煤炭資源分布及其地質(zhì)條件是一種客觀存在，但是人們?cè)诳陀^事物面前并不是無能為力的，從我國(guó)煤炭資源分布及其地質(zhì)條件出發(fā)，消除各種體制機(jī)制的障礙，合理規(guī)劃，趨利避害，我們完全有可能將不利因素轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣蛩亍?/p>

一、將煤炭生產(chǎn)投資重點(diǎn)集中于“煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)”內(nèi)

中國(guó)南方地質(zhì)條件差，不適合于煤炭開采，但南方的煤炭資源分布量也很少；北方不但煤炭資源分布多，而且相對(duì)來說開采的地質(zhì)條件也好，這樣就可以采取措施減少南方的煤炭開采量，而擴(kuò)大北方煤炭的開采量，從而減少煤礦企業(yè)生產(chǎn)事故，比如將煤炭開采的投資重點(diǎn)集中在“國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)”內(nèi)。

2004年和2006年，根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法規(guī)和《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》的規(guī)定，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)分兩批設(shè)立了“煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)”，優(yōu)先鼓勵(lì)礦區(qū)內(nèi)煤炭開采企業(yè)的發(fā)展。首批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)集中在煤炭資源豐富的山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省。首批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)主要?jiǎng)澏ㄔO(shè)立在我國(guó)煤炭資源分布集中的山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省，這三個(gè)省區(qū)集中了中國(guó)64%的煤炭資源，是中國(guó)煤炭資源最豐富的地區(qū)。第二批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)除了有北方省區(qū)外，還增加了南方一些重點(diǎn)產(chǎn)煤地區(qū)，如山東、河南、安徽等。至此，我國(guó)煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)共45個(gè)。具體名單見表3-6和表3-7。這些國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)將獲得政府鼓勵(lì)政策，同時(shí)，也將實(shí)行更為嚴(yán)格的開采準(zhǔn)入制度和資源整合措施，促進(jìn)資源的高效利用，減少安全生產(chǎn)事故。

表3-6　首批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)名單及范圍

續(xù)表

注：2004年9月21日由國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)劃定。

表3-7　第二批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)名單及范圍

續(xù)表

注：2006年1月17日由國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)劃定。

二、加快推進(jìn)煤層氣抽采利用的步伐，解決瓦斯隱患問題

煤層氣，俗稱“瓦斯”，是導(dǎo)致我國(guó)煤礦生產(chǎn)事故高發(fā)的重要誘因之一，同時(shí)，也是寶貴的能源資源。多年來，煤礦重、特大瓦斯爆炸事故時(shí)有發(fā)生，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。與此同時(shí)，未經(jīng)處理或回收的煤層氣直接排放到大氣中，也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)。因此，如果在煤炭生產(chǎn)中貫徹“先抽后采”方針，進(jìn)一步變“抽放”為“抽采”，則不但能夠有效降低因瓦斯爆炸引起的生產(chǎn)事故，而且還能使企業(yè)充分利用煤層氣能源資源，增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

但是，長(zhǎng)期以來我國(guó)在開發(fā)利用煤層氣（瓦斯）資源方面，不但存在技術(shù)裝備落后、開發(fā)利用難度大、地理位置偏遠(yuǎn)等許多實(shí)際困難，在思想認(rèn)識(shí)和政策體制上也存在一些問題，比如，財(cái)政稅收政策缺陷、煤層氣發(fā)電上網(wǎng)障礙、融資困難等，特別是在礦權(quán)設(shè)置上存在誤區(qū)，致使瓦斯利用水平低。2006年，全國(guó)重點(diǎn)煤礦抽采出的瓦斯累計(jì)利用量6.15億立方米，瓦斯利用率僅為23.53%；其中民用4.74億立方米，發(fā)電用1.41億立方米。[5]因此，要制定優(yōu)惠政策措施，打破體制機(jī)制障礙，促進(jìn)煤礦企業(yè)加大投入，積極開發(fā)利用瓦斯資源，為搞好安全生產(chǎn)創(chuàng)造前提。

2006年6月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快煤層氣煤礦瓦斯抽采利用的若干意見》，提出16條意見，鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)利用煤層氣資源，內(nèi)容涉及投資、金融、財(cái)政、稅收、上網(wǎng)電價(jià)、科技投入、礦權(quán)使用等多方面優(yōu)惠措施。結(jié)合當(dāng)前各級(jí)煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)把貫徹“先抽后采、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、以風(fēng)定產(chǎn)”瓦斯治理十二字方針作為監(jiān)管監(jiān)察工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，相信我國(guó)煤礦瓦斯治理和開發(fā)利用狀況將有所好轉(zhuǎn)。

三、解決煤炭礦權(quán)和煤層氣礦權(quán)重疊問題，實(shí)行一體化開發(fā)

根據(jù)1996年頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》，我國(guó)將煤與煤層氣分列為兩個(gè)獨(dú)立礦種，實(shí)行煤炭礦權(quán)與煤層氣礦權(quán)分置。目前，中國(guó)石油集團(tuán)公司、中國(guó)石化集團(tuán)公司、中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司三家企業(yè)占全國(guó)煤層氣已登記區(qū)塊的82%的礦權(quán)（14.2萬平方公里），范圍涉及多數(shù)高瓦斯生產(chǎn)礦區(qū)和規(guī)劃礦區(qū)。這至少產(chǎn)生了以下三方面的突出問題：[6]

一是煤炭生產(chǎn)礦區(qū)和煤炭規(guī)劃礦區(qū)的煤層氣礦權(quán)被少數(shù)的非煤炭企業(yè)占有，總體上形成了煤層氣資源勘探開發(fā)被壟斷、開發(fā)速度緩慢的局面。

二是煤炭礦權(quán)與煤層氣礦權(quán)分置，非煤炭企業(yè)進(jìn)行煤層氣開采，以煤層氣開采和利潤(rùn)最大化為動(dòng)力，在布井方面不會(huì)考慮煤炭的采掘規(guī)劃、接續(xù)時(shí)間和安全條件，因采氣破壞煤層而給以后的采煤帶來生產(chǎn)、安全隱患，造成采煤和采氣不能在時(shí)間上和空間上實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、安全的一體化部署。

三是部分非煤炭企業(yè)壟斷煤層氣礦權(quán)而不開發(fā)，影響煤礦正常接替和煤礦安全措施的落實(shí)。如山西晉城地區(qū)煤炭勘探和煤礦建設(shè)受到煤層氣礦業(yè)權(quán)的限制，導(dǎo)致煤礦企業(yè)礦井接替無法正常進(jìn)行；煤礦瓦斯先抽后采措施不能充分落實(shí)，影響煤礦安全生產(chǎn)。

有鑒于此，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國(guó)辦發(fā)［2006］47號(hào)），要堅(jiān)持采氣采煤一體化，妥善解決煤炭礦權(quán)與煤層氣礦權(quán)重疊問題，為加大資金投入推進(jìn)瓦斯治理和抽采利用創(chuàng)造條件，切實(shí)減少因礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理而給安全生產(chǎn)帶來的隱患。

一是煤礦區(qū)及煤炭規(guī)劃礦區(qū)的煤礦瓦斯以煤礦企業(yè)為一個(gè)開發(fā)主體，今后不宜再將煤礦區(qū)及煤炭規(guī)劃礦區(qū)的采氣權(quán)審批給煤礦企業(yè)以外的業(yè)主。

二是現(xiàn)有煤礦區(qū)及煤炭規(guī)劃礦區(qū)礦權(quán)交叉重疊的宜采取合資經(jīng)營(yíng)方式或移交煤礦企業(yè)開發(fā)的模式進(jìn)行。

三是統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)范煤炭規(guī)劃礦區(qū)以外區(qū)域煤礦瓦斯的開發(fā)利用。煤層中噸煤瓦斯含量高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，必須統(tǒng)一編制煤層氣和煤炭開發(fā)利用方案，堅(jiān)持先采氣、后采煤。

四是授予煤礦企業(yè)煤層氣開發(fā)利用對(duì)外合作權(quán)，加快煤層氣開發(fā)進(jìn)程。我國(guó)煤礦瓦斯（煤層氣）地質(zhì)賦存條件復(fù)雜，勘探開發(fā)技術(shù)還不成熟，需要加大對(duì)外合作力度，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)裝備，提高勘探開發(fā)技術(shù)水平。在鼓勵(lì)外商投資煤礦瓦斯抽采項(xiàng)目、煤層氣綜合利用和煤層氣技術(shù)合作及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的同時(shí)，制定對(duì)外合作開采煤層氣資源監(jiān)管辦法，健全并嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和退出機(jī)制，對(duì)投資不足的合同及時(shí)終止。

[1]陳勇主編：《中國(guó)能源與可持續(xù)發(fā)展》，科學(xué)出版社，2007年版，第48頁。

[2]《中國(guó)煤炭志·綜合卷》，第94～95頁。

[3]②根據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局：《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》（2007年2月17日）和陳勇主編：《中國(guó)能源與可持續(xù)發(fā)展》（科學(xué)出版社，2007年版）整理。

[4]國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局：《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》，2007年2月17日。

[5]彭成：《我國(guó)煤礦瓦斯抽采與利用的現(xiàn)狀及問題》，《中國(guó)煤炭》，2007年第2期。

[6]見財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、國(guó)家安監(jiān)總局辦公廳編：《安全生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策制度匯編》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007年版，第230～236頁。