浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院　周世鋒　王　琳　柯　敏

城市化是一個地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要依托。我省重點生態(tài)功能區(qū)主要分布于浙西南山區(qū)，相較東部沿海發(fā)達地區(qū)，既無區(qū)位優(yōu)勢，也無資金優(yōu)勢，政策補償又處于起步完善中，在未來生態(tài)保護主導下如何獨辟蹊徑推進新型城市化發(fā)展，值得探索。通過研究我們認為，重點生態(tài)功能區(qū)的新型城市化發(fā)展不能單純依靠外部政策和資金推動，必須立足于地方現(xiàn)實，因地制宜地選擇適合自身發(fā)展的模式，化制約為動力、化瓶頸為優(yōu)勢，抓住重點、深化改革，走出具有地方特色的城市化新路子。

一、關于重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化的認識問題

（一）對重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)域特質的理解

重點生態(tài)功能區(qū)是我省主體功能區(qū)布局體系中一類區(qū)域，屬于限制開發(fā)區(qū)域。在地域分布上，主要包括浙西山地丘陵重點生態(tài)功能區(qū)、浙南山地丘陵重點生態(tài)功能區(qū)和浙中江河源頭重點生態(tài)功能區(qū)，涉及淳安、開化、文成、泰順、云和、慶元、景寧畬族自治縣、磐安縣、龍泉市及遂昌縣部分地區(qū)，總面積21009平方公里，占全省陸域面積的20.6%。

重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域特質，主要表現(xiàn)為相生相伴的兩個方面：

一方面，它是以保護為主體的生態(tài)屏障。結合內涵特點看，我省重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)敏感性較強，生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關系到全省乃至更大區(qū)域范圍生態(tài)安全，是保障全省生態(tài)安全的重要屏障，也是提供多種生態(tài)服務功能的重要區(qū)域。區(qū)域發(fā)展要以維持生態(tài)服務功能為出發(fā)點，強化生態(tài)環(huán)境保護，確保生態(tài)安全。

另一方面，它又是兼具發(fā)展需求的聚居區(qū)域。目前的重點生態(tài)功能區(qū)都是以縣為空間單元，除生態(tài)保護外還具備一定的人居和產業(yè)基礎，承擔著維護一方水土并養(yǎng)育一方人的責任。這就要求這些縣必須以生態(tài)環(huán)境保護建設為首要前提，限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)，在不損害生態(tài)服務功能的前提下，發(fā)展適應的產業(yè)、開展適應的建設。但要嚴控開發(fā)強度，確保所有涉及人類開發(fā)行為的空間建設都要有利于保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性?？梢钥闯?，重點生態(tài)功能區(qū)的保護責任重大，建設任務艱巨。

（二）重點生態(tài)功能區(qū)城市化發(fā)展現(xiàn)狀

從目前我省10個重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的城市化推進情況看，主要呈現(xiàn)出以下特點：

一是城市發(fā)展具備較好的生態(tài)基底。由于地處綠色生態(tài)屏障，這些城市的山林資源和水資源豐富，森林覆蓋率普遍達到70%以上，區(qū)域內的空氣質量持續(xù)領先全省水平。在“五水共治”“四邊三化”等一系列環(huán)境治理政策的實施下，城市內環(huán)境建設品質也較好，基本均為省級生態(tài)縣，部分更創(chuàng)建為國家級生態(tài)縣，城市發(fā)展的綠色資本條件較好。

二是精品城市框架逐步顯現(xiàn)。受我省城市化快速推進的整體影響，重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）政府也具備較為先進的規(guī)劃和建設理念，大多已經(jīng)編制了城市規(guī)劃、開展了城市設計，因地制宜地組建山區(qū)城市發(fā)展框架，依山而建、濱水而興、田園宜居的精致城市格局逐步顯現(xiàn)。同時，縣城基本成為縣域城市化發(fā)展的核心，縣城建成區(qū)常住人口占全縣常住人口基本在1/3以上，已經(jīng)呈現(xiàn)一定的向心集聚效應。

三是綠色經(jīng)濟和生態(tài)產業(yè)發(fā)展初具規(guī)模。目前，重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）大多立足自身產業(yè)特點，積極發(fā)展香菇、木玩、竹木加工、水飲料等特色產業(yè)，部分產品已創(chuàng)出國內較具影響力的品牌，初步形成生態(tài)產業(yè)體系。特色農業(yè)優(yōu)質發(fā)展水平不斷提升，以旅游為龍頭的服務經(jīng)濟較快發(fā)展，一些城市的風景名勝享譽全國，城市經(jīng)濟的提升具備較好的潛力基礎。

四是以人為本的服務功能日趨完善。作為空間尺度相對較小、區(qū)域交流相對較少的山區(qū)縣（市），城市公共服務的供給目標和服務主體更為明確。近年來這些縣（市）以改善民生為出發(fā)點，著力引進優(yōu)質服務，積極推進省市縣服務聯(lián)動，文、教、衛(wèi)、體等民生服務設施加快落地，服務覆蓋范圍和服務品質有了較大提升，生活滿意度和宜居性不斷提高，親切宜人的發(fā)展優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。

可以看出，我省重點生態(tài)功能區(qū)的城市地域已經(jīng)具備一定的城市化基礎，整體的人居環(huán)境較優(yōu)、發(fā)展?jié)摿^大，但在全新的功能定位下，一些矛盾問題也凸顯出來，主要表現(xiàn)為：一是自身發(fā)展基礎薄弱與生態(tài)資源制約的矛盾?？傮w來看，重點生態(tài)功能區(qū)的城市市政建設仍相對滯后，具有“造血”功能的大項目配套投入少，而在生態(tài)保護的嚴格要求下，可利用資源的范圍縮小、制約加大，對城市發(fā)展建設的要求更高、束縛更大，繼續(xù)提升發(fā)展面臨考驗。二是產業(yè)層次偏低基礎薄弱與發(fā)展門檻較高的矛盾。受生態(tài)環(huán)境容量約束，產業(yè)準入門檻高、招商難，而被給予厚望的生態(tài)旅游和生態(tài)農業(yè)大多仍處于起步階段，對地方就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展貢獻十分有限。三是外援增補需求與補償扶持機制尚不完善的矛盾。推進重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展在一定意義上是一次跨越式發(fā)展，由于原始積累不足需要一定的轉移扶持，但目前省內生態(tài)補償機制仍未有效建立，補償標準偏低，一定程度影響了城市在維持生態(tài)保護方面的動力和積極性。

（三）重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化發(fā)展的內涵意義

在重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化發(fā)展，是在限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化開發(fā)的背景下，探索一條特色化、持續(xù)化的新型城市化道路，在“保生態(tài)”的同時，實現(xiàn)“促發(fā)展”。這一戰(zhàn)略思路具有重要意義：

一是通過積極大膽探索，有利于推動欠發(fā)達地區(qū)的跨越式發(fā)展。新型城市化是今后一個時期我國和我省實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。把握發(fā)展機遇，深化新型城市化資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的發(fā)展精髓，通過大膽嘗試、積極培育，有利于推動重點生態(tài)功能區(qū)形成集約式、特色化、高效率的發(fā)展模式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與城市現(xiàn)代化建設的雙贏。

二是通過綠色發(fā)展、精致建設，有利于創(chuàng)建“兩美”浙江的實踐典范。重點生態(tài)功能區(qū)的城市化發(fā)展要求在環(huán)境約束下推進集約高效發(fā)展，要求借力生態(tài)本底優(yōu)勢，塑造美麗精品、宜居城市，形成人口、資源、環(huán)境協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。這是對“兩美”浙江城市導向的深化演繹，有利于率先形成生態(tài)城市的建設典范。

三是通過統(tǒng)籌集聚、改革創(chuàng)新，有利于建成國家主體功能區(qū)建設試點示范。重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）空間功能分區(qū)相對明晰，城市化發(fā)展戰(zhàn)略和資源布局相對集聚，通過改革創(chuàng)新更易于建立區(qū)域統(tǒng)籌、規(guī)劃一體的格局，形成科學合理的生態(tài)、生產和生活空間，率先建設成為人與自然和諧相處的示范區(qū)和推進生態(tài)文明建設先行區(qū)，成為實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的示范地區(qū)。

二、關于重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化發(fā)展導向問題

（一）實施“極化”戰(zhàn)略，全面推進“四集”

選擇何種城市化發(fā)展模式，對于提高重點生態(tài)功能區(qū)的城市化質量，加快經(jīng)濟社會發(fā)展至關重要?？紤]這類地區(qū)城市建設可拓展空間有限、經(jīng)濟支撐條件有限、對外聯(lián)系條件有限、生態(tài)保護壓力較大，客觀限制和主觀能動上都難以實施多點推進的城市化，必須突出主體、聚力推動。結合目前我省7個重點生態(tài)功能區(qū)縣城的小城市培育，倡導實施“極化”發(fā)展戰(zhàn)略，推進縣域資源要素的向心集聚，舉全縣之力推進核心城市建設。

推進人口集中。以人的城市化為核心，通過戶籍制度和公共服務配套制度的改革，建立起有利于全縣人口向縣城集聚的政策體系，引導農業(yè)轉移人口就地就近地向縣城轉移、向城鎮(zhèn)居民轉化，實質性提高縣域人口城市化水平。

推進產業(yè)集聚。以規(guī)模效率為導向，規(guī)劃部署統(tǒng)一的產業(yè)用地區(qū)塊，配建完善基礎服務設施，引導生態(tài)優(yōu)質產業(yè)項目集聚落地，騰退污染產業(yè)，為縣城人口集聚提供就業(yè)需求，為提升縣城經(jīng)濟實力奠定基礎。

推進功能集成。著眼于提升發(fā)展，在縣城既有城市發(fā)展基礎上，集合全縣的優(yōu)勢資源和物力財力，推進現(xiàn)代化的基礎設施和公共服務建設，塑造特色城區(qū)環(huán)境，提高城市的綜合承載力、防災減災力和人居吸引力。

推進要素集約。深化城鄉(xiāng)改革，建立城鄉(xiāng)聯(lián)動高效的要素流轉制度；圍繞環(huán)保集約，建立低能耗、高效率的城市運作體系，積極推行綠色建筑和低碳交通，大力倡導綠色人居和節(jié)能生活，推動城市綠色、低碳發(fā)展。

（二）實施“優(yōu)化”戰(zhàn)略，明確三大重點

重點生態(tài)功能區(qū)的縣城大多具有一定的建設歷史和發(fā)展基礎，因此未來城市化的發(fā)展重點不在于全新的城市框架和體系設計，而應基于現(xiàn)有基礎，充分挖掘特色，著眼于理念更新和實踐修正，逐步推進各內生環(huán)節(jié)的整體優(yōu)化。主要把握三大重點：

規(guī)劃建設要有利于維護城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)。當前大部分重點生態(tài)功能區(qū)縣的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃都處于啟動修編或正在修編中，“十三五”發(fā)展規(guī)劃也已啟動。各類規(guī)劃要以重點生態(tài)功能區(qū)的總體分區(qū)導向為基礎，按照“多規(guī)合一”的思路，建立起統(tǒng)一的生態(tài)保護空間，確保城市建設有利于維持原有生態(tài)系統(tǒng)的完整性，不破壞、不越界。同時，規(guī)劃和建設要有利于建立起城鄉(xiāng)有機的人工生態(tài)內循環(huán)，并激活核心城市的總體實力，增強對全縣生態(tài)功能的保護能力。

功能提升要有利于增強中心輻射帶動力。在有限的城市化空間中，要突出縣城在全域城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務配套的上核心作用，加大項目支撐和要素配套，增強設施建設基礎、提高服務配套水平，提升對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村要素的服務水平和吸引力，真正做強城市化的主平臺，成為全縣高集聚的輻射中心。

環(huán)境塑造要有利于體現(xiàn)地域文化特色。城市設計和建設風格是城市化推進的重要環(huán)節(jié)。重點生態(tài)功能區(qū)的城市發(fā)展規(guī)模和空間尺度都不宜過大，空間結構也要緊湊有機。因此在城市風格和環(huán)境塑造上都要體現(xiàn)小城市的發(fā)展特色，以持續(xù)耐用的視角推進城市環(huán)境的建造，注重發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，注重傳承人文風貌，注重營造宜居空間，積極打造精致和諧的精品城市。

（三）實施“緊縮”戰(zhàn)略，建立三大約束

推進重點生態(tài)功能區(qū)的城市化發(fā)展，必須突出“約束性發(fā)展”主題，即在縣域生態(tài)保護的總體框架下，推進城市可控性有序發(fā)展，重點從城市空間開發(fā)邊界、開發(fā)強度、產業(yè)準入三個視角建立約束規(guī)則，避免城市無度擴張。

建立空間發(fā)展約束。考慮城市開發(fā)建設對區(qū)域生態(tài)環(huán)境可能造成的潛在影響，應按照重點生態(tài)功能區(qū)的總體定位，科學謀劃空間開發(fā)格局，在國土空間分析評價基礎上，將縣域劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展、農業(yè)生產、生態(tài)保護三大空間，明確各類開發(fā)導向。在此基礎上，進一步以生態(tài)保護倒逼的思路，劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和生態(tài)保護紅線。城鎮(zhèn)發(fā)展邊界用于限制未來一個時期內城市空間拓展邊界，生態(tài)保護紅線則是要建立生態(tài)保護和人跡活動的區(qū)域紅線，從而約束城市化空間的無序蔓延，保障生態(tài)底線。

建立開發(fā)強度的約束。開發(fā)強度是經(jīng)濟、人口活動消耗的國土資源占總國土資源的比例，是維護生態(tài)安全、節(jié)約集約用地的重要手段。由于重點生態(tài)功能區(qū)的城市外圍環(huán)境敏感、內部用地空間有限，開發(fā)強度必須保持在一個可承載的區(qū)間，而且考慮未來土地開發(fā)復墾整理潛力、耕地保有量增加潛力，以及部分生態(tài)評價指標，重點生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)強速指標要逐步減少。同時，要嚴格控制區(qū)域內人口總量和密度，一方面為保障生活品質，縣城的人口規(guī)模不宜過大，一般控制在20萬以內為宜；另一方面，調控建筑密度和容積率等指標，確保城市空間的適宜尺度，避免過高密度發(fā)展。

建立產業(yè)準入約束。在生態(tài)保護的總體導向下推進產業(yè)培育發(fā)展，必須有選擇、有重點、有節(jié)奏地推進，嚴格甄選進入產業(yè)，全面評估既有產業(yè)，大力淘汰不適宜產業(yè)。一方面，要搬遷撤離生態(tài)保護區(qū)域內的產業(yè)，果斷淘汰對環(huán)境可能造成不良影響的產業(yè)；另一方面，要在充分論證的基礎上合理引進符合地方發(fā)展需求和環(huán)境準入條件的產業(yè)，注重引進節(jié)奏，制定引進序列。同時，要推進地方產業(yè)發(fā)展的實時監(jiān)控和環(huán)境影響評價，產業(yè)發(fā)展不求快、不求量，但求生態(tài)化、可持續(xù)。

三、關于重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化空間載體問題

（一）構筑扁平化城鄉(xiāng)空間體系，凝聚城鄉(xiāng)發(fā)展合力

與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)密集型、網(wǎng)絡化、多等級的城鎮(zhèn)布局空間體系不同，重點生態(tài)功能區(qū)關鍵是要做好保護與開發(fā)的協(xié)調關系，強化城市化空間載體的有限開發(fā)、有序開發(fā)、有效開發(fā)。

“有限開發(fā)”，是指空間模式上講求集中集聚，減少中間等級，構建以縣城為主體平臺、中心鎮(zhèn)為輻射節(jié)點的扁平化空間結構體系，限制一般村鎮(zhèn)開發(fā)。要根據(jù)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)承載力布局特征，打破傳統(tǒng)規(guī)模擴張的路徑依賴，按照“大疏大密、核心帶動，以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展要求，從發(fā)揮城鎮(zhèn)體系最優(yōu)空間效益出發(fā)，從發(fā)揮自身資源稟賦優(yōu)勢出發(fā)，在有限的開發(fā)邊界內，通過不同空間的政策分區(qū)，引導其功能開發(fā)，如劃分新建地區(qū)、轉型地區(qū)、提升地區(qū)，以及鄉(xiāng)村遷并地區(qū)、整治地區(qū)、遷出地區(qū)，提高空間開發(fā)的質量和效益。

“有序開發(fā)”，是指人口轉移上講求循序漸進，從傳統(tǒng)政策導向的土地城鎮(zhèn)化向就業(yè)引導的人的城鎮(zhèn)化模式轉型。一方面通過提升縣城產業(yè)發(fā)展平臺，吸納就業(yè)人口，引導縣域內城鄉(xiāng)人口向中心城區(qū)集聚遷移；另一方面，通過創(chuàng)新農村土地流轉機制和資產變現(xiàn)方式、加強農業(yè)集中經(jīng)營、帶動第三產業(yè)發(fā)展等手段，兼顧就地轉化，實現(xiàn)人口轉移緊湊集中與有機分散相結合、自上而下的政策落實要求與自下而上的人本需求相結合。

“有效開發(fā)”，是指設施配套上講求集約高效，從傳統(tǒng)層層分包建設模式向適當集聚、提高質量的設施體系轉型。城鄉(xiāng)公共服務的均等化并不等同于設施的平均布局，反思原有“撒胡椒面式”全方位、全覆蓋的新農村建設，并不符合重點生態(tài)功能區(qū)新型城鎮(zhèn)化的人口流動趨勢，應該著力提升以縣城兼業(yè)生活圈為核心的公共服務配套水平，特色化推進中心鎮(zhèn)公共設施建設，弱化一般鎮(zhèn)、村作為末梢節(jié)點的設施配置要求，有效促進以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)設施服務覆蓋的“均好”而非配置建設的“均好”。

（二）打造縣域城市化主平臺，實現(xiàn)“精明增長”

縣城作為縣域整體產業(yè)、人口及公共服務設施的重要承載平臺，是滿足生態(tài)功能區(qū)城市化發(fā)展訴求、保護縣域整體生態(tài)功能平衡的重要增長極，應當發(fā)揮核心帶動作用，有效促進要素集聚、多元融合、以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)“精明增長”。

推進重點產業(yè)平臺建設，增強縣城產業(yè)聚合力。以縣城產業(yè)開發(fā)平臺為核心載體，甄選主導產業(yè)，加快創(chuàng)新載體建設，推動企業(yè)分類集聚，推進傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟向生態(tài)化、科技化、服務化融合發(fā)展；要以縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為主體，理順各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)塊管理體制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散工業(yè)功能區(qū)向縣級重點工業(yè)平臺集中，構筑全縣“一盤棋”的產業(yè)發(fā)展格局。

擴大就業(yè)需求，增強縣城人口集聚力。重點生態(tài)功能區(qū)的一個重要發(fā)展瓶頸是大量低素質勞動力過剩和高素質勞動力奇缺，導致了結構性低水平惡性循環(huán)發(fā)展陷阱。要以擴大就業(yè)為目標，以縣級重點工業(yè)平臺為載體，各級服務平臺為支撐，實施“農民下山進城”“人口集聚小區(qū)”“職業(yè)技能培訓”工程，大力發(fā)展來料加工產業(yè)，實現(xiàn)人力資源向勞務經(jīng)濟、人力資本轉變。

促進空間優(yōu)化和功能提升，增強縣城城鎮(zhèn)牽引力。要按照“產城融合”發(fā)展模式，優(yōu)化縣城空間結構，推進重點工業(yè)平臺與縣城中心的融合發(fā)展，促進空間利用高效，加快新增用地的高強度開發(fā)和存量用地的再開發(fā)；要按照“小縣大城”發(fā)展模式，根據(jù)縣城常住人口服務規(guī)模，測算公共基礎設施配套標準，構建縣城兼業(yè)生活圈，實現(xiàn)城市包容發(fā)展，多元服務，帶動鄉(xiāng)村生活提質和生活轉型。

（三）突出特色化中心村鎮(zhèn)，實現(xiàn)“精明收縮”

作為一種重要的影響作用力，政策的制定應著眼于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我調節(jié)的外部環(huán)境建設，打破傳統(tǒng)村鎮(zhèn)內生發(fā)展的封閉格局，減少政府干預和政策鎖定效應。通過建立要素市場流動機制和城鄉(xiāng)人口主動轉移模式，不斷提高村鎮(zhèn)體系的自組織能力，逐步實現(xiàn)自我更新、調節(jié)和演替，從而達到優(yōu)化整體空間結構組織的目的。

一方面，對于確實有發(fā)展基礎和發(fā)展?jié)摿Φ拇彐?zhèn)，要深挖特色，結合實際，創(chuàng)造條件使之參與到大區(qū)域競爭格局中去，不斷激發(fā)村鎮(zhèn)活力。一是要緊緊依托農業(yè)資源優(yōu)勢和歷史文化傳承，在不破壞傳統(tǒng)文化聚落村鎮(zhèn)的前提下，以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和旅游服務業(yè)為導向，采取小面積深度開發(fā)模式，通過政策扶持和良好經(jīng)營，發(fā)展一批農產品加工型、農業(yè)休閑型、歷史文化型，生態(tài)度假型、服務接待型特色小城鎮(zhèn)；二是考慮縣城集聚規(guī)模有限，為提高輻射水平，就近推進農業(yè)轉移人口向市民轉化，可選擇若干中心鎮(zhèn)、中心村，引導周邊農村人口轉移集中，要結合當?shù)剞r民的生活習慣和實際需求，面向功能調整和整治措施，有重點地開展公共服務設施建設，不斷提高公共設施的利用效率。

另一方面，對于區(qū)位偏遠、發(fā)展條件較差的村鎮(zhèn)，加快建立要素流動機制，逐步實現(xiàn)一般村鎮(zhèn)的規(guī)模收縮和數(shù)量精簡。一是要創(chuàng)新土地制度，鼓勵農民以轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，提高農村土地承包經(jīng)營權流轉率，穩(wěn)妥開展宅基地置換城鎮(zhèn)住宅的試點。二是要促進農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，對于從事規(guī)模農業(yè)創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營較大規(guī)模的土地承包經(jīng)營權的，在金融支持、農業(yè)項目審批、農業(yè)基礎設施建設方面，應給予積極的支持。三是創(chuàng)新土地騰退機制，鼓勵農戶直接參與利益分配，改變其固有的置業(yè)觀念，提高村民參與“內聚外遷”的積極性，減少指令化的建設投資，逐步實現(xiàn)一般村、高山村的自我縮減、解體，使人口高流出的大量閑置空間騰退給農業(yè)空間、生態(tài)敏感空間讓位給生態(tài)空間。

四、關于重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化的路徑問題

（一）打造有特色、可識別的城市風貌

發(fā)揮山水資源優(yōu)勢，構筑“顯山露水”的城市環(huán)境。重點生態(tài)功能區(qū)的縣城大部分坐落于山區(qū)、河谷盆地，呈現(xiàn)出“一水繞城，四面山色”的良好生態(tài)格局。要著重做好山水景觀這篇文章，積極開展城市總體設計，注重保護低丘緩坡地形，防止城區(qū)無序擴張，重點打造沿河景觀長廊、建設環(huán)城秀山屏障，留好山水景觀視廊，控制好建筑天際線，構筑縣區(qū)大景觀格局，實現(xiàn)空間組織上“依山親水”，景觀設計上“借山用水”，道路規(guī)劃上“迎山接水”，建筑布局上“顯山露水”，更加凸顯生態(tài)田園式的自然圖景。

營造“慢生活”氛圍，打造“小而精致”的城市形象。明確城市定位和品牌，倡導小而精致，不貪大求洋，推進城市重點區(qū)域和節(jié)點設計，強化城市建筑風格和色彩控制引導，以新區(qū)建設提品質、老區(qū)改造升形象、“三改一拆”騰空間為抓手，開展建筑更新、街巷改造和綠化美化工作。以人性尺度為標準，加強“微景觀”設計，營造縣城“慢生活”氛圍，著力打造文化廣場、街心公園、小區(qū)綠地等節(jié)點空間，開展網(wǎng)絡化休閑游步道、自行車專用道、沿河綠道建設，不斷提高服務設施網(wǎng)絡的覆蓋面和可達性。

加快促進功能升級，呈現(xiàn)“多元包容”的城市文化。以構筑縣城“兼業(yè)生活圈”為目標，積極開展商業(yè)綜合體、娛樂綜合體、文化綜合體等重大項目載體建設，加快引入高品質商住區(qū)塊、農民轉移集聚安置住房，增強縣城旅游購物、餐飲美食、休閑娛樂、品質居住等多元服務功能，不斷提高居民生活品質和幸福感。注重挖掘當?shù)貧v史文化要素，轉化為城市符號和城市小品，應用于各類公共設施設計，展現(xiàn)特色城市形象，建設具有山區(qū)特色和一定區(qū)域影響力的城市。

（二）培育有潛力、可持續(xù)的生態(tài)產業(yè)

按照集中、集聚、集約發(fā)展要求，合理甄選培育主導產業(yè)，加快重點工業(yè)平臺轉型升級。一是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散工業(yè)功能區(qū)，積極開展工業(yè)“治舊控新”路線圖和時間表，淘汰劣勢企業(yè)、推進土地置換，引導其向縣級產業(yè)平臺轉移、集中。二是甄選培育主導產業(yè)，加快培育龍頭企業(yè)，打造規(guī)模企業(yè)梯隊，積極培育引進戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術企業(yè)，加快推進國家級、省級高新園區(qū)創(chuàng)建工作，不斷提升產業(yè)集聚能級。三是加快平臺內現(xiàn)有產業(yè)改造整頓，淘汰落后產能，開展清潔生產和節(jié)能減排，倒逼高能耗、高污染企業(yè)騰退，通過二次開發(fā)和騰籠換鳥，推進土地集約利用。

按照特色帶動、文化引領、配套完善要求，大力發(fā)展生態(tài)休閑產業(yè)。一是深入挖掘自然生態(tài)資源和歷史文化特色，開展國家公園、鄉(xiāng)村旅游實驗區(qū)、文化創(chuàng)意服務區(qū)等各類景觀載體策劃，明確主導景區(qū)景點建設重點，不斷提升其文化內涵和區(qū)域影響力。二是積極謀劃高山避暑、濱湖度假、養(yǎng)老養(yǎng)生、鄉(xiāng)村旅游、運動康體等各類休閑產業(yè)，構建特色化、復合型的養(yǎng)生休閑產業(yè)體系，推進傳統(tǒng)觀光旅游向養(yǎng)生度假型產業(yè)轉變。三是加大通景公路、旅游集散區(qū)、旅游導覽指引系統(tǒng)等基礎設施建設，完善度假住宿、餐飲購物等配套服務體系。

按照規(guī)?；⑵髽I(yè)化、精品化要求，積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和農產品加工業(yè)。一是以推進農村土地流轉、促進規(guī)模集聚為基礎，以吸引工商資本、培育經(jīng)營主體為重點，通過科學規(guī)劃、政策配套、分布推進，加快建設糧食功能區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園區(qū)。二是積極發(fā)展特色農產品加工產業(yè)，提升農業(yè)科技創(chuàng)新能力，消除農產品流通壁壘，優(yōu)化農產品市場流通網(wǎng)絡布局，健全農業(yè)綜合服務體系。三是創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體制，積極發(fā)展家庭農莊為載體，以電子商務為支撐的現(xiàn)代休閑農業(yè)，推進農業(yè)種養(yǎng)殖、農產品加工、農業(yè)觀光旅游三產互動融合發(fā)展。

（三）配套高品質、高效率的基礎設施

全面提升縣城公共設施服務能級，促進包容發(fā)展。一是要以縣城內常住人口為服務對象，按照全縣城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模、增長趨勢和空間分布特點，加快建設綜合文化中心、圖書館、博物館、體育場所等大型服務設施，提升縣城在縣域范圍內的公共服務的綜合發(fā)展水平。二是針對流動人口的設施服務能力不足問題，要加快醫(yī)院、學校配建力度，保證其“有學可上，有病可治”，視條件許可，不斷加大學校和醫(yī)院的建設和服務品質。三是要進一步完善高等級交通、公共停車場、集貿市場、休閑廣場等基礎配套設施建設，注重建設品質、配套標準，打造防災等級高、可持續(xù)發(fā)展的城市硬件體系。

精明重構村鎮(zhèn)公共服務體系，促進品質發(fā)展。一是要促進公共服務設施集聚化發(fā)展，重點關注中心鎮(zhèn)一級的公共服務供給能力，弱化一般鎮(zhèn)、村公共服務設施配置要求，將公共服務設施均等化向服務質量聚焦。尤其對于農村教育、醫(yī)療等公共服務設施，應適當聚集、提高質量。二是特色化推進公共服務設施配套，要面向實際需求和突出問題，重點關注老人、婦女、兒童“三留守”情況，加大幼兒園、養(yǎng)老社區(qū)、婦女再就業(yè)培訓等機構建設力度。

創(chuàng)新市政基礎設施建設模式，促進高效發(fā)展。圍繞重點生態(tài)功能區(qū)基礎設施建設要求，一是要創(chuàng)新項目建設體系，著力發(fā)展農田沼氣池、沼氣發(fā)電站，促進農戶集中養(yǎng)殖的農業(yè)基礎設施，構建鄉(xiāng)村生態(tài)自循環(huán)系統(tǒng)，突出建設農村污水處理站及管網(wǎng)。二是要推進區(qū)域共建共享，結合山區(qū)地形特點和設施服務范圍，按照組團化發(fā)展要求，推進不同類別、規(guī)模、等級的基礎設施項目協(xié)同建設。三是要創(chuàng)新項目建設模式，通過PPP等合作機制，積極謀劃可吸引社會資本的基礎設施項目，聯(lián)合各級政府、發(fā)展性機構和私人投資者共同。

五、關于重點生態(tài)功能區(qū)推進新型城市化體制機制問題

根據(jù)重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，要加快推進城市化進程，必須采取非常規(guī)手段，即要大膽探索城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度改革創(chuàng)新，破除發(fā)展障礙，積極實施與地方需求相適應的制度體系，助力新型城市化發(fā)展。

（一）創(chuàng)新農村“三權”改革

農村產權制度改革是實現(xiàn)農村產權要素資本化、市場化，縮小城鄉(xiāng)差距、激活農村資源、深化城市化發(fā)展的重要動能。為進一步盤活重點生態(tài)功能區(qū)農村地域的“沉睡資本”，增強農民進城的動力，要堅持尊重主體意愿、維護合法權益、有效保護耕地、公平規(guī)范操作的原則，重點推進農村土地承包經(jīng)營權、農村宅基地用益物權、農村集體資產所有權的改革。

完善農村土地承包經(jīng)營權流轉機制。在重點生態(tài)功能區(qū)開展農村土地承包關系長久不變的體制改革，允許以農村土地二輪承包為基礎，率先推進農村土地承包關系長久不變的體制改革。開展土地所有權、承包權和經(jīng)營權相分離的改革，實現(xiàn)承包經(jīng)營權可抵押、擔保，并鼓勵發(fā)展農村股份合作社等新型經(jīng)營主體，通過直接經(jīng)營、參股經(jīng)營、租賃經(jīng)營等方式進行企業(yè)化運作，把土地承包經(jīng)營權轉化為長期股權，推進農村土地流轉由短期、零碎的無序流轉，向長期、大規(guī)模的有序流轉轉變，促進農村土地規(guī)模化經(jīng)營。加快健全土地經(jīng)營權流轉市場，建立健全縣鄉(xiāng)村三級農村土地流轉服務平臺，引導土地承包經(jīng)營權規(guī)范有序流轉。

探索開展多樣化的宅基地置換機制。明晰產權歸屬是賦予農民更多財產權利的實現(xiàn)途徑，也是盤活資源的關鍵一步，鼓勵重點生態(tài)功能區(qū)全面開展宅基地使用權的確權登記頒證。進一步完善宅基地管理，允許農村集體經(jīng)濟組織協(xié)商收購或政府給予適當獎勵補貼，可以采取宅基地置換產業(yè)用房或生產生活用房的組合模式，也可通過貨幣補償或置換城鎮(zhèn)住房保障政策等方式，探索宅基地在縣域范圍內跨社置換、空閑宅基地收購、有償退出、有償使用的機制。進一步完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度，在確保宅基地復墾驗收的基礎上，推進農村建設用地流轉集中。

深化農村集體經(jīng)濟股份制改革。對集體經(jīng)營性資產進行量化和確權，推進集體資產股份化，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，盤活在城務工者的農村集體經(jīng)濟的潛在效益，允許“持股在鄉(xiāng)”，也能“持股進城”，形成持續(xù)增效的制度體系。研究制定集體經(jīng)營性建設用地流轉管理辦法，建立健全市場運行體系，構建與城市國有土地相協(xié)調的建設用地權利體系，推動農村集體經(jīng)濟經(jīng)營性建設用地“入市”，基本實現(xiàn)與國有土地“同地、同權、同價”。

（二）創(chuàng)新城鄉(xiāng)人口管理制度改革

為有效地推進重點生態(tài)功能區(qū)內的人口自愿有序地向縣城集聚，必須改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)戶口遷移政策，建立起積極穩(wěn)妥、規(guī)范合理、統(tǒng)籌配套的城鄉(xiāng)戶籍制度體系。

開展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。剝離現(xiàn)有農村土地權益、農村生育權等與戶籍的依附關系，以合法穩(wěn)定職業(yè)或合法穩(wěn)定住所為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，實行按居住地登記的戶口遷移制度，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。

分步分類實行城鎮(zhèn)公共服務覆蓋制度?？紤]重點生態(tài)功能區(qū)地方政府的財政承受力有限，在城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一的基礎上，倡導人群先優(yōu)質后普通、領域先易后難地推進城鎮(zhèn)公共服務和福利待遇的延伸覆蓋。即通過一定的評價體系，如積分值等方式，優(yōu)先引導高素質、高技能、高認可度的人群納入城鎮(zhèn)公共服務體系，實現(xiàn)市民化待遇，優(yōu)先推進服務基礎較好、覆蓋水平較高的公共服務向全體常住人口覆蓋，從而逐步實現(xiàn)全體居民共享城市現(xiàn)代文明成果。

健全人口信息管理制度。完善重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的人口流動服務管理綜合協(xié)調機構建設，加強城鄉(xiāng)人口流動、服務、管理政策的研究、協(xié)調等職能，逐步實現(xiàn)農業(yè)轉移人口流動的精細化管理。加快推進人口基礎信息庫建設，完善職業(yè)、教育、醫(yī)療、收入、社保、房產、信用等信息系統(tǒng)，建立人口信息實時通報和信息共享機制，有效掌握城鄉(xiāng)人口的基本情況和流動態(tài)勢，提高服務和管理效能。

（三）創(chuàng)新城鄉(xiāng)金融體制改革

推進重點生態(tài)功能區(qū)的新型城市化發(fā)展，需要大量的資金支持，在積極爭取上級支持的同時，還必須探索自身的投融資體制改革，增強內生融資能力，破解城市化發(fā)展的資金難題。

深化投融資體制改革。積極建立以政府為主導、社會企業(yè)等多方參與的市場化投融資機制。探索組建城市化發(fā)展投資公司及專業(yè)運營公司的模式，開展股份制聯(lián)合公司專業(yè)化投資運營，提升運營和管理城市資產水平。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，廣泛吸引和集聚金融資本和社會資本，加快形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的城市建設投融資新格局。探索PPP（公私合作）模式，通過建立動態(tài)調整的收費定價或政府補貼機制，對民間資本產生足夠的吸引力，引導民間資本投資基礎設施項目，豐富城市建設的資金渠道。

加強縣域金融組織體系改革。完善縣域金融組織體系，鼓勵發(fā)展地方金融機構、各類中介服務機構和金融行業(yè)自律組織。積極引導大城市金融機構到縣城設立網(wǎng)點，出資組建貸款公司等貸款專營機構，加大對縣域信貸投放。探索建立大型銀行與縣域法人銀行的資金批發(fā)運用機制，引導城市富余資金用于支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。強化金融機構對重點生態(tài)功能區(qū)城市化發(fā)展的支持力度，爭取每年給予一定授信額度。發(fā)展多種形式的融資擔保公司、基金和共同體，鼓勵銀行業(yè)金融機構與各類擔保公司合作，為重點生態(tài)功能區(qū)縣內企業(yè)提供擔保增信服務，促進縣域信貸投放增長。

推動農村金融體制改革。探索推進農村信用評價體系建設，開展農村土地、房屋、林權等產權的價值評估業(yè)務。實施普惠金融工程，引導城市金融延伸服務網(wǎng)絡，大力推進電子支付業(yè)務應用。將涉農保險投保情況作為銀行授信要素，鼓勵借款人對貸款擔保財產進行投保，不斷提升農業(yè)保險的覆蓋面和滲透度。探索發(fā)展多種形式的融資擔保公司、基金共同體，促進信貸投放增長。完善擔保融資風險分散機制，設立農村產權擔保融資風險補償專項資金。

（四）創(chuàng)新長效生態(tài)保護動力機制改革

為了持續(xù)深化加強新型城市化發(fā)展過程中的生態(tài)保護理念，除了正向引導外，還必須探索建立量化環(huán)境成本、體現(xiàn)青山綠水價值的制度，建立地方政府考核獎懲的制度體系，激勵和倒逼這些縣（市）真正走上綠色發(fā)展、科學跨越的道路。

創(chuàng)新生態(tài)補償機制。在全省范圍內實施化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放收費政策，省財政向市縣收繳后，作為向重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的主要資金來源。探索資源有償使用、碳盤查、碳排放、森林碳匯交易等市場化生態(tài)補償模式，設立“發(fā)送區(qū)、接送區(qū)”，實現(xiàn)碳排放交易、能源消費預算化管理、環(huán)境污染總量控制、第三方治理等制度，建立生態(tài)資源收儲管理平臺與生態(tài)保護信用平臺。

建立生態(tài)獎懲制度。按照“誰受益誰補償”“誰污染誰付費”原則，建立健全與污染物排放總量掛鉤的財政獎懲制度、與出境水質和森林覆蓋率掛鉤的財政生態(tài)補償制度。把省對淳安縣、開化縣大力推進重點生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)建設試點的有關生態(tài)獎懲政策延伸到省內其他重點生態(tài)功能區(qū)縣（市），對主要生態(tài)指標優(yōu)于或劣于省定標準要求的，分別給予相應比例的資金獎懲。同時，鼓勵重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）財政每年統(tǒng)籌安排一定資金用于生態(tài)指標和項目的考核。

創(chuàng)新相關的考核體系。建立重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的專項考核體系，對省級重點生態(tài)功能區(qū)的縣（市），取消GDP和工業(yè)考核，鼓勵發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，實施財政獎補政策，推動生態(tài)富民和綠色發(fā)展。同時，鼓勵縣（市）內部按照部門職能分工開展新型城市化的考核，并積極引入“群眾滿意度”評價指標，對生態(tài)環(huán)境保護和城市發(fā)展建設充分聽取群眾意見，對績效評估實行定期報告機制，及時向社會發(fā)布。