污水系統(tǒng)……將第3點(diǎn)調(diào)整為“雨水分流。雨水根據(jù)自然地形，山區(qū)就近排入溪流，并考慮雨水預(yù)處理工程，在溪流邊、入湖口著手恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)，以生物對雨水進(jìn)行凈化，使雨水經(jīng)生物進(jìn)化后入湖，環(huán)湖地區(qū)雨水就近接入城市雨水管道。”將《總體規(guī)劃》文本第八十八條環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施第4點(diǎn)調(diào)整為：風(fēng)景區(qū)各景點(diǎn)、居住點(diǎn)，都要設(shè)立垃圾廢棄物收集處，生活垃圾應(yīng)進(jìn)行分類袋裝，定時收集清運(yùn)垃圾，并納入杭州城市垃圾處理系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理處理。

在第六節(jié)文物古跡保護(hù)規(guī)劃中增加第五十七條：要嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，禁止拆建環(huán)湖的歷史街區(qū)、街道和古建筑。

根據(jù)建設(shè)部建辦城函〔2005〕93號文件的要求及部際審查會議的會議紀(jì)要精神，西湖風(fēng)景名勝區(qū)對規(guī)劃文本進(jìn)行了進(jìn)一步的修改和完善，并于4月將修改成果上報省政府，轉(zhuǎn)報國務(wù)院。2005年9月1日，國家建設(shè)部正式批復(fù)同意《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002—2020年）》。

案例8.2　建設(shè)部關(guān)于荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)（［98］建城景字第19號）貴州省建設(shè)廳：

你省上報的荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃已由國務(wù)院批轉(zhuǎn)我部辦理審批工作。經(jīng)研究，我們代國務(wù)院草擬了關(guān)于荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)意見?，F(xiàn)將批復(fù)征求意見稿送給你們，請征求省人民政府及有關(guān)方面對批復(fù)稿的意見，并盡快將意見返回我司，以便報國務(wù)院審批。

附件：關(guān)于荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)（征求意見稿）貴州省人民政府：

你省《關(guān)于荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的請示》（黔府呈〔1997〕36號）業(yè)經(jīng)國務(wù)院同意，批復(fù)如下：

一、原則同意荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，請認(rèn)真組織實(shí)施。

二、荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)是以科學(xué)、美學(xué)價值很高的喀斯特地貌、喀斯特水文和喀斯特原始森林為景觀特色，并有豐富的少數(shù)民族文化，是供開展游覽、科研、教育等活動的國家級風(fēng)景名勝區(qū)。

三、同意荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)范圍包括水春河、大七孔、小七孔景區(qū)及樟江沿江風(fēng)光帶，范圍界限為：北部：水春河景區(qū)：西界為玉屏—三都公路西側(cè)山脊，北界為水昔河、水春河北側(cè)山脊界，東界為玉屏鎮(zhèn)界。中部：沿樟江兩側(cè)各1000m至2000m，視覺清晰的山峰連線。南部大七孔景區(qū)：北界以朝陽—駕歐公路西北約500m山峰連線為界，東界以方村河?xùn)|約2000m處山峰連線與朝陽鎮(zhèn)界。小七孔區(qū)北以地街南約1500m山峰連線為界，西界為縣界，南以山峰連線為界，東南以拉片村周圍山峰連線為界。風(fēng)景名勝區(qū)面積為273.1km2，請按此范圍標(biāo)界立碑，建立檔案，加強(qiáng)管理。

四、要按照國家有關(guān)規(guī)定和總體規(guī)劃要求，嚴(yán)格保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的森林植被、古樹名木、自然水體、地質(zhì)地貌和文物古跡等風(fēng)景名勝資源。要大力開展風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶的綠化，提高林木覆蓋率，防止水土流失，提高景觀質(zhì)量，維護(hù)生態(tài)平衡。

五、要抓緊編制各景區(qū)和近期建設(shè)小區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，由你省風(fēng)景名勝區(qū)主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。要嚴(yán)格控制風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)用地和建設(shè)項目的規(guī)劃管理，各項建設(shè)必須按總體規(guī)劃要求進(jìn)行。要認(rèn)真搞好風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)居民村點(diǎn)的環(huán)境治理，把居民點(diǎn)的建設(shè)規(guī)劃納入風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，以改善景區(qū)環(huán)境質(zhì)量。

六、風(fēng)景名勝區(qū)旅游接待和后勤服務(wù)設(shè)施主要依托荔波縣城玉屏鎮(zhèn)。要加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)旅游接待和服務(wù)點(diǎn)建設(shè)的管理，逐步完善交通、供水、供電、通訊、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施。風(fēng)景名勝區(qū)的各項建設(shè)都要認(rèn)真做好可行性研究和論證，搞好規(guī)劃和設(shè)計，嚴(yán)格按規(guī)定程序履行審批手續(xù)。

七、你省人民政府和風(fēng)景名勝區(qū)主管部門以及黔南州政府要加強(qiáng)對荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理的地方性法規(guī)及配套的規(guī)章制度，加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政職能，對風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理，防止各自為政，各行其是。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)所有單位和個人都要嚴(yán)格遵守風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，配合風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)共同做好荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理工作。

資料來源：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃審批問題的函［EB/OL］.http://www.mohurd.gov.cn/fjms/fjmszcfb/200611/t20061101＿156990.html.

案例8.3　住建部關(guān)于白云山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的函（建城函〔2009〕243號）

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

建城函〔2009〕243號

關(guān)于白云山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的函

廣東省人民政府：

你省《關(guān)于上報廣州市白云山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的請示》收悉。經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)函復(fù)如下：

一、原則同意《白云山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2009年—2025年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）。白云山風(fēng)景名勝區(qū)面積為21.80km2。

二、要按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》及《總體規(guī)劃》確定的分級保護(hù)要求，嚴(yán)格保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)森林植被、湖泊水體、地質(zhì)地貌、文物古跡等風(fēng)景名勝資源，特別要加強(qiáng)對摩星嶺主峰、云臺花園等重要景觀資源的保護(hù)管理，確保風(fēng)景名勝資源的真實(shí)性和完整性。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁開山采石、濫伐林木、污染水體、損毀文物古跡等行為。風(fēng)景名勝區(qū)外圍保護(hù)地帶要落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施，協(xié)調(diào)好與城市的關(guān)系，維護(hù)自然環(huán)境風(fēng)貌。

三、要按照《總體規(guī)劃》要求，抓緊組織編制風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，按規(guī)定程序履行報批手續(xù)后，有計劃、有步驟地進(jìn)行景區(qū)內(nèi)各項建設(shè)。景區(qū)內(nèi)不得建設(shè)有損生態(tài)環(huán)境和自然景觀的工程，核心景區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁建設(shè)任何與資源和環(huán)境保護(hù)無關(guān)的項目。對《總體規(guī)劃》確定的重大建設(shè)項目，要認(rèn)真做好可行性研究和論證，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。對影響景觀與環(huán)境的建筑和設(shè)施，要依照《總體規(guī)劃》逐步改造、搬遷或拆除，恢復(fù)自然環(huán)境和景觀風(fēng)貌。

四、依托廣州市區(qū)建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)旅游服務(wù)設(shè)施。按照遠(yuǎn)近期結(jié)合、分級布點(diǎn)的原則，嚴(yán)格控制景區(qū)內(nèi)旅游服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、用地和建筑規(guī)模，做好規(guī)劃設(shè)計，做到建筑風(fēng)格與景區(qū)環(huán)境相協(xié)調(diào)。妥善處理景區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)生活與資源保護(hù)利用的關(guān)系。進(jìn)一步完善風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)、游客安全設(shè)施以及環(huán)境衛(wèi)生、污水處理、防災(zāi)減災(zāi)、供水供電、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施。

五、《總體規(guī)劃》是指導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、利用和管理的重要依據(jù)。你省及廣州市人民政府要加強(qiáng)對白云山風(fēng)景名勝區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全各項規(guī)章制度。我部將會同國務(wù)院有關(guān)部門加強(qiáng)對《總體規(guī)劃》實(shí)施工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。

抄報：國務(wù)院辦公廳

抄送：國務(wù)院有關(guān)部門，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，廣州市人民政府，廣州市城市規(guī)劃局，白云山風(fēng)景名勝區(qū)管理局

校對：城市建設(shè)司，李振鵬

2）國家級風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的審批程序

在國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的審批中，詳細(xì)規(guī)劃編制完成后，省、自治區(qū)、直轄市住建（規(guī)劃）行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家進(jìn)行評審，提出評審意見。編制單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)評審意見，對詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修改完善，并報省、自治區(qū)、直轄市住建（規(guī)劃）部門審批。

國家級風(fēng)景名勝區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市住建（規(guī)劃）行政主管部門初審，報住建部審批。如西湖風(fēng)景名勝區(qū)的各類詳細(xì)規(guī)劃，按照規(guī)定由西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織編制，經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^后，報浙江省住建部門審批，重要景區(qū)的規(guī)劃則需報住建部審批。

■課后習(xí)題

1.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃送批文件的主要內(nèi)容有哪些？

2.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的審批程序有哪些？

3.我國風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃審批的主體是各級人民政府，試論述這一審批制度在我國現(xiàn)階段有何積極意義？有何弊端？

4.通過查找相關(guān)資料，試比較世界上其他國家在風(fēng)景名勝區(qū)的審批制度上與我國現(xiàn)行體制有何異同？