案例三　上海某醫(yī)藥連鎖經(jīng)營(yíng)有限公司訴上海市食品藥品監(jiān)督管理局某分局行政訴訟案

關(guān)鍵詞

行政訴訟　行政許可　公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)　信賴保護(hù)利益

裁判要點(diǎn)

上海某醫(yī)藥連鎖經(jīng)營(yíng)有限公司(以下簡(jiǎn)稱某醫(yī)藥公司)認(rèn)為上海市食品藥品監(jiān)督管理局某分局(以下簡(jiǎn)稱某食藥監(jiān)分局)許可某堂國(guó)藥有限公司(以下簡(jiǎn)稱某堂公司)在上海市某區(qū)北虹路1181－1183號(hào)底層開設(shè)北虹路分店的行為，嚴(yán)重侵害了其根本權(quán)益，系違法行政許可，請(qǐng)求法院撤銷某食藥監(jiān)分局向某堂公司作出的行政許可行為。法院經(jīng)審理認(rèn)為某食藥監(jiān)分局向某堂公司作出的行政許可行為，在認(rèn)定事實(shí)、適用法律及執(zhí)法程序上均無(wú)不當(dāng)。

相關(guān)法條

《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第十四、第十五、第八十三條

《中華人民共和國(guó)藥品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第五條

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條

事實(shí)概要

某堂公司于2009年6月12日向某食藥監(jiān)分局申請(qǐng)開設(shè)某堂公司北虹路分店，某食藥監(jiān)分局收到某堂公司申請(qǐng)后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第十五條規(guī)定，經(jīng)依法審查后認(rèn)定，申請(qǐng)人某堂公司具備開設(shè)北虹路分店的基本條件，并于同年6月25日向某堂公司作出核發(fā)滬DB0050002號(hào)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的具體行政行為，許可某堂公司在本市某區(qū)北虹路1181－1183號(hào)底層開設(shè)北虹路分店。某醫(yī)藥公司對(duì)此不服，向法院提起行政訴訟。主要理由是: 1.某堂公司絕對(duì)控股股東曾采用虛假、欺騙、違法的手段取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》，某食藥監(jiān)分局違反《藥品管理法》第八十三條及《藥品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第五條關(guān)于申請(qǐng)禁止的規(guī)定許可某堂公司開設(shè)分店; 2.距某堂公司開設(shè)分店地址不足200米處已有某醫(yī)藥公司開設(shè)的藥店，某食藥監(jiān)分局許可某堂公司開設(shè)藥店，違反《藥品管理法》第十四條和《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市商委等五部門關(guān)于加強(qiáng)本市藥品零售業(yè)規(guī)劃和管理的通知［滬府辦(2001) 45號(hào)文］》(以下簡(jiǎn)45號(hào)文)有關(guān)合理布局的規(guī)定。

裁判結(jié)果

某區(qū)法院依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第五十六條第(四)項(xiàng)，判決駁回某醫(yī)藥公司的訴訟請(qǐng)求。

裁判理由

法院認(rèn)為:根據(jù)《藥品管理法》第十四條第一款之規(guī)定，被告某食藥監(jiān)分局具有依法行使本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作的職權(quán)。第三人某堂公司于2009年6月12日向被告申請(qǐng)開設(shè)某堂公司北虹路分店。被告收到第三人的申請(qǐng)后，根據(jù)《藥品管理法》第十五條之規(guī)定，依法進(jìn)行審查后認(rèn)為，第三人具備了開設(shè)某堂公司北虹路分店的基本條件，于同年6月25日向第三人頒發(fā)了《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》。被告的發(fā)證行為，在事實(shí)認(rèn)定和法律適用及執(zhí)法程序上均無(wú)不當(dāng)。原告訴稱的主要理由不能成立。

案例評(píng)析

一、問題要點(diǎn)

1.本案是否屬于行政訴訟受案范圍

行政權(quán)行使的疆域不斷擴(kuò)大，行政管理手段越來(lái)越靈活，管理活動(dòng)的性質(zhì)也各有不同，對(duì)于哪些行政行為需要由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，從世界范圍看，各國(guó)都進(jìn)行了一定程度的限制，從而導(dǎo)致受案范圍成為行政訴訟不可逾越的問題之一，也成為行政訴訟的特有話題。由于受案范圍確定了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的界限和程度，也標(biāo)志著公民、法人或其他組織可以獲得訴權(quán)的范圍，如何確定行政訴訟受案范圍為行政法學(xué)界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)注。

藥事行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為藥事行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院依法進(jìn)行審理并作出裁判的法律活動(dòng)。藥事行政訴訟受案范圍是指人民法院能夠受理的藥事行政案件的范圍，即哪些藥事行政糾紛可以進(jìn)入訴訟程序，由人民法院通過訴訟的方式加以解決。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第二條以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的藥事行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織及其工作人員的藥事行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。人民法院可以受理的藥事行政行為主要包括藥事行政處罰案件、藥事行政強(qiáng)制措施案件、藥事行政許可案件、藥事行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件、藥事行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金案件、藥事行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)案件等。本案被告某食藥監(jiān)分局系藥事行政機(jī)關(guān)，向第三人某堂公司頒發(fā)了《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的行為，系藥事行政許可，因此本案屬于人民法院受理的藥事行政訴訟受案范圍。

2.行政訴訟案件的審查

《行政訴訟法》第五規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。合法性審查系我國(guó)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的基本標(biāo)準(zhǔn)，即人民法院一般情形下不得對(duì)具體行政行為是否合理進(jìn)行審查，法院在對(duì)行政案件進(jìn)行審理時(shí)，不應(yīng)代行行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四的規(guī)定，對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查，主要圍繞五個(gè)方面:主要證據(jù)是否充分;適用法律、法規(guī)是否正確;有無(wú)違反法定程序;有無(wú)超越職權(quán);有無(wú)濫用職權(quán)。

本案被告某食藥監(jiān)分局向第三人某堂公司頒發(fā)了《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的行為，二審法院認(rèn)為，根據(jù)《藥品管理法》第十四條規(guī)定，被上訴人某食藥監(jiān)分局具有作出向第三人某堂公司核發(fā)藥品經(jīng)營(yíng)許可的法定職權(quán)。也即認(rèn)定被告作出的頒發(fā)許可證的具體行政行為沒有超越職權(quán)。根據(jù)《藥品管理法》第十五條規(guī)定，申請(qǐng)藥品經(jīng)營(yíng)許可，應(yīng)當(dāng)提交許可申請(qǐng)書及具有依法經(jīng)過資格認(rèn)定的藥學(xué)技術(shù)人員;具有與所經(jīng)營(yíng)藥品相適應(yīng)的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、設(shè)備、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)境;具有與所經(jīng)營(yíng)藥品相適應(yīng)的質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)或人員;具有保證與所經(jīng)營(yíng)藥品質(zhì)量的規(guī)章制度等申請(qǐng)材料。根據(jù)被上訴人提交的證據(jù)可證明，第三人提交上述申請(qǐng)材料齊全，符合法定形式要件。某食藥監(jiān)分局于2009年6月12日收到第三人提交的上述許可申請(qǐng)書及附件后，依據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》第十二條，《藥品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第九條、第十條規(guī)定，審核了第三人的相關(guān)申請(qǐng)材料，并根據(jù)《藥品管理法》第十四條所要求的“開辦藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循合理布局和方便群眾購(gòu)藥”這一原則，考量第三人申請(qǐng)開設(shè)藥店地址所在地域的居民人口密度等條件，經(jīng)審核、聽證等程序后，認(rèn)定第三人具備開設(shè)北虹路分店的基本條件，并據(jù)此于同年6月25日向第三人作出核發(fā)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》具體行政行為，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，執(zhí)法程序及目的并無(wú)不當(dāng)。即某食藥監(jiān)分局的所作出的行政許可行為證據(jù)確實(shí)充分，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，無(wú)濫用職權(quán)之嫌，因此，行政行為合法。法院也正是從這五個(gè)方面對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查和判斷。

雖然行政訴訟法規(guī)定了法院對(duì)被訴具體行政行為合法性判斷的基本標(biāo)準(zhǔn)，僅針對(duì)行政處罰顯失公正可以作出變更的規(guī)定，為法院提供了簡(jiǎn)單劃一的操作準(zhǔn)則，但也正源于此，無(wú)法滿足當(dāng)下社會(huì)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制的需要，也無(wú)法滿足公民救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致法院在審查行政行為時(shí)更多地偏重于形式意義的審查，而忽視了實(shí)質(zhì)意義的公正，忽略了法律本身的內(nèi)在功能和目的。美國(guó)的“謝弗林尊重原則”認(rèn)為法院必須接受行政機(jī)關(guān)對(duì)與其管轄事務(wù)相關(guān)的成文法所作出的解釋，除非該解釋與成文法相沖突或者不合理。英國(guó)的Wednesbury不合理、Padfield案所確立的“任何裁量都必須接受法院的審查”、CCSU案提出的行政決定“太違背邏輯和公共道德標(biāo)準(zhǔn)，任何明智之士考慮這個(gè)問題時(shí)都不會(huì)做出這樣的決定”，即為不理性，為法院審查行政案件提供判斷是否越權(quán)無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)由必要性、妥當(dāng)性、均衡原則組合的比例原則，成為法院審查行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這些原則均為我國(guó)行政行為合理性審查提供智識(shí)和制度上的建構(gòu)基礎(chǔ)，形成從形式意義的合法性審查向?qū)嵸|(zhì)意義上的合法性審查———從法律原則和目的進(jìn)行合理性審查，步入依法行政建設(shè)法治國(guó)家的轉(zhuǎn)道。

二、重點(diǎn)解說評(píng)析:起訴人是否具有原告資格

屬于行政訴訟的受案范圍系指此案件人民法院能夠受理，但并不表明法院必須受理。是否受理還須考慮起訴人是否具有原告資格。行政訴訟原告是指認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而依法向人民法院提起訴訟的公民、法人或者其他組織。是否能夠成為行政訴訟的原告，與被訴具體行為有法律上的利害關(guān)系乃必要條件。本案中，某醫(yī)藥公司與某食藥監(jiān)分局向某堂公司頒發(fā)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的行為是否具有法律上利害關(guān)系，是其是否具備原告資格的前提和核心。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條第一項(xiàng)規(guī)定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟，明確規(guī)定了侵犯了公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的原告資格。如何理解公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，在理論上一直存在爭(zhēng)議。如何厘清公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)與壟斷經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，同樣為學(xué)界所矚目。根據(jù)《行政許可法》第十二條第五項(xiàng)的規(guī)定，涉及有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。該法第五十三條規(guī)定:“實(shí)施本法第12條第2項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定?！姓C(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。也就是說，對(duì)于招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的申請(qǐng)人，認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政訴訟。從上述法律條文可推導(dǎo)出只有申請(qǐng)人才能成為公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)訴訟原告的結(jié)論。已經(jīng)取得行政許可的相關(guān)人不具有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)行政訴訟的原告資格，否則可能形成壟斷利益。本案原告某醫(yī)藥公司并非行政許可的申請(qǐng)人，從侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的訴權(quán)角度審視，原告并不具有法律上利害關(guān)系。

因此，原告也未以侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，而是以侵犯其信賴保護(hù)利益為由向法院提起行政訴訟?！缎姓S可法》第八條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！钡谝淮我苑尚问酱_立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。信賴保護(hù)原則的基本含義是政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常。^[2]從《行政許可法》第八條的規(guī)定來(lái)看，信賴?yán)姹Ｗo(hù)只針對(duì)依法取得的行政許可，保護(hù)行為限于行政機(jī)關(guān)擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。德國(guó)行政法上，政府信賴保護(hù)是與行政行為的效力理論緊密相連的，在有關(guān)授益或賦負(fù)擔(dān)行政行為的撤回、撤銷、廢止理論之中，細(xì)致入微地體現(xiàn)出對(duì)相對(duì)人信賴的關(guān)懷與保護(hù)。^[3]換言之，只有基于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的撤回、撤銷、廢止等行為，才產(chǎn)生法律上保護(hù)的信賴?yán)?。本案被告并未撤回、撤銷或廢止某醫(yī)藥公司已經(jīng)取得的藥品經(jīng)營(yíng)行政許可，因此某醫(yī)藥公司實(shí)際上并不具有《行政許可法》第八條所規(guī)定的信賴?yán)妗?/p>

不屬于侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，也未形成信賴?yán)?，原告與本案是否具有法律上的利害關(guān)系?法律上的利害關(guān)系，存在著“法律上保護(hù)的利害關(guān)系”還是“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”的不同標(biāo)準(zhǔn)?！胺缮媳Ｗo(hù)的利害關(guān)系”，是指當(dāng)事人的權(quán)益屬于包括實(shí)體法和程序法在內(nèi)的實(shí)證法明確予以保護(hù)的范圍內(nèi)?！胺缮蠎?yīng)當(dāng)保護(hù)的利益”，是指當(dāng)事人可以期望通過訴訟得到法律保護(hù)的利害關(guān)系。^[4]前一標(biāo)準(zhǔn)多為實(shí)務(wù)部門所采，后一標(biāo)準(zhǔn)更為學(xué)界所擁。以權(quán)利義務(wù)是否實(shí)際上受到不利影響來(lái)判斷，本案被告某食藥監(jiān)分局向某堂公司頒發(fā)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的行為可能造成原告某醫(yī)藥公司利潤(rùn)上的減損，但這一減損只是一種可能，原告也未提供被告的許可行為是否造成其利潤(rùn)減損的證據(jù)，難以證實(shí)其權(quán)利義務(wù)受到不利影響，也就難以證明兩者之間具有法律上的利害關(guān)系。

綜上，本案起訴人事實(shí)上并不具有行政訴訟的原告資格。