社區(qū)分類管理的基本類型劃分_走向和諧“生活共同體”：城市化進程中的社區(qū)分類管理研究——以杭州市江干區(qū)為例

第二章　社區(qū)分類管理的理論框架

找出困境的目的在于走出困境。當然，不同類型的社區(qū)由于在地理區(qū)位、人口結構、經(jīng)濟水平、文化傳統(tǒng)等方面存在差異，因此，它們所面臨的具體管理困境也很可能是大不相同的。這一問題的有效破解，就需要我們根據(jù)各自的特殊性加以區(qū)別對待，進行社區(qū)分類管理。所謂社區(qū)分類管理，具體而言，就是要按照一定的標準將社區(qū)劃分成幾個基本類型，并根據(jù)各個社區(qū)類型的主要特點和發(fā)展趨向制定相應的手段和措施，從而實現(xiàn)更為有效的管理。社區(qū)分類管理是提高基層社會管理科學化水平的必然要求。

第一節(jié)　社區(qū)分類管理的理論依據(jù)與基本類型

一、社區(qū)分類管理的理論依據(jù)

分類，簡單地說，就是按照事物的種類、等級或性質等標準分別歸類。分類管理以社會的分化為客觀基礎。歷史地看，人類社會一直處于不斷分化的過程中，沒有分化就沒有差異，沒有差異就不需要比較，沒有比較也就不需要分類?？梢哉f，在人對社會的認知水平不斷提升的過程中，分化是基礎，比較是前提，分類是結果。正因為如此，在社會學研究領域中，對社會分化的研究一直是學者們最為關注的重要課題之一。法國社會學家馬爾圖切利甚至斷言：“除了社會分化的論點，沒有任何別的現(xiàn)代性模型能表明社會學的思考。”^[1]

社會分化是指“社會結構系統(tǒng)不斷分解成新的社會要素，各種社會關系分割重組最終形成新的結構及功能專門化的過程”。^[2]在社會進化論思想的影響下，研究者往往將這個社會分化過程用“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”二元分立的認知模式加以描述。例如，除了滕尼斯的“共同體”與“社會”的兩種社會類型外，還有法國社會學涂爾干“機械團結的社會”和“有機團結的社會”，梅因的“身份社會”和“契約社會”，馬克斯·韋伯的“實質合理性”和“形式合理性”、“傳統(tǒng)性統(tǒng)治”和“合法性統(tǒng)治”，庫利的“初級群體”和“次級群體”，雷德菲爾德的“民俗社會”和“都市社會”，以及費孝通的“禮俗社會”與“法理社會”，等等。但不管怎樣，這些研究者都認同這樣一個觀點，即城市化集中反映了前一個社會類型向后一個社會類型變遷的基本特征，象征著社會由低級到高級，由簡單到復雜的變遷過程。

在中國城市化不斷推進的過程中，不僅人們的居住空間發(fā)生了分化（例如，在城市中，由于住房商品化改革制度的推行，除了以前的單位型住宅小區(qū)外，還出現(xiàn)了大量的普通商品房小區(qū)和高檔住宅小區(qū)），而且人們的思想觀念、生活方式、職業(yè)結構也出現(xiàn)了明顯的分化。這些分化景象在地域空間上則集中呈現(xiàn)為社區(qū)類型的多樣化和復雜化。對此，我們開展社區(qū)分類管理研究就顯得十分必要。在本項研究中，我們以“行政社區(qū)”為基本研究對象。由此，本項研究的“社區(qū)分類管理”，可以理解為按照一定的標準在比較和分析的基礎上將“行政社區(qū)”劃分出幾個基本類型，并有針對性地制定和實施管理制度的管理方法。具體而言，我們主要是基于以下幾個方面的理論思考。

（一）“行政社區(qū)”是基層社會管理的基本構成單元和有效空間載體

2000年11月3日，《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)。”其實，這里已經(jīng)較為明確地區(qū)分了作為行政區(qū)位概念的“社區(qū)”和作為人文區(qū)位概念的“社區(qū)”。作為行政區(qū)位概念意義上的“社區(qū)”，側重的是便于社會管理的地域性特征，一般既包括城鎮(zhèn)中的居民委員會轄區(qū)，又包括撤并村落后的村民委員會轄區(qū)，在有關推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面的政策文件中，“社區(qū)”一詞較多地采用這一含義。而作為人文區(qū)位意義上的“社區(qū)”，更多側重社區(qū)成員的文化認同、親密程度等共同體特征，它很可能是超越行政區(qū)劃邊界的。那么，哪種意義上的“社區(qū)”更有利于社區(qū)分類管理的推進呢？顯然，“行政社區(qū)”作為基本操作單位，更有利于社區(qū)分類管理工作的順利推進。因為社區(qū)要實現(xiàn)有效管理，其地域范圍必然不宜過大，也不能太小，“應限制在居民日常生活能夠發(fā)生互動、居民基本生活需要的生活服務設施和組織機構可以發(fā)揮作用的范圍之內的要求?！?sup>[3]美國社會學家霍里也強調，社區(qū)的規(guī)模應該控制在居民對本區(qū)域的日常生活有一種大致了解的范圍內，人們對自己的社區(qū)十分熟悉，耳聞目睹那些不會引起其他地方的人注意、關心的日常瑣事的范圍內。顯然，就中國經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢來看，目前“行政社區(qū)”更符合基層社會管理對社區(qū)規(guī)模的基本要求。

（二）社區(qū)分類管理符合人類對社會問題的認識規(guī)律

具體問題具體分析，是馬克思主義的一條重要原則，也是人們正確認識和把握社會問題的有效方法?！吧鐓^(qū)類型及其特征之所以會呈現(xiàn)不同的性質和格局，從根本上講，皆取決于其不同的自然與人文地理狀況、人口狀況及文化傳統(tǒng)，取決于不同發(fā)展水平與發(fā)展階段的經(jīng)濟、社會和文化條件?！?sup>[4]當前，經(jīng)濟社會的復雜化，居住形態(tài)的分化，在社區(qū)管理過程中，如果采取單一化、僵硬性的管理措施，顯然會帶來一系列的形式化問題，既浪費管理資源，又缺乏管理效能。我們應該學會“看菜吃飯，量體裁衣”的管理方法，針對不同類型的社區(qū)制定相應的治理策略。

（三）建構“理想類型”是研究復雜社會的有效手段

社會是復雜多樣的，但人在一定歷史階段對某一問題的認識能力是有限的。即便是同屬于城市社區(qū)，由于不同的地理環(huán)境和人文環(huán)境的影響，彼此之間也存在較大的差異。我們只有借助科學的研究方法，才能更好地把握和貼近日益復雜化的社會現(xiàn)實。那么，何為科學的社會研究方法呢？德國著名經(jīng)典社會學家馬克斯·韋伯對此曾作了較為深入的思考。他認為，社會科學也應當像自然科學那樣，可以對所研究的對象獲得規(guī)律性的認識并給予因果性的說明?！袄硐腩愋汀北闶巧鐣W在這方面的特殊認識工具。它是研究者為研究社會和解釋現(xiàn)實的一種概念工具。從方法論的角度來看，它具有明顯的康德主義色彩，是康德哲學中關于人類先天認識形式的思想在社會學中的發(fā)揮。韋伯去掉了康德哲學中先驗論的思想，他關心的不是認識范疇的先驗來源，而是認識范疇作為概念工具的現(xiàn)實作用。在他看來，任何科學系統(tǒng)都不可能把現(xiàn)實中的所有個別現(xiàn)象都包括進去，因為科學本身在一定意義上說就是一種抽象。慣常使用的概念工具常常面臨兩種困境，即或是由于概念過于寬泛，使其失掉現(xiàn)象的某種具體特征，或是由于概念過于狹窄，無法包容相關的現(xiàn)象，而他所致力建設的理想類型正是要擺脫上述困境。理想類型具有如下幾個特點：第一，它作為理智上構造的概念工具，具有高度的概括性、抽象性，因而不同于經(jīng)驗事實；第二，它作為考察現(xiàn)實的概念工具，又是在對繁多的經(jīng)驗進行整理后，突出了經(jīng)驗事實中具有共性的或規(guī)律性的東西，使之成為典型的形式。理想類型作為現(xiàn)實的某種變異形式，與現(xiàn)實本身保持有一定的距離。韋伯指出，現(xiàn)實中的行動只有在極少數(shù)情況下，其過程與理想類型中的過程類似。韋伯關于理想類型的思想具有極為重要的方法論意義，它是韋伯用以進行歷史和社會學的比較研究的根據(jù)，也是他比較社會學的方法論基礎。^[5]我們以城市化發(fā)展為主線，將當下中國的社區(qū)劃分為農村社會、撤村建居社區(qū)和城市社區(qū)三個基本類型，正契合韋伯關于理想類型的研究方法，有利于我們更為有效地開展社區(qū)管理問題的研究。

總而言之，我們認為，以“行政社區(qū)”為基礎開展社區(qū)分類管理研究工作，符合中國國情、呼應管理需求、便于實踐操作，對于城鄉(xiāng)社區(qū)管理創(chuàng)新工作具有較好的參考價值。

二、社區(qū)分類管理的基本類型劃分

社區(qū)分類管理的基礎是社區(qū)分類。在既有的研究成果中，研究者們根據(jù)不同的劃分標準，可以將社區(qū)劃分為多種類型。例如，鄭杭生主編的《社會學概論新修》一書認為，可以從縱向和橫向兩種角度對社區(qū)類型進行考察?？v向角度考察的標準主要是社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的高低，據(jù)此可歸納出傳統(tǒng)社區(qū)、發(fā)展中社區(qū)和現(xiàn)代社區(qū)（或發(fā)達社區(qū)）三種基本社區(qū)類型；橫向角度考察的標準注重的是空間的特征，據(jù)此可歸納出法定的社區(qū)、自然的社區(qū)和專能的社區(qū)三種基本社區(qū)類型。^[6]徐永祥主編的《社區(qū)工作》一書認為，社區(qū)類型主要有兩種區(qū)分角度和方法：一種是地域型社區(qū)劃分法，主要根據(jù)地域條件和特征去比較、劃分社區(qū)的類型。據(jù)此，可劃分為農村社區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)和城市社區(qū)三大類型。另一種是功能型社區(qū)劃分法，主要是注重或強調社區(qū)的某些功能性特征，如經(jīng)濟功能、社會功能、文化功能，并據(jù)此劃分為經(jīng)濟型社區(qū)、文化型社區(qū)、旅游型社區(qū)等。^[7]也有研究者根據(jù)社區(qū)的自治化水平，將社區(qū)劃分為居民自治型社區(qū)、行政主導型社區(qū)和混合型社區(qū)。^[8]由此可見，在社區(qū)分類研究中，空間、時間及功能是主要劃分標準。

當然，在城市化進程不斷推進的當下中國，依據(jù)這三種劃分標準劃分出的社區(qū)類型往往會發(fā)生一定程度的重疊。例如，從時間維度（城市化水平）和空間維度（地理空間分布），我們可以劃分出農村社區(qū)和城市社區(qū)兩種社區(qū)類型。從時間維度來看，農村社區(qū)和城市社區(qū)處于城市化進程的同一發(fā)展鏈上，存在先后繼替的發(fā)展次序（見圖2－1）；從空間維度來看，農村社區(qū)和城市社區(qū)是一種在地理空間上的圈層化分布，形成的是一種城市—鄉(xiāng)村社區(qū)連續(xù)體（見圖2－2）。據(jù)此，我們認為，在社區(qū)類型劃分中，以城市化發(fā)展為主線，能夠將時間和空間這兩個劃分標準有機結合起來，能夠比較真實而全面地反映目前中國社區(qū)的基本類型?；诖?，在本項研究中，我們以城市化進程為分析主線，以城市化水平為劃分標準，將社區(qū)劃分為農村社區(qū)、撤村建居社區(qū)和城市社區(qū)。在三種社區(qū)類型之中，鑒于具體存在形態(tài)的復雜性，我們又結合江干區(qū)的實際情況，將撤村建居社區(qū)細分為就地翻牌社區(qū)、拆遷社區(qū)、回遷安置社區(qū)三種類型，將城市社區(qū)細分為傳統(tǒng)社區(qū)和新建社區(qū)兩大類型。我們又根據(jù)社區(qū)居民結構和社區(qū)文化的差異，將傳統(tǒng)社區(qū)劃分為街居社區(qū)和單位社區(qū)，將新建社區(qū)劃分為商品房社區(qū)、特殊社區(qū)（主要是指廉租房與經(jīng)濟適用房社區(qū)）兩種類型（見表2－1）。

圖2－1　城市化進程中的社會類型劃分

圖2－2　城市化進程中的社會類型劃分

表2－1　城鄉(xiāng)社區(qū)類型的細分表

第二節(jié)　社區(qū)分類管理的本質與目標

一、社區(qū)分類管理的本質

社會管理，說到底，就是對人的服務和管理。而如前所述，社區(qū)是社會管理的基本構成單元，是人賴以生存和發(fā)展的現(xiàn)實空間和文化依托，也是人的整個生命歷程“容納器”和“顯示器”。我們根據(jù)一定的標準對城市化進程中形成的各種社區(qū)進行分類，并有針對性地分析問題、提出對策，將復雜的問題加以簡化，無疑有利于增強社區(qū)管理效能，提升社區(qū)服務水平?？偠灾?，在加強和創(chuàng)新基層社會管理工作過程中，社區(qū)是載體，分類是手段，管理是目標，其本質在于通過尋求更為便捷和有效的社會管理模式，促進基層社會的良性運行和協(xié)調發(fā)展，最終實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展。

二、社區(qū)分類管理的目標

社區(qū)建設和管理是統(tǒng)一于社區(qū)和諧發(fā)展問題的兩個方面，雖然在方式方法、重心重點等方面存有差異，但在價值理念和最終目標上都是一致的。在我們看來，社區(qū)管理的目標，就是要實現(xiàn)社區(qū)的共同體化，最終建成符合現(xiàn)代化的基層社會治理結構，促進社會的和諧發(fā)展。誠如我國著名社會學家費孝通所指出的：“社區(qū)硬件設施的建設是必要的，但軟件設施更重要。社區(qū)建設的目標之一，是要建設一個基于中國優(yōu)秀傳統(tǒng)之上的守望相助、尊老護幼、知理立德的現(xiàn)代文明社會，成為一個守望相助的共同體?！?sup>[9]

（一）共同體化：社區(qū)分類管理的總體目標

通過上文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會轉型和社區(qū)建設運動背景下的中國城市社區(qū)，“是為了解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題的、自上而下建構起來的國家治理單元，而不是一個可以促進市民社會發(fā)育的地域社會生活共同體”。然而，“當傳統(tǒng)意義上的單位制開始走向消解之時，人們雖然可以通過市場獲取有形的物質資源，但在社會結構發(fā)生劇烈變動，社會成員日趨原子化，新的公共生活空間尚未確立的背景下，卻無法獲得公共精神生活資源，從而引發(fā)嚴重的公共精神生活危機”^[10]。因此，無論是從維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，還是從滿足居民需求的要求來看，都迫切需要社區(qū)作為精神共同體的復歸。

社區(qū)作為精神共同體的回歸，更多的是超越人們的物質需求的。誠如有研究者所指出的，“無論現(xiàn)代關于社區(qū)的定義有多少，社區(qū)本質的東西是不會變的。社區(qū)的本質就是：愛——這是屬于情感的東西；互助——社區(qū)成員之間的良性互動；默認一致——社區(qū)成員的認同感和相互包容；共同的語言、共同的思維習慣、共同的生活方式和活動方式、親密無間”。^[11]據(jù)此，我們認為，重構精神共同體的核心目標就是要全面提升居民對社區(qū)的認同感和歸屬感，增強社區(qū)的凝聚力和向心力。

社會認同是一個社會的成員共同擁有的信仰、價值和行動取向的集中體現(xiàn)，在本質上它是一種集體觀念，對于社會團體而言，是增強內聚力的必要條件。它是一個“求同”和“存異”同時發(fā)生的過程，并必須參照特定的社會邊界來確定，強調的是個人或群體的自我建構，即強調認同承載者的主體性。^[12]從具體表現(xiàn)來看，社區(qū)認同感強烈的居民對本社區(qū)公共事務業(yè)往往抱以深切的關注和高度的熱情，并能積極主動地參與到社區(qū)建設和管理活動中去。歸屬感是社會個體自覺被他者認可與接納時的一種感受，是每一社會個體都需要的一種情感。按照美國著名心理學家馬斯洛的“需要層次理論”，“歸屬和愛的需要”是人的重要心理需要，只有滿足了這一需要，人們才有可能“自我實現(xiàn)”。在現(xiàn)實生活中，對社區(qū)擁有強烈歸屬感的居民，也往往擁有較高的安全感和落實感，對社區(qū)建設和管理也有著更強的責任感、義務感。

（二）社區(qū)分類管理的具體目標

實現(xiàn)社區(qū)管理的共同體化是一個長期的、復雜的治理過程，因為在管理過程中將涉及多類管理主體、多種管理事務、多個管理對象。這就需要完善的組織體系，健全的服務網(wǎng)絡，堅實的經(jīng)濟基礎和濃厚的共同體文化氛圍。為便于更好地推進社區(qū)分類管理工作，在此，我們將社區(qū)分類管理的目標分解為以下四個具體目標（見表2－2）。

1．組織目標

在現(xiàn)代社會生活中，組織是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，組織不僅是社會的細胞、社會的基本單元，而且可以說是社會得以有效運作的基礎。正因為如此，有學者就指出，在社區(qū)治理過程中，“只有組織化的力量才是參與社區(qū)內權力分配的主要因素，分散的個人既缺少參與博弈的資源，也無力承擔更多的公共責任”。^[13]因此，社區(qū)管理必須依托于完善的組織體系。從目前中國的社區(qū)現(xiàn)狀來看，社區(qū)中的組織形態(tài)主要有基層黨組織、居民自治組織、社區(qū)社會組織和市場化服務組織等。這些組織類型的充分發(fā)展、有序運行、互聯(lián)互促、合作共治是社區(qū)管理組織目標的重要內容。比如，社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮作為社區(qū)管理領導核心的政治優(yōu)勢，能有效地動員、團結、帶領黨員和群眾積極參與社區(qū)建設和管理；社區(qū)居民自治組織要以維護居民合法權益和社區(qū)共同利益為核心，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，不斷提高社區(qū)居民依法直接行使民主權利、管理社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的能力；社區(qū)社會組織能根據(jù)社區(qū)居民的不同需求組織開展社區(qū)活動，從而促進社區(qū)居民之間形成守望相助、和諧共處的生活氛圍；市場化服務組織要能根據(jù)服務合同為社區(qū)居民提供專業(yè)化、高效化的社區(qū)服務；等等。當然，在不同類型的社區(qū)中，由于社區(qū)生態(tài)的具體差異，組織目標的側重點也是不一樣的。就杭州市江干區(qū)而言，城市社區(qū)組織除了建成社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)公共服務工作站“三位一體”的組織體系外，還應該積極支持社區(qū)業(yè)主委員會的建設和物業(yè)管理公司的引入，并理順這些組織主體在社區(qū)管理過程中的關系；撤村建居社區(qū)由于村落社會聯(lián)系紐帶的松弛或瓦解，居民之間的組織化程度不斷降低，對此應根據(jù)社區(qū)轉型的特性，在促進自治組織適應性轉化的同時，還應重點發(fā)展公益類和志愿性的社會組織；而對于居民流動性和異質性不斷增強的農村社區(qū)而言，則應該在實現(xiàn)自治組織有效運作的同時，根據(jù)村莊實際重點挖掘和培育文化教育型、經(jīng)濟合作型的社會組織。

2．服務目標

如前所述，在社區(qū)管理的過程中，管理與服務是相輔相成的。但隨著社區(qū)居民日常需求的多樣化和多層次化，在不同類型的社區(qū)中應根據(jù)各自資源條件發(fā)展社區(qū)服務網(wǎng)絡。從服務對象和內容來看，社區(qū)服務可以劃分為一般社區(qū)服務和特殊社區(qū)服務。一般社區(qū)服務是面向社區(qū)普通居民的服務，主要包括日常家居服務（如日常生活用品的購置與配送、家用電器維修、衛(wèi)生清理、服裝制作拆洗與熨燙、代收公用事業(yè)費等），醫(yī)療衛(wèi)生服務（如疾病預防、醫(yī)療診斷、病人護理、健康咨詢、衛(wèi)生宣傳和防疫等），環(huán)境綜合治理服務（如綠化保潔、“四害”治理、噪聲控制、糾紛調解、防護防盜、交通管理、外來人口管理等），文化生活服務（如文化、教育、科普、咨詢、培訓、體育、娛樂、健身服務等）。特殊社區(qū)服務主要是針對社區(qū)特定人群或特殊需求的服務，如社區(qū)老年人服務、社區(qū)殘疾人服務、社區(qū)困難家庭服務等。當然，在市場經(jīng)濟背景下，實現(xiàn)這些服務目標的手段和形式可以是多元的，既可以是政府提供的公共服務，也可以社區(qū)居民的互助服務，還可以是市場中介服務。因為在不同類型的社區(qū)中，服務資源的來源和質量各有差異，應該根據(jù)具體情況加以完善。例如，城市社區(qū)的公共服務基礎較好，應側重發(fā)展居民之間互助服務網(wǎng)絡和市場中介服務網(wǎng)絡；撤村建居社區(qū)由于社區(qū)居民較為分散，應重點提供流動性的公共服務網(wǎng)絡和市場中介服務網(wǎng)絡；而農村社區(qū)雖有較為深厚的守望互助傳統(tǒng)，但在市場經(jīng)濟背景下，應重點發(fā)展社區(qū)公共服務網(wǎng)絡和市場中介服務網(wǎng)絡。

3．經(jīng)濟目標

經(jīng)濟基礎是社區(qū)有效管理的重要保障，社區(qū)經(jīng)濟管理是社區(qū)管理的重要內容。但在不同的社區(qū)類型中，由于社區(qū)經(jīng)濟結構、發(fā)展水平、服務對象、運作模式等方面的差異，社區(qū)管理的經(jīng)濟目標也是不同的。特別是中國長期實行以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會體制，使得城鄉(xiāng)社區(qū)的經(jīng)濟基礎和發(fā)展方式有著明顯的差異。在農村，土地是社區(qū)最為基本和寶貴的生產(chǎn)資料，農村經(jīng)濟的發(fā)展也主要圍繞土地資源的管理和利用而展開?！吨腥A人民共和國土地管理法》第八條和第十條明確規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”?！稗r民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。因此，農村社區(qū)經(jīng)濟經(jīng)營和管理帶有明顯的集體屬性和封閉性質，其目標也主要是如何促進集體經(jīng)濟的保值增值和保障社區(qū)成員的經(jīng)濟福利。而在城市，由于社區(qū)成員的異質性和經(jīng)濟形態(tài)的多元性，社區(qū)經(jīng)濟管理的開放性質比較明顯，既包括維護社區(qū)內部的市場經(jīng)濟秩序，也包括保障社區(qū)建設和管理的經(jīng)費來源，其受益群體具有一定的公共性。就目前中國城市社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，顯然如何保障社區(qū)建設和管理的經(jīng)費問題更為突出一點。從經(jīng)費來源看，它主要包括政府撥款、社會捐助和自籌經(jīng)費。因此，城市社區(qū)管理的一個重要經(jīng)濟目標，就是要保障這些經(jīng)費來源渠道的暢通和經(jīng)費使用的規(guī)范。而對于撤村建居社區(qū)而言，由于其發(fā)展正處于城市化進程中的過渡階段，在農轉非的過程中存在多種社區(qū)類型，社區(qū)經(jīng)濟的性質和管理逐漸從封閉性向開放性轉型，具有明顯的過渡性和混合性。對此，社區(qū)經(jīng)濟管理比較可行的做法應該是實現(xiàn)經(jīng)社分離，這樣既通過原有集體經(jīng)濟的保值增值以維護了原著居民的經(jīng)濟利益，又能增強社區(qū)的公共服務能力，促進社區(qū)成員的社會融合。

4．文化目標

社區(qū)不僅是個地域共同體，更應是個精神共同體，這實際上就涉及社區(qū)管理的文化目標問題。應該說，社區(qū)作為精神共同體的回歸，更多的是超越人們的物質需求的。誠如有的研究者指出：“無論現(xiàn)代關于社區(qū)的定義有多少，社區(qū)本質的東西是不會變的。社區(qū)的本質就是：愛——這是屬于情感的東西；互助——社區(qū)成員之間的良性互動；默認一致——社區(qū)成員的認同感和相互包容；共同的語言、共同的思維習慣、共同的生活方式和活動方式、親密無間。”^[14]在社區(qū)管理過程中，我們既要重視各類社區(qū)文化設施的建設和完善，更要注重社區(qū)文化的精神實質，提升社區(qū)文化的價值導向性、情感歸屬性、行為引導性。當然，對于不同的社區(qū)類型，社區(qū)管理的文化目標也是大不相同的。例如，對于農村社區(qū)而言，由于長期基于血緣、親緣和地緣因素的影響，社區(qū)成員之間往往存在著較為強烈的社區(qū)集體記憶和身份認同，并生發(fā)出許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化，對于維護社區(qū)和諧具有難以替代的社會功能。因此，在農村社區(qū)管理過程中，應該重視和珍視這些寶貴的文化遺產(chǎn)，并加以現(xiàn)代發(fā)展和大力弘揚。對于撤村建居社區(qū)而言，由于它正處于“鄉(xiāng)—城”轉型的過程中，居民生活習慣、思想觀念等方面在鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性之間的交集、沖突現(xiàn)象較為普遍地存在，市民化需要一個較長的磨合和適應過程。對此，社區(qū)管理者就應該有意識地加大社區(qū)中市民文化、市民意識的培育力度，提升社區(qū)人口城市化的質量。在城市社區(qū)，由于人口的流動性和異質性較為明顯，人們在思想觀念、經(jīng)濟地位、生活方式的多元化特征十分突出。隨著中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革進程的不斷推進，如何解決城市本地居民和外來人口之間的文化融合問題也將愈發(fā)重要。因此，在社區(qū)管理過程中，應更加重視社區(qū)融入和融合文化的建設和塑造，從而打造出更多的社區(qū)居民“共建共享”的現(xiàn)代包容性城市社區(qū)。

基于上述分析，我們在此也繪制了社區(qū)分類管理的細分圖表，見表2－2。

表2－2　理想型社區(qū)管理模型

（三）社區(qū)共同體化的外在表征

強調重構精神共同體的重要性，絕不是意味著要倒退到單位制時代均質同構的社會結構中去，而是要讓現(xiàn)代日趨陌生化的城市社區(qū)發(fā)展成更有文化整合功能、更具現(xiàn)代文明氣息的公共生活空間。在我們看來，要實現(xiàn)社區(qū)管理的共同體化，至少應該具備以下四大特征。

圖2－3　杭州市社區(qū)管理體制示意

1．管理主體的多元化

這實際上就是要強調社區(qū)管理的“治理取向”。全球治理委員會認為，治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。^[15]目前中國城市社區(qū)的發(fā)展階段來看，撇開行政力量自上而下的治理無疑是虛妄的，但憑借行政化的社區(qū)管理方式就想促進社區(qū)作為精神共同體的重構也是不現(xiàn)實的。隨著政府權力在基層社會的有意識收縮和市場化運作機制在社區(qū)服務中的不斷介入，我們不僅要促進社區(qū)治理主體的多元化，還應為這些治理主體之間的互動合作創(chuàng)造條件和環(huán)境。例如，從杭州社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀來看，社區(qū)管理已經(jīng)涉及了社區(qū)居民、社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)公共服務工作站、業(yè)主委員會、物業(yè)服務公司及社區(qū)各類社會組織等，他們各自發(fā)揮的功能以及與社區(qū)居民之間的關系在實質上已構成了社區(qū)管理體制的多元化格局（見圖2－3）。

2．治理程序的民主化

“社區(qū)意識、社區(qū)歸屬感等軟件的發(fā)育并不是靠著外部動員的社區(qū)活動就能實現(xiàn)的某種附加的東西，它只能是社區(qū)成員在共同建設社區(qū)、共同管理社區(qū)并共同享有整體利益的過程中才能實現(xiàn)的社區(qū)本質。”^[16]這個過程，實質上就是要求社區(qū)治理程序的民主性。而要實現(xiàn)社區(qū)治理的民主性，就要促進社區(qū)參與。社區(qū)居民是社區(qū)最主要的主體，在社區(qū)發(fā)展過程中，只有居民的直接參與和智力支持，才能培育居民的社區(qū)歸屬感、認同感和現(xiàn)代社區(qū)意識，才能有效地整合與發(fā)揮社區(qū)自身的各種資源，從這個意義上講，居民的社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的內在動力源泉，離開了居民的社區(qū)參與，就沒有真正的或完全意義上的社區(qū)發(fā)展。^[17]社區(qū)參與既是社區(qū)建設的必要條件，也是社區(qū)發(fā)展的內在要求，更是社區(qū)居民自治的應有之義。只有促進社區(qū)參與的組織化、規(guī)范化、差異化和多樣化，才能增強居民社區(qū)參與的效能。

3．治理基礎的契約化

治理主體的多元化，并不意味著就能形成良好的社區(qū)治理秩序。各治理主體之間要形成治理合理，就必須理清各自的關系。毋庸置疑，在市場經(jīng)濟背景下，社區(qū)治理主體之間的關系應該是一種基于平等、自愿的契約關系。那種單向度、指令性的管理方式已然不適應現(xiàn)實社會的發(fā)展要求。社區(qū)成員之間、社區(qū)組織與企業(yè)組織之間、政府組織和社會組織之間，將更加重視以契約為基礎，促進社區(qū)各治理主體的力量和資源的有機整合。

4．服務對象的普惠化

在城市基層社會管理制度由“單位—街居”制向社區(qū)制轉軌過程中，單位過去提供住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的社會功能隨之被剝離開來，社區(qū)也由此逐漸成了“社會人”獲取上述社會資源的基本依托。因此，過去那種主要針對殘疾人、孤寡老人、下崗失業(yè)人員等特殊群體的社區(qū)服務和管理模式，已經(jīng)遠遠滿足不了社區(qū)居民的現(xiàn)實需求。這就需要打開和延展過去相對封閉的社區(qū)服務體系，將其他社區(qū)居民納入服務范圍。只有實現(xiàn)服務對象的普惠化，社區(qū)居民之間的橫向社會聯(lián)系才會更加緊密，他們對社區(qū)的認同感和歸屬感才會更加強烈。

5．居民交往的互助化

社會成員之間守望相助是共同體精神的一種具體體現(xiàn)。這是一個積累社會資本的過程，人們通過互助互惠加強了聯(lián)系，加深了了解，增進了信任，從而使彼此的生活具有獲得更多社會支持的預期。我們不可否認的是，中國的市場化改革激發(fā)了社會的經(jīng)濟活力，同時也加速了社會關系的貨幣化。由此，在金錢法則的指引下，人們忙于追逐自己的經(jīng)濟利益，而淡化或漠視了彼此之間守望相助的共同體情感。這種功利化的社會交往取向，不僅使個人的“本體性安全”（ontological　security）不斷消退，而且使整個社會的“存在性焦慮”（existential　anxiety）在不斷增加。毫無疑問，如果沒有居民之間的互助互惠，促進社區(qū)作為精神共同體的重構將難以實現(xiàn)。

（四）實現(xiàn)社區(qū)管理共同體化的路徑考量

我們認為，要推進社區(qū)的共同體化，可以從以下四個方面著手：

1．積極轉變政府職能，構建社區(qū)管理主體的多元化格局

促進社區(qū)管理主體的多元化，在很大程度上就是要處理好社區(qū)管理過程中“國家—社會”之間的關系。一個健全的公共治理結構勢必離不開社會自主性力量的發(fā)育。當前，我國社區(qū)公共治理結構尚不成熟，突出表現(xiàn)在社區(qū)組織自我發(fā)展空間仍然較小，相對于強大的國家和市場而言，社會力量還處于弱勢地位，社區(qū)居民的自我管理能力不足，還難以有效承接從單位體制中分離出來的社會建設和管理職能。這些問題在很大程度上是因為政府職能轉變不到位造成的。以前在城市基層社會管理問題上，我們更多的是重“管控”而輕服務。片面地強調單向度的“管”，強調被管理對象的順從、服從，而對社區(qū)居民的訴求加以認真考量、有效回應不夠。在當今市場化、民主化大潮中，社區(qū)管理要更多呈現(xiàn)出管理理念人本化、管理方式服務化的趨向。這就需要樹立以人為本、管理為民的意識，破除社區(qū)管理過程中的“總體性思維”，實現(xiàn)由控制型管理向服務型管理轉變。隨著城市化進程不斷推進，各地涌現(xiàn)出一大批群眾自發(fā)成立、自娛自樂、自我服務和自我管理的社區(qū)民間組織，為基層群眾在文化、醫(yī)療、就業(yè)等多方面提供了豐富便捷的服務。這些服務是介于“國家”和“市場”之間的“第三部門”即社會領域的活動，是“國家無力”直接滿足居民公共社會需求、“市場又不愿”以非營利的途徑去滿足這些需求的社會領域的服務。顯然，社區(qū)民間組織已經(jīng)成了社區(qū)管理和社區(qū)服務的重要載體，并在促進社區(qū)服務，加強社區(qū)管理，創(chuàng)新社區(qū)體制，深化社區(qū)建設，構建社區(qū)和諧等方面發(fā)揮了越來越大的作用。因此，政府作為社會管理的公權力主體，要積極轉變職能，通過政策、法律等制度化形式積極發(fā)揮引導功能，以服務促管理，寓管理于服務。

2．引進現(xiàn)代管理制度，推動社區(qū)公共管理的專業(yè)化發(fā)展

與城市新建社區(qū)相比，城市傳統(tǒng)社區(qū)居民之間的交往頻次和熟悉程度往往更高，社會網(wǎng)絡往往更加綿密。但隨著城市社會發(fā)展的速度不斷加快，城市傳統(tǒng)社區(qū)成員的流動性、異質性日益突出，彼此之間的日常交往也不斷趨于普遍主義取向，對交往對象的契約精神和對社區(qū)管理者的專業(yè)化素養(yǎng)的要求越來越高，亟待引進現(xiàn)代管理制度。唯其如此，才能不斷提高社區(qū)公共管理的專業(yè)化水平。就管理內容而言，目前最為突出的無疑是物業(yè)管理和社工隊伍管理兩大方面。在物業(yè)管理方面，杭州近年的探索實踐可謂是對這種管理現(xiàn)代化需求的積極回應。2009年至2011 年3年間，為加強老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理，杭州市決定實施物業(yè)管理改善工程，積極探索建立以擴面提質為重心的杭州物業(yè)管理新模式：對庭院改善和危舊房改善后的住宅小區(qū)實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋；對未列入庭院改善和危舊房改善的住宅小區(qū)，根據(jù)實際條件開展物業(yè)管理改善，逐步建立老舊住宅小區(qū)“低收費、廣覆蓋、有補貼”的物業(yè)管理長效機制。社工隊伍的管理制度也是一個值得探索的問題。對此，杭州也作了積極有效的探索實踐。近年來，杭州通過以社區(qū)工作者和社區(qū)志愿者“兩支隊伍”建設為重點，緊緊圍繞提高社區(qū)工作者素質，注重選人、用人、育人和留人機制建設，初步建立起一支具有杭州特色的社區(qū)工作者隊伍。例如，為規(guī)范社工準入門檻，提升社工隊伍素質，杭州市專門出臺了《關于加強社區(qū)工作者隊伍建設的若干意見》和《杭州市社區(qū)工作者管理規(guī)范》，對杭州市社區(qū)工作者管理的定義、崗位設置和基礎職責、任職要求、人員錄用、教育學習、培訓、日常管理（考勤、值加班、崗位變動、待遇、檔案管理、工作記錄、突發(fā)事件處置）、職業(yè)發(fā)展引導、工作服務規(guī)范、崗位行為規(guī)范、獎勵、考核和評議等都作出了細致規(guī)定。這些制度規(guī)定，為社工隊伍管理不斷走向規(guī)范化、科學化奠定了基礎。

3．拓寬交流合作渠道，促進社區(qū)居民之間的常規(guī)化聯(lián)系

個體或組織為了獲得和維護自身的合法利益，需要社會具有基本的制度建構，疏通和增加廣大人民群眾的利益表達、訴求渠道，使群眾的訴求渠道更多，范圍更廣，更為便利，成本更低，群眾訴有門、投有聲、回有音，群眾訴求大門暢通無阻更得人心，否則公民的利益表達將很難落到實處。隨著社會的進步與發(fā)展，機會增多和機會公平的矛盾會越來越突出，人際關系會越來越契約化和制度化，造成精神壓力的因素也會越來越多，精神健康狀況會受到越來越大的挑戰(zhàn)。而社區(qū)應該成為人們精神生活的重要生態(tài)環(huán)境，這就需要大量面對面的直接的人際互動。實踐表明，通過各種有效的社區(qū)服務可以豐富人們的精神生活，給人們以各種社會支持，同時釋放現(xiàn)代社會生活給人們帶來的精神壓力。另外，越來越多的實踐經(jīng)驗表明，如果沒有交流合作，沒有責任意識，即便是再多的社會主體參與也會破壞社會管理的有序進行，最終無法實現(xiàn)有效的社會治理?！笆聦嵣希畣挝蝗恕D變?yōu)椤鐣恕?，并不意味著同時也成為‘社區(qū)人’；人們從縱向行政體系中散落出來，并不意味著橫向聯(lián)系會同步增強；個人在經(jīng)濟上的利益獨立，也并不意味著他同時成為具有社會責任意識和擔當能力的現(xiàn)代公民”。^[18]因此，拓寬交流合作渠道，促進居民之間的常規(guī)化聯(lián)系應該成為社區(qū)管理創(chuàng)新的題中之意?，F(xiàn)代信息技術的發(fā)展為做好這方面工作創(chuàng)造了便捷有效的條件。但應注意的兩個方面問題：一方面，信息交互平臺應盡量具有社區(qū)特色，這樣有利于增強社區(qū)居民對本社區(qū)的歸屬感和認同感；另一方面，信息交互平臺所發(fā)布或共享的信息，應側重保護和提高社區(qū)居民的利益，這樣有利于提高社區(qū)居民對本社區(qū)的關注度，進而提高他們對社區(qū)事務的知曉度和參與度。

4．加強社會資本建設，提升社區(qū)居民之間的互助化水平

當下中國正處于新舊體制更替與交織、多元力量勃興與并存的“后單位制時代”。因此，我們在社區(qū)管理創(chuàng)新過程中，不僅要宣揚管理主體多元化的發(fā)展理念，更要探索培育多元主體的實現(xiàn)路徑；不僅要強調發(fā)揮管理主體的角色功能，更要注重建構主體之間的互動機制；不僅要重視培育社會組織以促進“社會本位”的價值轉向，更要契合“后單位制時代”社會結構的復合形態(tài)，實現(xiàn)社會管理的多元復合治理。但社區(qū)治理作為一項需要多方參與、互動合作的社會集體行動，難免會陷入“集體行動的困境”。對此，普特南指出，走出集體行動的困境的路徑是積極建構諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡之類的社會資本，“在一個擁有豐富的社會資本存量的社群內生活，在一起工作更加容易”。^[19]“信任”作為一種社會資本，是除政府與市場外，影響社會秩序的第三個基礎性要素^[20]，是社會復雜性的一種簡化機制。缺乏信任的社會，猶如干枯貧瘠、風沙肆虐的荒漠，其構成只是原子化的沙粒，沒有任何生機和活力。同樣，在高度分化、快速流動的現(xiàn)代城市社會里，由于社區(qū)居民之間的個體化、陌生化趨勢越來越明顯，社區(qū)良性運行缺乏信任機制的黏合功能，致使社區(qū)治安、鄰里互助失去了社會力量的支持，給社區(qū)管理增加了諸多成本。因此，依托社區(qū)各類資源和平臺，增進各行動主體之間互動互信、守望相助的程度，就成了社區(qū)管理創(chuàng)新的一條重要路徑。

【注釋】

[1]［法］達尼洛·馬爾圖切利：《現(xiàn)代性社會學》，譯林出版社2007年版，第17頁。

[2]楊建華等：《分化與整合：一項以浙江為個案的實證研究》，社會科學文獻出版社2009年版，第1頁。

[3]徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學出版社2000年版，第35頁。

[4]徐永祥主編：《社區(qū)工作》，高等教育出版社2004年版，第10頁。

[5]參見《理想類型》，載圣才學習網(wǎng)：http：/fl．100xuexi．com／view／otdetail／20100612／C763F783—5CB2—4F83—8A88—4EBA32816981．html。

[6]鄭杭生主編：《社會學概論新修》（第三版），中國人民大學出版社2003年版，第274頁。

[7]徐永祥主編：《社區(qū)工作》，高等教育出版社2004年版，第10—11頁。

[8]李金水、孟廣偉：《關于社區(qū)分類管理的幾點思考》，《中國社會報》2003年8月20日。

[9]轉引自王茂華：《淺析城市社區(qū)管理目標定位》，載人民網(wǎng)：http：/www．people．com．cn／GB／43063／107687／107784／107999／6622408．html。

[10]田毅鵬、呂方：《單位社會的終結及其社會風險》，《吉林大學社會科學學報》2009年第6期。

[11]張洪武：《社區(qū)政治》，吉林大學出版社2010年版，第3頁。

[12]李友梅、肖瑛、黃曉春：《社會認同：一種結構視野的分析》，上海人民出版社2007年版，第2—4、158頁。

[13]馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學林出版社2011年版，第126頁。

[14]張洪武：《社區(qū)政治》，吉林大學出版社2010年版，第3頁。

[15]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》（Our　Global　Neighborhood），牛津大學出版社1995年版，第2—3頁。

[16]馮鋼：《現(xiàn)代社區(qū)何以可能》，《浙江學刊》2002年第2期。

[17]徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學出版社2000年版，第273頁。

[18]馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學林出版社2011年版，第47頁。

[19]羅伯特·D．普特南：《繁榮的社群——社會資本和公共生活》，楊蓉編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第3期。

[20]葉初升等：《信任問題經(jīng)濟學研究的最近進展與實踐啟示》，《國外社會科學》2005第5期。