統(tǒng)一化行政中出現(xiàn)的行政熱現(xiàn)象表明了中央主導(dǎo)的行政模式對(duì)地方行政的重大影響。但是這并不能推斷出統(tǒng)一化行政中央對(duì)地方的權(quán)威就一定得到地方的完全服從，實(shí)際上地方在政策范圍內(nèi)往往會(huì)受到地方利益的影響有意無(wú)意地削減中央的權(quán)威，并不按照中央政策的路徑來(lái)執(zhí)行，而是按照地方的計(jì)劃來(lái)實(shí)施，從中獲取更多的地方利益。前面分析的行政熱就是地方在中央放權(quán)的背景下做出的超越中央法規(guī)范圍的自主行政行為。面對(duì)這種情況中央如何處理呢？前文談到了中央政府會(huì)制定出新的法規(guī)來(lái)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，但是任何管理監(jiān)督的制度都需要一種組織力量才可以得到有效的貫徹執(zhí)行。如果沒(méi)有有效的中央掌控的組織力量，這些政策都會(huì)和以前的規(guī)定一樣流于形式，產(chǎn)生不了多大的效能。面對(duì)這一情況，中央常常選擇一種新的組織機(jī)制，而不利用已有的組織渠道。這種新的組織機(jī)制就是臨時(shí)組織。臨時(shí)組織在中國(guó)共產(chǎn)黨整合地方政府中扮演了非常重要的角色，幫助中國(guó)共產(chǎn)黨中央完成了非常多的重大任務(wù)?？梢哉f(shuō)，臨時(shí)組織是中央整合國(guó)家的有力手段。

臨時(shí)組織及其表征

臨時(shí)組織是根據(jù)環(huán)境的需要在平時(shí)正規(guī)的組織機(jī)制之外由權(quán)威機(jī)構(gòu)臨時(shí)設(shè)立的組織形式。這種組織主要是為了應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事件或者特別嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，因?yàn)榫o急突發(fā)事件和特別嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題需要有一個(gè)相對(duì)更強(qiáng)力的組織機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)，所以政府或者權(quán)威機(jī)構(gòu)就會(huì)調(diào)動(dòng)其他組織力量來(lái)設(shè)立一個(gè)臨時(shí)性的協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)，來(lái)保證突發(fā)事件和嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題都能夠得到比較迅速和圓滿的處理。臨時(shí)機(jī)構(gòu)之所以可以滿足突發(fā)事件和嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題的需要，是因?yàn)椤皺C(jī)械式的科層制政府要求控制環(huán)境以支持大規(guī)模生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)，與此相反，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)在于以最小的組織動(dòng)量來(lái)對(duì)環(huán)境做出快速、連續(xù)的反應(yīng)”^[29]。

對(duì)于臨時(shí)組織的界定，波·海德伯格（Bo Hedberg）等人的比喻是很有啟發(fā)性的。他將這種組織比作“不斷變動(dòng)環(huán)境下的一頂組織的帳篷”，這種組織更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造性、直接性和創(chuàng)新性，它既不要求不同組織的組成部分在行為上的和諧，也不要求今天的行為與昨天或明天的行為相似，因?yàn)榻M織世界并不一定比人的世界表現(xiàn)得更具連續(xù)性^[30]。這個(gè)組織比喻實(shí)際上概括了臨時(shí)組織的幾種主要特征，如組織的創(chuàng)新性、適應(yīng)性、變化性和臨時(shí)性等。具體分析起來(lái)，臨時(shí)組織有以下特征。

（1）機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性，隨工作進(jìn)退，完成任務(wù)則撤銷。這是臨時(shí)組織最明顯的特征。臨時(shí)組織不是長(zhǎng)期存在的，是根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的需要而臨時(shí)設(shè)立的。設(shè)立臨時(shí)組織的原理是“臨時(shí)策略也許可以取代具有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的傳統(tǒng)的理性決策技巧”^[31]。正式組織都是按照理性原則來(lái)設(shè)立的，理性原則是正式組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但是現(xiàn)實(shí)生活的變動(dòng)性決定了理性原則并不能應(yīng)對(duì)其中存在的多重不確定性。所以采取臨時(shí)策略，設(shè)立臨時(shí)性的組織機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)就是非常靈活而務(wù)實(shí)的選擇了。臨時(shí)組織一般隨著工作而進(jìn)退，工作任務(wù)完成它的使命也就結(jié)束了，所以臨時(shí)組織在一定時(shí)期后會(huì)被撤銷。當(dāng)然也有的臨時(shí)組織一經(jīng)設(shè)立就穩(wěn)固下來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎浇M織，這樣它的組織性質(zhì)就發(fā)生了改變。

（2）機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新性和適應(yīng)性。機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新性和適應(yīng)性是臨時(shí)組織的另一個(gè)重要特征。臨時(shí)組織本來(lái)就不是體制中的，也不是固定不變的。臨時(shí)組織根據(jù)環(huán)境的要求來(lái)創(chuàng)造，所以并沒(méi)有常規(guī)的模式可以借鑒和學(xué)習(xí)，只能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要的特點(diǎn)，調(diào)動(dòng)各方資源來(lái)建立一個(gè)非常規(guī)的組織形式。這種組織必須和其他組織不同，因?yàn)橹挥胁煌趴梢詰?yīng)對(duì)變動(dòng)的社會(huì)問(wèn)題。它的設(shè)立本來(lái)就是希望通過(guò)組織創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)體制的突破和工作績(jī)效的提高。適應(yīng)性指的是組織可以根據(jù)變化而變化，及時(shí)適度地調(diào)整組織構(gòu)造完成組織的使命。適應(yīng)性的組織是靈活的，并不是一成不變的，組織結(jié)構(gòu)、成員、規(guī)則和功能都具有可塑性，都能夠在外界壓力下做出敏捷的回應(yīng)。

（3）肩負(fù)不同于一般組織的特殊使命，其負(fù)責(zé)人常常是高層領(lǐng)導(dǎo)。臨時(shí)組織是為了應(yīng)對(duì)特殊社會(huì)問(wèn)題而設(shè)立的，所以一般來(lái)說(shuō)都肩負(fù)著一般組織缺少的特殊使命，這種特殊使命因此賦予了它一定的特權(quán)。臨時(shí)組織的特殊使命使它具有不同于一般組織的重要性，為了體現(xiàn)這種重要性、讓臨時(shí)組織的特殊權(quán)力得到有效的運(yùn)用，它的負(fù)責(zé)人常常會(huì)請(qǐng)高層領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任。只有權(quán)威政府指定的高層人物才有威力通過(guò)或者突破組織嚴(yán)密、層級(jí)分明的科層制政府組織，加強(qiáng)體制內(nèi)部上下之間的協(xié)調(diào)，推動(dòng)某項(xiàng)特殊工作，完成其政治使命。高層人物的特殊地位和權(quán)威是臨時(shí)組織獲取政治威力的重要保證。這在中國(guó)許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)中都可以看得出來(lái)。例如，2003年4月23日，在防治非典的工作中，為進(jìn)一步加強(qiáng)非典型肺炎防治工作，國(guó)務(wù)院成立了防治非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國(guó)非典型肺炎的防治工作。國(guó)務(wù)院副總理吳儀任總指揮，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏任副總指揮。

（4）組織結(jié)構(gòu)零散，沒(méi)有相關(guān)的正式機(jī)制支撐。臨時(shí)組織不是固定的正式組織，而是從其他組織中調(diào)動(dòng)人員臨時(shí)性結(jié)合的一個(gè)團(tuán)體。它是一種以任務(wù)為中心的組織模式^[32]，所以它的功能隨著任務(wù)的發(fā)展而發(fā)生變化，任務(wù)完成其組織使命也結(jié)束了。這種組織的結(jié)構(gòu)就是零散的，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的組織人員的關(guān)系結(jié)合，也沒(méi)有建立穩(wěn)定的組織制度進(jìn)行內(nèi)部規(guī)范。它的責(zé)任和使命基本上是單一的，也就是說(shuō)主要是負(fù)責(zé)某一方面的工作，所以其組織結(jié)構(gòu)也不像復(fù)雜組織一樣錯(cuò)綜復(fù)雜。這種組織因?yàn)槠溥\(yùn)作時(shí)間短，還沒(méi)有形成有效的組織機(jī)制，組織中各種資源還不夠充分，資源利用還不夠成熟，所以其功能發(fā)揮也受到一定的限制。總之。臨時(shí)組織是一個(gè)單一使命的、臨時(shí)性的、組織功能有限的機(jī)構(gòu)。

臨時(shí)組織在中國(guó)行政組織體制中的大量出現(xiàn)，說(shuō)明了臨時(shí)組織的重要性，從一定意義上可以說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)政府官僚體系如果沒(méi)有臨時(shí)組織將會(huì)很難控制整體國(guó)家，也很難協(xié)調(diào)中央與地方的復(fù)雜關(guān)系。臨時(shí)組織對(duì)中國(guó)公共行政的意義是特別重大的。那么臨時(shí)組織有哪些類型，其結(jié)構(gòu)原因是什么呢？下面繼續(xù)分析這一問(wèn)題。

臨時(shí)組織的類型及其結(jié)構(gòu)原因

臨時(shí)組織的類型大致可以分為三種：（1）中央的臨時(shí)組織；（2）地方的臨時(shí)組織；（3）部門(mén)的臨時(shí)組織。

中央的臨時(shí)組織主要是指國(guó)務(wù)院的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院為了完成某項(xiàng)特定事務(wù)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院的制度。按照現(xiàn)有的行政組織制度，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)一般由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員或秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，組成專門(mén)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)展工作。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)大部分不單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由相關(guān)的常設(shè)部門(mén)承擔(dān)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)包括：（1）國(guó)務(wù)院為指導(dǎo)某些專門(mén)性工作而設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)；（2）協(xié)調(diào)或調(diào)節(jié)性機(jī)構(gòu)；（3）邀請(qǐng)有關(guān)專家或部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的咨詢性機(jī)構(gòu)^[33]。地方的臨時(shí)組織和部門(mén)的臨時(shí)組織也基本上是按照這個(gè)規(guī)定來(lái)建立的。地方有時(shí)候會(huì)按照中央的機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的臨時(shí)組織。比如中央設(shè)立的精神文明辦公室，地方也會(huì)設(shè)立相應(yīng)的精神文明辦公室等。地方臨時(shí)組織也有自己獨(dú)立設(shè)立的，很多地方為了加強(qiáng)某一方面的工作，協(xié)調(diào)某些關(guān)系，成立一些臨時(shí)組織。由于設(shè)立臨時(shí)組織不夠規(guī)范，有的地方在這方面表現(xiàn)得非?；靵y，有的縣級(jí)政府甚至存在一百多個(gè)臨時(shí)組織。其中有些是和中央省市的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，有的是縣政府和部門(mén)自己成立的機(jī)構(gòu)，名稱混雜，機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意，出現(xiàn)一定的無(wú)序^[34]。有學(xué)者研究了國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的臨時(shí)組織問(wèn)題，這一類組織在國(guó)有企業(yè)中也大規(guī)模存在，并且不斷演變、增長(zhǎng)，成為組織結(jié)構(gòu)的一個(gè)大障礙。它們影響了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的正式工作，與正式組織發(fā)生職能交叉，造成機(jī)構(gòu)膨脹，乃至部門(mén)腐敗等后果^[35]。部門(mén)的臨時(shí)組織也和以上兩種相似，基本上是對(duì)應(yīng)國(guó)務(wù)院的某項(xiàng)特殊工作任務(wù)設(shè)立一些特別的機(jī)構(gòu)，部門(mén)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要有部門(mén)間的協(xié)調(diào)組織，部門(mén)內(nèi)部的臨時(shí)機(jī)構(gòu)等。

臨時(shí)組織的名稱很多，主要有：領(lǐng)導(dǎo)小組、工作委員會(huì)、辦公室等。這些名稱就可以看出組織的協(xié)調(diào)性和臨時(shí)性，這些機(jī)構(gòu)組織成員少，職能專一，機(jī)構(gòu)設(shè)置也沒(méi)有那么嚴(yán)格。

領(lǐng)導(dǎo)小組主要是上級(jí)機(jī)關(guān)使用較多，國(guó)務(wù)院是最典型的，國(guó)務(wù)院通過(guò)委任某一位副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書(shū)長(zhǎng)等職位的官員來(lái)設(shè)立一些重要的工作小組對(duì)全國(guó)的工作進(jìn)行統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)，如2003年成立的防治非典工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)務(wù)院撤銷的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)有：國(guó)務(wù)院清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組；打擊騙取出口退稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組；全國(guó)糧食清倉(cāng)查庫(kù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)；安全生產(chǎn)委員會(huì)；第29屆奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組^[36]。在地方，這種領(lǐng)導(dǎo)小組類型的臨時(shí)機(jī)構(gòu)也非常普遍，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都喜歡設(shè)立這種組織來(lái)處理特殊的社會(huì)事務(wù)。這種原因一方面是和上級(jí)政府對(duì)應(yīng)，尤其是和中央對(duì)應(yīng)，另一方面是學(xué)習(xí)模仿中央，設(shè)立這種組織來(lái)加重各級(jí)政府對(duì)某項(xiàng)工作的重視，及時(shí)地處理緊急和重要的事務(wù)。由于各種原因，領(lǐng)導(dǎo)小組被用得太多，結(jié)果在很多地方已經(jīng)成為政府組織體制的重大問(wèn)題^[37]。

委員會(huì)主要是一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在權(quán)力分量上相對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組要輕一些，一般由一些相關(guān)的組織部門(mén)聯(lián)合組成，目的是為了協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的職權(quán)關(guān)系，共同處理一些復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。

辦公室的權(quán)限相對(duì)來(lái)說(shuō)也要小一些，辦公室主要是針對(duì)特殊問(wèn)題設(shè)立的辦公機(jī)構(gòu)，用來(lái)專門(mén)處理某方面的具體事務(wù)，其主要特點(diǎn)是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行功能比較強(qiáng)，具有較大的靈活性和適應(yīng)性。中央的辦公室權(quán)力較大，如國(guó)務(wù)院對(duì)臺(tái)工作辦公室，當(dāng)然這類組織已經(jīng)從一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭ǖ慕M織形式。中央為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，還會(huì)不斷地設(shè)立這類組織，集中、專門(mén)地處理某一方面的問(wèn)題、負(fù)責(zé)某一方面的管理工作。地方政府也會(huì)設(shè)立這樣的組織，其功能也是負(fù)責(zé)特殊事項(xiàng)，如鄭州市曾經(jīng)成立的影響較大的“饅頭辦公室”^[38]，其主要職責(zé)就是專門(mén)負(fù)責(zé)鄭州市饅頭生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的管理工作。

臨時(shí)組織的建立在當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。為什么在正式的官僚組織之外還要建立大量臨時(shí)機(jī)構(gòu)呢？其中的原因是什么？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答我們可以從三個(gè)方面著手。

首先是從上到下的壓力。前面所論述的中國(guó)公共行政一體化的特征之一是運(yùn)動(dòng)式管理。運(yùn)動(dòng)式管理就是在中央政策統(tǒng)一部署下，向全國(guó)發(fā)出命令，要求所有地方政府都集中精力，地方最高行政領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，立即執(zhí)行，以收到立竿見(jiàn)影的效果。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的工作一般是某項(xiàng)特殊任務(wù)，這項(xiàng)特殊任務(wù)成為該組織的中心。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)常常是中央和地方認(rèn)為一定時(shí)期特別重要的工作或者是一定時(shí)期的緊急突發(fā)事件，對(duì)其不予以高度重視并管理起來(lái)就不利于后來(lái)工作的開(kāi)展，或者就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后遺癥，所以必須調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén)的力量來(lái)全力以赴、合作執(zhí)行。例如，漳州市人民政府在2002年成立了“應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組”，這個(gè)組織就是專門(mén)為應(yīng)對(duì)加入世界貿(mào)易組織而設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其組長(zhǎng)為林瑞華副市長(zhǎng)，其他成員包括政府副秘書(shū)長(zhǎng)以及市外經(jīng)貿(mào)局、市改革開(kāi)放辦、市委組織部、市委宣傳部、市計(jì)委、市經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局、人事局、監(jiān)察局、科技局、建設(shè)局、民政局、交通局、林業(yè)局、海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫局、工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、人行漳州中心支行、國(guó)稅局、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司漳州市分公司、中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司漳州市分公司30幾個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)等。從這些構(gòu)成成員可以看出，這個(gè)組織牽涉到組織部門(mén)、宣傳部門(mén)以及幾乎漳州市政府所有的政府職能機(jī)構(gòu)。這一組織主要對(duì)加入世貿(mào)組織漳州市政府在機(jī)構(gòu)改革、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)等方面的政策準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備工作，同時(shí)對(duì)牽涉到各個(gè)部門(mén)的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)^[39]。而伴隨這種運(yùn)動(dòng)式管理的組織設(shè)計(jì)通常是臨時(shí)組織，一般表現(xiàn)為“×××工作領(lǐng)導(dǎo)小組、×××辦公室、×××委員會(huì)”。

臨時(shí)組織的負(fù)責(zé)人一般要求主要領(lǐng)導(dǎo)或者高層領(lǐng)導(dǎo)來(lái)兼任，以表示政府對(duì)某項(xiàng)工作的重視程度。高層領(lǐng)導(dǎo)兼任臨時(shí)組織的最高職位自然抬高了該機(jī)構(gòu)的職權(quán)和地位，下屬部門(mén)和下級(jí)政府不得不主動(dòng)合作、遵照?qǐng)?zhí)行，這樣非常有利于特殊政策的順利執(zhí)行。正因?yàn)檫@一原因，很多地方在展開(kāi)某項(xiàng)特殊工作的時(shí)候都非常喜歡建立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，希望通過(guò)這種權(quán)力整合、機(jī)構(gòu)靈活、效能高強(qiáng)的組織形式來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。

其次是環(huán)境不確定性的壓力。統(tǒng)一化行政模式下，中央的統(tǒng)一決策必須通過(guò)從上到下的途徑予以執(zhí)行，地方政府一般負(fù)責(zé)執(zhí)行工作。統(tǒng)一化行政的一個(gè)重要特點(diǎn)就是中央決策有時(shí)候面對(duì)環(huán)境的重大變化會(huì)出現(xiàn)很大的變動(dòng)。臨時(shí)性的重大政策經(jīng)常會(huì)為了適應(yīng)環(huán)境而出臺(tái)，臨時(shí)性政策的出臺(tái)需要各個(gè)地方認(rèn)真全力以赴地執(zhí)行，需要各個(gè)地方集中主要精力來(lái)執(zhí)行這一項(xiàng)政策。尤其是突發(fā)事件和特別突出的社會(huì)事件。2003年的SARS事件就是一個(gè)典型的案例，為了應(yīng)對(duì)這一突發(fā)事件，中央作出了統(tǒng)一的決策，集中精力來(lái)應(yīng)對(duì)這一危機(jī)。中央成立了專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)：臨時(shí)性的防治SARS領(lǐng)導(dǎo)小組。中央的領(lǐng)導(dǎo)小組將權(quán)威命令下達(dá)到各個(gè)地方，地方必須將命令迅速有效地貫徹下去。為了提高管理能力和效率，常規(guī)的機(jī)構(gòu)不可能勝任，所以，地方也必須設(shè)立對(duì)應(yīng)組織來(lái)處理中央制定的緊急政策。地方的相應(yīng)機(jī)構(gòu)可以有效地負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行工作，將政策具體化為社會(huì)行動(dòng)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)享有中央和地方政府賦予的較高的執(zhí)行權(quán)，可以不按照常規(guī)程序來(lái)執(zhí)行政策。這種特權(quán)可以幫助政府有效地、及時(shí)地處理復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，幫助地方政府如期如數(shù)完成中央規(guī)定的政策任務(wù)。

第三是來(lái)自內(nèi)部的壓力。這里所謂的內(nèi)部壓力是指科層制組織內(nèi)部的正規(guī)程序?qū)μ幚砭o急社會(huì)問(wèn)題的缺陷。這一缺陷決定了官僚組織難以有效地處理復(fù)雜多變的社會(huì)事務(wù)，在各種不確定性面前，科層制的組織功能和效率受到了限制。而在中國(guó)現(xiàn)有的一元雙塔體制下，科層制政府表現(xiàn)出的一定的依附性特征又增加了一重不確定性因素，影響了其執(zhí)行功能的發(fā)揮。成熟的科層制固然存在一定的組織僵化和低效的問(wèn)題^[40]，但是不成熟的科層制同樣存在組織效能低和應(yīng)變能力差的問(wèn)題。尤其是中國(guó)現(xiàn)有體制存在的人事不確定性在一定程度上影響了政府的內(nèi)核人事制度的完善和組織關(guān)系的形式化，這樣組織要發(fā)揮其正常的效能都受到制約，更不用說(shuō)要應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜多變的突發(fā)事件了。舊組織體制中存在大量的官僚主義（如機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉、推卸責(zé)任、辦事拖延、效率低下、資源浪費(fèi)、人際關(guān)系復(fù)雜等問(wèn)題）毫無(wú)疑問(wèn)制約了官僚組織的管理功能。機(jī)構(gòu)臃腫導(dǎo)致運(yùn)行不暢、部門(mén)間配合不力、效能不足。在這種情況下，當(dāng)常規(guī)官僚組織需要調(diào)動(dòng)大部分精力和運(yùn)用高超行政能力與智慧來(lái)實(shí)施重大決策的時(shí)候就顯得無(wú)能為力了。因?yàn)檫@項(xiàng)工作牽涉到很多復(fù)雜的政府部門(mén)，常規(guī)部門(mén)必須通過(guò)正規(guī)的科層制組織途徑，經(jīng)過(guò)上級(jí)部門(mén)的統(tǒng)一安排、協(xié)調(diào)才可以完成政策匯報(bào)——政策審批——政策批轉(zhuǎn)——政策執(zhí)行——政策合作等環(huán)節(jié)。

官僚制的組織管理法則就是法規(guī)化、文件形式化、命令層級(jí)化，這種理性法則合理的地方是保證了政策的穩(wěn)定和規(guī)范，保證了公共權(quán)力的公正和公平，但是它不合理的地方就在于這種層級(jí)命令和文件規(guī)范的方式延誤了時(shí)間，降低了效率。所以如何既要保證官僚制的法理性特征，又要提高它的效率成為政府重塑理論的難點(diǎn)和著眼點(diǎn)^[41]。但是突發(fā)事件和重大政策事項(xiàng)不允許政策過(guò)程如此復(fù)雜費(fèi)時(shí)，必須在最短的時(shí)間內(nèi)完成決策、執(zhí)行工作。所以，為了解決這一組織問(wèn)題，設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)常用的方法。臨時(shí)機(jī)構(gòu)被賦予了可以超越常規(guī)的某項(xiàng)特權(quán)，主要表現(xiàn)為請(qǐng)行政首長(zhǎng)兼任，以此來(lái)提高規(guī)格和凸顯領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。這種特權(quán)因?yàn)槠涓咭?guī)格，常常超越正規(guī)部門(mén)的職權(quán)，不需要進(jìn)行逐級(jí)的匯報(bào)、執(zhí)行，它享有臨時(shí)問(wèn)題的超級(jí)自由裁斷權(quán)，能夠滿足政府快速行政的要求。

臨時(shí)組織對(duì)彌補(bǔ)官僚體制的不足來(lái)說(shuō)具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)，它可以非常靈活、務(wù)實(shí)、積極、創(chuàng)造地處理各種難以應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所以，從中央到地方政府都很喜歡這種組織模式，尤其是在執(zhí)行中央集中性的政策和處理某種突發(fā)事件中，這種組織模式發(fā)揮了極大的作用，幫助政府一次次實(shí)現(xiàn)了其政策目標(biāo)和渡過(guò)了某些政策難關(guān)。但是，由于對(duì)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新不足、組織設(shè)計(jì)制度化程度不夠、體制慣性以及組織內(nèi)變革意識(shí)不強(qiáng)等原因，這種組織模式被很多地方熱衷于使用，結(jié)果導(dǎo)致了臨時(shí)組織的大泛濫，甚至出現(xiàn)所謂的“領(lǐng)導(dǎo)小組病”^[42]。這一結(jié)果就迫使人們不得不對(duì)臨時(shí)組織的設(shè)計(jì)和制度理論進(jìn)行反思。

臨時(shí)組織濫用的問(wèn)題

臨時(shí)組織被濫用最主要的問(wèn)題：臨時(shí)組織的強(qiáng)大權(quán)力造成對(duì)正式組織職權(quán)的侵犯和減損。越來(lái)越多隨意設(shè)立的臨時(shí)組織被確立在正式的科層制政府體系之中，而這些權(quán)力超強(qiáng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)卻意外地沖擊了科層制政府的組織機(jī)制，造成正式組織功能的削弱和損害。臨時(shí)組織增多，必然導(dǎo)致負(fù)責(zé)臨時(shí)組織的高層領(lǐng)導(dǎo)的職位也多起來(lái)，所以出現(xiàn)了有的領(lǐng)導(dǎo)身兼幾十個(gè)職位的現(xiàn)象^[43]。如此眾多的兼職迫使領(lǐng)導(dǎo)者不得不分散其正式職務(wù)中的精力，來(lái)應(yīng)對(duì)一時(shí)的重大政策。如果領(lǐng)導(dǎo)在任期間，經(jīng)常出現(xiàn)這種重大政策需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和管理，那么很容易造成領(lǐng)導(dǎo)工作的不連續(xù)性和跳躍性，其正式職責(zé)得不到充分有效的發(fā)揮，這是臨時(shí)組織對(duì)正式科層制政府組織功能影響的第一方面。

第二方面是影響了部門(mén)職能的發(fā)揮。臨時(shí)組織的特權(quán)并不是憑空產(chǎn)生的，而是建立在其他正式部門(mén)的職能受到削弱的基礎(chǔ)上。臨時(shí)組織需要很多其他正式組織的重要領(lǐng)導(dǎo)人物參加，其目的就是為了加強(qiáng)各個(gè)部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)。而要實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)就必須要求參加的部門(mén)在政策執(zhí)行方面給予臨時(shí)組織的任務(wù)以優(yōu)先權(quán)。臨時(shí)組織在不同部門(mén)中都享受到的優(yōu)先權(quán)就構(gòu)成了其超越一般組織的特權(quán)。但是，部門(mén)的優(yōu)先權(quán)是在將其他事務(wù)的管理權(quán)推后、甚至擱置才達(dá)到的，如果經(jīng)常會(huì)有這類優(yōu)先事項(xiàng)，正式規(guī)則中的事務(wù)就不能按照正常規(guī)則來(lái)處理，其正式職能必定受到影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種影響就集中表現(xiàn)為正式組織所負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律法規(guī)受到干擾、甚至破壞。在這種背景下，大量設(shè)立的享有高度特權(quán)的臨時(shí)組織在配套制度不規(guī)范的時(shí)候也容易造成許多其他組織社會(huì)（例如腐敗、浪費(fèi)等）問(wèn)題。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些凌駕于法律法規(guī)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策之上的“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”。有些地方的公路、橋梁等建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)槭钱?dāng)?shù)氐摹靶蜗蠊こ獭保惚划?dāng)作“當(dāng)前頭等大事”、“政治任務(wù)”，成立一個(gè)個(gè)的“指揮部”、“辦公室”，黨政一把手親自抓，賦予其凌駕于法律和行政之上的種種特權(quán)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)變成了“超級(jí)政府”。這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的許多特權(quán)是非法的。在“一切為××工程讓路”的大旗下，“先干了再說(shuō)”；結(jié)果是環(huán)保讓路，土地審批讓路，稅務(wù)讓路，工商管理讓路，公檢法讓路，這種不計(jì)成本、只顧眼前的做法，會(huì)給國(guó)家和人民利益帶來(lái)極大損害。這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)造成了不平等競(jìng)爭(zhēng)，既不利于建立健康有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不利于“十五”計(jì)劃的落實(shí)，也不符合世貿(mào)組織規(guī)則的要求。這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)是滋生腐敗的溫床。臨時(shí)機(jī)構(gòu)擁有各種權(quán)力，容易產(chǎn)生尋租行為；因?yàn)闄?quán)力過(guò)于集中，不受約束監(jiān)督，又是臨時(shí)性質(zhì)，自然會(huì)漏洞百出，讓腐敗分子胃口變大、膽子變大。許多“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”成了財(cái)政黑洞，原因正在于此。這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)在全國(guó)許多地方都有過(guò)，現(xiàn)在還出現(xiàn)了形形色色的變種，“饅頭辦”之類就是這樣的機(jī)構(gòu)。其職能是“超級(jí)”的，取代了工商、物價(jià)、技術(shù)監(jiān)督等市場(chǎng)執(zhí)法部門(mén)^[44]。

臨時(shí)組織濫用的另一個(gè)問(wèn)題是它導(dǎo)致官僚與公眾對(duì)臨時(shí)組織產(chǎn)生一種依賴性，使得他們面對(duì)社會(huì)問(wèn)題總是希望建立臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)突擊處理。這種依賴性心理形成了一種不良的組織文化。

這個(gè)問(wèn)題其實(shí)是和前一個(gè)問(wèn)題密切相關(guān)的。臨時(shí)組織濫用導(dǎo)致正式組織功能的弱化，削弱它們對(duì)社會(huì)問(wèn)題的處理和調(diào)控能力。在正式組織對(duì)社會(huì)問(wèn)題無(wú)效能的情況下，各種問(wèn)題就會(huì)變本加厲，積重難返。而問(wèn)題的嚴(yán)重化又反過(guò)來(lái)會(huì)干擾正式組織功能的正常發(fā)揮。這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)。面對(duì)這種狀況，官僚和公眾都會(huì)抱怨，官僚抱怨正式組織得不到行政資源的支持，效能得不到提高，所以職能弱化；而另一方面，公眾也抱怨正式組織消耗了納稅人的稅款，但是卻不能有效地提供公共服務(wù)，這個(gè)組織形同虛設(shè)。最終結(jié)果是，兩方都寄希望于成立一個(gè)有效的臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)強(qiáng)化職權(quán)、迅速處理復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。這樣，不斷刺激、反復(fù)產(chǎn)生的對(duì)臨時(shí)組織的依賴心理逐漸形成一種組織文化：認(rèn)為只有臨時(shí)機(jī)構(gòu)才是處理社會(huì)問(wèn)題的最有效機(jī)制，政府應(yīng)該在需要的時(shí)候就大量設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，一次性地徹底地處理緊迫的社會(huì)問(wèn)題。這種心理文化還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)展，認(rèn)為政府還可以通過(guò)臨時(shí)組織集中無(wú)效部門(mén)的職權(quán)，統(tǒng)一管理、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

這種對(duì)臨時(shí)組織的依賴性文化是有害的。除了它會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)臨時(shí)組織的大量設(shè)立，形成另一個(gè)不良循環(huán)以外，它還有一個(gè)不良的后果就是讓人們忽視正式組織的建設(shè)，忽視一個(gè)理性的社會(huì)對(duì)正規(guī)、穩(wěn)定、法理型的科層制政府體系的需要?，F(xiàn)實(shí)生活中，人們習(xí)慣于不斷創(chuàng)造新的東西，而不習(xí)慣將舊的東西進(jìn)行改造使得它更好用、更有效。人們總是認(rèn)為舊的東西沒(méi)辦法改變了，所以寄希望于新事物，但是這些人忽略了一點(diǎn)：當(dāng)新事物被創(chuàng)造出來(lái)以后，它已經(jīng)是舊事物了，這是一個(gè)哲學(xué)邏輯，這個(gè)世界上沒(méi)有絕對(duì)常新和絕對(duì)常舊的東西。組織設(shè)計(jì)也是一樣，我們創(chuàng)造出一個(gè)新的組織，但是這個(gè)新組織很快就變成舊組織，并且由于組織特有的利益慣性，它一經(jīng)設(shè)立就難以廢除，所以現(xiàn)實(shí)中很多臨時(shí)組織在設(shè)立之后就很自然地轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期組織。其直接后果就是機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事。也許我們?cè)O(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成效還不如維持它所付出的成本。

如果能夠?qū)⑴f的組織體制進(jìn)行改革創(chuàng)新、剔除其中的壞死部分，激活其中有生命力的部分，那么這種組織的活力很快就會(huì)被激發(fā)出來(lái)。當(dāng)然，還有很重要的一點(diǎn)就是要將這種組織體制規(guī)范化，確保其在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中的有效程序和規(guī)則，確保組織的權(quán)能?？筍ARS危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)小組是在舊有的衛(wèi)生體制不健全、面對(duì)這種嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)無(wú)能為力的情況下建立的，這個(gè)組織就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)完全必要，實(shí)踐檢驗(yàn)也非常有效。但是，如果我們不是選擇這種方式，而是通過(guò)組織變革，在全國(guó)舊有的衛(wèi)生官僚體系內(nèi)部確立一個(gè)長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制，就可以更安全、更專業(yè)、更及時(shí)地對(duì)抗這種社會(huì)危機(jī)了。我們不需要建立這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)，當(dāng)危機(jī)來(lái)臨的時(shí)候，已經(jīng)有所準(zhǔn)備的預(yù)防機(jī)制被迅速啟用，而不需要臨時(shí)尋找人員、制定組織規(guī)則、建立組織體系來(lái)匆忙應(yīng)對(duì)。最重要的是，這樣做不是在減弱正式組織的效能，而是強(qiáng)化其效能，通過(guò)組織變革和資源投入，利用社會(huì)環(huán)境的變化來(lái)檢驗(yàn)和增進(jìn)其適應(yīng)能力和管理能力。

針對(duì)以上所述的臨時(shí)組織的問(wèn)題，最主要的解決辦法就是上面所談到的加強(qiáng)正式官僚組織的預(yù)期性、適應(yīng)力和服務(wù)功能。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共組織的重塑就是希望通過(guò)引入體制外的一些組織手段和組織模式，特別是引入私營(yíng)組織的手段和模式來(lái)變革公共組織的僵化、低效、責(zé)任感低的問(wèn)題，塑造有活力、有效能、有主動(dòng)性的新型組織^[45]。臨時(shí)組織是一種彌補(bǔ)正式組織效能不足、機(jī)制不靈活的有效手段，但是這種組織的運(yùn)用是有限度的，如果隨意設(shè)置，甚至濫用，就會(huì)導(dǎo)致前面所談到的各種問(wèn)題，不僅不可以幫助正式組織更好地提供服務(wù)，反而會(huì)損害正式組織的功能，提高公共服務(wù)的成本，減弱公共服務(wù)的功效。

臨時(shí)組織不是解決問(wèn)題的靈丹妙藥，只有在特別需要、暫時(shí)又找不到合適的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的時(shí)候，才可以有限度地建立這種組織實(shí)體。但是，對(duì)臨時(shí)組織有必要建立一種結(jié)束機(jī)制，也就是說(shuō)有一個(gè)時(shí)間限度，到了一定時(shí)間，組織就被宣布完成其使命，這種組織就必須自動(dòng)終止。這樣就可以保證組織機(jī)制的靈活與簡(jiǎn)約相結(jié)合，否則，大量臨時(shí)組織一經(jīng)建立就自然轉(zhuǎn)變?yōu)檎浇M織，日積月累就會(huì)造成官僚體制機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事、尾大不掉的后果。如青島市政府2003年下發(fā)文件對(duì)1998年10月至2002年10月成立的市政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了認(rèn)真排查和清理。清理的臨時(shí)機(jī)構(gòu)有67個(gè)，很多都是2000年以前設(shè)立的，并且很多機(jī)構(gòu)都是某某節(jié)、某某會(huì)、某某項(xiàng)目之類的組織，很多機(jī)構(gòu)就是一次性的，而正是這些組織也存在了好幾年，一直到2003年才得到終止^[46]。這一現(xiàn)象無(wú)疑對(duì)組織人事、公共管理、行政資源等方面都存在一定影響。當(dāng)前中國(guó)這種臨時(shí)組織隨意設(shè)置的風(fēng)氣不改變，正式科層制政府就難以得到真正的建立，公共服務(wù)走上法制化和規(guī)范化道路就更難實(shí)現(xiàn)。