無(wú)論是當(dāng)前全球自由貿(mào)易園區(qū)制度最具代表性的美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，還是WCO四大支柱性公約之一的《京都公約》列舉的自由區(qū)，都不是許多人所慣常認(rèn)為的“境內(nèi)關(guān)外”，而僅僅主張?jiān)诶U納關(guān)稅環(huán)節(jié)的“境內(nèi)關(guān)外”，在其他情況下，它們?nèi)匀皇恰熬硟?nèi)關(guān)內(nèi)”，海關(guān)仍然保留有管轄權(quán)。這種觀點(diǎn)基本上代表了國(guó)際主流在此問(wèn)題上的態(tài)度，我國(guó)許多學(xué)者所提出的上海自貿(mào)區(qū)必須遵循“境內(nèi)關(guān)外”的理念并不是什么所謂的“國(guó)際慣例”。

在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的初期，確實(shí)曾經(jīng)有一些法律文件或地方政府采用過(guò)“境內(nèi)關(guān)外”的表述。1999年8月，當(dāng)時(shí)的外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等9部委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步采取措施鼓勵(lì)擴(kuò)大外貿(mào)出口的意見(jiàn)》，在第3條“規(guī)范加工貿(mào)易管理”第4款中提出，進(jìn)行設(shè)立規(guī)范、封閉式的出口加工區(qū)的試點(diǎn)，逐步引導(dǎo)出口加工企業(yè)向保稅區(qū)和出口加工區(qū)集中。在指定的區(qū)域內(nèi)，實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”管理體制，由海關(guān)監(jiān)管。對(duì)區(qū)外運(yùn)入?yún)^(qū)內(nèi)的物資，視同出口，按規(guī)定予以退稅，同時(shí)要采取措施防止出現(xiàn)企業(yè)將銷(xiāo)售不出去的商品運(yùn)入?yún)^(qū)內(nèi)倉(cāng)儲(chǔ)的現(xiàn)象；對(duì)區(qū)內(nèi)運(yùn)往區(qū)外的產(chǎn)品視同進(jìn)口，按產(chǎn)品適用的稅率征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。該意見(jiàn)似乎已經(jīng)正式明確屬于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一種類(lèi)型的出口加工區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，但是，2000年頒布的《海關(guān)對(duì)出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》對(duì)此卻只字未提。

實(shí)踐中，地方政府在招商引資時(shí)往往宣傳所在地的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)儆凇熬硟?nèi)關(guān)外”。但從各部門(mén)的具體政策來(lái)看，對(duì)各類(lèi)特殊監(jiān)管區(qū)域“境內(nèi)關(guān)外”的定性也不相同。商務(wù)部認(rèn)為特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)儆凇熬硟?nèi)關(guān)外”，不存在區(qū)內(nèi)企業(yè)的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)審批、出口配額和許可證分配等問(wèn)題。外匯管理部門(mén)一直將特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)視為境外企業(yè)，實(shí)行特別的外匯政策，但后來(lái)又將區(qū)內(nèi)外政策基本拉平。財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)則比較模糊，對(duì)不同類(lèi)型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策規(guī)定也不相同。海關(guān)作為執(zhí)法部門(mén)，在具體的做法上有些進(jìn)退失據(jù)^[104]?！洞筮B保稅區(qū)管理?xiàng)l例》第2條原規(guī)定保稅區(qū)是“綜合性對(duì)外開(kāi)放的境內(nèi)關(guān)外特定區(qū)域”，2010年，修改為“綜合性對(duì)外開(kāi)放的特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域”。這或許可以從一個(gè)側(cè)面反映官方的態(tài)度^[105]。為此，有人提出特殊區(qū)域既在國(guó)境之內(nèi)，也在關(guān)境之內(nèi)，同時(shí)還在法域之內(nèi)。國(guó)內(nèi)貨物進(jìn)入特殊區(qū)域并沒(méi)有出境（既沒(méi)有出國(guó)境，也沒(méi)有出關(guān)境）。國(guó)外貨物進(jìn)入特殊區(qū)域就已經(jīng)進(jìn)入了國(guó)境，也進(jìn)入了關(guān)境。特殊區(qū)域的特殊性?xún)H在于：進(jìn)口關(guān)稅的免除，以及享有某些有別于其他國(guó)內(nèi)區(qū)域的通關(guān)與稅收便利，而并不在于其“國(guó)境之內(nèi)關(guān)境之外”的法律地位^[106]。

上海自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)大陸地區(qū)第一個(gè)法律意義上的自由貿(mào)易園區(qū)，是否在“境內(nèi)關(guān)外”的問(wèn)題上有所變化？這同樣取決于我國(guó)法律意義的關(guān)境內(nèi)涵以及包括海關(guān)法在內(nèi)法律是否在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)予以適用這兩個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題的澄清。

第一，關(guān)境通常是指全部海關(guān)領(lǐng)域，也可以稱(chēng)為關(guān)稅領(lǐng)域或關(guān)稅領(lǐng)土等^[107]。丁良培認(rèn)為，“海關(guān)關(guān)境”的確切含義應(yīng)是一國(guó)海關(guān)法規(guī)能得到全部實(shí)施的領(lǐng)域^[108]。我國(guó)除了大陸地區(qū)以外，還存在香港、澳門(mén)及臺(tái)灣三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，后者也叫單獨(dú)關(guān)境，是指在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面有自主權(quán)的地區(qū)政府所頒布的海關(guān)法規(guī)得以全面實(shí)施的領(lǐng)域，包括一定的領(lǐng)陸、領(lǐng)水和領(lǐng)空。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)海關(guān)當(dāng)局對(duì)貨物進(jìn)出口實(shí)行海關(guān)監(jiān)管，獨(dú)立征收關(guān)稅，采取海關(guān)措施，均按照其自己的海關(guān)法規(guī)，實(shí)行自己的關(guān)稅稅則^[109]。因此，一般意義上的我國(guó)關(guān)境應(yīng)該是除香港、澳門(mén)、臺(tái)灣三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)之外的所有領(lǐng)域。

第二，《海關(guān)法》明確海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管。一些海關(guān)規(guī)章，如《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》第7條規(guī)定，海關(guān)對(duì)進(jìn)出保稅區(qū)的貨物、物品、運(yùn)輸工具、人員及區(qū)內(nèi)有關(guān)場(chǎng)所，有權(quán)依照海關(guān)法的規(guī)定進(jìn)行檢查、查驗(yàn)。各類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域只是在稅費(fèi)及監(jiān)管手續(xù)等方面有所不同。上海自貿(mào)區(qū)成立后，全國(guó)人大常委會(huì)暫停實(shí)施的法律名單中并不包括前述法律與規(guī)章?！渡虾Ｗ再Q(mào)區(qū)總體方案》與《深化上海自貿(mào)區(qū)方案》兩份重要的法律文件也只字未提“境內(nèi)關(guān)外”，更談不上對(duì)其內(nèi)涵外延的闡述。因此，我國(guó)海關(guān)在上海自貿(mào)區(qū)4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域仍然具有管轄權(quán)。上海自貿(mào)區(qū)在法律性質(zhì)上屬于“境內(nèi)關(guān)外”實(shí)際上是一個(gè)偽命題，它仍然是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的法律地位。

“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”不僅是上海自貿(mào)區(qū)的法律屬性，還是海關(guān)制度創(chuàng)新的法治起點(diǎn)。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管存在一些誤解，例如，錢(qián)震杰等就提出，一線(xiàn)放開(kāi)指的就是貨物可以自由地、不受海關(guān)監(jiān)督自由進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)，自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的貨物也可以自由地、不受海關(guān)監(jiān)管自由運(yùn)出境外^[110]。這些觀點(diǎn)在不斷傳播的同時(shí)，也給海關(guān)行使管轄權(quán)帶來(lái)了壓力，會(huì)讓一些人誤認(rèn)為海關(guān)應(yīng)該更加大膽一些、更加開(kāi)放一些，應(yīng)該徹底退到一線(xiàn)，徹底放棄對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管，只要把住二線(xiàn)即可。然而實(shí)踐中海關(guān)沒(méi)有這樣做，那就可能被一些人認(rèn)為是阻礙制度創(chuàng)新的一個(gè)重要因素。這些錯(cuò)誤看法的根本原因就在于將上海自貿(mào)區(qū)視為“境內(nèi)關(guān)外”，忽視了海關(guān)在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)是依法管轄的事實(shí)。從某種意義上說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)制度創(chuàng)新中不少關(guān)鍵問(wèn)題遲遲未能徹底解決的根本原因也在于此。

從深層次看，“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的法治起點(diǎn)還涉及如何歷史地看待海關(guān)在制度創(chuàng)新中的地位與作用問(wèn)題。一方面，勇于制度創(chuàng)新可以說(shuō)是我國(guó)海關(guān)的一個(gè)優(yōu)良基因。近代中國(guó)政府在海關(guān)制度創(chuàng)新方面是予以支持的，并自覺(jué)（有時(shí)是出于被迫無(wú)奈）或不自覺(jué)（有時(shí)甚至是名義上）履行了其政府管理職能，即便是腐敗無(wú)能、行將傾覆的晚清政府，對(duì)海關(guān)的創(chuàng)制也有吐故納新的包容現(xiàn)象^[111]。改革開(kāi)放后，我國(guó)海關(guān)在迎來(lái)自身大發(fā)展的同時(shí)也有力地推動(dòng)了國(guó)家對(duì)外開(kāi)放。另一方面，海關(guān)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也逐漸迷失了自身的定位。1998年，海關(guān)總署做出《關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定》，提出建立現(xiàn)代海關(guān)制度八大體系目標(biāo)；2004年，海關(guān)總署發(fā)布《2004—2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，目標(biāo)是建設(shè)以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的智能型海關(guān)。然而，不論是建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定，還是第二步發(fā)展戰(zhàn)略的制定，或者是大監(jiān)管體系建設(shè)目標(biāo)，海關(guān)在精心組織、廣泛論證、大力推動(dòng)這些規(guī)劃和戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，或因?yàn)榫窒抻诤ｊP(guān)自身現(xiàn)代化建設(shè)，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的客觀需求而僅有局部收獲；或因?yàn)槿狈θ谌雵?guó)家宏觀戰(zhàn)略意識(shí)，脫離經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際需求而中止進(jìn)程；或僅僅是被動(dòng)配合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推出海關(guān)階段性工作目標(biāo)；或因在執(zhí)行中與實(shí)際情況脫節(jié)難以操作而流于形式走過(guò)場(chǎng)^[112]。這些癥結(jié)給海關(guān)制度創(chuàng)新蒙上了一層陰影，有些甚至誘發(fā)了較為嚴(yán)重的后果。保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域作為政策工具的創(chuàng)制，就是地方政府為獲取權(quán)力資源區(qū)域分配中的優(yōu)勢(shì)地位，而積極爭(zhēng)取中央政府認(rèn)可的結(jié)果^[113]。2015年8月的天津?yàn)I海新區(qū)爆炸案更是給海關(guān)未能堅(jiān)持“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的法律屬性敲響了警鐘。

因此，我們必須客觀看待海關(guān)在制度創(chuàng)新乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位作用。從宏觀角度看，海關(guān)作為對(duì)外開(kāi)放的窗口和門(mén)戶(hù)，必須以更加積極主動(dòng)的態(tài)度服務(wù)國(guó)家總體外交布局，將海關(guān)國(guó)際合作納入國(guó)家“一帶一路”外交戰(zhàn)略整體規(guī)劃，在拓展國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展空間，營(yíng)造有利周邊環(huán)境方面有所作為^[114]。在微觀層面，每一票貨物的跨關(guān)境流動(dòng)都要經(jīng)過(guò)包括出口與進(jìn)口在內(nèi)的至少兩次海關(guān)監(jiān)管過(guò)程，海關(guān)監(jiān)管已經(jīng)成為國(guó)際貿(mào)易鏈、物流鏈和產(chǎn)業(yè)鏈中重要一環(huán)，是影響經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的一個(gè)不可忽略的重要因素^[115]。海關(guān)國(guó)際貿(mào)易的重要推動(dòng)力，我們不否認(rèn)海關(guān)在上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展中必須要勇于創(chuàng)新。正如李光輝指出的，海關(guān)總署就認(rèn)為綜合保稅區(qū)完全可以實(shí)現(xiàn)這些東西，但是既然自貿(mào)試驗(yàn)允許成功和允許失敗，這是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與自由貿(mào)易區(qū)最大的區(qū)別。同時(shí)還有一個(gè)最大的區(qū)別，即可以將國(guó)內(nèi)沒(méi)有開(kāi)放的領(lǐng)域在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行先行先試，當(dāng)試行成功之后，加以推廣，這也是試驗(yàn)區(qū)與原來(lái)的自由貿(mào)易區(qū)最大的差別^[116]。然而更為重要的是，海關(guān)必須是依法治國(guó)理念在進(jìn)出境監(jiān)督管理中的具體執(zhí)行者，是一個(gè)法治海關(guān)，也就是說(shuō)，海關(guān)在上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的同時(shí)必須恪守法治的理念，行使好法律法規(guī)賦予的職權(quán)，做好上海自貿(mào)區(qū)“一線(xiàn)”與“二線(xiàn)”的看門(mén)人角色，絕對(duì)不能因?yàn)橹贫葎?chuàng)新而丟失法治海關(guān)的底線(xiàn)。