第一節(jié)　從《銀行通行則例》到《兌換紙幣則例》

晚清時(shí)期，外國(guó)銀行紛紛在中國(guó)沿海各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，發(fā)行銀行券行使市面。中國(guó)為挽回權(quán)利，并圖抵制，于光緒二十三年（1897年）開(kāi)設(shè)了中國(guó)通商銀行。此時(shí)的銀行事業(yè)正處于草創(chuàng)階段，鈔券隨意發(fā)行的弊害尚未完全彰顯，政府對(duì)于各行號(hào)的發(fā)行干涉不多，但開(kāi)始積極籌備設(shè)立國(guó)家銀行，試圖發(fā)行信用昭著的紙幣。光緒三十年三月（1904年），戶部上奏的“試辦銀行酌擬章程折”，實(shí)際已較為充分地體現(xiàn)了這種意圖。奏折稱，“中國(guó)官商，平素情形隔閡，且因從前之鈔票，近年昭信之股票，辦理不善，失信于民，更不敢與官交易。今銀行甫設(shè)，又勢(shì)難遽禁商號(hào)出票。官中行用紙幣，恐一時(shí)未能取信商民。必須設(shè)法昭示大信，數(shù)年以后，或可望商情漸通，流行無(wú)滯”^[1]。繼戶部銀行于光緒三十一年開(kāi)業(yè)（光緒三十四年改為大清銀行）后，交通銀行（光緒三十三年郵傳部設(shè)）、浙江興業(yè)銀行（光緒三十四年設(shè)）、四明商業(yè)銀行（光緒三十四年設(shè)）等先后成立，加上當(dāng)時(shí)各省官銀錢(qián)號(hào)林立，銀行事業(yè)有了較快的發(fā)展。

在此情形下，清政府于光緒三十四年（1908年）頒布《銀行通行則例》15條。該條例首次從法律角度對(duì)銀行作了明確定義，此外，對(duì)于普通銀行的業(yè)務(wù)范圍、組織形式、創(chuàng)辦手續(xù)、開(kāi)業(yè)審批、營(yíng)業(yè)報(bào)告的報(bào)部及公告、監(jiān)督檢查、歇業(yè)清理程序以及違章事項(xiàng)的罰則等，也作了具體規(guī)定，實(shí)際上是中國(guó)最早的銀行法。則例第1條規(guī)定銀行業(yè)務(wù)為9項(xiàng)，其第9項(xiàng)為“發(fā)行市面通用銀錢(qián)票”，并附文解釋：“紙幣法律未經(jīng)頒布以前，官設(shè)商立各行號(hào)，均得暫行發(fā)行市面通用銀錢(qián)票。但官設(shè)行號(hào)每月須將發(fā)行數(shù)目及準(zhǔn)備數(shù)目，按期咨報(bào)度支部查核。度支部并應(yīng)隨時(shí)派員前往稽查?！?sup>[2]該則例明確規(guī)定，允許官商所設(shè)銀錢(qián)行號(hào)發(fā)行通用銀錢(qián)票，而對(duì)于發(fā)行兌換準(zhǔn)備，則未作任何規(guī)定。于是各省官銀錢(qián)號(hào)，“遂得漫無(wú)限制，濫發(fā)紙幣，不數(shù)年間，紙幣充斥，社會(huì)苦之”^[3]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，此舉對(duì)后來(lái)的紙幣濫發(fā)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

此后，為加強(qiáng)對(duì)紙幣發(fā)行的監(jiān)管，清政府先后頒布了兩部重要法規(guī)，即《通用銀錢(qián)票暫行章程》及《兌換紙幣則例》。

首先頒布的是《通用銀錢(qián)票暫行章程》。宣統(tǒng)元年（1909年）六月，度支部鑒于紙幣充斥之為害，亟應(yīng)早籌限制之法，特上奏“厘訂章程限制官商銀錢(qián)號(hào)濫發(fā)紙幣折”，該奏折稱：“近來(lái)行號(hào)林立，票紙日多，官視為籌款之方，商倚為謀利之具，倘不設(shè)法限制，將使官款收放幾無(wú)現(xiàn)銀，市面出入惟余空紙，物價(jià)騰貴，民生困窮，其危害何堪設(shè)想”；同時(shí)提出，“當(dāng)清厘積弊之初，必當(dāng)有較若劃一之法”，并擬訂《通用銀錢(qián)票暫行章程》共20條，“所以保信用，固銀根，亦預(yù)為劃一幣制之地”。與該奏折同時(shí)奏準(zhǔn)公布施行的《通用銀錢(qián)票暫行章程》共20條，其要點(diǎn)如下：凡印刷或繕寫(xiě)之紙票，數(shù)目成整，不載支付人名及支付時(shí)期地址者，俗名鈔票；銀行則例稱為通用銀錢(qián)票，均須一律遵守此項(xiàng)章程（第1條）。通用銀錢(qián)票，必須有殷實(shí)同業(yè)5家互保，擔(dān)任賠償票款之責(zé)，方準(zhǔn)發(fā)行，惟官設(shè)行號(hào)，不在此限（第3條）。本章程未經(jīng)頒布以前，凡已發(fā)行銀錢(qián)票之行號(hào)，尚未注冊(cè)領(lǐng)照者，限于文到6個(gè)月內(nèi)，趕緊備集資本，呈請(qǐng)地方官驗(yàn)實(shí)，報(bào)部注冊(cè)；逾期不呈請(qǐng)者，除限期勒令收回此項(xiàng)紙票外，由地方官查照第18條，酌量輕重，處以罰款（第5條）。本章程未經(jīng)頒發(fā)以前，有非銀錢(qián)行號(hào)發(fā)行此項(xiàng)紙票者，限至宣統(tǒng)二年五月底，陸續(xù)將全數(shù)收回，其有于限期內(nèi)不能全數(shù)收回者，準(zhǔn)其另設(shè)銀錢(qián)莊號(hào)，照章注冊(cè)，援照此項(xiàng)章程，一律辦理（第6條）。本章程頒發(fā)后，再行新設(shè)之官商銀錢(qián)行號(hào)，概不準(zhǔn)發(fā)行此項(xiàng)紙票（第7條）。該章程頒發(fā)后，凡照章準(zhǔn)發(fā)此項(xiàng)紙票各行號(hào)，只能照現(xiàn)在數(shù)目發(fā)行，不得逾額增發(fā)（第8條）。凡發(fā)出此項(xiàng)紙票，無(wú)論官商行號(hào)，必須有現(xiàn)款4／10作為準(zhǔn)備，其余全數(shù)，可以各種公債及確實(shí)可靠之股票借券儲(chǔ)作準(zhǔn)備，另行存庫(kù)立帳，不與尋常營(yíng)業(yè)帳目相混，以備抽查（第10條）。凡準(zhǔn)發(fā)此項(xiàng)紙票各行號(hào)，自宣統(tǒng)二年起，每年須收回票數(shù)二成，限以5年全數(shù)收盡（第11條）。凡準(zhǔn)發(fā)此項(xiàng)紙票各行號(hào)，于限期內(nèi)情愿一時(shí)全數(shù)收回者，準(zhǔn)商由大清銀行以確實(shí)之抵當(dāng)物品，借予低利，分年攤還款項(xiàng)（第12條）。凡官設(shè)行號(hào)，均由度支部隨時(shí)派員抽查，如準(zhǔn)備數(shù)目不符，或呈報(bào)不實(shí)，及有其他情弊者，立稟度支部查辦（第15條）。凡官設(shè)行號(hào)，由各地方官隨時(shí)會(huì)同商會(huì)派員抽查，如準(zhǔn)備不符，或呈報(bào)不實(shí)，及有他項(xiàng)情弊者，報(bào)部查辦（第16條）^[4]。以上各條，或責(zé)成擔(dān)保（如第3條）、限期注冊(cè)（第5條），或限制發(fā)行（第7條）、規(guī)定限額（第8條），或嚴(yán)定準(zhǔn)備（第10條）、隨時(shí)抽查（第15、16條）等。從文字上看顯然已經(jīng)蘊(yùn)含統(tǒng)一發(fā)行的意圖，然而當(dāng)時(shí)官商行號(hào)對(duì)此大多抱觀望態(tài)度，并未切實(shí)遵行，“比年新開(kāi)行號(hào)呈請(qǐng)注冊(cè)者固屬不少，而舊設(shè)者多未補(bǔ)請(qǐng)”^[5]。

時(shí)隔不到一年，清政府又頒布了《兌換紙幣則例》。宣統(tǒng)二年五月初十日（1910年6月16日），度支部提出奏折稱：“誠(chéng)以紙幣關(guān)系重要，倘發(fā)行之機(jī)關(guān)不一，勢(shì)必漫無(wú)限制，充斥市廛，物價(jià)因之昂貴，商務(wù)遂以不振，貽害于國(guó)計(jì)民生何堪設(shè)想”；并提出，應(yīng)將“紙幣一切兌換發(fā)行之事，統(tǒng)歸大清銀行管理，無(wú)論何項(xiàng)官商行號(hào)，概不準(zhǔn)擅自發(fā)行”；對(duì)各省官商行號(hào)所發(fā)銀錢(qián)各票，必須“按年收回二成，期以五年收盡”；至于其他官銀錢(qián)號(hào)所發(fā)各票，因?yàn)閿?shù)較巨，“似不能不變通辦法，以收速效”；對(duì)以前大清銀行所發(fā)通用銀票，“亦應(yīng)陸續(xù)收回，以昭劃一，不準(zhǔn)增發(fā)”。^[6]這一奏折所附《兌換紙幣則例》19條，與《通用銀錢(qián)票暫行章程》幾乎完全一致。

《兌換紙幣則例》19條公布后，度支部于宣統(tǒng)二年五月十四日（1910年6月20日）又奏請(qǐng)限制官商行號(hào)發(fā)行紙幣，稱：“通用銀錢(qián)票流通市面，殊于幣制有礙”，因此“其業(yè)經(jīng)發(fā)行各行號(hào)，應(yīng)即照章按年收回；未經(jīng)發(fā)行各行號(hào)及以后新設(shè)各行號(hào)，即不準(zhǔn)再為發(fā)行。如有不遵此項(xiàng)章程辦理者，無(wú)論官辦商辦，即由臣部查明實(shí)情奏參，照章懲罰，以維幣制”^[7]。

由此可見(jiàn)，晚清中央政府屢次頒布相關(guān)法令，在主觀上確實(shí)有統(tǒng)一貨幣發(fā)行的考慮。但實(shí)際運(yùn)作中，中央政府一方面訂定法令禁止舊設(shè)行號(hào)發(fā)行紙幣，另一方面又繼續(xù)核準(zhǔn)新設(shè)行號(hào)發(fā)行新幣，言論與行動(dòng)之間存在明顯的矛盾，其實(shí)際效果自然可想而知了。