改革開放以來江蘇小城鎮(zhèn)的發(fā)展_小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

2.3.2　改革開放以來江蘇小城鎮(zhèn)的發(fā)展

黨的十一屆三中全會，吹響了改革開放的號角，掀開了中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的新篇章，江蘇小城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)程步入了恢復(fù)和較快發(fā)展的時期，形成了獨具特色的“自下而上”的城市化道路。

1）自發(fā)發(fā)展階段

1978年，黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)方針，江蘇的社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了全面發(fā)展時期，國內(nèi)生產(chǎn)總值年增長率在12%以上。同時，國家出臺了下放農(nóng)村的城鎮(zhèn)干部、職工及家屬和“上山下鄉(xiāng)”知青的回鄉(xiāng)返城政策，以及1977年恢復(fù)高考制度后，江蘇城市人口開始恢復(fù)性的增長，江蘇小城鎮(zhèn)化進(jìn)入了醞釀發(fā)展時期。

從1978年至1981年，我國總體上仍處于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，國家一直控制城鎮(zhèn)戶口、城市規(guī)模和數(shù)量。1978年，全國第三次城市工作會議把“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”正式確立為國家城市建設(shè)方針，由此帶來了小城鎮(zhèn)發(fā)展的“黃金時期”。江蘇各地城市（包括縣城）出于減輕城市壓力的意愿，強(qiáng)調(diào)限制城鎮(zhèn)尤其是縣城以上城市的人口規(guī)模，將農(nóng)村剩余勞動力的就地城鎮(zhèn)化。1978年2月，江蘇省農(nóng)村工作會議提出，全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要有一個較大地變革，從根本上改變單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，要農(nóng)、副、工并舉，走農(nóng)、副、工綜合發(fā)展的道路。同時，按照中央“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的精神，鼓勵和提倡農(nóng)村剩余勞動力就地消化，將當(dāng)時社隊企業(yè)集中起來，建立小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)的地位得到前所未有的重視。由此，江蘇開始走上了一條具有中國特色的，以農(nóng)村工業(yè)化為主導(dǎo)力量，就地城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路。

由于當(dāng)時國家關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展還缺乏具體的推進(jìn)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍屬起步發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的建立、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都還處在恢復(fù)時期，呈現(xiàn)出“自發(fā)發(fā)展”的顯著特征。

（1）農(nóng)民著手建設(shè)自己的“理想家園”

農(nóng)村體制改革特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是，計劃經(jīng)濟(jì)時代長期實行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展和工農(nóng)業(yè)的剪刀差政策，在農(nóng)村和城市、農(nóng)民和“城市人”之間形成了一道無形的鴻溝。城鎮(zhèn)無論在生活質(zhì)量、工作崗位，還是在難以名狀的“城市人”身份上，農(nóng)民都希望逐漸脫離“臉朝黃土，背朝天”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，渴望更加富裕的、更加美好的生活。在進(jìn)入城市仍然存在種種制度壁壘的情況下，進(jìn)入小城鎮(zhèn)未嘗不是一種最好的選擇（孟秀紅，2004）。在落后的農(nóng)村，中國農(nóng)民轟轟烈烈地掀起了一場建設(shè)“理想家園”的運動。

（2）小城鎮(zhèn)數(shù)量龐大但規(guī)模很小

1980年，江蘇省國土總面積為99989 km²，有11個省轄市、64個縣，小城鎮(zhèn)總數(shù)量為1999個（含集鎮(zhèn)），平均每個縣擁有小城鎮(zhèn)31個，小城鎮(zhèn)的密度為1.9個／100 km²。小城鎮(zhèn)最多的縣為武進(jìn)縣（今武進(jìn)市），有59個；最少的縣為泰州（今泰州市），僅5個。一個縣的小城鎮(zhèn)多或少，與該縣的面積、總?cè)丝跀?shù)、人口密度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)。

1980年全省小城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?344萬，占全省總?cè)丝诘?1.58%；小城鎮(zhèn)總?cè)丝谝?guī)模最大的是宿城鎮(zhèn)（今宿遷市宿城區(qū)），為8.04萬人，而人口數(shù)量最少的張家港市港區(qū)鎮(zhèn)不足1000人。有近68%的小城鎮(zhèn)總?cè)丝谠?萬人以下，總?cè)丝谠?萬人以上的小城鎮(zhèn)有215個（圖2－2、表2－3），僅占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的10%。全省小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口有407.6萬人，人口非農(nóng)業(yè)化水平為7.63%，其中，蘇南地區(qū)為9.7%，蘇中地區(qū)為5.7%，蘇北地區(qū)為7.4%。

圖2－2　1980年江蘇小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總?cè)丝?、非農(nóng)業(yè)人口比較

表2－3　1980年江蘇各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模比較（單位：個）

資料來源：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計卡，1980

（3）小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)由單一的經(jīng)濟(jì)形態(tài)向農(nóng)、副、工、運、商綜合經(jīng)營方面轉(zhuǎn)化，逐漸形成了新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。特別是在蘇南地區(qū)，農(nóng)業(yè)已漸漸退出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主角的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始成為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主要支柱，大多數(shù)小城鎮(zhèn)由原來的以商業(yè)、服務(wù)業(yè)、手工業(yè)為主體的村鎮(zhèn)型經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)化為以工業(yè)生產(chǎn)為主體、工商并舉的城鎮(zhèn)型經(jīng)濟(jì)，小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)實力快速增強(qiáng)。1980年，江蘇小城鎮(zhèn)的農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值為105.05億元，鎮(zhèn)均工業(yè)總產(chǎn)值為525萬元，其中蘇南地區(qū)為917萬元，蘇中地區(qū)為502萬元，蘇北地區(qū)為185萬元。從人均指標(biāo)來看，全省小城鎮(zhèn)的人均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、人均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值和人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入分別為228.14元、192.42元和175.60元，蘇南地區(qū)的人均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值和人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入均超過了人均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（表2－4）。在全省處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中，蘇南地區(qū)的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，在工業(yè)化的推動下，農(nóng)村城市化開始起步。

表2－4　1980年江蘇各地區(qū)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較

資料來源：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計卡，1980

（4）小城鎮(zhèn)規(guī)模水平在逐步提高

隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚功能不斷增長，鎮(zhèn)區(qū)面積、人口和建筑面積也在迅速增加。以蘇州市為例，在1979年至1983年的五年間，全市小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)面積從72 km²增長到89 km²，總?cè)丝趶?3.5萬人增長到101.1萬人，其中常住集鎮(zhèn)人口從39.1萬人增長到50.1萬人，五年中共增長了11萬人。

（5）小城鎮(zhèn)發(fā)展水平由南向北逐步遞減

這個時期，江蘇小城鎮(zhèn)的空間分布總體上呈現(xiàn)南密北疏的特征，蘇南地區(qū)為2.3個／100 km²，蘇北地區(qū)為1.3個／100 km²。由于蘇中地區(qū)在歷史上就是人口高密集地區(qū)，蘇中地區(qū)的小城鎮(zhèn)空間分布密度明顯高于蘇南和蘇北地區(qū)，為2.7個／100 km²。

由于蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步早、規(guī)模大、發(fā)展快，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已走在全省前列。1980年，全省小城鎮(zhèn)的農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值為105.05億元，鎮(zhèn)均525萬元，其中蘇南地區(qū)為917萬元，超出全省平均水平75%。蘇中地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展也較快，鎮(zhèn)均農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)值為502萬元，但仍低于全省平均水平。而蘇北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)明顯落后，鎮(zhèn)均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值僅為185萬元（圖2－3）。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總量上看，蘇北地區(qū)遠(yuǎn)高于蘇南、蘇中地區(qū)（圖2－4）。盡管蘇南、蘇中地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化水平在快速提升，但是由于受到“就地城鎮(zhèn)化”政策的制約，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模水平不高。1980年，蘇北地區(qū)鎮(zhèn)均非農(nóng)業(yè)人口還略高于蘇南地區(qū)，而蘇中地區(qū)卻明顯偏低，體現(xiàn)出工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的不協(xié)調(diào)性。

圖2－3　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)鎮(zhèn)均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值（1980年）

圖2－4　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)鎮(zhèn)均非農(nóng)業(yè)人口（1980年）

2）均衡發(fā)展階段

隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用的顯現(xiàn)，其發(fā)展地位愈加得到重視。自1982年以后，我國制定了一系列有利于吸引農(nóng)村人口進(jìn)鎮(zhèn)和設(shè)立新城市（鎮(zhèn)）的政策和標(biāo)準(zhǔn)。例如，積極鼓勵農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城創(chuàng)辦第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了初步異地城市化。1984年，經(jīng)濟(jì)體制改革的重點開始由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著重發(fā)展適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國情（缺乏技術(shù)和資金，但勞動力資源豐富）的勞動密集型輕工業(yè)。同年，國務(wù)院批準(zhǔn)鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口在2000人以上或非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)總?cè)丝?0%以上的均可設(shè)立建制鎮(zhèn)，大大降低了建制鎮(zhèn)的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。也是在這一年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了當(dāng)時農(nóng)牧漁業(yè)部《關(guān)于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》，同意將“社隊企業(yè)”名稱改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，并要求積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，搞好整頓，推動技術(shù)進(jìn)步，并提出若干政策問題。

從1982年至1992年，江蘇國內(nèi)生產(chǎn)總值也一直保持在11%—12%的年增長水平，而農(nóng)村工業(yè)以近30%的速度增長。在農(nóng)村工業(yè)強(qiáng)力推動下小城鎮(zhèn)發(fā)展取得了可喜的成績，全省一些城市工業(yè)和城市建設(shè)也取得了較好的進(jìn)展。1983年，江蘇實行“市管縣”體制，進(jìn)一步發(fā)揮了中心城市對小城鎮(zhèn)的帶動作用。此后，縣級市也得到了蓬勃發(fā)展。僅在1985—1989年間，全省就新增11個建制市，新增城鎮(zhèn)人口1800萬人。江蘇自此步入了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動的、以小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的“自下而上”的城市化進(jìn)程。

（1）第一階段（1981—1988年）

①城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)水平大幅度提升

與1980年相比，1985年江蘇小城鎮(zhèn)總量和空間分布基本沒有變化，但是在規(guī)模結(jié)構(gòu)上卻有了很大進(jìn)展（表2－5）。1985年，總?cè)丝谠?萬人以上的小城鎮(zhèn)占75%，比1980年提高了13個百分點；最大的小城鎮(zhèn)宿城鎮(zhèn)（今宿遷市宿城區(qū)）人口接近10萬人。全省小城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)水平有了跨越式的提升。

表2－5　1985年江蘇各地區(qū)小城鎮(zhèn)人口規(guī)模比較（單位：個）

資料來源：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計卡，1985

②小城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

江蘇早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要隸屬于基層政府，是以工業(yè)為主體的集體所有制企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的干部任用和發(fā)展方向，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞與評估和政府干部的工作業(yè)績直接掛鉤，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同于國家計劃控制的國有企業(yè)，其大部分利潤可以返回地方，用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在市場化運行機(jī)制、經(jīng)營方式、對市場的靈敏度等方面也都優(yōu)于國有企業(yè)，因此，地方干部更注重于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，并通過基層政府協(xié)調(diào)與外部（上下級、其他企事業(yè)單位）的關(guān)系、調(diào)用本地財力和擔(dān)保貸款、提供土地與稅收等各種優(yōu)惠政策、依本地狀況執(zhí)行上級政策等措施，推動本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展（崔功豪等，1999）。1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的37%，“三分天下有其一”。全省小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入分別為387.28億元和350.07億元，分別為1980年的3.68倍和3.47倍，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（表2－6）；1980年的農(nóng)業(yè)和工業(yè)的產(chǎn)值比為56.1∶43.9，到1985年則提升為36.3∶63.7。

表2－6　1980年與1985年江蘇小城鎮(zhèn)發(fā)展比較表

資料來源：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計卡，1980—1985

③城市化水平加速提升

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村大量剩余勞動力提供了就業(yè)崗位，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向城鎮(zhèn)集中布局，又帶動了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的進(jìn)一步集聚，從而加速了農(nóng)村城市化的進(jìn)程。1985年，全省小城鎮(zhèn)人口中非農(nóng)業(yè)人口所占比重為11.8%，比1980年增長了4.2個百分點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展對鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的推動作用初步顯現(xiàn)。小城鎮(zhèn)規(guī)模水平的增長也提高了農(nóng)民的生活水平，1985年農(nóng)民人均收入是1980年的近4倍。到1989年末，全省城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口所占比重為17.6%，其中小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口的比重上升至77%。

（2）第二階段（1989—1992年）

由于長期以來固定資產(chǎn)投資水平過度、通貨膨脹壓力加大等帶來經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)，1989年國家開始實施宏觀經(jīng)濟(jì)的治理整頓政策。從江蘇乃至全國來看，這一階段是改革開放以來的一個經(jīng)濟(jì)回落期（張泉源，1997），江蘇國民生產(chǎn)總值在1989年和1990年分別僅增長了1.1%和5.2%。

①小城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)回流現(xiàn)象

江蘇農(nóng)村剩余勞動力經(jīng)過多年的加速轉(zhuǎn)移后，從1989年開始，首次出現(xiàn)自改革開放以來的回流現(xiàn)象，1989年全省回流到農(nóng)業(yè)的勞動力為35萬人，1989—1991年間總共回流了57萬人。1992年全省小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口為650.38萬人，僅比1985年增長了5萬人。分析其原因，一方面是受到宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)投資不足，導(dǎo)致無法吸引勞動力就業(yè)；另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過十多年的發(fā)展，正處于從勞動密集型企業(yè)向資金、技術(shù)密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)折期，工業(yè)技術(shù)水平的提高相對排斥了對勞動力的需求，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力吸納能力開始下降。

②小城鎮(zhèn)整體水平持續(xù)提高

盡管處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波折時期，江蘇小城鎮(zhèn)發(fā)展依然沒有停止（圖2－5）。到1992年，全省小城鎮(zhèn)農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2783.68億元，是1985年的7倍，占全省工業(yè)總產(chǎn)值的54%，成為全省工業(yè)發(fā)展的“半壁江山”；在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民人均收入在1985年的基礎(chǔ)上翻了一番。蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模擴(kuò)張最快，從江蘇第二次小城鎮(zhèn)調(diào)查反映的情況看，1992年底江陰、吳江兩市的小城鎮(zhèn)人口占當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)總?cè)丝诘谋戎貜?984年的22%提高到32%，提高了10個百分點；蘇北地區(qū)的沛縣、宿遷等縣（市）的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口與1984年相比也有不同程度地提高。

圖2－5　1980—1992年江蘇小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入比較

③小城鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展差異開始明顯化

到1992年，蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別為2318.4億元、555.5億元和562.7億元，人均工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值分別為1.4萬元、0.35萬元和0.21萬元；其中，蘇南地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值是蘇中地區(qū)的6倍，是蘇北地區(qū)的8倍（圖2－6）。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，三個地區(qū)之間也存在顯著差異，1992年，蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)和工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為8.2∶91.8，蘇中地區(qū)為29.2∶70.8，蘇北地區(qū)為53.6∶46.4?？梢钥闯鼋?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，其工業(yè)化水平也很高；而在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，小城鎮(zhèn)發(fā)展還是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為特征。蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重很大，1992年已經(jīng)占到81%；蘇中和蘇北地區(qū)的小城鎮(zhèn)都是以全民所有制工業(yè)為第一位，蘇北地區(qū)在這一點上尤為突出，全民所有制工業(yè)占到全部工業(yè)產(chǎn)值的45.83%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)僅占到16.12%。

圖2－6　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值比較（1992年）

在這一階段，蘇南、蘇中、蘇北三個地區(qū)小城鎮(zhèn)城市化發(fā)展水平的差距也開始拉大（圖2－7）。1992年，蘇南、蘇中、蘇北三個地區(qū)小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)化人口水平分別為14.3%、11.4%、8.8%，這也說明農(nóng)村城市化水平與小城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展水平存在極大的關(guān)聯(lián)度。同時在該階段，小城鎮(zhèn)的人口集聚形式還有一個明顯特征：蘇南、蘇中地區(qū)小城鎮(zhèn)人口中，有超過三分之一的人口是以擺動為聚集形態(tài)的，而蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)人口則是以住鎮(zhèn)人口為主體。

圖2－7　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)城市化率比較（1992年）

從小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度上看，蘇南地區(qū)最快，蘇北地區(qū)略快于蘇中地區(qū)（圖2－8）。1992年，蘇南、蘇中和蘇北三個地區(qū)小城鎮(zhèn)的工業(yè)總產(chǎn)值分別比1985年增長了7.06倍、3.78倍和5.5倍。但是，在城市化發(fā)展速度上，蘇中地區(qū)最快，蘇北地區(qū)最慢（圖2－9）。1992年，三個地區(qū)的非農(nóng)業(yè)化水平分別比1980年提高了4.6個百分點、5.7個百分點和1.4個百分點，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化異速的現(xiàn)象。

圖2－8　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值增長比較

圖2－9　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口增長比較

3）重點發(fā)展階段

1992年，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)。從1992年下半年開始，江蘇經(jīng)濟(jì)步入了第九個周期波動的擴(kuò)展期，連續(xù)三年國民生產(chǎn)總值增長都在20%以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展再度進(jìn)入快車道。

（1）小城鎮(zhèn)由數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變

在這一發(fā)展階段，由于小城鎮(zhèn)綜合改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等工作的推進(jìn)，江蘇小城鎮(zhèn)總數(shù)量在逐步減少，但建制鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多。小城鎮(zhèn)總數(shù)量1992年為2005個，1995年為1981個，到了2003年減少為1231個。相反，建制鎮(zhèn)的數(shù)量卻在逐年增加。1990年，全省有建制鎮(zhèn)522個，1993年為807個，1995年為966個，2003年達(dá)到1033個。

1995年，黨的十四屆五中全會明確提出了實行經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式根本性轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。同年，江蘇開始進(jìn)行小城鎮(zhèn)綜合體制特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革，從體制和機(jī)制角度轉(zhuǎn)換，到產(chǎn)權(quán)體制與政企關(guān)系都作了深入的變革。到1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制范圍已達(dá)85%。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過這段時間的改革與探索，一方面繼續(xù)保持了較快且穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢，另一方面轉(zhuǎn)變了產(chǎn)權(quán)單一化和政企不分的狀況，逐步走上了規(guī)?；⒓s化經(jīng)營之路。

1997年，民政部又對設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，放寬了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。為進(jìn)一步加快農(nóng)村城市化步伐，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，1999年，江蘇省委、省政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》，提出要重點建設(shè)222個重點中心鎮(zhèn)，并對戶籍、土地、投資等制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，為小城鎮(zhèn)開創(chuàng)了更大的發(fā)展空間。2000年6月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，提出要把引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，作為當(dāng)前和今后較長時期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項重要任務(wù)；力爭經(jīng)過十年左右的努力，將一部分基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強(qiáng)輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心。同年，江蘇新的城市化方針也提出了“擇優(yōu)培育重點中心鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量”，小城鎮(zhèn)重點發(fā)展的戰(zhàn)略進(jìn)一步明確。

2003年，江蘇鎮(zhèn)域人口超過10萬人的小城鎮(zhèn)有22個，比2001年增加了一倍，其中，蘇南地區(qū)增加了12個，占54%，這是蘇南撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐加快的原因。鎮(zhèn)域人口在3萬人以下的小城鎮(zhèn)有323個，占全部小城鎮(zhèn)的23%。納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計的1289個小城鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)平均人口達(dá)1.29萬人、建成區(qū)面積達(dá)3.32 km²，比2001年分別增加了20%和26%。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的“第三次飛躍”與衰退

1992年以后，小城鎮(zhèn)工業(yè)再次駛上發(fā)展的快車道，出現(xiàn)了“第三次飛躍”。1995年，江蘇小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到了7953億元，比1992年提高了1.3倍；其中，農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值增長了1.5倍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值已由占全省工業(yè)總產(chǎn)值的“半壁江山”，發(fā)展到“三分天下有其二”的輝煌頂峰了（朱通華等，1994）（圖2－10）。1998年，農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)值達(dá)8438.69億元，占全省工業(yè)產(chǎn)值的64%，農(nóng)民人均收入翻了一番多。

伴隨著國內(nèi)外市場環(huán)境的變化和體制改革的深化，國家采取了財政和金融“雙緊”的宏觀調(diào)控政策，以“蘇南模式”著稱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨著資金緊張、市場競爭激烈、技術(shù)滯后和管理粗放等矛盾（歐向軍等，2005），鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)原有的經(jīng)營優(yōu)勢和體制優(yōu)勢受到制約、退化甚至喪失，而其內(nèi)在的體制與機(jī)制缺陷卻逐漸顯露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長出現(xiàn)較大幅度的下滑趨勢。

圖2－10　江蘇小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值發(fā)展變化趨勢圖（1980—1995年）

長期以來以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為載體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化推動城市化的動力也有所減弱，小城鎮(zhèn)作為城市化人口主要集聚空間的角色也在弱化（表2－7）。1996年以后，江蘇小城鎮(zhèn)開始了新一輪的機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制創(chuàng)新。

表2－7　江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動力情況

資料來源：《江蘇省五十年》，1999

（3）重點中心鎮(zhèn)的集聚能力增強(qiáng)

2002年底，江蘇重點中心鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)域面積為79.2 km²、人口為5.3萬人，分別比1999年增加了28.6 km²、1.5萬人；鎮(zhèn)區(qū)平均面積為3.77 km²、人口為1.67萬人，分別比1999年增加了53%和59%。重點中心鎮(zhèn)的城市化水平、鎮(zhèn)區(qū)常住人口、鎮(zhèn)區(qū)暫住人口和鎮(zhèn)區(qū)從業(yè)人員分別比一般建制鎮(zhèn)高15.8%、40.1%、43.4%和17.1%；第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重較一般建制鎮(zhèn)高18.92個百分點，這些都顯示出重點中心鎮(zhèn)具有更強(qiáng)的集聚人口和產(chǎn)業(yè)的能力。

2002年全省重點中心鎮(zhèn)的平均GDP為6.7億元、財政收入為4806萬元，分別較1999年增長了84%和1.44倍。人均GDP達(dá)到12738元、人均財政收入為913元、農(nóng)民人均純收入為4374元，分別比一般建制鎮(zhèn)平均水平高27.7%、28.1%和5%。第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為16.21∶53.25∶30.54，二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為83.7%、從業(yè)人員占58.3%，分別比一般建制鎮(zhèn)高4.55和6.93個百分點。多數(shù)重點中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于當(dāng)?shù)匾话憬ㄖ奇?zhèn)，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的一個重要發(fā)展極。

（4）小城鎮(zhèn)發(fā)展動力的多元化

這一時期，盡管小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在動力機(jī)制在弱化，但各地開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市地域經(jīng)濟(jì)以及外向型經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，成為小城鎮(zhèn)得以持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的新動力。2000年，江蘇平均每個小城鎮(zhèn)的人口為4.35萬人，比1992年增加了1.41萬人；小城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積為1922 km²，比1992年增長了75%，鎮(zhèn)區(qū)平均規(guī)模為1.31 km²，是1992年的2.4倍。根據(jù)江蘇省農(nóng)村調(diào)查隊抽樣調(diào)查顯示：1997—1998年，全省農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動力人口中的60%轉(zhuǎn)向了小城鎮(zhèn)。1998年，全省1200多萬從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力中就約有900萬人在小城鎮(zhèn)就業(yè)；其中，農(nóng)村工業(yè)中從業(yè)人員達(dá)658.44萬人，占全省非農(nóng)業(yè)勞動力的30.8%。1998年，全省建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝跒?32萬人，比1980年統(tǒng)計的72萬人增加了近5倍。

（5）小城鎮(zhèn)發(fā)展的潛在矛盾開始顯露

江蘇小城鎮(zhèn)在長期快速發(fā)展中，在體制機(jī)制上積累了自身難以解決的發(fā)展問題和矛盾，在這個時期也逐漸暴露。其中的主要問題是，小城鎮(zhèn)發(fā)展中曾出現(xiàn)一定程度的失控和無序現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：由于對小城鎮(zhèn)的功能定位和發(fā)展?jié)摿θ狈茖W(xué)準(zhǔn)確的把握，普遍存在求大求全和以自我為中心發(fā)展的傾向；開發(fā)區(qū)熱和各種工業(yè)小區(qū)的設(shè)置缺少規(guī)劃控制，且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求不相適應(yīng)；小城鎮(zhèn)與大中城市工業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，導(dǎo)致市場過度競爭；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，造成土地和投資的浪費。

（6）小城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展差異趨于縮小

在這一階段，蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度快于蘇南地區(qū)（圖2－11）。與1992年相比，1995年蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長了1.09倍，而蘇中、蘇北地區(qū)分別增長了2.34倍、1.89倍；其中，蘇中、蘇北地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值分別增長了2.24倍、3.33倍。

在1992年的基礎(chǔ)上，蘇中和蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平進(jìn)一步提升，與蘇南地區(qū)的差距逐步縮小。1995年，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)和工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比分別為5∶95，16∶84，31∶69。蘇北與蘇南地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值的差距，已由1992年的8倍縮小為4倍。

圖2－11　蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值增長速度比較（1992年和1995年）

這里以各個小城鎮(zhèn)為地理單元，運用泰爾指數(shù)公式，進(jìn)一步測度江蘇小城鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展差異。泰爾指數(shù)公式為：

其中，μ為江蘇各小城鎮(zhèn)人均度量指標(biāo)，P_i為i鎮(zhèn)的人口占全省所有小城鎮(zhèn)總?cè)丝赑的比重，y _i為i鎮(zhèn)的人均度量指標(biāo)。泰爾指數(shù)（T）的值越大，表明各鎮(zhèn)間差異越大。分別以人均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（1990年不變價），人均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值（1990年不變價）和人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入為測度指標(biāo)，計算1992年和1995年各鎮(zhèn)間的區(qū)域發(fā)展差異，結(jié)果如表2－8所示，發(fā)現(xiàn)除人均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值外，人均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值和人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入的泰爾指數(shù)均有所縮小，表明江蘇各鎮(zhèn)間的區(qū)域發(fā)展差異在不斷縮小。

表2－8　1992年和1995年江蘇各鎮(zhèn)間發(fā)展差異（泰爾指數(shù)）

資料來源：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計卡，1992—1995

另外，分別計算出2003年江蘇各鎮(zhèn)的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均第一產(chǎn)業(yè)、人均第二產(chǎn)業(yè)、人均第三產(chǎn)業(yè)、人均固定資產(chǎn)投資、人均財政收入和人均財政支出的泰爾指數(shù)分別為0.1296、0.0554、0.2489、0.1692、0.2600、0.3271和0.2125。發(fā)現(xiàn)各鎮(zhèn)間的人均財政收入差異最大，而人均第一產(chǎn)業(yè)差異最小，且與1992年和1995年相比均有所縮小，各鎮(zhèn)的人均第二產(chǎn)業(yè)與1992年和1995年的人均農(nóng)村工業(yè)總產(chǎn)值和人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入相比，各鎮(zhèn)間的差異也有縮小的趨勢。