一、官田旗地的民地化

官田旗地向民地的轉(zhuǎn)化，在甲午戰(zhàn)爭前早已開始。先是官田佃戶隱匿或私相頂退，八旗地主也將旗地私賣漢民。官府雖一再申禁、清查，迄無成效。太平天國后，“物是人非，更難根究” 。^[1]浙江嘉善屯田，久已不清，太平天國后，“土民隱匿，客籍占墾，屯田之存，益寥寥無幾矣” 。^[2]旗地的違禁買賣同樣十分嚴(yán)重。奉天錦州的官莊地畝，早在鴉片戰(zhàn)爭前，即被莊頭隱沒和私典盜賣。^[3]順天、直隸旗地，也是“暗相授受，以預(yù)交租息立券，所在多有” 。直隸近畿80余州縣，原有八旗王公、官員、兵丁各項旗地15萬余頃，到光緒后期，輾轉(zhuǎn)典賣，變?yōu)闊o糧黑地者，多至七八萬頃。仍在旗人手內(nèi)交租的，“大抵十無二三” 。^[4]

禁者自禁，賣者自賣，買者自買，清政府無可奈何。加之咸豐同治以后，清政府財政日益窘迫，只好因勢利導(dǎo)，承認官田旗地買賣的合法化，并通過售賣官田旗地和提高租稅征額，增加財政收入。

旗地買賣的合法化進程開始較早，但經(jīng)歷了幾次反復(fù)。1852年，清廷諭準(zhǔn)戶部奏議，規(guī)定除奉天外，順天、直隸等處旗地，無論老圈、自置，也無論京旗、屯居及各項民人，“俱準(zhǔn)相互買賣，照例稅契升科” 。從前已賣之田，“業(yè)主、售主均免治罪” 。^[5]正式承認了旗地買賣的合法化。

旗地買賣弛禁的一個重要目的是“籌餉裕課，藉充經(jīng)費” 。但弛禁后，由此派生的產(chǎn)權(quán)糾紛則“層見疊出” 。結(jié)果，“雖有稅契升科之名，但“絕無納賦之實” ，未達預(yù)期目的。因此，戶部于1859年又提出恢復(fù)舊禁，這一奏議獲得清廷允準(zhǔn)。^[6]但清朝統(tǒng)治者中不少人反對這一決定。只過了3年，即1863年，御史裘德俊提出，旗人、漢民都是皇上子民，“遐邇一體” 。如果只準(zhǔn)旗人典買民地，而不準(zhǔn)漢民典買旗地，未免“有畛域之分” ，建議規(guī)復(fù)1852年成案。又經(jīng)清廷批準(zhǔn)，旗地買賣再次開禁。^[7]

1863年的弛禁決定執(zhí)行了20多年，旗地買賣十分活躍，先后有50多萬畝旗地轉(zhuǎn)入漢民手中。當(dāng)時的外國調(diào)查者預(yù)測，“這種特殊形式的軍田，或許不久就會完全消失” 。^[8]戶部也看到了這一點，認為長此開禁，旗地日少，而八旗人口日繁。他們除了俸餉，別無恒產(chǎn)，生活日見艱難。這對維護清王朝的“根本”極為不利。因此，又于1889年奏請仍復(fù)舊制，嗣后京屯旗產(chǎn)，“永遠禁止賣與民人” 。^[9]旗地的合法買賣又一次中止了。這種狀況一直維持到1907年。至于官地的合法買賣則是甲午戰(zhàn)爭以后的事。

甲午戰(zhàn)爭后，國內(nèi)外的經(jīng)濟政治形勢發(fā)生了巨大變化，對外貿(mào)易加速增長，商業(yè)性農(nóng)業(yè)和農(nóng)村商品經(jīng)濟有了新的發(fā)展，農(nóng)村的土地買賣日益頻繁，官田旗地的非法轉(zhuǎn)讓比以往更加普遍?，F(xiàn)耕者多系用價承買而得，早已視同己產(chǎn)，與民田已無多大差別。如江蘇南匯習(xí)慣，屯田和民田一樣買賣，雖契約不寫“絕賣” ，而以“過田”代替。但在民間，二者“實有同等之效力” 。^[10]湖北、湖南各衛(wèi)所屯田，“皆已輾轉(zhuǎn)易主” 。^[11]江西九江衛(wèi)所屯田，也“可以自由頂退，一如所有者。百數(shù)十年，習(xí)慣成風(fēng)，牢不可破” 。^[12]旗地的情況也大致相似。直隸清苑的一些旗地，“名雖官圈，實則用價輾轉(zhuǎn)典質(zhì)，累世相承” ，耕者“久已視同永業(yè)” 。^[13]浙江蕭山的旗地，原為漢籍旗民所有，業(yè)主執(zhí)有“龍批” ，太平天國后，“旗籍多式微，竟將龍批抵押民戶” 。^[14]

進入民國，情況又有了新的變化，一些地區(qū)的屯兵已失去原有作用，變?yōu)楦鬓r(nóng)民。如川西雷波、馬邊、犍為、寧南、松潘、茂州等處，清代原有重兵把守，屯兵按戶撥有屯田，但隨著時間的推移，日形松疏。辛亥革命后全變成專事耕作的農(nóng)民，屯田則子孫世守，漸成私田。學(xué)田和其他官府機關(guān)田產(chǎn)，也多被官紳提賣。^[15]甘肅毛目縣在雍正年間開創(chuàng)的屯田，其目的原為“民領(lǐng)官地，官分屯糧” ，官民兩利。但歷時既久，私下買賣增多。到清末民初，“屯民子孫視與己產(chǎn)無異” 。^[16]辛亥革命后，八旗地主已無清政權(quán)的保護和原有的特權(quán)，經(jīng)濟加速沒落，被迫以賣地為生。如直隸京漢沿線地區(qū)，“旗室陵夷” ，旗地被紛紛賤賣。^[17]江蘇南京一帶，辛亥革命后旗人逃亡殆盡，旗地被佃戶據(jù)為己有；后旗人歸來，亦不承認其所有權(quán)。^[18]

由于相當(dāng)一部分官田旗地已經(jīng)變成事實上的民田，清政府不得不改變有關(guān)政策，允許官田自由買賣，對旗地買賣則第三次開禁。1901年，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯(lián)名上奏提出，各衛(wèi)所屯田，輾轉(zhuǎn)典當(dāng)，久已屢易其主，視同民業(yè)。建議由買主報官稅契，將屯田改為民田，屯餉改為地丁。屯丁、運丁名目，“永行刪除” 。^[19]次年，清廷采納了劉、張建議，諭令各省對屯田“認真清查，改歸丁糧，以昭核實，而裕賦課” 。屯戶報官稅契后，聽其管業(yè)。即使“盜賣私售者，亦飭據(jù)實報明，完納正供，不究既往” 。^[20]不久又諭令各省督撫迅速認真清理，“毋稍延宕” 。^[21]自此，各省相繼成立機構(gòu)，制定章程，以屯田和其他官田進行清丈，令耕者稅契升科。湖北于1902年設(shè)立“清理衛(wèi)田局” ，擬定章程和辦法，派員分赴各地，會同地方官進行勘丈，令屯戶限期繳清契稅，發(fā)給印契，準(zhǔn)其永遠管業(yè)。^[22]江蘇從1903年開始，分別對蘇北、蘇南兩地的屯田、運田進行清理，令耕者繳價承買，無論軍執(zhí)民執(zhí)，分則繳價，發(fā)給印照管業(yè)。但田賦仍照屯田科則繳納。^[23]只因繳價和賦稅太重，衛(wèi)民群起反對，“紛紛乞恩求緩” 。江蘇以及浙江官府被迫宣布緩至10年后實行。故江、浙兩省對屯田的清理拍賣，1911年才正式進行。^[24]安徽也在光緒末年開始拍賣屯田，令各衛(wèi)指揮及千總、百總后代繳價領(lǐng)照，變官田為私田。^[25]

旗地買賣也因1889年二度封禁后，“民間仍多私相授受，終屬有名無實” ，1907年經(jīng)度支部奏準(zhǔn)第三次開禁，同時準(zhǔn)許外出居住營生的旗人，“在各省隨便置買產(chǎn)業(yè)” 。^[26]這樣，八旗和漢民之間的土地買賣最終全部對等開放。

辛亥革命后，北洋政府進一步加速和擴大了官田旗地的清理和拍賣。

1914年9月，北洋政府財政部成立“清理官產(chǎn)總處” ，各省設(shè)官產(chǎn)處，著手官田旗地和其他官荒地畝的清理和拍賣。11月制定頒發(fā)《國有官荒承墾條例》。自此，全國官地官荒的清理拍賣進入了一個新的階段。

各省屯田、官荒以及其他官公地畝的清理拍賣也在加緊進行。1913年，江蘇、湖北等省，因財政支絀，相繼提出變賣官地，以濟燃眉之急。3月，江蘇決定將該省官房、官地、營地和各種屯田、學(xué)田估價，招標(biāo)拍賣，以為“救濟政策” ，并將變賣方法交省議會公議。^[27]湖北也因“軍需浩繁，羅掘無窮” ，決定將該省官房、學(xué)衛(wèi)屯田、營地、馬廠、蘆葦官湖等各項公產(chǎn)，“一概變賣” 。^[28]浙江余姚、上虞、蕭山、紹興等沿海沙田灶地，1913～1927年，曾多次清理和拍賣招墾。1913年冬至1914年春，先后在余姚、上虞、紹興、蕭山設(shè)立“清查沙地總局”和分局，著手清賣沙田。1915年，北洋政府財政部頒行處分官產(chǎn)條例后，復(fù)在杭州設(shè)立“清理浙江官產(chǎn)處” ，在各屬分設(shè)“官營產(chǎn)事務(wù)所” 。其清理和拍賣范圍，也由沙田擴大到灶地和其他官有田產(chǎn)。1923年復(fù)設(shè)“浙江沙灶地墾放總局” ，專門負責(zé)沙田、灶地的清理和墾放拍賣，其他官有田產(chǎn)的清賣轉(zhuǎn)歸省財政廳辦理。墾放局成立后，一面派遣人員赴各地調(diào)查沙灶地；一面相繼于杭州、蕭山、嘉興、溫州、紹興等12處設(shè)立分局，分局下復(fù)設(shè)事務(wù)所和報丈處，開始了全省范圍的沙灶地清查拍賣。直至1927年國民黨政府成立后，墾放局的活動才暫告一個段落。^[29]江西萍鄉(xiāng)拍賣的是軍田。在清代，該縣充差承運軍糧的“軍家”所管領(lǐng)的軍田，早已在軍家內(nèi)部買賣，逐漸失去官田性質(zhì)。辛亥革命后，北洋政府宣布將此項軍田“收為國有” ，由官府主持發(fā)賣與原軍籍后裔。^[30]湖南洞庭湖濱官田的清理，清末即已開始，后因辛亥革命一度擱置。1917年，湖田局再度開始于湖濱各縣實行丈量升科，規(guī)定以前所領(lǐng)官田執(zhí)照，一律向財政廳繳費換取民業(yè)執(zhí)照，湖田產(chǎn)權(quán)自此由官業(yè)變?yōu)樗綐I(yè)。^[31]廣東潮州地區(qū)的屯田初為屯丁自種，后改招佃戶。佃民輾轉(zhuǎn)相承，地權(quán)性質(zhì)已逐漸演變。1919年，廣東省政府宣布屯民按照屯租額的10倍繳價，改為民田，仍照原田科則升科納糧。^[32]四川的學(xué)田和其他官府機關(guān)田產(chǎn)，也多被官府或地方豪紳拍賣。^[33]

到1919年，全國大部分官田已經(jīng)拍賣或清理完畢。同年7月，北洋政府宣布各級官產(chǎn)處全部裁撤，未了事宜交由各省財政廳負責(zé)，有關(guān)官地的拍賣、換照活動繼續(xù)進行。如吉林樺甸的太平倉田，原由省城官莊處經(jīng)理出租，租戶有官倉處所發(fā)認租數(shù)目執(zhí)照，世代承種，也有的轉(zhuǎn)租招佃。至1925年，吉林省取消承租，由省財政廳會同縣署丈放，盡先由原租戶繳價換照，發(fā)給丈單管業(yè)。^[34]奉天開原也繼續(xù)拍賣官地，收繳地價。1926年3月還專門成立“開原收價事務(wù)所” ，收繳三陵、官荒、邊壕、伍田、學(xué)田等官田地價。^[35]

北洋政府在清理和拍賣官田的同時，也開始著手對旗地的清查處理。

辛亥革命后，旗地的產(chǎn)權(quán)和租佃糾紛嚴(yán)重。佃戶和莊頭普遍抗欠地租，清皇室諸王、都統(tǒng)和旗人地主要求北洋政府嚴(yán)令佃農(nóng)繳租，嚴(yán)懲抗租佃農(nóng)。而佃農(nóng)則要求歸還旗地產(chǎn)權(quán)。1915年2月，京兆地區(qū)大興、宛平、天津等7縣旗佃發(fā)起成立“七縣收回產(chǎn)權(quán)聯(lián)合會” ，上書袁世凱，要求由佃農(nóng)直接升科納糧。袁世凱為維護清皇室和旗人地主利益，沒有批準(zhǔn)請愿書要求，還下令地方官停止該會活動，保護旗人地主收租。但也有部分佃戶以所租旗地到縣署報荒升科，繳價領(lǐng)照。自此，旗地的地權(quán)關(guān)系更加復(fù)雜和紊亂，地主收租十分困難。在這種情況下，北洋政府開始并加快了旗地的整理步伐。

起初，旗地的清理系由清理官產(chǎn)總處和各省官產(chǎn)處兼理，1919年官產(chǎn)處裁撤后，直隸、京兆等地的旗地清理事宜也由財政廳辦理，后因旗地糾紛頻繁，1920年6月，直隸和京兆區(qū)又分別成立“旗產(chǎn)官產(chǎn)清理處” ，協(xié)助清王公及八旗都統(tǒng)等清理宗室和八旗莊田?；痉结樖怯稍獾钁衾U價留置，將旗地變?yōu)槊竦亍２M定了繳價標(biāo)準(zhǔn)和價額分割辦法。^[36]同時也允許清內(nèi)務(wù)府出售皇室莊田。

1924年后，北洋政府清理旗地的政策措施有所改變。是年11月，馮玉祥回師北京，驅(qū)逐溥儀出宮，沒收內(nèi)務(wù)府旗地，交由直隸、京兆兩旗產(chǎn)官產(chǎn)清理處負責(zé)清理，其余王公、八旗莊田，也改由該處專辦，令旗人地主將冊籍全部交出。并規(guī)定，因旗地地主原本只能食租，不能賣地，故不能稱“業(yè)主” ，改名為“租主” ，只能得地價的30%，名為“租主價款” 。又重新修改章則，明確規(guī)定“以原有佃戶或承租人承領(lǐng)為原則” 。地價為上則5元，中則4元，下則3元。如佃戶一次繳價有困難，可分期付款。只有佃戶或現(xiàn)租人聲明放棄，方可由其他人承領(lǐng)，但須加繳20%的地價。新辦法降低了地價，明確了佃戶承領(lǐng)的優(yōu)先權(quán)和價格優(yōu)惠。這一辦法公布后，加快了旗地的清理進程，在半年多的時間內(nèi)，共賣出旗地270余萬畝。^[37]

東北和其他一些旗地較多的省份也都由官府成立機構(gòu)，對旗地進行清理和變賣。

奉天自1907年奏準(zhǔn)旗民交產(chǎn)，旗地開始自由轉(zhuǎn)讓。進入民國，買賣更加頻繁。官府在清丈和放墾的同時，對旗地進行清理拍賣。開原將八旗王公莊地同三陵官荒、邊壕伍田、學(xué)田等官地一起丈賣。到1926年，收價結(jié)案，該縣旗地全部變?yōu)槊裉铩?^[38]吉林規(guī)定，除確系旗人私產(chǎn)外，凡原由旗署承管的全部地畝，一律照章變賣，皇室私有地也由內(nèi)務(wù)府委托省政府代行價賣。至1923年夏，除個別縣外，全省旗產(chǎn)變賣完畢。 ^[39]

清政府和北洋政府推行的官田旗地清賣政策，大大加速了這兩類土地的民地化進程。尤其是直隸、奉天、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠等官田旗地較多的省區(qū)，大部分官、旗土地迅速變?yōu)槊裉锼疆a(chǎn)。直隸原有旗地1755萬余畝，占全省耕地的26%。通過各種形式的非法或合法買賣，到清末，真正的旗地減至1200余萬畝，到20世紀(jì)30年代初，只剩103萬余畝，不到全省耕地面積的2%。 ^[40]官荒最多的吉林、黑龍江兩省，官地更是急劇減少，私有地迅速增加。據(jù)調(diào)查，僅1917～1920年的3年間，吉、黑兩省的官地即從43%減至27．9%，而私有地自50%增至63．5%，民田公有地自7%增至8．6%。 ^[41]黑龍江自1905～1929年的24年間，95%的土地轉(zhuǎn)歸私人所有。從全國范圍看，官地在耕地總額中的比重急劇下降，而民田私田比重明顯上升。據(jù)估計，甲午戰(zhàn)爭前夕，官地約占全國耕地面積的25%，民地占75%；到20世紀(jì)30年代，官地比重降至10%，而民地比重上升到90%，^[42]已占絕對統(tǒng)治地位。