二、我國(guó)民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀和特征

（一）我國(guó)民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀

雖然我國(guó)的民間組織相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言還處于薄弱狀態(tài)，但是相對(duì)于改革開放前的國(guó)家與社會(huì)不分，目前民間組織在城市治理中還是取得一定的成就。按照相關(guān)政府部門的資料，我國(guó)民間組織的發(fā)展主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.建立了門類齊全、覆蓋廣泛的民間組織體系

目前我國(guó)民間組織已經(jīng)遍布全國(guó)城鄉(xiāng)，涉及社會(huì)生活方方面面，初步形成了與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、門類齊全、覆蓋廣泛的民間組織體系。我國(guó)民間組織主要分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。截止2006年底，全國(guó)共有各類民間組織34.6萬(wàn)個(gè)，其中社團(tuán)18.6萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位15.9萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)1　138個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在登記的社會(huì)團(tuán)體中，行業(yè)性社團(tuán)占30%、專業(yè)性社團(tuán)占29%、學(xué)術(shù)性社團(tuán)占25%、聯(lián)合性社團(tuán)占14%。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)變職能的要求，行業(yè)性社團(tuán)數(shù)量最多?；鶎用耖g組織數(shù)量大，上層數(shù)量少，呈金字塔形分布。在登記的民辦非企業(yè)單位中，教育類占52%，衛(wèi)生類占20%，勞動(dòng)保障類占8%，社會(huì)福利與社會(huì)慈善類7%，科技類占4%，文化類占2%，體育類占3%。和世界上多數(shù)國(guó)家一樣，以教育、衛(wèi)生類為主。

以江蘇省南京市為例，截止到2006年5月底，南京市共有各類民間組織6　537個(gè)，社區(qū)民間組織占全市民間組織總數(shù)的66.6%，共有4　355個(gè)社區(qū)民間組織。在社區(qū)民間組織中，注冊(cè)登記的有123個(gè)，占總數(shù)的2.8%，備案登記的有4　232個(gè)，占總數(shù)的97.2%。其中維權(quán)類的1　136個(gè)，占總數(shù)的26%，服務(wù)類的1　445個(gè)，占總數(shù)的33%，活動(dòng)類1　383個(gè)，占總數(shù)的32%，慈善類13個(gè)，占總數(shù)的9%，南京市共有社區(qū)857個(gè)，每個(gè)社區(qū)平均約有5個(gè)民間組織。社區(qū)居民總?cè)丝跀?shù)421.8萬(wàn)（涉農(nóng)除外），城區(qū)每萬(wàn)人有社區(qū)民間組織10個(gè)。

2.民間組織模式和管理體制有所突破，在經(jīng)濟(jì)類民間組織中首先得以實(shí)踐

社會(huì)團(tuán)體是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)最早出現(xiàn)的民間組織形態(tài)，其間經(jīng)過(guò)整頓、調(diào)整，內(nèi)部發(fā)生了一定變化，但由于它們具有一定政治敏銳性，承擔(dān)著部分政府職能，所以至今仍然受到嚴(yán)格的審批制約，以官辦組織居多，自下而上的獨(dú)立、自治組織很難取得社會(huì)團(tuán)體的法人地位。近年來(lái)，這種情況在一類社會(huì)團(tuán)體中出現(xiàn)了變化，甚至體制上的突破，即以行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等為主的經(jīng)濟(jì)類民間組織。早在2001年，朱镕基在國(guó)家機(jī)關(guān)黨的第十三次會(huì)議上指出：改革逼迫我們要盡快培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，使得行業(yè)協(xié)會(huì)的作用真正得到發(fā)揮，并承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出去的一些職能。此后行業(yè)協(xié)會(huì)在全國(guó)各地得到了重點(diǎn)發(fā)展和在管理體制上的創(chuàng)新。

行業(yè)協(xié)會(huì)模式的突破帶動(dòng)了社團(tuán)管理體制的創(chuàng)新。在目前社會(huì)團(tuán)體實(shí)行嚴(yán)格的雙重管理體制的情況下，許多地方出臺(tái)了對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的創(chuàng)新管理辦法，如1999年4月浙江溫州市出臺(tái)了全國(guó)第一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》，同年11月深圳市頒發(fā)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，2002年1月上海市也出臺(tái)《上海市行業(yè)協(xié)會(huì)暫行辦法》，《南京市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》在2005年3月1日起實(shí)行等，這些地方法規(guī)為行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了條件，也為社會(huì)團(tuán)體管理模式的創(chuàng)新開辟了道路。

此外，按照培訓(xùn)發(fā)展和管理監(jiān)督并重的原則，我國(guó)各大城市加強(qiáng)了對(duì)民間組織的監(jiān)管力度，健全民間組織監(jiān)管法律法規(guī)，成立了民間組織執(zhí)法監(jiān)察局，從機(jī)構(gòu)和人員上加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，及時(shí)有效查處民間組織違法行為和非法民間組織，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.民辦非企業(yè)單位的興起體現(xiàn)了社會(huì)慈善公益力量的發(fā)展

民辦非企業(yè)單位在20世紀(jì)90年代中后期隨著事業(yè)單位改革在衛(wèi)生、教育、科技、文化、體育等各領(lǐng)域的推進(jìn)而發(fā)展起來(lái)，1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布以后得到了法律認(rèn)可和規(guī)范發(fā)展，“公共服務(wù)社會(huì)化”越來(lái)越成為一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)。在衛(wèi)生領(lǐng)域，2000年衛(wèi)生部及有關(guān)部門下發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見》，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行非營(yíng)利性與營(yíng)利性的分類管理制度。醫(yī)院分類管理的舉措實(shí)現(xiàn)了一個(gè)根本性的突破，即在名義上實(shí)現(xiàn)了集權(quán)國(guó)家的“單位”體制向市場(chǎng)中獨(dú)立運(yùn)作的企業(yè)（營(yíng)利組織）和民間組織機(jī)制的轉(zhuǎn)型。在教育領(lǐng)域，2002年12月《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)，盡管對(duì)民辦教育能否“營(yíng)利”的問(wèn)題并未得以根本解決，但民辦教育法律地位的確立必將意味著其在未來(lái)的更大發(fā)展。另外，社會(huì)服務(wù)也是民間組織活動(dòng)集中和發(fā)展較快的領(lǐng)域，最主要的是福利服務(wù)，如對(duì)老年人、兒童、殘疾人等的福利服務(wù)等以及社區(qū)志愿服務(wù)。社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的民間組織大多還規(guī)模較小，活動(dòng)較分散，在相關(guān)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)方面力度較弱，但它們確實(shí)體現(xiàn)了社會(huì)公益的力量。

4.蓬勃生長(zhǎng)的草根民間組織顯示出公民社會(huì)的倡導(dǎo)功能

隨著改革深化對(duì)社會(huì)組織需求的增加，草根民間組織也得到迅速發(fā)展。其中有幾類表現(xiàn)最為突出，一是環(huán)境保護(hù)民間組織。環(huán)保并不是民間組織集中的領(lǐng)域，只有近10%的民間組織從事有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)，但從組織功能和社會(huì)影響來(lái)看，環(huán)保領(lǐng)域是中國(guó)草根民間組織最活躍、影響最大和特征最為鮮明的一個(gè)領(lǐng)域。它們積極組織公眾參與環(huán)保活動(dòng)，對(duì)涉及環(huán)保的政策項(xiàng)目組織論證，提出政策建議，2002年8月，中國(guó)的12個(gè)草根環(huán)保民間組織共18名代表組成代表團(tuán)，赴南非約翰內(nèi)斯堡參加了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議（World Summit on Sustainable Development，簡(jiǎn)稱WSSD），這也是中國(guó)民間組織首次組團(tuán)參與到世界首腦會(huì)議之中，顯示了草根民間組織的活力。

此外，中國(guó)也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的“思想庫(kù)”和倡導(dǎo)型民間組織。總體上言，中國(guó)民間組織的倡導(dǎo)性較弱，以推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、促進(jìn)政府政策過(guò)程為主旨的倡導(dǎo)性民間組織更加缺乏。近年來(lái)出現(xiàn)的一個(gè)變化是具有“思想庫(kù)”（think tank）性質(zhì)的民間組織，包括推動(dòng)中國(guó)民主進(jìn)程的草根民間組織，正在逐漸興起。如北京天則經(jīng)濟(jì)研究所、北京華夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心等，在參與政策過(guò)程、整合民間思想等方面，發(fā)揮著積極的作用；另外，在城市基層民主選舉中，一些草根民間組織與當(dāng)?shù)卣献?，進(jìn)行公民教育、選舉觀察、協(xié)助過(guò)程設(shè)計(jì)等，推動(dòng)著中國(guó)的民主進(jìn)程。這類民間組織雖然數(shù)量很少、規(guī)模不大，卻在積極影響政府的公共政策，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革、民主進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。隨著政府改革進(jìn)程的加快，思想庫(kù)和倡導(dǎo)型民間組織越來(lái)越顯示出重要功能，推動(dòng)中國(guó)邁向民主社會(huì)^[5]。

（二）我國(guó)民間組織的特征

中國(guó)的民間組織雖然取得比較大的發(fā)展，但由于我國(guó)的歷史和體制原因，目前民間組織還處在培育發(fā)展階段，因此還帶有比較明顯的轉(zhuǎn)型期特征。其主要特征表現(xiàn)在：

1.政府主導(dǎo)性

在一個(gè)公民社會(huì)尚不健全的國(guó)家，政府的培養(yǎng)支持與主導(dǎo)對(duì)于民間組織的發(fā)展起到巨大作用。雖然我國(guó)也出現(xiàn)了一些自發(fā)的民間組織，但民間組織的成長(zhǎng)發(fā)展在中國(guó)很大程度上還是靠政府的主導(dǎo)，一方面體現(xiàn)在政府的重點(diǎn)培育扶持上，另一方面也體現(xiàn)在民間組織對(duì)政府的依賴性上。

中國(guó)民間組織的政府主導(dǎo)性可以通過(guò)一些工作報(bào)告窺見一斑。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，如江蘇南京市民政局和發(fā)展和改革委員會(huì)在2006年4月的關(guān)于《南京市2006年行業(yè)協(xié)會(huì)改革和發(fā)展工作意見》，提出2006年的工作目標(biāo)是：“今年重點(diǎn)在石油化工、生物科技、電子信息、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品和其他符合南京產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和特點(diǎn)的行業(yè)，培育一批功能顯著、行為規(guī)范、服務(wù)有效的新型行業(yè)協(xié)會(huì)。優(yōu)先在高新科技領(lǐng)域、新興產(chǎn)業(yè)和具有比較優(yōu)勢(shì)的行業(yè)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，特別是要大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品等行業(yè)協(xié)會(huì)?！边@種政府主導(dǎo)、扶持培養(yǎng)的方式與西方國(guó)家主要通過(guò)民間自發(fā)生成的方式是截然不同的。

由于很多民間組織產(chǎn)生于政府讓渡出來(lái)的社會(huì)空間，其功能作用上執(zhí)行性強(qiáng)而自治性弱，往往以協(xié)助政府執(zhí)行部分管理職能為目的的較多。另外，正因?yàn)楣裆鐣?huì)不成熟，民間組織難以離開對(duì)政府的依賴而發(fā)展生存，很多民間組織選擇在內(nèi)部主動(dòng)引入國(guó)家的“象征符號(hào)”，以使自身合法化。按照一些學(xué)者的研究，目前我國(guó)77%的社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)位置由主管部門或“掛靠單位”的領(lǐng)導(dǎo)所占據(jù)，雖然這種做法一直受到政府的批評(píng)，中央甚至明確規(guī)定現(xiàn)職處以上黨政機(jī)關(guān)干部不得擔(dān)任民間組織的主要領(lǐng)導(dǎo)，希望以此來(lái)從制度上保證民間組織的自主與自治。但是幾乎所有重要的民間組織的主要領(lǐng)導(dǎo)都由從現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)職位退下來(lái)或由機(jī)構(gòu)改革后分流出來(lái)的原政府黨政官員擔(dān)任。民間組織的成員普遍很歡迎具有“官方”背景的人士進(jìn)入組織領(lǐng)導(dǎo)層，他們認(rèn)為“一個(gè)社團(tuán)的狀況通常取決于參與的單位領(lǐng)導(dǎo)的分量”，目前尚缺乏黨政架構(gòu)以外解決公共事務(wù)的渠道，這時(shí)候官員擁有的權(quán)力和資源將有利于組織工作的開展。因此，不僅大部分官辦半官辦的民間組織沒有力圖擺脫業(yè)務(wù)主管單位的控制，更多的純民間型的組織也寧可放棄“民辦性”來(lái)?yè)Q取與權(quán)力及資源掛鉤^[6]。

政府對(duì)民間組織的主導(dǎo)與影響的例子在我國(guó)城市中大量存在。2005年7月至9月，全國(guó)政協(xié)社會(huì)法制委員會(huì)“非政府組織的作用”專題調(diào)研組在山西臨汾市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，臨汾市各類社會(huì)團(tuán)體從開始產(chǎn)生，就帶有濃重的行政“胎記”，76.8%的協(xié)會(huì)為官辦協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)分為三類，一種是按照上級(jí)政府部門系統(tǒng)要求，上下對(duì)口，由政府有關(guān)部門直接或間接組建，這種占官辦協(xié)會(huì)的93%以上；一種是由政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，國(guó)家定編、定級(jí)、撥經(jīng)費(fèi)，成為名副其實(shí)的“二政府”，這種占3%；一種是為了部門職能的行使和安排剩余人員，結(jié)合行使職能成立的，其名為“自收自支”單位，這種協(xié)會(huì)占4%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，協(xié)會(huì)95%以上為國(guó)家工作人員兼職。

2.政黨指導(dǎo)性

在現(xiàn)有的黨政體制下，政黨對(duì)民間組織的指導(dǎo)也是中國(guó)的特色，黨委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于整合社會(huì)資源具有重要意義。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要有采取的方式有，在民間組織建立黨組織并接受業(yè)務(wù)主管單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)，吸收民間組織中的優(yōu)秀分子加入黨組織和選派黨員骨干擔(dān)任民間組織的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)^[7]。

對(duì)于黨委來(lái)說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是民間組織健康發(fā)展的政治保證。1998年2月中組部、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求民政部門黨組織應(yīng)要求有關(guān)職能機(jī)構(gòu)在社會(huì)團(tuán)體成立、變更的登記中，督促具備條件的社會(huì)團(tuán)體建立黨組織；對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)施年度檢查時(shí)，把社會(huì)團(tuán)體黨組織的設(shè)置情況作為檢查的一項(xiàng)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)解決。加強(qiáng)民間組織的黨建工作，發(fā)揮黨組織在民間組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是黨委的主要目的。如中國(guó)紅十字會(huì)和各級(jí)商會(huì)都設(shè)有黨組織，其領(lǐng)導(dǎo)人由中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織任命，人員的級(jí)別與待遇比照政府公務(wù)員，并可在組織、政府和黨的機(jī)關(guān)之間流動(dòng)。

上海的數(shù)據(jù)顯示，上海的民間組織中建立黨組已經(jīng)成為非常普遍的情況。2002年在上海市2　566家社會(huì)團(tuán)體中，已建立黨組織1　227個(gè)，已確定由黨建聯(lián)絡(luò)員聯(lián)絡(luò)的社會(huì)團(tuán)體有938個(gè)，黨建工作覆蓋率為89%。在上海市990家全市性社會(huì)團(tuán)體中，已建黨組織的有461個(gè)，已確定由黨建聯(lián)絡(luò)員聯(lián)絡(luò)的有233家，黨建工作覆蓋率為73%。在1　576家區(qū)縣級(jí)社會(huì)團(tuán)體中，已建立黨組織776個(gè)，已確定由黨建聯(lián)絡(luò)員聯(lián)絡(luò)的有705個(gè)，黨建工作的覆蓋率為99%。上海市已登記的2　886家民辦非企業(yè)單位中，黨的工作覆蓋總數(shù)達(dá)到2　884家，黨的工作覆蓋率達(dá)到99.93%。其中，在上海市社團(tuán)局以及19個(gè)區(qū)縣核準(zhǔn)登記的民辦非企業(yè)單位，黨的工作覆蓋率達(dá)100%。

與上海相似，其他城市的民間組織黨建工作在建立黨組織、擴(kuò)大黨的工作覆蓋面等方面取得了較快的進(jìn)展。如深圳2005年6月成立了中共深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合黨委，由深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署署長(zhǎng)葛明擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合黨委書記。深圳市委組織部要求行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署依托服務(wù)署的指導(dǎo)監(jiān)管職能，把行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會(huì)黨建相結(jié)合，保證市行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合黨委各項(xiàng)工作的正常開展。在深圳160多家行業(yè)協(xié)會(huì)中，專職工作人員2　300多人，其中黨員353人，黨員比例超過(guò)15%，高于其他行業(yè)黨員比例的平均水平。這對(duì)于進(jìn)一步增強(qiáng)黨在這一領(lǐng)域的影響力，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域?qū)挕⑤椛鋸?qiáng)的特點(diǎn)具有十分重要的意義。在行業(yè)協(xié)會(huì)中開展黨建工作，是實(shí)施固本強(qiáng)基工程，全面推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。深圳在行業(yè)協(xié)會(huì)中成立聯(lián)合黨委，把全市行業(yè)協(xié)會(huì)中大量的黨員組織起來(lái)，搞好自身建設(shè)，開展黨的工作，這是加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理和服務(wù)的創(chuàng)造性探索。

3.地區(qū)性差別

我國(guó)的民間組織在不同層次和地區(qū)也呈現(xiàn)出比較大的不同。中國(guó)民間組織的發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間組織數(shù)量較多，欠發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量較少，形成了區(qū)域有別的發(fā)展格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2003年，我國(guó)每萬(wàn)人擁有的民間組織數(shù)全國(guó)平均為2.42個(gè)，東部地區(qū)2.73個(gè)，中部地區(qū)1.53個(gè)，西部地區(qū)1.87個(gè)。以最能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的基金會(huì)為例，廣東、浙江等地的基金會(huì)數(shù)量超過(guò)100個(gè)，東部發(fā)達(dá)省市基金會(huì)多為幾十個(gè)，而中西部省份基金會(huì)數(shù)量多在10個(gè)左右。

在中國(guó)，不僅僅是不同地區(qū)的民間組織發(fā)展不平衡，同一區(qū)域內(nèi)部也可能出現(xiàn)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。以江蘇南京為例子，同一個(gè)城市中主城區(qū)之間的社區(qū)民間組織發(fā)展也不平衡，社區(qū)民間組織最多的是玄武區(qū)，有708個(gè)，最少的是江寧區(qū)，有138個(gè)；主城區(qū)與郊區(qū)縣之間的社區(qū)民間組織的發(fā)展不平衡，五個(gè)郊區(qū)縣沒有一個(gè)社區(qū)民間組織；城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間的社區(qū)民間組織的發(fā)展還不平衡，城市社區(qū)每個(gè)社區(qū)平均大約有5個(gè)社區(qū)民間組織，農(nóng)村社區(qū)民間組織至今還是空白。有關(guān)調(diào)研顯示，造成這種不平衡的主要原因很多：與民間組織的登記管理制度有關(guān)，與政府重視培育度有關(guān)，與登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位協(xié)調(diào)好壞有關(guān)。