北京市村民自治工作中的情況和問題^[1]

今年5月下旬，我們到北京市朝陽區(qū)就村民委員會的有關(guān)問題進(jìn)行了調(diào)查。分別同區(qū)人大、區(qū)民政科、區(qū)農(nóng)村工作辦和高碑店鄉(xiāng)、大屯鄉(xiāng)、崔各莊鄉(xiāng)、雙橋農(nóng)場5個鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長進(jìn)行了座談。爾后，又深入到高碑店(近郊)和樓梓莊(遠(yuǎn)郊)2個鄉(xiāng)，同鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織，以及7個村的村干部(包括黨組織、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織的干部)，3個村民小組長等人分別進(jìn)行了座談討論和個別訪問。

1985年10月，北京市制定了《村民委員會暫行組織條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》規(guī)定，村民委員會是群眾性自治組織，鄉(xiāng)政府對村委會實(shí)行指導(dǎo)關(guān)系。從頒布《條例》近兩年的實(shí)踐看，北京市朝陽區(qū)處理村民委員會同鄉(xiāng)政府、村黨支部、村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系中，主要存在如下一些問題。

一、村委會與鄉(xiāng)政府的關(guān)系

《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)政府與村委會是指導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)際都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村委會的性質(zhì)與它承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)，村委會實(shí)質(zhì)起著一級基層政權(quán)組織的作用。現(xiàn)在，鄉(xiāng)對村委會實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，主要通過下列兩種方式:

1.鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府直接給村委會布置工作，并通過考核手段督促村干部去完成。現(xiàn)在，鄉(xiāng)政府有什么工作，村委會就有什么工作。經(jīng)常性的如計(jì)劃生育、文明村建設(shè)、土地管理、民政工作、交通車輛管理等，一般有14、15項(xiàng)。還有臨時(shí)性工作，如打狗、獻(xiàn)血、滅鼠、打掃衛(wèi)生等。村委會常常忙于應(yīng)付鄉(xiāng)里布置的工作，而鄉(xiāng)里幾乎所有的工作，都得靠村委會這條“腿”去完成。

鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府為了使村委會完成它所布置的任務(wù)，把所有需要村里完成的任務(wù)都定出指標(biāo)，并標(biāo)上分?jǐn)?shù)，按責(zé)任制落實(shí)到村黨支部、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人頭上，并且每月對布置的任務(wù)進(jìn)行檢查考評，年終鄉(xiāng)政府按村干部完成任務(wù)指標(biāo)所得分?jǐn)?shù)，決定他們的工資數(shù)額。這樣，近郊的村干部年工資約三四千元，鄉(xiāng)政府還能決定對完成任務(wù)好的村干部每年給予一二千元的獎金。對臨時(shí)任務(wù)，如打掃衛(wèi)生，當(dāng)時(shí)評比，當(dāng)時(shí)獎勵。先進(jìn)村一般每次給一二百元。所以，有的村干部自己也說:“我們是拿鄉(xiāng)里的錢，幫鄉(xiāng)里干活，鄉(xiāng)里布置什么，我們就做什么?！?/p>

2.鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府掌握著村委會主任的選舉和調(diào)換權(quán)。按《條例》規(guī)定，村委會干部由村民直接選舉產(chǎn)生。但是，鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府通過村黨支部提出村委會主任的候選人，或者在村民提出候選人后報(bào)鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)時(shí)，由鄉(xiāng)里掌握讓誰當(dāng)選，不讓誰當(dāng)選。鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府平常調(diào)換村委會主任的情況也不少。例如，樓梓莊鄉(xiāng)有8個村委會，從1984年建村委會，到今年5月?lián)Q屆選舉期間，樓梓莊的村委會主任換了3任，馬各莊村換了2任，高安屯村換了4任，沙窩村換了1任，黎各莊村換了3任，皮村換了2任，曹各莊村換了1任，東窯村換了1任。村委會主任在任時(shí)間最短的不到3個月。調(diào)換的原因，有的是黨支部書記和村委會主任不團(tuán)結(jié)；有的是村委會主任不好好干或犯了錯誤；有的是村委會主任能力不強(qiáng)或年齡偏大；還有的是村委會主任改任黨支部書記或其他職務(wù)等。由于鄉(xiāng)里能經(jīng)常調(diào)換村委會主任，由村民選舉產(chǎn)生的村委會主任，實(shí)質(zhì)變成由鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府任命了。

造成鄉(xiāng)實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)村委會的原因，村干部們分析有以下幾點(diǎn):(1)長期的“政社合一”形成了行政領(lǐng)導(dǎo)、行政命令的習(xí)慣。在農(nóng)村，這種習(xí)慣勢力不是短時(shí)期能改變的。(2)農(nóng)村工作長期靠政策，不靠法律，法制很不健全。北京市的村民自治條例頒布了兩年，但很多鄉(xiāng)、村干部都不知道村民委員會作為自治組織到底應(yīng)干什么。(3)鄉(xiāng)政府現(xiàn)在承擔(dān)著一些必須靠強(qiáng)有力的行政手段去推行的任務(wù)，如計(jì)劃生育等。

因此，不少鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，村委會在法律上可以規(guī)定為自治組織，但要真正改變鄉(xiāng)與村之間實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系需要很長時(shí)間，村委會在目前情況下不協(xié)助鄉(xiāng)政府工作是辦不到的。

二、村委會與村黨支部的關(guān)系

北京市朝陽區(qū)農(nóng)村按照中央黨政分開、政企分開的原則規(guī)定，在鄉(xiāng)一級都建立了黨、政、企三套班子。村里設(shè)村委會和村經(jīng)濟(jì)組織，加上黨支部，也是三套班子。但實(shí)質(zhì)上是村黨支部書記當(dāng)家，所以，村里大小事情都由村黨支部決定，村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行。這樣，村委會實(shí)際上成了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它表現(xiàn)在:朝陽區(qū)有70%的村委會主任由黨支部副書記兼任，在黨內(nèi)“自然”要服從書記；干部群眾觀念上還是黨政不分，認(rèn)為書記是“一把手”，村委會主任是“二把手”或“三把手”；村里在規(guī)定村干部的工資待遇上，也分為三等，書記享受一等，村委會主任享受二等或三等。由于村里仍然是書記說了算，所以，村委會很難自覺、獨(dú)立地辦理自治事務(wù)。有的村委會也制定辦理自治事務(wù)的計(jì)劃，但工作上沒有自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)上又沒有錢，花錢要找書記或經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)理去批，有些事想辦也辦不成。

造成上述情況的原因有:(1)農(nóng)村中干部群眾一般都把黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)具體化在黨委書記和黨支部書記頭上，認(rèn)為書記掌權(quán)能解決實(shí)際問題。(2)鄉(xiāng)里(包括有的鄉(xiāng)政府)布置任務(wù)和檢查工作時(shí)，也都習(xí)慣于找村支部書記去開會、匯報(bào)，出了問題也唯書記是問。(3)各級領(lǐng)導(dǎo)在配備干部時(shí)，一般把資格較老、較能干的干部安排當(dāng)書記，因而形成了實(shí)際上以書記為中心的地位。(4)在村一級，是“上面千條線，下面一根針”，什么事都往村里穿，工作職責(zé)想分也分不開。目前這種體制，形式上好像黨、政、企分開了，實(shí)質(zhì)上還是少數(shù)幾個人一把抓。

三、村委會與村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

由于緊靠北京城區(qū)，朝陽區(qū)農(nóng)村的鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，根據(jù)政企分開的原則，普遍設(shè)立了與村委會平行的集體經(jīng)濟(jì)組織，叫農(nóng)工商聯(lián)合分公司，屬于鄉(xiāng)農(nóng)工商聯(lián)合總公司。由于鄉(xiāng)、村企業(yè)發(fā)達(dá)，造成了村經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際地位高于村委會的狀況，所以人們往往把公司經(jīng)理稱為“二把手”，稱村委會主任為“三把手”。在待遇上，公司經(jīng)理拿二等工資，村委會主任享受三等工資。村委會興辦公益事業(yè)需要花錢、派工，都得請公司經(jīng)理批準(zhǔn)。若兩家關(guān)系好，村委會的事就好辦一些，若兩家關(guān)系不好，村委會的事就難辦。造成村經(jīng)濟(jì)組織地位高于村委會的原因之一是，在建立村委會時(shí)，原來生產(chǎn)大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)班子變成了公司領(lǐng)導(dǎo)班子，而村委會的班子則由原大隊(duì)文書、婦女主任等人組成。

不少鄉(xiāng)、村干部反映，自從政企分開后，農(nóng)村的一些關(guān)系仍沒有理順。鄉(xiāng)里出現(xiàn)了兩個政府:一個管行政的鄉(xiāng)長，一個管經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)長。村里也類似。本來政企分開的目的是要減少對企業(yè)的行政干涉，讓企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自主發(fā)展?？墒?，現(xiàn)在鄉(xiāng)、村里的公司搞得政府不像政府，經(jīng)濟(jì)組織不像經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)質(zhì)上它們?nèi)允瞧髽I(yè)的上一級管理機(jī)構(gòu)，與原來政府管理企業(yè)的方式差不多。

關(guān)于如何處理村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，有的同志不同意讓村委會把經(jīng)濟(jì)工作管起來，理由是:(1)現(xiàn)在上級要求政企分開，讓企業(yè)有更多的自主權(quán)，如果讓鄉(xiāng)、村把生產(chǎn)、企業(yè)管起來，會使行政干涉大多，回到原來的老路上去。(2)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，企業(yè)生產(chǎn)事務(wù)復(fù)雜，村委會兼管經(jīng)濟(jì)會有困難如企業(yè)橫向聯(lián)合打破村的地域范圍，那就不好管了。另一些同志認(rèn)為，村民自治應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)事務(wù)自治，如果自治組織不管發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就會對群眾沒有吸引力。加上自治需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一切自治事務(wù)沒有錢辦不起來，所以，村委會應(yīng)當(dāng)管理經(jīng)濟(jì)。至于村委會如何管理經(jīng)濟(jì)，有人主張，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、村工副業(yè)少的地方，村委會可設(shè)一個專管生產(chǎn)的村委會副主任，或者村委會與經(jīng)濟(jì)組織搞兩塊牌子一套人馬。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。村辦工副業(yè)多的村，可在村委會下設(shè)經(jīng)濟(jì)管理委員會，主要協(xié)調(diào)生產(chǎn)，提供產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)。

總之，村干部認(rèn)為，如何處理村委會同黨支部及經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系問題，直接影響到村委會自治組織的建設(shè)，是個需要認(rèn)真研究的問題。

【注釋】

[1]原載《全國人大常委會辦公廳研究室材料》(1987)第25號，附件一。
1987年村民委員會組織法立法時(shí)，因要實(shí)行村民自治制度引起很多人的反對，彭真委員長要求研究室進(jìn)行調(diào)研，向常委會提交報(bào)告，我所在的常委會研究室政治組接受了這一任務(wù)，在1987年5月到10月，我們就村民委員會組織法的立法問題，先后到北京郊區(qū)、黑龍江省、四川省、江蘇省的十幾個縣區(qū)、二十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及幾十個村民委員會進(jìn)行了調(diào)查，同各級人大、政府、民政等有關(guān)部門的同志舉行了多次座談，寫出了《村民委員會調(diào)查的幾個問題》的綜合報(bào)告和四個調(diào)查報(bào)告。在我們調(diào)查組內(nèi)部對建立村民自治制度也有不同認(rèn)識，所以由我們政治組組長執(zhí)筆寫的兩份調(diào)查報(bào)告和綜合報(bào)告都不贊成村民自治立法。我執(zhí)筆的這份報(bào)告對村民自治可否沒有表明態(tài)度，北京沒有提供我支持村民自治的足夠證據(jù)，只是客觀介紹情況。但在我執(zhí)筆的另一份報(bào)告中則明確表明村民自治是可行的。