內(nèi)容提要：社會治理應(yīng)該具有一定的包容性，作為工具理性與價(jià)值理性統(tǒng)一體，包容性治理是對現(xiàn)有社會治理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新，并富有廣闊的發(fā)展空間。包容性治理源自存在邏輯同構(gòu)性的治理理論與包容性發(fā)展理論，其核心意涵主要包括三個(gè)部分：主體的多元參與性，過程的互動(dòng)合作性，成果的利益共享性。在我國，推行包容性社會治理是有其合理性與可行性的，即國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化為包容性治理預(yù)留了發(fā)展空間；社會治理危機(jī)的出現(xiàn)為包容性治理提供了實(shí)踐動(dòng)力；政府與社會管理職能轉(zhuǎn)變、公民意識覺醒與社會組織發(fā)展都為包容性治理奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。與傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會治理體制不同，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進(jìn)社會公平、容納全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理，將顯示其優(yōu)越性，并會成為我國社會治理實(shí)踐的新思路、新選擇。

關(guān) 鍵 詞：包容性治理/社會治理創(chuàng)新/治理體制/善治

　　 包容性治理是近年來在推行“善治”理念、增強(qiáng)國家治理能力、創(chuàng)新社會治理體系大背景下出現(xiàn)的實(shí)踐創(chuàng)新。盡管說，“包容”、“民主”和“效能”同為善治的題中之義，但人們對社會治理的包容性或者包容性社會治理的重視程度遠(yuǎn)不及“民主治理”與“有效治理”。為此，本文試圖從學(xué)理上厘清包容性治理的內(nèi)涵與價(jià)值，探討包容性治理作為綜合社會治理模式優(yōu)化與創(chuàng)新的可能性與可行性，并通過與傳統(tǒng)社會管理的比較來界定包容性治理的邊界。

　　 一、包容性治理的理論源起與邏輯演進(jìn)

　　 1.包容性治理的理論源起

　　 20世紀(jì)80年代以來，人類社會逐漸步入以全球化與風(fēng)險(xiǎn)化為主要特征的后工業(yè)時(shí)代，而在工業(yè)社會時(shí)期建構(gòu)起來的社會治理模式受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，顯現(xiàn)出難以滿足新形勢下的社會治理要求，于是，“善治(good

　　 governance)”理念逐漸成為了世界各國政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社會治理過程，“民主”、“效能”與“包容”是衡量善治的三大核心標(biāo)準(zhǔn)①，其中，“民主”指社會治理應(yīng)是以人民為本的、向人民負(fù)責(zé)的、公民可參與的、為公共利益服務(wù)的、可供公民隨時(shí)監(jiān)督的治理，即“民有(of　the people)、民治(by the people)、民享(for the　people)”的治理模式?！靶堋敝干鐣卫響?yīng)是經(jīng)濟(jì)理性的、有效果的、有效率的、兼顧公平性的治理，即符合4E(economical，effective，efficient，equal)原則的治理。“包容”指各種利益相關(guān)者能參與、影響社會治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，平等共享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障，即主體多元合作、起點(diǎn)機(jī)會公平、過程統(tǒng)籌兼顧、成果收益共享的治理模式。學(xué)界關(guān)于“民主治理”與“有效治理”的研究成果頗豐，但鮮有學(xué)者討論社會治理的包容性或包容性治理，筆者認(rèn)為，包容性恰恰是社會治理中最為核心的題中之義，包容性治理應(yīng)當(dāng)成為社會治理的最為重要的價(jià)值關(guān)懷。而善治的本質(zhì)特征就是政府與社會的合作互動(dòng)管理，是政治國家與公共社會的最佳關(guān)系，公共社會新力量通過國家提供的政治參與的法理基礎(chǔ)和制度空間，不斷“激活”既有制度設(shè)計(jì)，從而有效參與治理，同時(shí)，國家通過各種渠道對新社會力量進(jìn)行“吸納”，達(dá)成有序治理②。善治實(shí)現(xiàn)過程中的“激活”與“吸納”互動(dòng)本身的前提就是包容性，其本質(zhì)是通過政社合作、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)良善的社會治理。

　　 2.包容性治理的邏輯演進(jìn)

　　 歷史地看，治理理論起源于這樣一種認(rèn)識，即社會運(yùn)行的復(fù)雜性與優(yōu)質(zhì)資源的稀缺性使人們充分認(rèn)識到國家與市場均無法獨(dú)立而有效地解決“市場失靈”與“政府失靈”的問題?！爸卫韱栴}之所以在近年來日益受到世界各國普遍的重視，更深刻的原因在于政府體制和市場體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。”③在此背景下，人們不再簡單地訴諸于單一的國家集體計(jì)劃或市場行動(dòng)方案，而是試圖尋求國家與市場之外第三條道路的做法去突破傳統(tǒng)國家治理“統(tǒng)治模式”與“管理模式”，進(jìn)入“服務(wù)—合作模式”的治理新時(shí)期④。統(tǒng)治型的社會治理模式以“權(quán)威—依附—遵從”為特征，管理型的社會治理以“契約—控制—服從”和“競爭-管理-協(xié)作”為特征，“服務(wù)型社會治理模式”則以“服務(wù)—信任—合作”為典型特征⑤?！笆聦?shí)上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，它是對國家和市場手段的補(bǔ)充。”⑥這種尋求新問題解決方案的努力，使得“自治”與“合意”成份的重要性得到前所未有的重視，并直接促成了“治理社會”的來臨。在服務(wù)型社會治理模式下，社會治理呈現(xiàn)出由單一權(quán)威治理向多中心治理發(fā)展的趨勢，公共權(quán)威建立在政府與社會合作、互動(dòng)的基礎(chǔ)上，政府、社會(社區(qū)和非營利組織)和公民都成為多元治理主體的一部分。社會事務(wù)的多元主體合作治理是人類社會治理模式的全新形態(tài)，意味著社會治理發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變⑦?？梢姡瑯?gòu)建政府與社會合作的治理共同體是人類社會治理模式變遷的必然結(jié)果。在當(dāng)代中國，政府主導(dǎo)下的社會治理共同體，是由政府、社會組織(社區(qū)和非營利組織)、市場(私人部門)和公民等多元治理主體共同組成的，它們通過對話、協(xié)商、談判、合作等集體選擇和集體行動(dòng)，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。社會公共事務(wù)共同治理的過程就是以政府服務(wù)為主導(dǎo)，以社區(qū)自治和市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以非營利組織為中介，動(dòng)員公民積極參與的互動(dòng)過程，從而達(dá)到優(yōu)化公共服務(wù)、提升治理公共性、推進(jìn)民主在公共治理中的實(shí)現(xiàn)。因此，建構(gòu)政府主導(dǎo)下的社會治理共同體，符合人類社會治理方式發(fā)展變遷的規(guī)律要求。研究顯示，包容性發(fā)展，在經(jīng)歷了“極化涓滴發(fā)展(Polarization

　　 Trickle-down Effect)”—“基礎(chǔ)廣泛的發(fā)展(Broad-based Development)”—“益貧式發(fā)展(Pro-poor　Development)”—“包容性發(fā)展(Inclusive Development)”幾個(gè)演進(jìn)階段之后，形成了發(fā)展的突破點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了“收入?yún)T乏(Income　Deficiency)”—“能力匱乏(Capacity Deficiency)”—“權(quán)利與資源匱乏(Rights & Resource　Deficiency)”的變遷。從這里我們不難發(fā)現(xiàn)，包容性發(fā)展的演進(jìn)路徑事實(shí)上重新審視了國家與市場、公平與效率之間相互依存和良性互動(dòng)的內(nèi)在包容性關(guān)系(如圖1所示)。

　　 在此意義上，包容性發(fā)展與社會治理有著緊密的邏輯同構(gòu)性(見圖1)，具體表現(xiàn)在以人為本、公平正義、多元合作等幾個(gè)方面。以人為本是社會治理與包容性發(fā)展追求的共同價(jià)值目標(biāo)。社會治理緣于對人的關(guān)懷，人不僅是社會發(fā)展的關(guān)鍵要素，更是社會發(fā)展的根本目的，因此，社會治理無疑要服從這一目標(biāo)，而包容性發(fā)展就是要包容包括弱勢群體在內(nèi)所有社會成員的平等發(fā)展，把人的發(fā)展、可行能力發(fā)展的提升擺在突出位置。公平正義規(guī)定著資源和利益在社會群體之間、社會成員之間的合理安排與分配。維護(hù)公平正義是社會治理和包容性發(fā)展的核心價(jià)值指向。一方面，實(shí)現(xiàn)公平正義是社會治理的根本價(jià)值目標(biāo)，表現(xiàn)為，公平性與公共性是社會治理行為的本質(zhì)屬性；社會治理首要訴求即突破傳統(tǒng)單一主體集權(quán)、自上而下、回應(yīng)性弱、強(qiáng)制性、人治為主的統(tǒng)治或管理模式，尋求一種多元主體互動(dòng)合作、網(wǎng)絡(luò)式、回應(yīng)性強(qiáng)、參與互動(dòng)、法治為主的治理模式。本質(zhì)上看，這是在社會成員之間平等、公正地分配公共資源，它通過教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障方面公共支出的轉(zhuǎn)移性分配來實(shí)現(xiàn)人們的起點(diǎn)與機(jī)會公平，同時(shí)，也為實(shí)現(xiàn)最終的結(jié)果公平創(chuàng)造了可能性。另一方面，包容性發(fā)展亦主張通過平等、參與和共享實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，使每個(gè)公民、社會組織都有機(jī)會作為平等的主體納入到社會治理過程中，最大限度的消除社會發(fā)展中對弱勢者的排斥。

　　 圖1 包容性治理的邏輯演進(jìn)路徑⑧

　　 包容性治理是在社會治理理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合包容性發(fā)展理論中“平等”“參與”“共享”理念“嫁接”而成的概念。包容性治理，既關(guān)注包括弱勢群體在內(nèi)的所有社會成員的實(shí)際需求、可行能力、發(fā)展環(huán)境與機(jī)會以及利益分配，追求經(jīng)濟(jì)、社會和政治的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，又兼顧社會治理的多元主體參與，因而是一種新的發(fā)展理念和模式⑨，其價(jià)值因素較多而技術(shù)因素較少。治理是一種公共管理行為，“以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動(dòng)社會有序和諧發(fā)展的過程”⑩，是價(jià)值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為(11)。包容性治理將包容性發(fā)展與社會治理的價(jià)值理性與技術(shù)理性完美融合，其中，包容性是社會治理的核心價(jià)值，其關(guān)懷著眼于平等參與、平等對待和平等權(quán)利。因而，包容性治理一方面指包括弱勢群體等在內(nèi)的所有社會成員都能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與治理過程，并影響與自身相關(guān)的決策，另一方面指治理制度和政策是包容全體社會成員自由發(fā)展的，對所有社會成員而言是可行、負(fù)責(zé)和回應(yīng)性的，治理制度與政策能夠保護(hù)弱勢群體的利益，并為不同群體提供均等的公共服務(wù)機(jī)會，如公正、健康和教育。從社會發(fā)展來看，兼容了發(fā)展理念與模式的包容性治理是社會發(fā)展的終極目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)社會治理通過透明性、責(zé)任性(人們應(yīng)當(dāng)為自己的行為負(fù)責(zé))、回應(yīng)性、有效性等途徑獲得治理的合法性與合理性。

　　 二、包容性治理的邏輯框架與操作方略

　　 包容性治理，作為一種更加全面、更趨公平，同時(shí)也是更具人文關(guān)懷、更具有可持續(xù)性的發(fā)展理論和管理戰(zhàn)略、價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，它包含著極為豐富的理論意涵和思想內(nèi)核。從邏輯框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主體、治理過程、治理成果等幾個(gè)方面，下面我們將從上述三個(gè)維度的功能定位、理論特質(zhì)、操作性特征等三個(gè)向度分別進(jìn)行闡述(見表1)。

　　 1.治理主體的多元性是包容性治理的邏輯起點(diǎn)

　　 正如學(xué)者們所言，社會治理范式與社會管理范式最根本的差別就在于治理主體的多元性，基于此，鼓勵(lì)全體社會成員積極參與社會治理就成為了包容性治理的邏輯原點(diǎn)。事實(shí)上，治理主體的多元性是治理成果分配上利益共享的邏輯起點(diǎn)，沒有全體社會成員多元參與、互動(dòng)合作，善治的利益共享也便失去其社會公正性。因此，社會治理的包容性首先體現(xiàn)為治理主體資格的代表性和包容性(13)。在極端的排斥性治理中，政府成為治理的唯一主體，治理決策權(quán)力成為政府特權(quán)，其壟斷公共政策的制定和推行，極端否認(rèn)或拒斥其他利益相關(guān)者加入。強(qiáng)勢的“全能政府”不僅管理著國家的政治和行政事務(wù)，也管理著全部社會事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其最大弊端是導(dǎo)致政治專權(quán)和管理低效，完全扼殺了社會成員的創(chuàng)造性和自主性(14)。與此相反，公共管理時(shí)代的治理主體是多元的，政府不再是唯一的治理主體，這種治理主體的多元化轉(zhuǎn)向?qū)χ卫碇贫?、組織結(jié)構(gòu)以及行為方式均提出了變革的新要求，這是與結(jié)構(gòu)—功能主義者所倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)決定功能”思想完全契合的。富有包容性的治理主體結(jié)構(gòu)試圖包容各種膚色、種族、性別以及社會經(jīng)濟(jì)狀況的人群，治理的權(quán)威來源于多元合作的網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，反映和代表著受到群體決策影響的各種利益相關(guān)者。

　　 客觀地講，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重視弱勢群體的發(fā)展。之所以如此，主要是因?yàn)橄啾扔谄渌后w，弱勢群體參與社會治理、社會發(fā)展的可行能力極弱，發(fā)展機(jī)會匱乏，特別值得重點(diǎn)關(guān)注。因而，重視弱勢群體的需求特征，擴(kuò)大社會治理主體的范圍，無疑成為包容性治理的操作性重點(diǎn)。針對婦女、兒童、少數(shù)民族、受災(zāi)者、貧困者等社會弱勢者，采取積極有效的措施，進(jìn)而平衡社會治理中強(qiáng)勢既得利益集團(tuán)與弱勢利益相關(guān)者的關(guān)系。除了在治理主體結(jié)構(gòu)組成上特別安排那些因?yàn)闅v史或現(xiàn)實(shí)原因表達(dá)不足的群體代表以外，還包括設(shè)計(jì)各種便利措施幫助弱勢利益相關(guān)者參政議政，尤其是在知識、資源、能力等方面賦能于弱勢利益相關(guān)者。

　　 2.治理過程的合作性是包容性治理的本質(zhì)要求

　　 所謂治理過程的合作性強(qiáng)調(diào)的是政府有效調(diào)動(dòng)外部資源，政府與社會協(xié)力合作、市場機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)政府的不足，是政府完善社會治理的保障機(jī)制，因此，我們說倡導(dǎo)治理過程中的合作性，是包容性治理的本質(zhì)要求。在社會的高度復(fù)雜性和不確定性的條件下，在由多元治理主體構(gòu)成的社會治理體系中，“政府本位主義”已經(jīng)喪失了事實(shí)合理性。在多元治理主體并存的情景下，共同開展社會治理的行動(dòng)必然是合作的，這亦體現(xiàn)出“包容性”思想的精髓。合作意味著平等互動(dòng)關(guān)系的確立，意味著治理共同體行動(dòng)凝聚力的生成，意味著以“去中心化”的結(jié)構(gòu)來取代“中心—邊緣結(jié)構(gòu)”，換言之，合作首先意味著“主客體結(jié)構(gòu)”的消解。治理的合作者在合作行動(dòng)中都具有充分的主動(dòng)性，他們之間不再是界限明晰的主客體關(guān)系，而在后工業(yè)時(shí)代背景下的“社會治理”逐漸轉(zhuǎn)向“包容性合作治理”時(shí)，就需要“告別”主客體二分的思維，在社會治理主體之間尋求平等的合作者關(guān)系。對于平等的合作行動(dòng)者而言，政府與其他的社會治理行動(dòng)者之間應(yīng)當(dāng)是一種平等合作的關(guān)系，政府的角色扮演絕不應(yīng)當(dāng)凌駕于其他社會治理主體之上，正如包容性治理體系絕不允許任何“行政傲慢”發(fā)生，因?yàn)橹灰谡写嬖谌魏涡问降摹靶姓谅?，就會對合作?gòu)成巨大威脅，就會妨礙政府與其他治理主體間的合作，行政傲慢必然阻止行動(dòng)過程中的一切信息共享與必要溝通，而平等正是合作的必要條件。

　　 由于，社會治理中的行動(dòng)者就是一個(gè)由政府、非政府組織和其他社會自治力量構(gòu)成的行動(dòng)者系統(tǒng)。因此，針對包容性合作治理而言，其關(guān)鍵就是處理好治理主體也即行動(dòng)者之間的合作互動(dòng)關(guān)系，處理好“主輔式合作”和“參與式合作”的選擇關(guān)系。前者意味著以政府為主導(dǎo)，其他治理主體為輔助，后者意味著治理主體基于特定互惠目標(biāo)、共同治理內(nèi)容，在自主、平等、誠信原則下展開合作。從政府單一主體的社會管理到多元主體共同承擔(dān)社會治理職責(zé)，這是人類社會治理史上的一場巨大的變革過程，它對政府提出的要求也具有挑戰(zhàn)性(15)。目前，我國各級政府與其他治理主體之間的合作關(guān)系多是以“主輔模式”出現(xiàn)，黨的十八屆三中全會提出了我國社會治理體制的基礎(chǔ)架構(gòu)就是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與”(16)，這就需要打破政府在社會管理中的壟斷地位，逐步放權(quán)于市場、社會組織、公民，形成政府計(jì)劃干涉更少，資源占有更少，行政管理更少，重新(審視)構(gòu)建政府與市場、政府與社會組織、政府與公民之間的關(guān)系。多元化的參與主體合作模式可以解決我國傳統(tǒng)社會管理模式下“全能政府”格局帶來的諸多弊端，比如，通過鼓勵(lì)社會組織積極承擔(dān)起政府讓渡的部分社會事務(wù)管理職能就是一種有益嘗試：它一方面可以增強(qiáng)社會組織、社會管理與社會服務(wù)的積極性與有效性；另一方面可以化解政府財(cái)政危機(jī)與效率危機(jī)，將政府職能重點(diǎn)向價(jià)值層面進(jìn)行轉(zhuǎn)移，為政府職能由“劃槳”向“掌舵”平穩(wěn)過渡提供機(jī)會。

　　 3.治理成果的共享性是包容性治理的主要目標(biāo)

　　 之所以我們要特別強(qiáng)調(diào)治理成果分配上的利益共享，是因?yàn)?，成果共享是包容性治理追求的最主要目?biāo)之一。無論是強(qiáng)調(diào)治理主體多元參與，還是治理過程合作互動(dòng)，抑或治理體系的公平公正，實(shí)質(zhì)上都是實(shí)現(xiàn)包容性治理成果利益共享的必然要求。如果沒有治理成果分配上的利益共享，包容性治理就是不完整的，包容性治理對治理主體、治理過程的要求最終是要通過治理成果的利益共享體現(xiàn)出來。包容性治理利益共享的落實(shí)需要通過成果知曉的公平性與成果分配的共享性體現(xiàn)出來。具體地說，首先，治理成果的知曉需要具備公平性。極端排他性的社會治理主體往往以“強(qiáng)勢集團(tuán)”自居，掌握了治理成果獲取的巨大話語權(quán)，而普通社會成員與其他利益相關(guān)者無從知情、無可置喙；與之相反，包容性治理采取多種渠道使得治理過程、治理成果透明、公平，進(jìn)而使全體社會成員知曉治理愿景與治理成果，以便利益相關(guān)各方均能獲取相關(guān)具體資料和數(shù)據(jù)。其次，在治理收益和社會資源的分配上需要具有共享性。排他性的治理中少數(shù)既得利益群體攫取絕大部分治理成果與社會資源，且憑借其壓倒性的資源優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢來決定資源的分配；而在包容性治理中，社會資源的分配決策取決于公共利益最大化的需要，各種利益相關(guān)者都能公平地共享治理成果或通過合理渠道申請獲得社會資源，也就是說，社會資源的分配政策應(yīng)當(dāng)是包容性的，并有意去消除社會成員在治理成果共享中遭遇的排斥與不公平。

　　 如前所述，治理成果的包容性集中體現(xiàn)在利益分配的公平性與共享性之中。包容性治理的成果共享就其具體操作而言，是一個(gè)多維的成長過程，其不僅局限于國民收入總量增加與分配合理，還包括經(jīng)濟(jì)的非收入維度、社會的非經(jīng)濟(jì)維度與政治維度的協(xié)同進(jìn)步。然而，在我國國民收入分配體系中，勞動(dòng)報(bào)酬在國民收入初次分配中所占比例僅為GDP的40%，遠(yuǎn)低于世界上通行的60%標(biāo)準(zhǔn)(17)，加之國民收入的二次分配有失公平，這就在一定程度上激化了干群沖突、勞資沖突和貧富沖突，拉大了人均收入差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距與行業(yè)差距，同時(shí)，也使整個(gè)社會的利益格局呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的局面。鑒于此，有學(xué)者提出包容性治理對于國民收入合理分配能起到的是決定性的作用，包括勞動(dòng)者、生產(chǎn)者和政府各自所得所占比例的相對合理性、各地區(qū)在專業(yè)化分工和協(xié)作中各自所得所占份額的相對合理性、國家在國際分工體系中所得份額的相對合理性、不同行業(yè)的從業(yè)者收入分配差距的合理性、不同社會群體收入差距的合理性等(18)。包容性治理在經(jīng)濟(jì)的非收入維度、社會的非經(jīng)濟(jì)維度以及政治維度中的具體表現(xiàn)是：公共財(cái)政的惠民性(取之于民，用之于民)、公共政策公正性(回應(yīng)公共需求，解決公共問題，公共權(quán)力與公共利益辯證統(tǒng)一)、公共資源的競爭性(杜絕“行政強(qiáng)勢”與“行政傲慢”)、公共服務(wù)的可及性與可得性(確保社會成員發(fā)展的起點(diǎn)公平性)，公共管理的人本性(社會成員既是管理的主體要素，又是管理的根本目的)、公共治理的民主性、有效性與包容性等。以公共服務(wù)的可及性與可得性為例，基礎(chǔ)性公共服務(wù)，包括水、電、氣、交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施、郵電與氣象服務(wù)等，應(yīng)避免行政過度干預(yù)導(dǎo)致壟斷高價(jià)；經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，包括科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等，應(yīng)加大民眾知曉力度，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)其有效性和便捷性；社會性公共服務(wù)，包括公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等，應(yīng)突出“底線公平”特征，重點(diǎn)回應(yīng)社會弱勢群體的基本需求；安全性公共服務(wù)，包括軍隊(duì)、警察和消防等具有公共物品明顯特征的服務(wù)，其收益的非排他性與不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、建設(shè)投入的規(guī)模性決定了其只能由政府獨(dú)自提供。在社會維度方面，社會保險(xiǎn)體系的安全性與靈活性、社會服務(wù)體系的可及性與可得性等，都是包容性治理的重要關(guān)切。

　　 三、包容性治理的發(fā)展空間與現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)

　　 從包容性治理的邏輯框架和操作方略中我們不難看出，它更強(qiáng)調(diào)多元參與、互動(dòng)合作、利益共享。特別是，在社會轉(zhuǎn)型和全面深化改革的今天，推行包容性社會治理是兼?zhèn)淅碚摵侠硇耘c實(shí)踐可行性的，即除了社會治理危機(jī)的出現(xiàn)為包容性治理提供了現(xiàn)實(shí)訴求與操作推力，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀話語體系也為包容性治理預(yù)留了充足的發(fā)展空間外，更重要的是政府社會管理職能轉(zhuǎn)變、公民參與意識覺醒與社會組織蓬勃發(fā)展都為包容性治理奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會治理體制已無法與當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會所需的治理結(jié)構(gòu)相匹配，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進(jìn)社會公平、容納全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理必將成為我國社會治理的新思路、新選擇。

　　 1.包容性治理的發(fā)展空間

　　 由于，包容性治理理論是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的理論，它需要在現(xiàn)實(shí)背景中與實(shí)踐緊密結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)其理論價(jià)值，因此，社會治理危機(jī)恰好為包容性治理提供了實(shí)踐場域與現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。以我國當(dāng)前所面臨的社會治理危機(jī)為例，它既可以說是社會發(fā)展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)失衡問題，又可以說是社會治理的操作體系運(yùn)行失序的問題，但究其根源則在于治理體系、治理體制以及治理機(jī)制的包容性嚴(yán)重不足的問題，其主要表現(xiàn)在，忽視弱勢群體作為治理主體之一的可行能力發(fā)展、異化政府與社會治理合作機(jī)制、扭曲各利益主體的治理成果分配等等。正如，有學(xué)者所說：“治理理念與中國的官本位文化和政府管制型行政模式存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位，中國缺少成熟的多元管理主體和民主協(xié)作的精神”有關(guān)(19)?？v觀改革開放前的特殊歷史背景和政治經(jīng)濟(jì)因素，國家通過“單位”來控制社會的管理模式，即特有的單位組織，其實(shí)質(zhì)是將命令權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)力結(jié)合起來的國家統(tǒng)治的一種組織化工具或手段(20)。在國家的“強(qiáng)勢”建構(gòu)下，整個(gè)社會被納入國家行政管理序列，政府通過“單位”包攬一切，由于社會對國家過分依賴，因而幾乎不存在政府與社會的良性互動(dòng)，這就導(dǎo)致政府在應(yīng)對層出不窮的繁雜社會事務(wù)過程中逐漸失去了“本我”的服務(wù)職能，政府“劃槳”的事務(wù)性操作阻礙了“掌舵”的方向性決策，可謂“沒有社會參與的社會管理”。改革開放后，我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期，社會事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性與政府的官本位文化和行政強(qiáng)制作風(fēng)交織在一起，使得我國社會治理的難度不斷增大，不可治理性不斷增強(qiáng)，各種社會矛盾交織在一起。今天，隨著改革的不斷深入，“單位制”正在消解，社會管理也逐步實(shí)現(xiàn)由“國家主體”向“社會主體”的平穩(wěn)過渡。盡管說，今天我們的市場已基本確立，但社會卻沒有充分發(fā)展起來，政府在反復(fù)“試錯(cuò)”后也部分地退出了市場領(lǐng)域，卻仍然用“國家”的方式來管理社會，從而使“國家—市場—社會”三元關(guān)系陷入失衡(21)，導(dǎo)致在“政府中心主義”的治理模式下，政府作為公共社會事務(wù)治理和公共服務(wù)的供給主體對社會實(shí)施控制和管理，成為唯一的權(quán)力中心；政府被塑造成“全能政府”的形象，即“強(qiáng)政府、弱社會”的政治化管控模式、科層制結(jié)構(gòu)板結(jié)與僵化傾向，以及社會管理與社會服務(wù)非均衡性等問題十分突出。在處理社會領(lǐng)域問題時(shí)，政府經(jīng)?！爸囟螺p疏、重處置輕防范、重事后干預(yù)輕預(yù)前關(guān)懷”，從而使得一些社會矛盾非但沒有得到化解反而更加激化；面對一些情況表現(xiàn)出對政府的強(qiáng)烈不滿甚至抵觸情緒，抑或?qū)φ靶袨椤钡恼?dāng)性與合法性提出質(zhì)疑的信任危機(jī)與治理的可持續(xù)性危機(jī)。實(shí)踐證明，這種包容性極端欠缺的、用“政治邏輯”解決社會問題的治理模式是開展社會治理的桎梏。因此，我們認(rèn)為，把包容性治理中收入分配的合理性、公共財(cái)政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作為人們利益共享的主要目標(biāo)，必將為社會治理帶來了新的發(fā)展空間。盡管說，“國家—市場—社會”三元結(jié)構(gòu)的平衡恢復(fù)、包容性社會治理體系的構(gòu)建無法一蹴而就，也并非一勞永逸，但這種新觀念的融入無疑也為社會治理的發(fā)展提供了長期動(dòng)力。

　　 黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?22)這是政府第一次把“治理”上升到了國家戰(zhàn)略的高度，也是改革理論和改革戰(zhàn)略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因時(shí)制宜、因勢利導(dǎo)、綜合治理、統(tǒng)籌兼顧等思想的合理成分，既吸收了我國傳統(tǒng)社會治理中具有現(xiàn)代意義和現(xiàn)代性的內(nèi)容(“大同社會”等)，也包含了黨在執(zhí)政中所積累的行之有效的經(jīng)驗(yàn)(“統(tǒng)一戰(zhàn)線”、“群眾路線”等)，同時(shí)統(tǒng)合了國際上的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)(“全球治理”、“善治”等)?！皣抑卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化”是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，這就意味著在“四個(gè)現(xiàn)代化”實(shí)現(xiàn)過程中積累豐富社會經(jīng)濟(jì)財(cái)富的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)宏觀制度、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)整體性制度的完備和完善，體現(xiàn)的是宏觀制度之間、制度內(nèi)部各要素之間的協(xié)同性與包容性，這與包容性治理有著邏輯一致性?？梢哉f，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在國家戰(zhàn)略和法理層面的高度，以宏觀話語體系的指導(dǎo)性為包容性治理預(yù)留了充足的發(fā)展空間，即可以通過激發(fā)市場與社會活力以及相互協(xié)同建構(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)善治良政的局面。近年來，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，政企、政資、政事、政社分開的不斷推進(jìn)，國家權(quán)力也逐漸向社會轉(zhuǎn)移，基層社會治理空間不斷拓展，政府的社會治理邊界正被重新調(diào)整和確認(rèn)；社會組織蓬勃發(fā)展，公民的民主意識、參與意識、權(quán)利意識得到強(qiáng)化，社會組織的崛起和公民意識的增強(qiáng)，這些都為多元參與、互動(dòng)合作、利益共享，增強(qiáng)包容性治理的推進(jìn)提供了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。今天，隨著我國社會治理任務(wù)日益繁重，傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會治理體制已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進(jìn)社會公平、包容全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理，必然成為我國社會治理實(shí)踐的方式選擇。只有充分發(fā)揮各類社會治理主體的協(xié)同作用，真正實(shí)現(xiàn)政府與各類社會主體的優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)、合作共治，才能在體制機(jī)制的創(chuàng)新中創(chuàng)造更加符合時(shí)代要求的社會治理“新常態(tài)”。因此，包容性治理在社會治理創(chuàng)新中將具有其不可或缺的重要作用，面對空前巨大的包容性治理的發(fā)展空間，我們必須加強(qiáng)包容性治理的體系、體制與機(jī)制建設(shè)，讓包容性治理在社會治理中發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。

　　 2.包容性治理的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)

　　 包容性治理不是一整套規(guī)則，不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)價(jià)值理性與工具理性有機(jī)結(jié)合的優(yōu)化與創(chuàng)新現(xiàn)有社會治理體制過程；包容性治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；包容性治理既涉及公共部門，也包括非公共部門；包容性治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的多元合作互動(dòng)，看似松散的合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)則以信任與合作秩序作為紐帶，正如帕特南所言，“在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身會帶來信任”(23)。

　　 在國家治理體系與治理能力的宏觀話語體系之下，我們可以從現(xiàn)代社會中主體間互動(dòng)的角度來理解包容性治理，即深入探析“三個(gè)主體”之間的“兩種關(guān)系”問題，也就是包容性治理所要恢復(fù)的“國家—市場—社會”的三元結(jié)構(gòu)失衡問題。諸如，三個(gè)主體之間發(fā)展不平衡，兩種關(guān)系尚未理順，“強(qiáng)政府、弱社會”的失衡局面亟需改善；國家控制著絕大部分優(yōu)質(zhì)資源，國家壟斷行業(yè)越來越多，官商勾結(jié)加壟斷聯(lián)盟，由此形成了社會結(jié)構(gòu)的“利益集團(tuán)化”，政府權(quán)力邊界極大程度擴(kuò)張，嚴(yán)重?cái)D壓了市場與社會空間，阻礙了市場與社會自由良性運(yùn)行等等。

　　 “包容性治理”可以被認(rèn)為是國家與社會積極互動(dòng)的產(chǎn)物?！皬?qiáng)國家—強(qiáng)社會”的國家與社會關(guān)系模式將為我國的包容性治理提供最佳的路徑選擇和思路拓展。所謂“強(qiáng)國家”是指國家能夠提供合法的政治秩序基礎(chǔ)和有效的經(jīng)濟(jì)社會參與，在矛盾極為尖銳復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，能夠有效維持社會秩序，應(yīng)對國內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)，動(dòng)員和組織社會資源，促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的、具有較高的治理能力。換言之，通過國家做出制度安排以建立市場經(jīng)濟(jì)新秩序，在積極介入社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，充分尊重和調(diào)動(dòng)社會的各種資源，培育社會力量，國家能充分發(fā)揮在社會生活中調(diào)節(jié)作用；而“強(qiáng)社會”則是指社會能夠保持相對的獨(dú)立性，具有較強(qiáng)的自治能力，在社會生活的調(diào)節(jié)中發(fā)揮較大的作用(24)?！跋鄬Κ?dú)立性”意味著社會主體發(fā)展需要在國家的政策引導(dǎo)、資源扶持、靈活監(jiān)管之下。在強(qiáng)國家—強(qiáng)社會模式下，國家能夠代表社會公共利益對社會活動(dòng)進(jìn)行各種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)；社會能夠在法律范圍內(nèi)自主、自治、自強(qiáng)；國家與社會通過合作可以達(dá)到互相增權(quán)、互相建構(gòu)、互利互惠的雙贏格局?！皬?qiáng)國家—強(qiáng)社會”模式將有助于包容性治理恢復(fù)三個(gè)主體、兩種關(guān)系的平衡狀態(tài)，即在包容性治理過程中，國家與社會需要通過信任建立其包容性的合作秩序：有了信任與合作，政府的社會支持度會得到巨大提升，與此同時(shí)，其社會治理的順暢程度也會得到大幅提高，在互相信任的關(guān)系中，社會成員往往更傾向于支持政府的社會治理決策，政府的不可治理性在很大程度上會減小；與之相對應(yīng)，信任與合作能使社會自我調(diào)節(jié)與適應(yīng)能力在實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)化，從而提高社會治理的有效性。只有當(dāng)社會具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時(shí)，社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制才能夠發(fā)揮作用，并且不斷完善，從而提高社會治理的有效性。

　　 就其操作層面而言，理順兩種關(guān)系是包容性治理得以實(shí)現(xiàn)的著力點(diǎn)。其一，優(yōu)化政府與市場的包容性合作關(guān)系。一方面，政府職能需要轉(zhuǎn)變，包括健全宏觀調(diào)控體系、明確政府職能邊界、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)、完善財(cái)務(wù)以及人力資源管理制度等；另一方面，政府需要健全完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)國有企業(yè)特別是壟斷性行業(yè)改革、建立健全市場規(guī)則等，其實(shí)質(zhì)就是為了理順政府與市場的關(guān)系，政府最大可能的為市場提供自由發(fā)展的制度保障，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。政府需要包容市場發(fā)展，在政府自身職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上為市場發(fā)展提供制度基礎(chǔ)，政府與市場之間構(gòu)建一種包容性的合作關(guān)系，社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展才是包容的、開放的、可持續(xù)的。其二，構(gòu)建國家與社會的包容性“激活—吸納”關(guān)系。政府需要堅(jiān)持民主法制建設(shè)，在完善人民代表大會制度的同時(shí)，推進(jìn)基層民主與協(xié)商民主，與此同時(shí)，促進(jìn)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展，為社會健康有序發(fā)展提供基礎(chǔ)性制度要素，同時(shí)還要以政策、資源、技術(shù)協(xié)同如政府購買社會組織服務(wù)等靈活高效的競爭性手段來激活社會組織潛能，將社會力量有效吸納進(jìn)包容性治理體系，實(shí)現(xiàn)解決社會矛盾、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、構(gòu)建包容性社會的目標(biāo)。

　　 總之，建立包容性治理的任務(wù)在于構(gòu)建國家、市場與社會共同作用的現(xiàn)代化治理體系，強(qiáng)調(diào)多元權(quán)力和社會主體廣泛參與的彈性化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成多元的、自組織的、合作的、“去中心化”、“去行政傲慢”和平衡社會利益分配的社會治理新模式。在不斷培育和壯大社會組織的同時(shí)，使之以社會協(xié)商和民主談判的方式進(jìn)入現(xiàn)代社會治理體系，拓展國家社會治理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立互相認(rèn)同的包容性發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而促進(jìn)生成公平和諧的社會利益關(guān)系，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的良好環(huán)境。具體地說，其一，優(yōu)化政府職能，適度擴(kuò)展政府的包容性，將以行政干預(yù)為主導(dǎo)的“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)槭故袌鲈谫Y源配置中起決定性作用的有限型政府、把“與民爭利”的“狹隘”政府優(yōu)化為公共利益導(dǎo)向的“寬容”政府，同時(shí)，提倡政府職能更加有效而包容；另一方面，賦予社會適度的社會治理權(quán)限，積極培育社會力量，鼓勵(lì)社會參與，激發(fā)社會活力，將原先政府獨(dú)有的社會管理職能部分讓渡給社會，即不僅要形成“國家存在、市場存在”形式上的包容性治理模式，而且要形成“國家引導(dǎo)、社會合作”的實(shí)質(zhì)意義上的包容性治理體制，努力促進(jìn)國家與社會等多元主體之間的有益合作，推進(jìn)社會治理主體多元化，營造信任與合作的包容性治理環(huán)境，全方位提升社會治理的包容性。

　　 包容性治理作為社會治理模式優(yōu)化與創(chuàng)新的具體表現(xiàn)形式，順應(yīng)了全面深化改革、全面提升國家治理體系與治理能力的時(shí)代要求，回應(yīng)了現(xiàn)代性與風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性并存的后工業(yè)社會中政府中心主義導(dǎo)向的社會不可治理性問題，與此同時(shí)，激發(fā)了社會成員的社會參與意識，促進(jìn)了服務(wù)導(dǎo)向和能夠承接部分政府社會管理職能的社會組織的大力發(fā)展。這種優(yōu)化模式的出現(xiàn)無疑再次驗(yàn)證了包容性治理不僅具有其邏輯理性，而且具有實(shí)踐理性，它是工具理性與價(jià)值理性統(tǒng)一體，對當(dāng)下的社會治理有著深刻的指導(dǎo)意義。相比于傳統(tǒng)的以政府為中心的一元式社會治理體制，其以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的信任、協(xié)同與合作、促進(jìn)社會公平、包容全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理必將成為我國社會治理實(shí)踐的創(chuàng)新向度。為此，我們有理由相信，包容性治理理念與實(shí)踐會在廣度與深度兩個(gè)方面，全面增強(qiáng)社會的可治理性，構(gòu)建一個(gè)更加和諧、包容全體社會成員發(fā)展、包容社會各個(gè)主體互動(dòng)合作，讓治理成果為全體社會成員共享的包容性社會。

        參考文獻(xiàn)：

　　 ①李春成：《包容性治理：善治的一個(gè)重要向度》，[鄭州]《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年第7期。

　　 ②姚遠(yuǎn)：《“激活”與“吸納”的互動(dòng)——走向協(xié)商民主的中國社會治理模式》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。

　　 ③俞可平：《中國治理評估框架》，[北京]《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第6期。

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　　 ⑤孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，[南京]江蘇人民出版社2012年版。

　　 ⑥俞可平：《全球治理引論》，[北京]《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。

　　 ⑦張康之、張乾友：《民主的沒落與公共性的擴(kuò)散——走向合作治理的社會治理變革邏輯》，[成都]《社會科學(xué)研究》2011年第2期。

　　 ⑧本圖根據(jù)張康之(2005)，高傳勝(2012，2015)等一些學(xué)者的研究成果，梳理出公共管理三大范式嬗變與包容性發(fā)展四大階段演進(jìn)的邏輯同構(gòu)特征，即以人為本、公平正義與多元合作，在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)了包容性治理的邏輯框架。

　　 ⑨高傳勝：《論包容性發(fā)展的理論內(nèi)核》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。

　　 ⑩姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新》，[北京]《中國行政管理》2014年第1期。

　　 (11)李春成：《包容性治理：善治的一個(gè)重要向度》，[鄭州]《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年第7期。

　　 (12)包容性治理可以從多個(gè)維度進(jìn)行解讀，受到一些學(xué)者研究成果的啟發(fā)，(李春城(2011)，劉述良(2013)，高傳勝(2015)等都從不同的維度進(jìn)行過論述)，本文特別選取了主體、過程、成果三個(gè)維度進(jìn)行深度剖析，并由此歸納出此表。

　　 (13)李春成：《包容性治理：善治的一個(gè)重要向度》，[鄭州]《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年第7期。

　　 (14)俞可平：《中國治理變遷30年(1978-2008)》，[長春]《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期。

　　 (15)張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，[北京]《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

　　 (16)http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。

　　 (17)張車偉、張士斌：《中國初次收入分配格局的變動(dòng)與問題——以勞動(dòng)報(bào)酬占GDP份額為視角》，[北京]《中國人口科學(xué)》2010年第5期。

　　 (18)高傳勝：《論包容性發(fā)展的理論內(nèi)核》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。

　　 (19)麻寶斌：《公共治理理論與實(shí)踐》，[北京]社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版。

　　 (20)(21)張海波：《柔性社會管理：可能與可為》，[北京]《中國行政管理》2012年第6期。

　　 (22)http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。

　　 (23)帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，[南昌]江西人民出版社2002年版。

(24)郭風(fēng)英：《“國家—社會”視野中的社會治理體制創(chuàng)新研究》，[武漢]《社會主義研究》2013年第6期。