第八章　政府工作報告

我們在這里之所以把政府工作報告作為綜合文稿的一個重要文體來介紹，是因為政府工作報告是國家政府機關(guān)中最重要的報告之一。它是一級政府領(lǐng)導每年向其所轄范圍內(nèi)的人民群眾匯報過去一年或一段時間內(nèi)的工作情況，以及今后一年或一段時間內(nèi)的工作規(guī)劃情況的一種莊重的報告形式。它一般由一級政府主要負責人向同級人民代表大會作報告，由全體人民代表大會審議通過，同時聽取同級政治協(xié)商會議委員會委員們的意見和建議，是全體人民通過自己的代表及政協(xié)委員廣泛參與討論，普遍發(fā)表意見，形成統(tǒng)一共識的最莊嚴最隆重的工作報告。

一、從起草到大會通過所應(yīng)做的籌備工作及所應(yīng)履行的程序

為了使政府工作報告所匯報的工作情況和工作部署能夠充分反映客觀實際及人民群眾的愿望，政府工作報告從起草到討論通過，必須做好各個方面的籌備工作，并履行一系列的程序。這些籌備工作和所要履行的程序主要包括以下步驟：一要成立起草政府工作報告的工作班子，一般由政府秘書長或辦公室（廳）主任牽頭，專職的副秘書長或辦公室（廳）主任具體負責，由政府綜合文秘寫作班子的成員和多方面的專業(yè)人員共同組成起草小組。二要做好政府各部門的工作情況匯總，摸清底情。政府是由政府各個部門組成的，因此政府要總結(jié)過去的工作情況，部署今后的工作，就必須由政府所屬各部門匯報其過去工作的具體情況和今后工作的打算與安排。政府將這些情況和工作安排匯總以后，方能在政府工作報告中予以全面系統(tǒng)地反映，統(tǒng)籌安排全局的工作；其所屬下級政府也要將有關(guān)情況及事關(guān)全局的工作部署安排匯報上來，作為本級政府起草工作報告的重要依據(jù)、參考和需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的內(nèi)容。報告起草班子主要起草人，要始終注意參加和聽取有關(guān)的情況匯報。三要在情況匯總的基礎(chǔ)上，對相關(guān)資料，特別要對經(jīng)濟和社會發(fā)展的形勢進行全面系統(tǒng)的分析研究，使之成為下一步政府工作決策和部署的依據(jù)及參考。為此，起草班子往往要作廣泛的經(jīng)濟社會調(diào)查，聽取各有關(guān)部門權(quán)威人士對今后形勢和任務(wù)的研究分析意見，搜集各種情況和數(shù)據(jù)資料。在此基礎(chǔ)上，加以進一步匯總、分析、研究，為今后起草政府工作報告做好準備。四要在情況匯總和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，擬定寫作提綱或起草政府工作報告的報告，提綱或報告應(yīng)當包括政府工作報告所要表達的基本觀點和主要內(nèi)容；然后征求政府領(lǐng)導人特別是主要領(lǐng)導人的意見，由他們對政府工作報告的起草提出指導性意見，最后確定政府工作報告的指導思想和總體框架。五是起草政府工作報告草稿。起草政府工作報告往往由若干個人共同執(zhí)筆，分工寫作，并盡可能集思廣益，征求各方面的意見，避免由一兩個人閉門造車的現(xiàn)象。由執(zhí)筆人這時起草的文稿還只能算是草稿。六是擬稿人將草稿擬好，經(jīng)起草小組負責人修改審查后，要首先將清樣送交政府主要領(lǐng)導人過目，審查修改，然后提交全體政府領(lǐng)導和政府成員討論修改，同意通過后，方可視為政府工作報告討論稿加以付印。七是政府主要負責人將修改審查過的政府工作報告討論稿，提交同級黨委常委會討論（國務(wù)院工作報告討論稿先交中央政治局討論），在聽取黨委常委會的指導性意見之后，進行修改。八是將根據(jù)黨委常委會意見修改通過的討論稿，由政府負責送交本屆人大代表和政協(xié)委員，征求意見。征求意見有兩種形式：一是書面意見；二是口頭意見?？陬^征求意見是以召開人大代表和政協(xié)委員座談會座談、討論的形式進行，并順便把書面修改意見搜集起來。九是起草小組把從各方面征求的意見進行全面統(tǒng)一匯總、梳理，對討論稿進行進一步修改。這一修改過程一直持續(xù)到本屆人代會和政協(xié)會召開。十是向人代會作報告，討論審議。真正完成整個政府工作報告的修改過程，是在政府主要領(lǐng)導人向本屆人代會作出正式報告，經(jīng)過全體人代會代表討論審議，作出通過政府工作報告的決議；同時聽取本級政協(xié)全體委員會議討論提出的意見，進一步匯總、修改、定稿，方可正式向社會公布。從上述過程可以看出，整個政府工作報告的起草、修改、通過，是一個反復醞釀討論、反復修改加工的過程，這一過程固然凝聚著廣大文秘人員的心血和汗水，也匯集了各領(lǐng)導機關(guān)各方面干部群眾各階層人士的智慧和工作成果。

二、報告的基本內(nèi)容和需要掌握的原則

從政府工作報告的內(nèi)容時限上，可分為兩種：一種是一屆政府（大體是五年）的工作報告或政府工作的一個規(guī)劃段的工作報告，如五年規(guī)劃報告；另一種是一年一次的年度政府工作報告。兩種政府工作報告的基本職能都是向本屆人代會匯報工作，聽取政協(xié)會的意見，只不過前者是若干年工作的報告；后者是一年一度的工作報告。兩種工作報告的內(nèi)容大體都包括兩個組成部分，一是對過去工作的回顧總結(jié)，主要包括成績和問題、經(jīng)驗及教訓；二是對今后工作的規(guī)劃或部署，主要包括今后工作的任務(wù)、目標、指導思想及政策措施。這里的區(qū)別是，前者是對一屆政府或政府工作的一個規(guī)劃段，如前五年規(guī)劃實施情況的回顧和后五年規(guī)劃設(shè)想；后者是對前一年工作情況的回顧和下一年工作的部署。但即使是關(guān)于一個時間段如一屆政府或一個規(guī)劃段的政府工作的回顧及設(shè)想，也必須兼顧對前一年工作的回顧和對今后一年的工作部署。在這里，規(guī)劃設(shè)想一般是指在一個較長時間段內(nèi)的宏觀戰(zhàn)略布局，如五年規(guī)劃設(shè)想，或一屆政府的規(guī)劃設(shè)想；而工作部署或打算則比較具體，時間也比較短，一般是指一年之內(nèi)政府工作的目標任務(wù)安排及工作措施，因而沒有把它說成是“一年規(guī)劃”的。

草擬政府工作報告應(yīng)當掌握的一個總的原則，正像前總理朱镕基所說的那樣，是“實事求是”四個字。對過去的工作要好處說好，壞處說壞，成績和經(jīng)驗要充分肯定，問題和矛盾也要總結(jié)得恰如其分。因為，政府工作的成績說到底是廣大人民群眾努力的結(jié)果，總結(jié)成績實際上也就是肯定人民群眾的功績；總結(jié)人民群眾的功績，有利于鼓舞人民群眾，有利于調(diào)動今后工作的積極性。對于存在的缺點、問題、矛盾及教訓也要充分揭露，講足講夠，不能護短，不能文過飾非，輕輕帶過，政府領(lǐng)導并要主動承擔責任。因為，除了不可預(yù)見的客觀原因之外，其他出現(xiàn)的缺點、問題、矛盾及教訓，都應(yīng)在政府的工作范圍之內(nèi)，都有政府工作的責任。同時，報告內(nèi)容畢竟要被公之于眾，經(jīng)過廣大代表和人民群眾的討論和認可，否則，人民群眾是不會通過的。

對今后工作的部署或規(guī)劃，也要貫徹“實事求是”的原則。規(guī)劃部署主要包括工作的目標任務(wù)、指導思想、工作措施等內(nèi)容。確定目標任務(wù)既要積極大膽，解放思想；又要科學穩(wěn)妥，量力而行，決不能說大話、空話、假話，還要有切實可行的政策措施，確保其得以落實和實現(xiàn)。有一種叫“跳起來摘桃子”的說法，這種說法要正確理解，跳起來摘桃子要確實能夠摘得著，又要能充分調(diào)動群眾的積極性，如果跳起來也夠不著，或不用花費多大努力就能完成，那么，這樣的目標任務(wù)就是脫離實際或限制群眾發(fā)展的積極性的。我們目前常常碰到的情況是，目標任務(wù)往往定得太高，脫離客觀實際，難以真正實現(xiàn)或落實，這是應(yīng)當引起高度重視和努力加以避免的。這些似乎是領(lǐng)導人要掌握的問題，但起草人的深思熟慮和反復斟酌也是必要的。要制定工作的規(guī)劃，安排部署今后的工作，首先要確立正確的指導思想。為此，必須緊跟上級黨委政府的工作部署，特別是黨中央國務(wù)院制定的一個時期的中心工作和大政方針，緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H，提出切合本地特點的正確的指導思想和工作方針。然后，在這個正確的思想指導下，提出今后政府工作的目標、任務(wù)和工作措施。對今后工作的規(guī)劃、部署或打算，一般情況下也是政府工作報告的主體性內(nèi)容，是政府所轄地區(qū)內(nèi)廣大干部群眾萬眾矚目的大事，要集中精力把它研究好、構(gòu)思好、寫作好。制定政府工作的目標、任務(wù)和工作措施，要善于總攬戰(zhàn)略全局，突出工作重點，抓住綱目，帶動全盤；所提政策措施要切實有力，具有較強的針對性、可行性、操作性，務(wù)期達到目的。

起草政府工作報告，還要掌握以下原則：一是突出主題；二是涵蓋全局。政府工作報告的內(nèi)容雖然包羅萬象，但決不能用十個指頭按十個跳蚤，平均用力，而必須突出主題，突出主攻方向。為此，任何一級政府都必須從周圍大的環(huán)境形勢出發(fā)，根據(jù)自己的財力、物力、人力及其他社會自然資源情況，制定出切合自己長遠利益和全局利益的戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃；而每年或每個時期又都有自己的戰(zhàn)略重點和主攻方向，集中力量辦大事，還要有由這種戰(zhàn)略重點和主攻方向所決定的一年或一段時間內(nèi)的工作中心和工作重點，而這種工作中心和工作重點就應(yīng)該成為政府工作報告的主題。起草政府工作報告最常見的毛病往往是面面俱到，平均用力，看不到中心，看不到主旨。根本原因在于起草人缺乏從全局和長遠出發(fā)的戰(zhàn)略眼光，抓不住經(jīng)濟和社會發(fā)展的牛鼻子，抓不住人與自然、人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進的關(guān)鍵矛盾和問題，而是平均地割裂地看待各項政府工作，看待各種政治、經(jīng)濟、社會和自然現(xiàn)象。在他們的眼里，所有社會現(xiàn)象、經(jīng)濟生活和政治工作都不過是一堆毫無有機聯(lián)系的雜碎，分不出輕重，看不到相互之間的關(guān)系和影響，更看不清關(guān)鍵性的矛盾和問題。文秘人員必須學會從長遠的宏觀的戰(zhàn)略全局出發(fā)，找到政府各項工作的內(nèi)在聯(lián)系，抓住帶動全局的戰(zhàn)略性矛盾，制定出相應(yīng)的戰(zhàn)略措施，由此確立政府工作報告的中心議題和主題，并以此確立指導思想、任務(wù)目標、工作重點及對策措施。

另一方面，起草政府工作報告還要做到像毛澤東同志所說的那樣“善于彈鋼琴”，在抓中心抓重點的同時，還要善于照顧全局。政府工作就像一架巨大的高速運轉(zhuǎn)的機器，也可以說是一個龐大的由各種細部組成的系統(tǒng)工程，缺了哪一樣都不行。政府工作報告無論是總結(jié)以前的工作還是部署今后的任務(wù)，都要在抓住重點部門重點環(huán)節(jié)的同時，善于兼顧全局中的其他各個方面、各個層次、各個環(huán)節(jié)、各個部門。每個方面、每個層次、每個環(huán)節(jié)、每個部門，不論多么細小，都應(yīng)當納入政府工作的視野。政府工作無小事，即使是群眾生活中的小事，作為政府管轄范圍內(nèi)的工作，都應(yīng)當是大事。因此，在政府工作報告中都應(yīng)有所反映和體現(xiàn)。從這一意義上來說，政府工作報告的一個突出特點，就是工作內(nèi)容上的全面、周到。工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)服務(wù)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、資源開發(fā)、科技教育、體育衛(wèi)生、勞保就業(yè)、保險福利、財政稅收、金融流通、體制改革、統(tǒng)計審計、社會治安、社區(qū)服務(wù)、文化娛樂、博物史志等工作，都應(yīng)在政府工作報告中有所表現(xiàn)和反映。否則，就會造成政府工作的疏漏。

三、體例格式及其他要求

在體例格式上，由于政府工作報告的對象是面向同級的人民代表大會的代表，須經(jīng)一定的程序討論、審議通過，因而在行文上也具有法定的程式性的特點。首先表現(xiàn)在報告的標題上。標題有兩種形式：一種是根據(jù)報告的中心內(nèi)容提煉形成的標題。這種標題主題突出，內(nèi)容明確，往往具有一定的鼓動性、提示性。如《解放思想、開拓進取、為全面實現(xiàn)××市××五年規(guī)劃而努力奮斗》；再如《深化改革、擴大開放、為實現(xiàn)我市跨越式發(fā)展而努力》等。另一種形式是直接以《政府工作報告》的形式命名。但兩種形式都須在副標題上標明報告人（即政府主要負責人）的職務(wù)、姓名，以及報告的時間和報告場合，如“在××市（縣、區(qū)）第×屆×次全體人民代表大會上”“××××年×月×日”。有時第二層副標題可用括號括起來。

其次是正文。報告的開頭語，必須首先點明報告對象——“各位代表”的稱謂；然后說明報告人的目的——“請允許我向大會作政府工作報告”；并說明“請代表們審議”；同時，應(yīng)注明“請政協(xié)委員提出意見”。此后，進入正式內(nèi)容。正式內(nèi)容的第一大部分，誠如前面所言，是前一階段或上一年度政府工作的總結(jié)；第二部分是今后一段時間或下一年的工作打算。工作總結(jié)又包括兩方面內(nèi)容，一方面是成績和經(jīng)驗；一方面是存在的矛盾、問題及應(yīng)當吸取的教訓。而在總結(jié)工作成績和經(jīng)驗時，不要讓人感到這只是政府工作的成果，還要考慮到人大、政協(xié)、當?shù)伛v軍及各方面各階層人士和人民群眾支持、配合、幫助、監(jiān)督的作用，并要致以衷心的感謝。這些看起來是些客套話，但也反映了客觀實際，任何政府工作的成功都離不開人民群眾和各階層各部門的支持、配合、幫助、監(jiān)督作用，因而是不可少的。而在總結(jié)存在的矛盾、問題和教訓時，政府則應(yīng)承擔領(lǐng)導責任。當然，有時為了突出今后的工作部署，總結(jié)工作的部分特別是取得的成果往往在文字表達上盡量精簡，有時甚至于精簡到和后面的工作部署中的各個重點部分相并列，成為報告的若干內(nèi)容的一個部分。但一般情況下，往往又將正文分成三大部分，一是工作總結(jié)，二是任務(wù)目標和工作部署，三是工作方法和措施。而為了不至于使上述三部分變成一種固定的模式，起草者往往要努力打破這種套式化格局，在工作部署部分，又往往將各項具體的工作任務(wù)和工作措施結(jié)合起來敘述。其實，這也符合工作的客觀實際情形，因為有時人們很難將具體的工作任務(wù)和工作措施截然分割開來，二者往往互為因果。這里需要注意的是各項任務(wù)措施之間的關(guān)系，孰輕孰重，孰先孰后，一定要搞清楚，安排得當，以顯示政府工作的輕重緩急和力量投入的力度。最后，結(jié)尾部分，為了表示對代表們聽取報告的謝意，往往以“謝謝大家”的詞句作結(jié)。

語言上，政府工作報告一向講求莊重嚴謹，簡潔樸實，通俗規(guī)范，同時富有感染力和鼓動性，少用冗長拖沓的句子，不用艱澀難懂的語言。