撤村建居社區(qū)的最終轉型有賴市民賦權與城市文明構建_走向和諧“生活共同體”：城市化進程中的社區(qū)分類管理研究——以杭州市江干區(qū)為例

第四章　撤村建居社區(qū)管理的探索與實踐

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨認為，21世紀對全人類最具影響的兩件大事，一個是新技術革命，另一個是中國的城市化。城鄉(xiāng)關系變遷是任何一個國家和地區(qū)在進入工業(yè)化社會后一切社會變遷的主線。馬克思在《資本論》中也論及，城鄉(xiāng)關系一變，整個社會的面貌也將隨之改變。自上世紀90年代末以來，伴隨中國城市化進程的不斷深入與城市空間的進一步拓展，為加強城市化管理、理順城郊農(nóng)居混雜地區(qū)的管理體制，推動處于城鄉(xiāng)接合部的村莊更快更好地融入城區(qū)，各地紛紛對都市村莊進行“村轉居”的改造。杭州市從1998年起實施撤村建居改革試點。作為杭州建設中的中心城區(qū)，江干區(qū)的農(nóng)村正處于城鄉(xiāng)接合區(qū)向中心城區(qū)轉型的過程。從某種意義上講，江干區(qū)的農(nóng)村工作就是依托城市化進行大改革的一場“城郊革命”，這場革命有其本身獨特的地域特征和發(fā)展路徑，其目的和要求也不是停留在一般意義上的既要承認差別，又要縮小差別的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對江干區(qū)來說要求更高，實現(xiàn)全面城市化是其終極目標。從開展撤村建居改革試點工作以來，江干區(qū)共有51個村完成了撤村建居工作。51個撤村建居社區(qū)體制轉換模式大致有三種：一是分散就近并入城市社區(qū)。如常青村分散并入采荷街道的夕照、常青苑、荷花塘和人民等4個社區(qū)；閘弄口村分散并入閘弄口街道的天仙、機神、天杭、閘弄口等4個社區(qū)；景芳村分散并入凱旋街道的凱西、金蘭池、金秋花園、景秀、慶春門、南肖埠和采荷街道的新凱苑等7個社區(qū)。二是與原農(nóng)村居民區(qū)合并。如彭埠鎮(zhèn)新塘村和新塘居民區(qū)合并。三是成建制“村改居”。第二批之后的撤村建居社區(qū)基本上為原村翻牌后獨立建制的成建制社區(qū)。近10年來，撤村建居試點及“城中村”改造工作的全面開展，是推進江干區(qū)城市化進程的必然舉措。這一工作的順利開展，不僅規(guī)范了城市郊區(qū)農(nóng)民住宅的建設與管理，為城市建設提供了發(fā)展空間和后續(xù)保障，而且進一步提高了村民的生活質量、素質理念和集體經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿?，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下了基礎。

第一節(jié)　撤村建居社區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢與管理困境

社會學家李培林通過對轉型社區(qū)（城中村）理想類型的構建，曾得出這樣的結論：村落的終結和農(nóng)民的終結不是完全同一的過程，不是非農(nóng)化、工業(yè)化和戶籍改革就能解決的，村落的終結更加艱難、更加漫長，一蹴而就的結果往往是造成社會的斷裂。村落的終結必然伴隨產(chǎn)權的變動和社會網(wǎng)絡的重組，其間必然伴隨著激烈的利益和價值沖突。村落組織的傳統(tǒng)本土資源并不完全是現(xiàn)代性的對立面，它也可以融入或被用來構建現(xiàn)代化的新傳統(tǒng)，在所有被視為對立兩級的中間，都存在連續(xù)譜的過渡和多樣性。^[1]撤村建居社區(qū)在城市化過程中具有雙重的功能，它既是城市異質的邊緣，也是替代農(nóng)村成為農(nóng)民融入城市并轉變成新市民的搖籃和跳板。因此，撤村建居社區(qū)的管理和發(fā)展需要建立一種超越“零和博弈”的新的合作和整合機制，既要依賴原先農(nóng)村社區(qū)先天的稟賦，同時在此基礎上融入城市社區(qū)完成資源的再建構和改造，最終實現(xiàn)社區(qū)轉型和農(nóng)民市民化。

一、撤村建居社區(qū)管理的優(yōu)勢

撤村建居社區(qū)是走進城市生活的特殊“村民”群體利益與權益高度依附于其中的獨特場域，原有社區(qū)的組織關系、網(wǎng)絡資源、治理結構、人際信任均是“村民”群體及其所在社區(qū)謀求生存發(fā)展，實現(xiàn)城市融合的重要依賴。作為一個轉型中的共同體，既有積極因素的沿襲和傳承有助于保護新市民在社區(qū)改造、發(fā)展中的群體利益，又是節(jié)約政府成本的一種兩全策略。^[2]

1．原有的組織關系與集體資源

在城市社區(qū)建設中，最大難題就是避免社區(qū)弱化為單純的住宅區(qū)，社區(qū)居民之間人際關系趨于淡化，對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感?！吧鐓^(qū)的核心內容是社區(qū)中人們的各種社會活動及其互動關系”。^[3]撤村建居的社區(qū)在原有農(nóng)村初級化的社會組織中，就有鄰里親善、守望相助、疾病扶持的精神傳統(tǒng)。這是非?？少F的社會資本。撤村建居的社區(qū)，只要實現(xiàn)由初級社區(qū)的強制性和限制性向城市社區(qū)的民主性和開放性轉變，充分激發(fā)社會資本的潛能，在推動社會和諧和進步上肯定能放射出更加耀眼的光芒。就社區(qū)組織關系認知程度而言，撤村建居社區(qū)居民對社區(qū)的認同感是很強的。2008年，浙江工商大學馬良教授對江干區(qū)村改居社區(qū)——三叉社區(qū)做了800余戶家庭的問卷抽樣。^[4]調查顯示，盡管三叉社區(qū)新的委員會所在地剛剛啟用，仍然有745戶“知道”，占84．6%，有47%以上的核心家庭成員認為“社區(qū)主任和社區(qū)書記”都是自己的“老朋友和老鄰居”。社區(qū)居民把社區(qū)委員會所在地看作是一個可經(jīng)常去進行溝通和交往的場所，自己有什么想法和困難都可以找社區(qū)委員會，社區(qū)干部具有很高的親和力和可信任度。同時，社區(qū)居民之間形成了“良好互動”的社區(qū)人際關系網(wǎng)絡，社區(qū)居民之間有很高誠信度。他們對“社區(qū)人際關系”的評價最高，認為“很好”“比較好”和“一般”達到94．2%；認為“不好”或“很不好”之和只有1．9%；“鄰里之間經(jīng)常往來”占到52．6%。盡管三叉社區(qū)地處有大量流動人口居住的“城鄉(xiāng)接合部”，“晚上出門的安全感”卻很高，問卷中認為“安全”和“比較安全”的占92．6%，向人們展示了“平安社區(qū)”的新模式。這就是撤村建居社區(qū)融入城市并在城市創(chuàng)出“新天地”的最大優(yōu)勢之一。個體的社會融入能力有限，但是有機組織的潛能是無限的。另一方面，撤村建居社區(qū)獨特的網(wǎng)絡資源在改制過程中也發(fā)揮了很大功能。由于政府長期以來在農(nóng)村社區(qū)公共物品和服務供給上相對不足，需要依賴農(nóng)村自行解決。村改居后，雖然政府一定程度上加大了社區(qū)服務的投入，但缺口仍然十分明顯。從江干區(qū)2008年的統(tǒng)計情況來看，集體經(jīng)濟和社會資源豐富的社區(qū)改制后社區(qū)服務更為完善，見表4－1。

表4－1　江干區(qū)2008年度撤村建居社區(qū)經(jīng)濟情況統(tǒng)計表

2．村落的正式和非正式制度

原有的正式或非正式制度在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用。村民自治制度、集體土地制度以及長久形成的村規(guī)民約，已經(jīng)潛移默化地影響著村民的觀念和行為，成為撤村建居社區(qū)的重要資源。盡管撤村建居使得村民自治制度轉變?yōu)榫用褡灾沃贫龋w土地被大量征用，農(nóng)民散落居住變?yōu)榧芯幼?，但一直以來形成的農(nóng)民特性和村莊記憶使得社區(qū)管理的基本制度和行為方式仍然不為民眾所認同。農(nóng)村社會是一個熟人社會，而熟人社會的村民長期形成的風俗、習慣和價值觀更為趨同，相同的價值觀有利于社區(qū)內部形成凝聚力，增強了社區(qū)內部戰(zhàn)勝困難的力量。與城市社區(qū)不同的是，撤村建居社區(qū)和民眾的利益關聯(lián)更加密切，人們對社區(qū)高度關注，從而利用正式和非正式的制度參與并監(jiān)督社區(qū)治理。

3．權威型治理結構和社區(qū)精英

撤村建居對農(nóng)民來說，很大程度上是一種被動市民化的過程，僅靠政府的指令一時難以奏效，此時，村莊精英的引導就顯得尤為必要。^[5]社會學意義下的社區(qū)精英，是指這樣一種社區(qū)成員，他們在社區(qū)生活中擁有優(yōu)勢資源，并且利用他們的資源優(yōu)勢獲得個人成功，這種成功使他們的行動或對維持既存社會結構有貢獻，或者會推動社會結構發(fā)生新的變化。^[6]費孝通先生研究了江村的發(fā)展，也指出早期的農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展一般都有一個領袖性的人物或團體，他們或者率先致富后帶領本村居民致富，或者是由于在村中具有一定的權威而在村莊發(fā)展中有號召力，這部分人許多是在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和群眾的要求下而成為村干部的，一方面他們生活在社區(qū)中有良好的人脈，同時由于在村中率先發(fā)展，有一定的經(jīng)濟實力，群眾普遍希望他們能夠帶領村民致富。從成本的角度考慮，由于是本村的居民，對其比較熟悉，這樣可以節(jié)省信息成本，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道安排或者選舉新的村干部意味著村民的一個重新認識的過程，在一個注重人際關系的農(nóng)村社區(qū)是很難被接受的；另一方面在社區(qū)精英和村民之間存在著一個最低交易成本的問題，社區(qū)居民選舉社區(qū)精英可以是其帶領居民走向科學發(fā)展的道路，獲得最大的利益，而社區(qū)精英也可以在這個過程中獲得一定的利益，實現(xiàn)自身的價值?！按寮w經(jīng)濟狀況和村干部的個人能力是影響村莊治理的兩種關鍵資源，其中村干部個人能力本身是最重要的可變資源”。^[7]綜觀杭州市一些發(fā)達的社區(qū)，社區(qū)精英層出不窮，社區(qū)精英擁有很大的發(fā)言權和權威，只要是不損害社區(qū)居民的根本利益，社區(qū)居民對其工作普遍持支持的態(tài)度。對于像“撤村建居”這樣處于城市化進程中的社區(qū)而言，這種關系依然得到了很好地體現(xiàn)。居民普遍希望這部分精英依然能夠維護社區(qū)居民的利益，為其服務，而社區(qū)精英要想在社區(qū)治理中立足腳跟，也必須搞好與居民的關系，所以說兩者之間是一個雙贏的關系。社區(qū)精英可以憑借自己的資源和人脈，比一般人更為有效率地引導村民支持撤村建居，推動撤村建居社區(qū)的管理。

4．熟人社會的信任與合作

熟人社會不僅僅是“熟悉”，更是“親密”，其基礎是“人情”。在“人情”的作用下，熟人社會形成了一張微觀權力關系網(wǎng)，熟人社會因此被整合成了對內紛爭較少、對外團結一致的親密社群。^[8]在社區(qū)管理中，只有社區(qū)居民廣泛參與，才能培育居民的社區(qū)歸屬感、認同感和共同體意識，才能有效整合和牢固社區(qū)的各種資源；而對社區(qū)的認同感和歸屬感又能推動居民關注社區(qū)治理并投入到社區(qū)的管理中來。在撤村建居社區(qū)中，村落熟人社會中的關系網(wǎng)絡，形成無處不在的“人情”網(wǎng)絡和合作意識，這種網(wǎng)絡有助于提高集體行動的動員能力和社區(qū)參與。例如，相對于城市社區(qū)而言，杭州市撤村建居社區(qū)的民主參與和社區(qū)選舉就明顯比城市異質社區(qū)要高得多。

二、撤村建居社區(qū)管理的困境及根源

伴隨著社會的深刻變革和城市化的快速推進，撤村建居的改制過程是邁出農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的第一步，也為促進江干區(qū)從城郊接合區(qū)向中心城區(qū)的轉變奠定了基礎。撤村建居就其出發(fā)點和歸結點而言，它是城市化進程中基層自治組織架構、組織治理和成員生存方式的循序演變，是城市發(fā)展到一定水平后的需要和選擇。從嬗變過程中來考察，撤村建居不僅涉及了各方利益的博弈和平衡，涉及管理體制的變革，觸及深層次矛盾調整，又亟待新型社區(qū)要素的重構和成長，是一個復雜的系統(tǒng)工程，面臨諸多困境和難度。

1．組織設置的模糊性和功能交叉

從調查的情況看，撤村建居社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)議事協(xié)商委員會和集體經(jīng)濟組織之間的職責關系尚未徹底理順，存在著相互交叉管理或者職能錯位等情況。有的社區(qū)居委會與集體經(jīng)濟組織職責交叉，財務職責權限不分離，社區(qū)事務與經(jīng)濟事務大包大攬，導致集體經(jīng)濟組織仍需投入大量的人力、物力和財力承擔大量社區(qū)管理職能，例如江干區(qū)的三叉社區(qū)經(jīng)聯(lián)社每年用于社區(qū)事務經(jīng)費達到200萬—300多萬元。組織設置的重疊性也導致當前基層管理過程中“黨建”“自治”“服務”“富民”等目標的混淆不清。從社區(qū)管理的側重點來說，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)在管理側重點上存在著很大差異，前者主要側重于村莊穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，是一種建立在穩(wěn)定基礎上的物質財富的創(chuàng)造；而后者更側重于社區(qū)服務水平的提高及社區(qū)文化的充實上，是一種以發(fā)展為主的管理方式。撤村建居社區(qū)作為這兩種社區(qū)的過渡類型，管理組織設置的模糊也導致功能上嚴重交叉，短時間內很難厘清和轉變。從調查情況來看，撤村建居社區(qū)80%以上的干部都是原村委會干部，工作模式和思維方式基本沿用以往村務管理的方法。另外，與村委會不同，動遷后的改制社區(qū)居委會要負責管理的范圍與經(jīng)濟支配權限不相符。比如，社區(qū)出現(xiàn)環(huán)境、人口、設施等問題要向上級打報告通過審批才能為百姓辦事，致使許多社區(qū)干部工作不適應、工作熱情比以往有所降低。

2．社區(qū)制度規(guī)范化和制度化不足

農(nóng)村社區(qū)建立在“精英治理”基礎之上的管理體制具有先天優(yōu)勢，但在撤村建居以后尤其是轉入城市社區(qū)化管理所表現(xiàn)出來的后天劣勢也同樣明顯。正如有學者所指出的那樣，精英成為村治運作的主導人物，雖然具有決策迅速、動員力強等特點，但容易導致權力集中而且權力不受監(jiān)督，少數(shù)精英說了算，易導致重大錯誤和損失。此外，精英治理的制度化水平低，決策和管理缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。其實，針對農(nóng)村精英治理所產(chǎn)生問題，馬克斯·韋伯在分析公共權威時就曾經(jīng)指出：“理想的權威形式應當是從個人魅力性權威的統(tǒng)治轉向法理型權威的統(tǒng)治?！?sup>[9]制度變量的引入，有利于強化精英行動的合法性，為精英提供更有力的動員手段。如何從傳統(tǒng)的精英治理向累進式制度化邁開是改制社區(qū)實現(xiàn)良性發(fā)展的重要一步。從當前的現(xiàn)實難點來看，新市民對制度的認同心理和接受能力，把對精英的信賴、尊重、服從之情轉移到對制度的態(tài)度與情感上來是一個漫長的過程，但也是關鍵的過程。只有當新市民（包括新社區(qū)管理者）形成了對制度與規(guī)則的普遍尊重以后，以往村落精英和權威的影響才會逐漸淡化，從而使社區(qū)管理和社區(qū)建設走上規(guī)范化、制度化的道路。

3．社區(qū)互動的文化紐帶未建立

社區(qū)文化是指一定區(qū)域內生活的人們長期逐步形成的共同的文化觀念、行為規(guī)范、民俗習慣、生活方式等，是社區(qū)居民精神生活和文化發(fā)展的總體反映。^[10]撤村建居社區(qū)在其生成與發(fā)展過程中形成了獨特的社區(qū)文化，從而將其與一般社區(qū)區(qū)分開來。過渡型社區(qū)介于城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)之間，既保留了傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的文化，又受到現(xiàn)代都市文化的影響。作為兩種文化的交鋒，改制社區(qū)及其居民作為一種混合體出現(xiàn)了。在農(nóng)村文化與現(xiàn)代都市文化的交匯過程中，現(xiàn)代都市文化作為一種強勢文化，對農(nóng)村文化的影響要遠遠大于后者對它的影響。過渡型社區(qū)及其居民在整體上是向現(xiàn)代都市文化位移的，無法再認同作為農(nóng)民身份的自己，但是受制于過渡型社區(qū)的先天不足，社區(qū)居民又無法在短時間內融入城市，造成了過渡型社區(qū)居民的獨特認同——大城市里的鄉(xiāng)下人。其主要表現(xiàn)在以下幾點：第一，社區(qū)的居民對社區(qū)概念較為陌生，對社區(qū)文化的感悟和理解就更為表面，因而對社區(qū)各項活動或事物大多采取一種觀望的被動態(tài)度。第二，社區(qū)文化活動參與形式的不同。走進改制社區(qū)（尤其是在外過渡的安置社區(qū)或新建社區(qū)）的社區(qū)公共服務中心，人氣最旺的要屬棋牌室，老年人們一大早就聚集在一起搓麻將、打牌，忙得不亦樂乎。而圖書室、文化活動室等地方通常是門庭冷落?？梢娋用裼捎谑茏陨砦幕降南拗疲浠顒有问饺匀痪窒抻谵r(nóng)村地區(qū)的習慣性娛樂項目，對于城市居民喜好的書法、繪畫、名著鑒賞、舞蹈等其他活動比較陌生。第三，社區(qū)管理者缺乏對社區(qū)文化建設的整體意識和戰(zhàn)略發(fā)展眼光，往往認為社區(qū)文化建設就是休閑、娛樂，以及豐富居民的精神文化生活，而并未在社區(qū)文化的內涵和質量上下功夫，導致改制社區(qū)的文化建設局限在低水平狀態(tài)。

4．異質社會下的社會組織缺失

在經(jīng)典的理想型范疇中，滕尼斯區(qū)分了鄉(xiāng)土社會與法理社會，認為前者是簡單小型的社區(qū)社會，里邊進行著“熟人”之間的互動，受著傳統(tǒng)規(guī)范的制約，有著高度群體一致性的歸屬感，后者則是一種復雜而大型的個人取向型社會，里邊進行著“陌生人”之間的互動，受著法律與正式制度的約束，并因高度差異性的需求而實現(xiàn)著高度互賴性的社會整合。由于撤村建居社區(qū)是一個熟人關系為主的社區(qū)，人際關系、人際網(wǎng)絡較城市社區(qū)緊密，但組織化程度不高，社會組織較為匱乏。隨著社區(qū)管理組織化程度的增強和社區(qū)公共服務的下沉，僅僅依靠人際關系網(wǎng)絡難以承接政府所剝離下來的社區(qū)服務，如社區(qū)矯正服務、社區(qū)心理咨詢服務、社區(qū)公共安全服務、外來人口服務等。各類公益性社會組織、志愿者組織在改制社區(qū)的功能非常有限。與農(nóng)村社區(qū)的封閉、改制社區(qū)的相對封閉結構相比，城市社區(qū)是一個開放、富有彈性的系統(tǒng)結構。城市的集聚與擴散性以及城市居民的高異質性和高流動性使城市成為一定區(qū)域內不同層次、不同流派、不同地域文化的中心。城市社區(qū)所具備的社會性、融合性和開放性共同促成了社會組織的多元性。在從同質走向異質的過程中，社會組織的缺失或發(fā)育不良又會進一步固化改制社區(qū)原有的社區(qū)邊界，不利于實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的資源整合和效益最大化。

5．公共精神與市民意識有待培養(yǎng)

在城市化之前，村民參與社區(qū)管理和社區(qū)建設很大程度上基于自我利益訴求與集體利益的一致性，隨著城市化的推進，以及部分社區(qū)“經(jīng)社分離”趨勢的顯化，現(xiàn)代社會的公共精神和市民意識在新市民身上仍較為缺失。撤村建居社區(qū)所日益增強的公共性，對居民公共精神的要求與新市民本身所體現(xiàn)出得市民意識之間差距十分突出。本質上而言，公共精神是一種超越利己之外對他人及社區(qū)、社會事務的關懷意識。市民并非不追求個人利益，但是作為具有健全公共意識的市民，能夠做到超越個人利益之外更多地關注社會利益和共同利益，能把“私域”與“公域”結合起來，調節(jié)自利與他利兩種不同的情感，達到一種公正的理性。只有通過公正理性的運用，才能形成異質社區(qū)集體生活和公共參與的基礎條件。但在撤村建居的社區(qū)，新市民對仍然沿用過去“集體與個體”的行為邏輯來取代改制社區(qū)“公共與私域”的關系，造成很多社區(qū)管理舉措和社區(qū)服務活動難以開展。當然，不論城市化和市民化的道路有多長，轉型社區(qū)還是要慢慢消解在城市中，成為城市社區(qū)的一部分。因此，撤村建居社區(qū)是一種動態(tài)的、過渡性的社區(qū)，從指導變遷的角度講，社區(qū)居民的適應調適，不僅從物質上，更重要的是從心理上完成城市化。^[11]

第二節(jié)　江干區(qū)撤村建居社區(qū)的類型及其特征

由于城市化進程差異和撤村建居社區(qū)體制轉換模式的不同，江干區(qū)47個撤村建居社區(qū)主要分為：就地翻牌社區(qū)（雙牌社區(qū)），第二批之后的撤村建居社區(qū)基本上為原村翻牌后獨立建制的成建制社區(qū)；拆遷社區(qū)（空巢社區(qū)），原社區(qū)改制以后新社區(qū)未建成，所以居民整體在外過渡；回遷安置社區(qū)（混合型社區(qū)），改制拆遷后已經(jīng)回遷安置的新型社區(qū)。撤村建居社區(qū)的詳細分類見表4－2。

表4－2　江干區(qū)撤村建居社區(qū)詳列表

新城市社會學的代表人物馬克·戈特德納和亨切森首次提出了城市研究的“社會空間視角”。兩者認為，社會空間視角可以表述為如下幾個方面。第一，空間與社會因素，社會因素決定了人們與空間的關系，社會因素在城市生活中無不通過空間向度展開并發(fā)揮作用。第二，空間與行為因素，它強調社會行為與空間的互動：空間以一種特有的方式影響人們的行為和互動，但這種方式是最初的空間設計者所未能考慮到的；個人通過人際互動改變了現(xiàn)有的空間安排，并建構了新的空間來表達他們的欲求。第三，空間與文化、心理因素。特定的社會文化是空間意義的基礎與淵源所在，空間環(huán)境之所以有意義、具有怎樣的意義以及該意義的作用如何在人的行為環(huán)境中得以體現(xiàn)，均受到特定文化及由此形成的脈絡情境的影響。^[12]運用城市社會學的有關空間理論解釋和研究各類過渡型社區(qū)的特點，可以發(fā)現(xiàn)，轉換模式和過渡居住空間的不同使得撤村建居社區(qū)在類型上也呈現(xiàn)出不同的特征，從而導致相應的管理難點和重點也不同。

一、就地翻牌社區(qū)（雙牌社區(qū)）

在快速城市化條件下，眾多農(nóng)村社區(qū)因政府行政推動而非生產(chǎn)力自然發(fā)展被納入到城市當中，成為名義上的城市社區(qū)，但是他們于一般的城市社區(qū)相比仍然存在著較大的差距。不少經(jīng)濟實力雄厚的“超級村莊”、城中村、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)等都是翻牌社區(qū)。這些社區(qū)的基礎設施建設和外表建筑帶有許多城市特色，社區(qū)內部也以非農(nóng)經(jīng)濟為主，具有共同的地域和明確的邊界的特點，在價值觀和認同感方面具有趨同性。^[13]

1．農(nóng)村自治模式替代社區(qū)管理

“村改居”后，隨著農(nóng)村村委會正式變成社區(qū)居委會后，村級管理組織的職能也將發(fā)生深刻變化。農(nóng)村村委會和社區(qū)居委會職能差異表現(xiàn)，筆者已加以詳細區(qū)分，見表4－3。

表4－3　農(nóng)村村委會和社區(qū)居委會職能差異表

由此可見，村委會作為黨在基層的核心組織，是領導村民發(fā)展村級經(jīng)濟，改善居民生活條件，管理村民日常生活，擴大基層民主的“村民自治”組織，而居委會主要是服務轄區(qū)群眾，為業(yè)主提供生活性保障服務的群眾群體性組織?！熬偷胤啤鄙鐓^(qū)居委會作為農(nóng)村社區(qū)村委會的轉型產(chǎn)物，在職能轉變過程中，存在著一定問題。其主要表現(xiàn)在：社區(qū)居委會運行機制還停留在村委會的層次上，職責不清，功能不明，社區(qū)服務職能和經(jīng)濟管理職能相互摻雜，居委會應有的特質幾乎沒有體現(xiàn)出來，村委會特征明顯。而社區(qū)居委會在運行管理的過程中，由于管轄范圍、管轄對象、管轄內容、管轄方式等發(fā)生變化，存在著社區(qū)管理體制重構的問題。

2．居委會角色“亦城亦鄉(xiāng)”

對于翻牌社區(qū)居委會，無論是居委會本身，還是作為上級政府，對“村改居”居委會的身份界定均存在困惑。根據(jù)調研我們了解到，居委會每年要花費大量精力來應付上級檢查，而檢查的內容卻包羅萬象，既有針對農(nóng)村村委會的黨建檢查、農(nóng)村環(huán)境綜合整治檢查等，也包括針對城市社區(qū)居委會的社區(qū)建設、社區(qū)服務、社區(qū)志愿者隊伍建設等方面的檢查，居委會本身對此也非常無奈。作為居委會本身，通過翻牌改革，已經(jīng)完成了由村委會到居委會的轉變，理應在今后的工作中以居委會的身份開展工作，但是由于“就地翻牌”的特殊性，社區(qū)內居住有大量老村居民，其身份、生活和組織結構等因素，決定了居委會在開展某些工作時不得不沿用以前的老辦法、老制度，“亦城亦鄉(xiāng)”的定位使居委會既要做社區(qū)工作，還要繼續(xù)承擔村委會職責，居委會游走在城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)之間搖擺不定，這樣的情況制約了居委會的改革和職能的徹底轉變。同時，城市社區(qū)居委會工作人員由上級人民政府或街道辦事處指派，身份參照事業(yè)編制管理，工資獎金等由上級人民政府或街道辦事處發(fā)放，并且為他們繳納“五險一金”，屬于辦事處正式職工。翻牌社區(qū)居委會工作人員一般都是原班人馬，翻牌時也未進行換屆選舉，原村委會班子直接接管居委會工作，成為居委會工作人員。但是，改居后，居委會人員的身份問題一直沒有解決，工作人員的工資和獎金基本由村級經(jīng)濟負擔，由此，翻牌社區(qū)居委會工作人員仍未納入上級人民政府管理，依然沿襲“村改居”前的管理方式。

3．社區(qū)邊界相對封閉

社區(qū)作為一定地域范圍內的社會生活共同體，其形成主要有兩條途徑：一是在長期的生產(chǎn)和生活中自然形成社區(qū)；二是由政府、組織或精英規(guī)劃創(chuàng)建而形成的社區(qū)。由此也可將社區(qū)劃分為兩種類型：“自發(fā)型社區(qū)”和“規(guī)劃型社區(qū)”。對于前者來說，人們的“共同的紐帶”及認同和歸屬感是在生產(chǎn)生活的交往中自然形成的，而后者則是有意識的推動和創(chuàng)建的。從當前改制社區(qū)建設包括城市社區(qū)建設來看，一個突出的特征就是“社區(qū)建設”，或者說是一種典型的“規(guī)劃型社區(qū)”。翻牌社區(qū)建設也是政府改革和完善基層組織與管理、加強基層公共服務的組成部分。正因如此，當前建設中許多“村改社”社區(qū)不完全是基于自然形成的社區(qū)，而是在現(xiàn)有的自然社區(qū)的基礎上的重組和重建。江干區(qū)撤村建居的主要模式包括分散就近并入城市社區(qū)，例如常青村分散并入采荷街道的夕照、常青苑、荷花塘和人民等4個社區(qū)；閘弄口村分散并入閘弄口街道的天仙、機神、天杭、閘弄口等4個社區(qū)；景芳村分散并入凱旋街道的凱西、金蘭池、金秋花園、景秀、慶春門、南肖埠和采荷街道的新凱苑等7個社區(qū)，還包括與原農(nóng)村居民區(qū)合并，如彭埠鎮(zhèn)新塘村和新塘居民區(qū)合并。比較而言，翻牌社區(qū)的社區(qū)邊界相對封閉，改制的過程中也并沒有改變原有社區(qū)規(guī)模和格局，在一定程度上有助于降低改革和公共服務的行政成本。但是，封閉的邊界也不利于社區(qū)發(fā)展資源的共享，尤其是其他社會資源和組織網(wǎng)絡的缺失反而加劇了進一步轉型的難度。

二、拆遷社區(qū)（空巢社區(qū)）

整村拆遷、在外過渡的空巢社區(qū)是撤村建居特定階段的特殊類型，具有暫時性和階段性，因此也最容易帶來社區(qū)管理的真空化問題。拆遷、建設帶來的問題與發(fā)展本身如影隨形，轉型過程中，城市管理、組織結構沒有及時跟上城市化發(fā)展步伐。主要表現(xiàn)為人戶分離現(xiàn)象突出，尤其是農(nóng)民不愿與原村級組織脫離關系，拆遷集中安置區(qū)數(shù)量龐大，大量新增市民對政府公共服務的訴求急劇增加，基層組織架構與管轄居民（村民）脫節(jié)。

1．低組織，低制度化

隨著原有土地的全面開發(fā)和所在地區(qū)的重新定位，新建小區(qū)的居民自治組織、黨的基層組織和政府的派出機構未完全建立，導致在一定時期內，這些拆遷社區(qū)低組織化、低制度化，管理上也造成“誰也管不著，誰也管不好”的“真空”地帶。^[14]即使個別社區(qū)及時組建了臨時管理機構或社區(qū)組織體系，由于居民居住的分散化和信息采集的滯后性，也導致管理的成本高昂、管理效率低下。江干區(qū)不少拆遷社區(qū)已經(jīng)在外過渡2年以上，社區(qū)管理的難度比其他撤村建居社區(qū)類型要難得多。

2．公共資源和服務供求矛盾凸顯

“過渡性居住”帶來的空間變化影響了居民繼續(xù)享有原地域的資源，或者使居民獲得資源的路徑發(fā)生了改變，造成了居民生活的不方便。這些問題主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、購物、信息獲得等方面。由于居住地點的改變，居民依據(jù)原片區(qū)所劃歸的資源不能再享有，或者出現(xiàn)為了繼續(xù)享有資源和服務而生活成本加大的情況。適齡兒童的入學、轉學問題，老年人或特殊群體要依托原社區(qū)居委會辦理相關事宜等問題，都需要在過渡期階段得到合理解決。需要特別注意的是，由于被拆遷戶只是在外“過渡”，出現(xiàn)了臨時居住的社區(qū)管不了或者不管，而原來的社區(qū)居委會或其他機構因地點變更、居民分散等原因而對居民難于管理。由于空間的改變，居民在資源維系和獲得方面出現(xiàn)了諸多問題，容易影響生活質量。這也成為不少居民，尤其是老年人和“與社區(qū)聯(lián)系緊密的弱勢群體”不滿的地方。另一方面，安置失地農(nóng)民，并幫助其解決再就業(yè)也是拆遷社區(qū)的職能之一。目前，社區(qū)安置失地農(nóng)民和促進就業(yè)問題出現(xiàn)了服務對象、服務方法多元化、情況復雜化的特點。

3．鄰里社會資本流失和原支持網(wǎng)絡的斷裂

空間不僅僅是物質和地理的空間，它是具有社會意義的空間，如前所述，在社會空間的視角下，空間和社會資源、社會因素的關系是相互的。同時，空間也影響著人與人之間的互動和關系。居住空間所承載的社會關系，主要體現(xiàn)為鄰里關系。在“過渡性居住”階段，被拆遷戶多租房或者投親靠友以解決住房問題，所居住的社區(qū)環(huán)境也參差不齊。在地域空間距離增大的過程中，鄰里聯(lián)系減少，鄰里溝通、支持功能減弱。居民在“過渡性居住”社區(qū)難以產(chǎn)生歸屬感，其心理也會因為長時間的在外過渡而發(fā)生變化?？臻g的變換影響了人們之間的互動和原有的社會關系網(wǎng)絡，原鄰里關系這一重要社會資本難以維持。雖然社會資本概念的界定過于寬泛，在最初的階段被賦予了更多集體性特征。^[15]新居住空間下，人際關系的互動并不充分，社會關系受到了空間變化的影響。再次，外部空間的變化造成了人們新的感知。居民對暫時居住的社區(qū)難以認同，空間的變換還對人們的心理產(chǎn)生了一定的影響。鄰里初級群體是基于地域空間相鄰并構成互動關系的相對獨立的小群體，具有相互交流、支持，社會化以及社會控制的功能。居住空間的變化，使居民鄰里關系網(wǎng)絡發(fā)生變化，致使原鄰里社會資本的流失。因此，過渡性居住帶來的鄰里社會資本流失和原支持網(wǎng)絡的斷裂，使拆遷中的弱勢群體在參與社區(qū)活動，獲得重要信息和情感支持方面陷入了困境，影響了其話語權、行動的表達以及長期的發(fā)展。例如，老年人群體在此階段出現(xiàn)了更多的問題，長此以往將不利于其身心健康。從某種意義上講，過渡性的居住應該擴大了居民的交往界面，新的鄰里關系和社團參與可以擴展其社會網(wǎng)絡空間，并在新的互動下促進自身的發(fā)展和資本的積累。但是，我們發(fā)現(xiàn)，居民在新居住地點建立鄰里社會資本卻很困難。當然，這與被拆遷居民的交往能力較差有很大關系，同時，與過渡性居住的暫時性也有重要關系。由于居民認為一段時間后就要回遷或者另購新房，因此過渡期間的交往是“沒有必要”的，開辟新的網(wǎng)絡遠比維系舊的關系要浪費更多的成本，他們是不樂于從事此種互動的。然而，需要注意的是，地域上的改變使得維系舊鄰里關系出現(xiàn)了困難，這就造成了原社會資本的斷裂與新社會資本的無法建立。

三、回遷安置社區(qū)（混合型社區(qū)）

回遷安置社區(qū)在基礎設施、文化生活、人文環(huán)境等各方面的發(fā)展水平都間于農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)之間，它其實是農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的一種集合體，具有明顯的居住構成的交叉性和交往管理的二元性。

1．居民構成復雜帶來社會屬性的交叉性

社會屬性是根據(jù)某一地區(qū)的經(jīng)濟水平、人口狀況、民族風俗等多方面條件所制定的能夠反映并區(qū)別于其他地區(qū)“風格”的某些意識形態(tài)上的東西。安置社區(qū)是以失地農(nóng)民為主體的新型社區(qū)，失地農(nóng)民身份的轉變并不意味著他們已經(jīng)成為了真正意義上的市民，他們在社會屬性的各個方面都需要一個過渡時期，而這個過渡時期的長短也因各社區(qū)自身歷史條件的不同而不同。安置社區(qū)居民中的一部分人經(jīng)過一段適應期，已經(jīng)慢慢習慣社區(qū)生活，并逐漸用市民的一些思想及行為方式來處理問題，還有相當一部分社區(qū)居民雖然已實現(xiàn)了身份和職業(yè)的非農(nóng)化轉變，但身上仍然帶有農(nóng)民特有的思維方式和生活習慣，不少安置社區(qū)居民對社區(qū)生活還存在著眾多不適應。例如，有居民反映：“以前住在自己建造的農(nóng)村房屋里面，房子大且寬敞，周邊相對空曠，夏天就算不開空調，把門窗全打開后再吹個電風扇也覺得很涼爽，但現(xiàn)在搬進公房，通風不夠，天一熱就必須開空調，否則在家是待不住的，這樣一來每月的電費就高了不少。”還有居民抱怨現(xiàn)在的小區(qū)綠化中看不中用，還不如種些蔬菜，既可以吃還可以當綠化用。這是短期內無法迅速改變的，可以說他們依然帶有農(nóng)村社區(qū)居民的自然品質。同時，雖然安置社區(qū)居民中大部分都為動遷前的原村村民，但由于每戶動遷村民基本都能分到二到三套，甚至更多的動遷房，勢必造成大量房屋外借或轉賣。各類外來人口也隨之流入社區(qū)。不同的人口類型擁有不同的文化價值取向，原居民的文化植根于當?shù)剞r(nóng)村，而農(nóng)村居民一般來說思想保守，其小農(nóng)意識、鄉(xiāng)土觀念、血緣觀念較強，同時他們往往擁有強烈的鄉(xiāng)土認同感和排外意識，這在一定程度上阻礙了外來人口融入當?shù)匚幕?。而城市人口和外來人口的涌入帶來了現(xiàn)代都市文化和外來文化，他們的思想與原住居民文化不斷發(fā)生碰撞、沖突，形成了不同的文化圈，對社區(qū)治理造成一定的不便。因而安置社區(qū)內不同居民意識形態(tài)上的分化造成了其特殊的社會屬性交叉性。

2．社區(qū)交往和資源分配的二元性

江干區(qū)的不少拆遷村實施舊村改造和商住開發(fā)工程，將老村全部拆除，在平地上重新規(guī)劃和開發(fā)新樓盤，因此，新社區(qū)的規(guī)模、面貌和原來老村相比發(fā)生了極大變化。例如，明桂、東港社區(qū)既有回遷社區(qū)，也有新的商住開發(fā)小區(qū)，容易導致社區(qū)空間和交往上出現(xiàn)二元特征。在回遷小區(qū)，居民絕大部分為老村住戶，大家彼此之間較為熟悉，雖然舊村改造打破了原來農(nóng)村開放式的生活模式，但是社區(qū)交往容易延續(xù)。但是在另外商住小區(qū)，情況恰恰相反，是典型的“陌生人社會”。對整個安置社區(qū)而言，回遷小區(qū)“熟人社會”的交往模式和商住小區(qū)“陌生人社會”的交往模式形成了鮮明對比，社區(qū)居委會在和轄區(qū)內業(yè)主的交往中存在“二元性”的特征。社區(qū)居委會與老村居民交流往往帶有感情色彩。社區(qū)居委會成員很多來自舊村改造前的村，與老村居民相識度高，而且具有傳統(tǒng)農(nóng)村的血緣親情關系，彼此認同感強，居委會在同回遷小區(qū)居民之間開展工作時，基本上使用非正式交往方式，親戚鄰里間好說話、好辦事，因此，居委會在回遷小區(qū)開展工作也相對順利。社區(qū)居委會與商住小區(qū)居民交流往往帶有職責性的色彩。居委會成員和商住小區(qū)居民打交道相對進展不順利。再者，不少安置社區(qū)還有集體經(jīng)濟利益紐帶，股份經(jīng)濟合作社的資源配置和分紅等內容也保留到原籍村民。不少農(nóng)村由于實行“村改居”后，集體經(jīng)濟實力進一步增強，原村民的福利待遇也隨著不斷增加。這些福利待遇政策無法惠及商住小區(qū)居民。福利政策在安置社區(qū)內部出現(xiàn)了不均等，呈現(xiàn)二元對立的格局。

3．社區(qū)管理內容和管理方式的二元性

社區(qū)居委會承擔著本轄區(qū)內社區(qū)管理的主要職責，在管理內容和管理方式上存在“二元性”特征。居委會對老村居民的管理依然延續(xù)村委會的管理內容，包括計劃生育、矛盾調解、擁軍優(yōu)屬、征兵、治安管理等各個方面。對商住小區(qū)的管理內容則僅限于物業(yè)管理。例如，一般安置社區(qū)居委會下設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計劃生育等各個部門，針對部門分管工作對回遷小區(qū)進行指導和管理，針對商住小區(qū)的管理則全部交給物業(yè)辦公室，負責對商住小區(qū)業(yè)主收取水電費、打掃樓道衛(wèi)生、小區(qū)綠化和保潔等。安置居委會將大部分人力、物力、精力投入到回遷小區(qū)的管理和服務上。安置社區(qū)往往對居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司這三者的關系還相當模糊，三駕馬車很難協(xié)調配合。安置社區(qū)的入住村民原本居住在自己建造的房屋，從未繳納過任何物業(yè)管理費，他們是在政府的號召下不得不集中居住在安置社區(qū)中的，因而他們中有相當一部分人對繳納物業(yè)費極不適應又非常反感，認為是政府迫使他們離開自家建造的房屋，因而物業(yè)費理應由政府埋單，于是拖欠物業(yè)管理費的情況相當嚴重。而原則上，商住小區(qū)一般采用引入市場化的物業(yè)管理模式，成立公司化物業(yè)公司，招聘保潔員、保安等人員，對小區(qū)實行高檔次物業(yè)服務管理。但由于考慮到居民平穩(wěn)安置和社區(qū)順利過渡的重要性，安置社區(qū)的物業(yè)管理往往體現(xiàn)了很強的計劃性。例如，江干區(qū)一般物業(yè)小區(qū)的物業(yè)管理費為每平方米0．5元／月，因考慮到動遷居民的適應期問題，準物業(yè)小區(qū)為每平方米1．5元／年，其余都由政府補貼。即便如此，安置社區(qū)居民物業(yè)管理費的收繳率也仍然很低?！扒蓩D難為無米之炊”，在這種情況下，物業(yè)公司也往往會因為缺乏資金而難以發(fā)揮作用，由此提供的社區(qū)服務也往往是最低限度的，這對于繳納正常物管費的外來安置社區(qū)居民而言，進一步降低了他們的社區(qū)認同和社區(qū)管理參與熱情。管理內容和方式的二元性使得安置社區(qū)的管理成本更高而收效甚微。

第三節(jié)　江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理的典型探索

當前，江干區(qū)的城市化已經(jīng)進入中后期，不論是已撤村建居的社區(qū)，還是尚處于撤村建居的農(nóng)村，社區(qū)管理都面臨思想觀念、管理體制、管理手段的調整和挑戰(zhàn)。撤村建居社區(qū)作為當前典型的“中介社區(qū)”，著力點在于農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的過渡與轉型，代表著農(nóng)村城市化的發(fā)展方向。改制社區(qū)建設絕不是簡單的“翻牌”，更不是“拆了舊房蓋新房”，而是一個農(nóng)村逐步融入城市社區(qū)過渡和轉型的過程，這個過渡和轉型包括一系列建設過程，是一個基礎、管理、體制等各方面逐步配套和完善的過程。為了做好撤村建居的后續(xù)化工作，江干區(qū)以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，緊緊圍繞江干區(qū)“中央商務區(qū)、交通樞紐區(qū)、大型居住區(qū)”的功能定位，按照“居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的要求，以創(chuàng)建全國和諧社區(qū)建設示范單位為目標，以提升居民群眾生活品質為核心，以健全社區(qū)組織體系、強化社區(qū)民主自治、完善社區(qū)公共服務、加強社工隊伍建設為重點，統(tǒng)籌協(xié)調各類關系，扎實推進江干區(qū)“撤村建居”社區(qū)管理和社區(qū)發(fā)展再上新臺階。

一、江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理的目標定位

江干區(qū)在由村落向城市社區(qū)轉型的過程中，以清晰、準確的改制社區(qū)功能和發(fā)展定位、以黨建為龍頭推動基層社區(qū)管理組織的平臺整合、以“土地換保障”為核心的集體經(jīng)濟股份制改革、以民生保障為社區(qū)轉型的基本落腳點、以中心城區(qū)的標準提升人力資本，較好地解決了農(nóng)民在城市化進程中的生計和進一步發(fā)展的問題，保持了改制社區(qū)的和諧、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

1．以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，不斷完善目標定位

撤村建居社區(qū)是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉變的過渡狀態(tài)，其最終目標是實現(xiàn)城市化。江干區(qū)既要充分認識城市化進程中撤村建居社區(qū)建設的重要性和緊迫性，又要深刻認識到撤村建居社區(qū)建設的長期性和艱巨性，為此，全區(qū)按照科學發(fā)展觀的要求，在規(guī)劃引導、政策制定、體制改革、資金保障等各方面認真考慮農(nóng)村向城市轉變的條件和保障，深入分析農(nóng)民向市民轉變的需求和困難，把撤村建居社區(qū)建設當成城市化推進的關鍵環(huán)節(jié)來抓，既目標堅定，又推進有序。為了進一步克服城市化推進任務持續(xù)繁重，社會矛盾呈現(xiàn)新老交織、多發(fā)易發(fā)的難題，江干區(qū)在社區(qū)建設中始終把密切黨群干群關系、夯實基層基礎作為加強社會管理的主要方向，把防范化解矛盾作為加強社會管理的關鍵環(huán)節(jié)，為社會和諧穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎。

2．以基層黨建綜合體為平臺，充分發(fā)揮核心作用

當前撤村建居社區(qū)黨建工作面臨新的形勢、新的任務，原有的組織設置形式被打破，黨組織所管理服務的黨員范圍更廣、類型更多，構成更復雜、管理難度更大，黨建工作迫切需要適應新的變化，不斷解放思想、創(chuàng)新理念。而加快構建基層黨建綜合體，是適應新形勢下黨建工作的有效途徑。江干區(qū)一方面促進區(qū)域、樓宇、企業(yè)、社會中介和居民小組等不同層面、不同類型黨建工作的融合發(fā)展。通過聯(lián)建融合，靈活設置組織形式，理順黨組織隸屬關系，不斷擴大黨的工作覆蓋面，使不同建制、不同系統(tǒng)的黨建體系有機結合，有效整合社區(qū)內的行政資源、社會資源、黨內資源，以形成黨建工作的最大合力。另一方面，促進城鄉(xiāng)黨建的聯(lián)動發(fā)展，依托現(xiàn)實需要，全方位、深領域開展城鄉(xiāng)黨組織結對幫扶活動，促使地域不同、情況不同、資源不同、優(yōu)勢不同的城鄉(xiāng)兩類黨組織互聯(lián)互動，促進城市黨建優(yōu)勢資源向農(nóng)村流動，實現(xiàn)全覆蓋，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的黨建工作新格局。

3．以集體資產(chǎn)保值增值為目標，加快促進經(jīng)濟發(fā)展

科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展。只有加快集體經(jīng)濟發(fā)展步伐，才能增加轉型下居民的收入，才能更有效地維護社會穩(wěn)定，才能保障撤村建居社區(qū)的科學發(fā)展、健康發(fā)展。撤村建居的社區(qū)首先促進集體資產(chǎn)發(fā)展，發(fā)展撤村建居社區(qū)集體經(jīng)濟，一方面，江干區(qū)加快了推進村級集體資產(chǎn)股份制改革步伐，進一步明晰產(chǎn)權關系，提高原村民參與監(jiān)管集體資產(chǎn)的積極性和自覺性，促進村班子發(fā)展村級經(jīng)濟的責任心與使命感；另一方面，切實做好10%留用地的開發(fā)，著眼長遠將留用地的開發(fā)引進與中心區(qū)的業(yè)態(tài)定位相結合，瞄準實力強、檔次高的企業(yè)，引進有實力、有后勁的項目，確?！包S金資源”發(fā)揮“黃金效益”。第二，加強集體資產(chǎn)管理。集體資產(chǎn)管理是撤村建居社區(qū)的新任務，也是亟待解決的新問題。江干區(qū)積極探索建立完善的體制、規(guī)范的程序和先進的管理辦法，大力推行村賬鎮(zhèn)管和會計委托代理制度，從制度上規(guī)范集體資產(chǎn)的管理，從源頭上控制集體資產(chǎn)的流失，確保集體資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。第三，積極理順各類組織關系。社區(qū)居委會與集體經(jīng)濟組織之間的關系不明、責任不清，很大程度上抵耗了一部分人力和物質資源，阻礙了撤村建居社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。全區(qū)通過進一步理順關系，科學界定新老組織的職能，實現(xiàn)社區(qū)和集體經(jīng)濟組織在人員上、經(jīng)濟上完全脫鉤，社區(qū)突出服務職能，主要承擔社區(qū)自治、服務、管理等職能；集體經(jīng)濟組織突出發(fā)展職能，主要職責是集體資產(chǎn)的運營，確保集體資產(chǎn)的保值增值。

4．以和諧社區(qū)創(chuàng)建為抓手，切實提升民生保障水平

就業(yè)和保障問題仍然是困擾全區(qū)撤村建居社區(qū)的“老大難”問題，事關撤村建居社區(qū)的科學發(fā)展與和諧發(fā)展。因此，社區(qū)首先要著力解決就業(yè)問題，以“充分就業(yè)社區(qū)”的創(chuàng)建和鞏固為載體，針對不同人群，“量身定制”新的就業(yè)幫扶政策，充分發(fā)揮社區(qū)公共服務工作站作用，努力轉變農(nóng)轉非人員的就業(yè)觀念，開展有針對性的就業(yè)服務和培訓工作；對“4050”人員和就業(yè)困難群體，挖掘社區(qū)就業(yè)資源，擴大公益性崗位。其次，著力推進社會保障。按照“應保盡保、城鄉(xiāng)一體”的要求，加大宣傳引導力度，提高群眾的參保意識，擴大養(yǎng)老、醫(yī)療保險覆蓋面，特別是撤村建居社區(qū)城鄉(xiāng)社會保障制度的轉移銜接。建立以就業(yè)、社會保險、困難救助、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化、教育、體育為主要內容的社區(qū)公共服務綜合體，促進撤村建居社區(qū)居民“就業(yè)難”“上學難”“看病難”等問題的解決。第三，為了落實同城同待遇，江干區(qū)積極創(chuàng)造條件、努力向上爭取，逐步推進撤村建居社區(qū)在道路建設、水電管理、環(huán)境衛(wèi)生等方面與城市社區(qū)一視同仁，實現(xiàn)同城同待遇。

5．以中心城區(qū)定位為標準，大力推進人的素質提升

提升社區(qū)居民素質是城市化最重要的基礎工程，是農(nóng)轉非居民融入城市的重要抓手，也是撤村建居的最終目標。一方面，江干區(qū)加強資源有效利用，充分利用社區(qū)文化站（室）、社區(qū)課堂、社區(qū)廣場以及社區(qū)單位的各類文化設施，積極開展豐富多彩、健康有益、群眾喜聞樂見的文化活動，豐富群眾業(yè)余生活，提高居民的整體素質，促進村民向市民轉變；另一方面，加強組織引導。依托“省級示范文明城區(qū)創(chuàng)建”，打造“最清潔江干”等載體，加強教育引導和嚴格治理整頓，逐漸改變與城市文明不相適應的遺風陋習，為真正融入城市奠定堅實基礎。

二、江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理的實踐路徑

無論是改制社區(qū)還是安置社區(qū)，作為新建的城市社區(qū)，是一個多功能的交織體，是一個內涵豐富的創(chuàng)新體，也是一個全新的建設模式。構件包括新市民集中居住、基礎設施、公共服務、新型社區(qū)管理等諸多要素，是以新市民為主體的生產(chǎn)生活形態(tài)的重構。撤村建居工作是城市化的突破口和最后堡壘，但也是一個必解之題。介于江干區(qū)正處于城市化進程中由城郊區(qū)向中心城區(qū)跨越式發(fā)展的典型過渡階段，這個過程也是一個較長持續(xù)的過程，一些歷史遺留問題迫切需要妥善解決，特別是城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村地區(qū)與新城區(qū)的銜接度不夠順暢，有些不平衡、不協(xié)調、不和諧等問題客觀上還缺乏同步解決的條件，而由此給撤村建居后續(xù)化帶來的壓力也將客觀存在，在時間上絕不是一朝一夕，在方法上也不是一蹴而就的。但就撤村建居工作而言，江干區(qū)始終以“四大轉型”為根本，為全區(qū)實現(xiàn)從城鄉(xiāng)接合區(qū)向中心城區(qū)的完美嬗變而提供積極的助推因素。江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理主要圍繞重構社區(qū)組織體系、優(yōu)化社區(qū)公共服務、推動社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展、加快農(nóng)民市民化步伐和培育社區(qū)社會資本5大內容展開。

1．建立新型的組織體系與管理機制

撤村建居以后，由于社區(qū)的形態(tài)和內涵基本按照城市社區(qū)進行了重構，因此社區(qū)治理的主體更加多元，既包括政府、社區(qū)組織，又包括社區(qū)公民。社區(qū)治理的實質就是在多元主體共同參與的情況下對社區(qū)公共事務進行的一系列管理活動。多元治理主體形成了“多中心”的治理秩序，這也是轉型后社區(qū)管理的組織保證?！岸嘀行摹敝刃虿皇呛唵蔚貙⒏鞣N獨立的組織結合或合并在一起，而是在保持法人地位的基礎上相互嵌入（包括結構和功能的嵌入），建立相互合作的規(guī)范與共識、交涉與協(xié)作機制，進而實現(xiàn)不同組織在功能上的互補、行動上的協(xié)調和資源上的整合。

（1）撤村建居社區(qū)組織架構的兩種模式。目前，江干區(qū)所有撤村建居社區(qū)組織的基本架構包括兩種模式：未保留集體經(jīng)濟合作社的改制社區(qū)均實行“三位一體”的城市化社區(qū)管理組織體系，包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作服務站；仍保留集體經(jīng)濟合作社的改制社區(qū)則按照“四位一體”的社區(qū)管理組織體系，包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作服務站和集體經(jīng)濟合作社。

①“三位一體”社區(qū)管理組織體系。社區(qū)黨組織在全社區(qū)中處于領導地位，也就是黨執(zhí)政領導地位垂直下移到城市社區(qū)最基層，是基層社會管理執(zhí)政性的表現(xiàn)。作為具體執(zhí)行“三位一體”社區(qū)公共服務模式的領導層，擔當著全局著眼、通力合作、抓準切點、突出亮點、抓住重點、攻克難點，解決行政事務與社區(qū)自治對接間的矛盾等角色。社區(qū)居委會、社區(qū)業(yè)委會、社區(qū)公共服務站都要接受社區(qū)黨組織領導。社區(qū)居委會是接受社區(qū)黨組織領導的社區(qū)自治性組織，也是“三位一體”復合組織的集體領導者之一，與社區(qū)黨組織分工合作，主要履行社區(qū)自治組織功能和社區(qū)建設的監(jiān)督功能。社區(qū)工作服務站是在社區(qū)黨組織領導下，在政府職能部門指導下，在社區(qū)居委會監(jiān)督下，承擔上級交辦的涉及居民利益的社區(qū)事務性工作，完成本社區(qū)各項行政事務，以及與社區(qū)管理服務相關的其他行政公共事務，是社區(qū)行政事務、公共服務的執(zhí)行機構。“三位一體”社區(qū)管理模式是由社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務工作站所構成的新型社區(qū)復合管理模式，實行“交叉任職、合署辦公、分工負責”的權責機制。交叉合署指機構形態(tài)，是復合性機構?！敖徊妗奔瓷鐓^(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務工作站三套機構實行交叉任職；“合署”即三套機構合署辦公。分工合作指工作形態(tài)，即分工又相互合作補充。社區(qū)黨組織統(tǒng)籌管理、服務和自治，補充社區(qū)黨建服務；社區(qū)居委會負責實施居民自治，助推社區(qū)黨組織工作和社區(qū)公共服務良性運行，并形式監(jiān)督職能；社區(qū)工作站承擔政府有關部門在社區(qū)開展的公共服務工作，補充社區(qū)居委會工作。三者相互補充達到組織功能最大化。增強黨執(zhí)政基礎、完善社區(qū)自治、承擔公共服務和社會管理是“三位一體”復合模式的綜合目標，理順關系十分重要?？傮w上，工作站與社區(qū)黨組織之間是領導與被領導的關系，在具體工作上則是合作關系；工作站與社區(qū)居委會則是互相支持的平行互補關系。所謂平行，是指工作站和居委會在社區(qū)建設的總目標指引下承擔各自職責。所謂補充，是指工作站和居委會的工作互相支持、合作。以江干區(qū)社區(qū)勞動保障服務為例，工作站負責辦理失業(yè)證，發(fā)放失業(yè)救濟金，幫助失業(yè)社區(qū)居民辦理靈活就業(yè)；而居委會則挖掘共建單位資源，由后者為失業(yè)社區(qū)居民提供合適的工作崗位。這種機制就是體現(xiàn)了公共行政事務服務與互助服務、自治服務對接，兩者既平行、又是互補關系。

②“四位一體”社區(qū)管理組織體系。實行黨委、居委會、社區(qū)公共服務站和股份經(jīng)濟合作社“四位一體”的管理體制。以江干區(qū)四季青街道五福社區(qū)為例，五福社區(qū)位于杭城東部，西靠新塘路，南接太平門直街，西依三新路，北鄰景芳路，面積1平方公里。2002年5月撤村建居后，劃分為10個居民小組。隨著城市化的推進，原居民小組的地域紐帶關系逐漸打破，新的居住環(huán)境已形成，現(xiàn)大部分居民都住上了多層或高層住宅，居住環(huán)境有了很大的改善。截止2011年4月，社區(qū)由五福新村、五福東區(qū)、五福北區(qū)、錢江七苑、五福一苑、五福二苑等7個小區(qū)和80多戶零星戶組成。在四季青街道該社區(qū)屬最為分散、經(jīng)歷拆遷批次最多、情況最為復雜的社區(qū)。該社區(qū)總人口約9000人，其中常住戶838戶、常住人口3410人、外來人口約5600人；社區(qū)60歲以上老年人570人，占總人口的16．7%；困難家庭8戶，其中市級低保家庭3戶、市級殘保家庭1戶、市級困難家庭2戶、區(qū)級擴面1戶，街道級擴面1戶，持證殘疾人49人，退休人數(shù)為809人，就業(yè)人數(shù)為1703人，領取失業(yè)證人員175人，服兵役2人，未成年人553人。該社區(qū)居民平均學歷為初中水平，老年人文盲的比例較高，不識字、不會寫字的占70%，能識字的占20%，具有小學文化的占10%。在讀大學生31人。隨著城市化的快速推進，社區(qū)從一個重工業(yè)村變成了如今以樓宇經(jīng)濟為主的都市型產(chǎn)業(yè)的社區(qū)。五福社區(qū)管理面臨的難題在于：首先，與其他改制社區(qū)類似，隨著政府事務重心的下移，社區(qū)行政事務的增多，對社區(qū)兩委班子就管理模式的重新設置提出了更高的要求。體制的不順將會導致顧此失彼，如何理順管理體制成為撤村建居社區(qū)的重要課題。同時，社區(qū)現(xiàn)有的行政人員分配制度不能適應新的形勢，社區(qū)社工、行政人員之間的薪酬差距較大給人事管理帶來了一定的難度。其次，隨著集體資產(chǎn)的壯大，如何管理好集體的資產(chǎn)，使股民的資產(chǎn)保值、增值更快。再者，如何轉變撤村建居失土農(nóng)民的就業(yè)觀念，真正實現(xiàn)就業(yè)市場化，創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)，盡快實現(xiàn)農(nóng)民市民化也是重中之重。為此，社區(qū)所有事務分為核心體系建設、管理、服務和經(jīng)濟建設四大類，“四位一體”管理模式網(wǎng)絡圖具體設置如圖4－1。

圖4－1　“四位一體”管理模式網(wǎng)絡圖

社區(qū)以加強社區(qū)建設、管理、服務為重點，形成社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務工作站、董事會交叉任職、合署辦公的“四位一體”社區(qū)管理新體制。社區(qū)黨組織是社區(qū)各類組織和各項工作的領導核心，在社區(qū)黨委的領導下進一步健全社區(qū)核心體系建設和群團組織建設。

（2）標準化管理制度和靈活的運行機制。江干區(qū)按照“先試點、后推開；先掛牌、后規(guī)范；先明責、后理順”的思路，對建立城市化社區(qū)管理工作方法進行大膽探索，在實踐中創(chuàng)造出來的頗有成效的制度并將其標準化。例如，“片組戶”網(wǎng)格化管理制度、定期互訪制度、“一居一站定點窗口服務”制度等等。社區(qū)公共服務站原則上按“一居一站”設立，也就是一個居委會一個工作站，社區(qū)公共服務站面積要求100平方米以上，設立黨員服務、勞動保障、幫扶救助、計生衛(wèi)生、科教文體、城市管理、綜治維穩(wěn)、便民服務等8個基本服務窗口。各社區(qū)根據(jù)自身地域文化特點、人口構成服務需求、社區(qū)建設重點，設置服務窗口又有所改變，使標準化的制度兼具靈活的實施機制。管理之要在于體現(xiàn)服務為要，寓服務于管理中，提供公民滿意的服務，提高執(zhí)政能力，增強政權基礎，是基層民主政權建設的重要目標。按照這樣的思路，城市化社區(qū)管理模式強調社區(qū)管理和服務的整體性和聯(lián)動性，實現(xiàn)整合，在管理和服務方式上采取多種機制，例如機構服務與志愿服務結合，公共服務與經(jīng)營服務結合，靈活運用政府行政機制、市場機制以及準市場機制等各種方式分類治理。

（3）主體多元化的社區(qū)參與格局。現(xiàn)代社區(qū)建設是全體社會成員參與的過程，這里的“成員”，是社區(qū)內的全體成員，包括政府、社區(qū)的自治組織、非營利組織、志愿組織、駐區(qū)企事業(yè)單位、駐區(qū)中介組織、居民群眾等。管理主體多元化，是指優(yōu)質、高效的社區(qū)管理要有政府、社區(qū)組織、私營企業(yè)、非營利組織、居民等不同類型的組織合作互動共同提供。^[16]這些組織的關系特征可以用“合作、服務”來概括。所謂合作，是指工作站與轄區(qū)單位、社區(qū)社會組織及居民志愿組織有著共同的目標和利益，需要在社區(qū)公共服務和社會管理事務中進行協(xié)調、整合。所謂服務，是指工作站要為轄區(qū)單位發(fā)展創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境，為社區(qū)社會組織和居民志愿組織的成立發(fā)展培育有利環(huán)境。與轄區(qū)單位的“合作、服務”，江干區(qū)首先通過“共建共享”機制，為轄區(qū)內各單位搭建服務平臺。例如四季青街道與浙江大學以“聯(lián)建點”的方式，通過“社區(qū)四點半”學校為轄區(qū)青少年提供各類教育活動。

2．強化撤村建居社區(qū)的公共服務職能

轉型后社區(qū)的公共服務內容既包括水、電、氣、路等基礎設施建設，又包括衛(wèi)生、教育、文化等社會事業(yè)發(fā)展，還包括生活精神需求、人際交往等生活品質的提升。作為相對特殊的服務綜合體，要表現(xiàn)出設施的配套性，要素的系統(tǒng)性，功能的復合性，人口的規(guī)模性和聚居性，城鄉(xiāng)的融合性和發(fā)展的現(xiàn)代性等，主要目標是實現(xiàn)人口迅速聚集，資源優(yōu)化配置，襲得城市文明，優(yōu)化生產(chǎn)生活條件，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。全面深入優(yōu)化公共服務供給，必須要突出“五個注重”，即注重基礎設施的持續(xù)投入，注重服務體制機制創(chuàng)新，注重服務供給主體的多元，注重基本保障與生活品質的雙重提升，注重發(fā)揮新市民的主體作用。優(yōu)化公共服務供給是社區(qū)社會管理的重要組成部分，也是現(xiàn)代社區(qū)建設的根本追求之一。所以，一個社區(qū)能否實現(xiàn)轉型并走上長治久安的發(fā)展之路，關鍵還在于社區(qū)對于社區(qū)居民的服務定位和保障功能。

（1）撤村建居社區(qū)服務的規(guī)范化。社區(qū)服務規(guī)范化主要體現(xiàn)在服務場所和服務流程兩個方面。設施場所主要指社區(qū)配套用房，包括社區(qū)公共服務站用房、設施及標識等。社區(qū)公共服務工作站按每百戶30平方米標準配置社區(qū)配套用房，每個社區(qū)配套用房不低于350平方米。工作站的統(tǒng)一牌匾、統(tǒng)一標識，構筑標準化的視覺識別系統(tǒng)；以社區(qū)網(wǎng)站等網(wǎng)絡平臺，構筑公共服務信息化的識別系統(tǒng)。社區(qū)管理服務配套用房、社區(qū)公共服務站“一站式”大廳、服務網(wǎng)點用房全面建立，布點到位。用“布點落實一批、資源共享解決一批、加層擴建解決一批、房屋置換解決一批、社會資金共建一批”的“五個一批”辦法全面落實社區(qū)管理服務配套用房；用撥建、聯(lián)建、籌建的方式，普遍建立“五室四站二欄一家一校一場所”，目前全區(qū)改制社區(qū)服務網(wǎng)點全覆蓋。服務流程主要采用“前臺受理、后臺研究實施”的方式，兩者相互聯(lián)系，有效配合。前臺受理及時接受各種服務，前臺受理的方式主要為三種，采用窗口受理、首問受理、網(wǎng)絡和電信受理。后臺研究提高服務質量。采用四種工作方式來提高質量、改進方式、擴大滿意度。第一種，統(tǒng)一受理，分類轉交，也就是將不同的問題轉交給不同的工作人員，保障服務的針對性。第二種，按時查閱服務記錄，對解決問題的程度登記造冊，保障解決問題的時效性。第三種，回訪監(jiān)督，通過聯(lián)系、巡查等方式，聽取群眾對服務的意見和建議，受理居民的投訴并核實，確認群眾滿意的服務項目。第四種，反饋總結，對追蹤服務中所掌握的問題，通過整體，反饋給各位責任者，作出相應的修訂。制定流程式的后臺服務，是保障服務不至于表面化、官樣化。

（2）撤村建居社區(qū)服務方式的差異化。社區(qū)公共服務工作站的服務形式包括機構服務和外展服務。機構服務是指以工作站為基地為居民提供“一站式”服務，為社區(qū)居民提供所需的社區(qū)公共服務。外展服務是指社區(qū)普遍建立分片聯(lián)系居民制度，工作站專職人員除完成本崗位職責外，要參與社區(qū)居委會的分片掛點，負責與片區(qū)的居民保持定期聯(lián)系。通過外展服務這一平臺，社區(qū)居民尤其是特殊困難群體在家里就可以獲得工作站的上門服務。2012年，江干區(qū)彭埠鎮(zhèn)有12個社區(qū)涉及拆遷過渡，其中御道、普福、建華、彭埠、新風、章家壩6個社區(qū)，屬于整村拆遷，總過渡人數(shù)達1．8萬人。眾多拆遷戶在外租房，人戶分離現(xiàn)象突出，無論是社區(qū)找居民還是居民有事找社區(qū)都挺麻煩。為更好地服務與拆遷過渡居民，彭埠鎮(zhèn)和各個社區(qū)成立了專門為拆遷戶服務的工作點“七彩驛站”。

①社區(qū)服務延伸方便拆遷戶?！捌卟鼠A站”的服務項目有七類，囊括了民政、殘聯(lián)，勞動保障，居家養(yǎng)老，民情聯(lián)系，綜合治理，計生、衛(wèi)生，以及黨建，社區(qū)能提供的服務。建立服務點，讓社區(qū)服務延伸到拆遷戶聚居地，主要是為了方便老百姓，讓他們不用再跑來跑去。住在哪里，就去小區(qū)找相對應的服務點，一樣能享受到服務。彭埠鎮(zhèn)里的社區(qū)居民情況比較特殊，年輕人白天基本上都上班去了，留守的老人年紀都大了，而且文化程度不高。如果他們要回原來的社區(qū)辦事很不方便，而要找社區(qū)辦的事情，偏偏又是一些要緊的事情。例如辦理、領取養(yǎng)老保險和醫(yī)藥費的報銷，辦理各類證件，領取各項補貼。這些事情光靠打電話問還不行，有些老年人需要社區(qū)工作人員當面解釋。彭埠鎮(zhèn)還擴大了服務點的服務半徑，將服務卡發(fā)放至附近香檳灣、晨光綠苑、藍橋名苑、紅蘋果、泊林公寓、九月庭院一帶的拆遷過渡戶，更好地為拆遷過渡戶提供優(yōu)質高效的服務。

②驛站工作者本土化服務更具人情化。“七彩驛站”服務點在彭埠拆遷戶相對集中的社區(qū)都設置了服務網(wǎng)點。例如九堡新江花園小區(qū)，整個小區(qū)居住著500多戶租客，有361戶是彭埠鎮(zhèn)的拆遷戶?！捌卟鼠A站”設在小區(qū)9幢2單元1樓，綠色門面。服務點50平方米，工作人員6人。這個服務點是2011年10月開始籌備的，12月初開門迎客，他們做的第一項工作，就是摸清小區(qū)里拆遷過渡戶的情況，并且上門拜訪。服務人員都會說彭埠方言，由于服務對象是拆遷過渡戶，他們是土生土長的彭埠人。所以服務點的工作人員也都是本地人，方便交流和溝通。有了感情這張牌，工作開展起來就方便多了。拆遷過渡戶來自不同的社區(qū)，許多津貼政策也不一樣。有的居民不理解，服務人員就慢慢解釋。大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親、互相信任，更便于開展工作。

③貼地服務便于解決民生問題和矛盾調處。來“七彩驛站”咨詢最多的是各類民生問題，也包括矛盾調解。養(yǎng)老保險、醫(yī)藥費報銷都能便捷地在七彩驛站就地解決。拆遷的老人還把驛站當成一個聊天地點了，大家喝茶拉家常，說說煩心事，服務點也就自然知道該為他們做些什么，還能順帶調解拆遷過渡戶與小區(qū)其他業(yè)主之間的矛盾。有了這個服務點，拆遷過渡戶們就像有了個娘家一樣，有什么牢騷、有什么要求盡管提，娘家出面幫忙解決。除了就業(yè)、醫(yī)保、養(yǎng)老問題，拆遷過渡戶們最想了解的，還是什么時候能夠搬回去，安置房建設得怎么樣了。“七彩驛站”都能及時地和過渡居民匯報解釋，驛站和鎮(zhèn)里的各個社區(qū)形成對接，收集各方面信息，做好溝通解釋工作，讓大家安安心心等待回遷?！捌卟鼠A站”除了是社區(qū)服務的延伸，也是連接拆遷過渡戶與老社區(qū)之間的橋梁。驛站通過大戲進小區(qū)、電影進社區(qū)等社區(qū)活動拉近了社區(qū)和居民的距離。

同時，“組團式”服務模式在撤村建居社區(qū)也取得明顯成效。江干區(qū)四季青街道組建一支由區(qū)紀委、街道聯(lián)系領導、社區(qū)干部、檢察干警、社區(qū)民警、責任醫(yī)生、律師、行政執(zhí)法聯(lián)絡員、計生聯(lián)絡員等組成的組合式管理服務團隊，對社區(qū)的居民提供日常化、多元化、精細化、個性化服務，進一步發(fā)揮廣大基層黨組織“推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”的作用，實現(xiàn)“聯(lián)系無遺漏、管理無盲點、服務無縫隙”的“三無”目標。

（3）社區(qū)公共服務的人才保障。社區(qū)工作人員是社區(qū)公共服務的主體，發(fā)揮著組織管理、協(xié)調資源、直接提供服務等功能。社區(qū)工作者一般成員實行全員全職，每一位居委會成員和每一位社區(qū)專職工作人員都成為社區(qū)公共服務站人員，承擔著雙重角色，既是社區(qū)服務者，又是社會管理者，職責范圍的變化，對社區(qū)工作者提出更高要求。例如，四季青街道五福社區(qū)探索出人事管理的差異化辦法，開發(fā)社區(qū)事務OA自動化辦公軟件，進一步加強社區(qū)人事管理，提高辦事效率，結合社區(qū)實際情況，對社工、社區(qū)后備干部、社區(qū)行政人員、公益性崗位人員、靈活就業(yè)人員實行差異化管理，改變干好干差區(qū)別不大的現(xiàn)象。一是薪酬的差異化。建立社區(qū)各部門的管理制度和績效考核制度，以制度來管理人，以工作能力、工作業(yè)績來決定差異化的報酬和待遇。二是人員培訓的差異化。按照社區(qū)工作人員的不同層次進行差異化培訓，社工按上級有關社工的培訓要求進行；社區(qū)后備干部按街道有關文件和要求進行培訓；社區(qū)行政人員由社區(qū)“兩委會”按照職務和分管業(yè)務的不同進行分類培訓。三是人事管理體制差異化。建立職務能上能下，人員能進能出的市場化人事管理體制，對工作業(yè)績好，群眾評議佳的，符合條件的行政人員通過一定的程序后，可以充實到后備干部人才庫；凡是不履行崗位職務、有重大失職行為的人員可以免去職務；凡是能力強、業(yè)務水平高、群眾評議好、德才兼?zhèn)涞囊话阈姓藛T經(jīng)“兩委”班子集體討論，可以任命為一定職務；反之，如果嚴重違反規(guī)定，不履行崗位職責的可以給予辭退。目前江干區(qū)社區(qū)工作者的人力資本一般性素質較高，對社區(qū)工作者的專業(yè)化培訓也納入議事日程。將社區(qū)工作者納入“社會工作者”職業(yè)序列，通過上掛、輪崗、橫向交流等形式，推行社區(qū)工作者交流制度。年輕化、高學歷、專業(yè)化的人才隊伍已經(jīng)初具規(guī)模，這是江干區(qū)社區(qū)建設能走上高規(guī)格、高發(fā)展最有力的保障。

3．撤村建居社區(qū)“經(jīng)社分離”改革試水

在城市化不斷推進，經(jīng)濟轉型升級的趨勢下，撤村建居社區(qū)在建設、管理、服務得到加強的同時，集體資產(chǎn)壯大、經(jīng)濟實現(xiàn)飛躍，從而達到均衡發(fā)展，否則將會相互制約，一損俱損。在條件成熟的情況下，最終將實現(xiàn)管理體制的分離，即股份經(jīng)濟合作社與社區(qū)的分離。因此，撤村建居社區(qū)的經(jīng)濟建設，從長遠來看，既要實現(xiàn)健康的發(fā)展，也要為順利實現(xiàn)體制的分離創(chuàng)造良好的條件。

江干區(qū)丁橋鎮(zhèn)在城市化推進過程中，找準社區(qū)建設與經(jīng)濟建設的結合點，充分發(fā)揮新型社區(qū)和股份制經(jīng)濟合作社的優(yōu)勢，結合社區(qū)黨組織換屆選舉工作，以拆遷整村推進并已完成回遷安置的后珠社區(qū)為試點，優(yōu)化組織結構，積極探索社區(qū)黨組織與股份經(jīng)濟合作社黨組織“分離”新做法（建立“三雙”工作模式），即組織體系雙軌制、人員培養(yǎng)雙通道、活動載體雙聯(lián)動。隨著城市化的不斷推進，為適應城市化的需要，扎實推進社區(qū)和股份經(jīng)濟合作社黨建共建互動，成為構建“組織互動、資源共享、優(yōu)勢互補、整體推進”工作格局的必要手段。首先，許多撤村建居社區(qū)的黨組織成員和本社區(qū)的股份經(jīng)濟合作社黨組織互相未獨立，負責人有交叉兼職，雙方行使職能上側重點不明確。其次，經(jīng)濟合作社的賬戶和社區(qū)賬戶未單獨設立，而“職權”與“財權”的分離更有利于優(yōu)化基層組織結構和作用的發(fā)揮。丁橋鎮(zhèn)探索“股社分離新做法”，進一步加強了基層組織建設，提高了基層黨組織執(zhí)政能力，實現(xiàn)了社會管理與經(jīng)濟發(fā)展齊頭并進的良性互動局面。

（1）“社區(qū)＋公司”組織體系雙軌制。一是科學設置體系。后珠苑社區(qū)以建立現(xiàn)代化城市社區(qū)為發(fā)展目標，其黨組織由戶口在本社區(qū)的黨員組成，黨員實行“屬地化管理”。后珠股份經(jīng)濟合作社，以建立開放式股份制企業(yè)為發(fā)展目標，其黨組織由合作社管理層中的黨員及下屬企業(yè)黨員組成。二是合理定位功能。社區(qū)黨組織行使“日常服務管理”（社區(qū)）職能，側重為全體社區(qū)居民提供社會服務。合作社黨組織行使“經(jīng)濟發(fā)展”（企業(yè)）職能，側重領導監(jiān)督合作社集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，實現(xiàn)集體資產(chǎn)增值。三是理清資產(chǎn)糾結。經(jīng)資產(chǎn)量化，原村經(jīng)聯(lián)社變成股份經(jīng)濟合作社后，經(jīng)濟合作社的賬戶和社區(qū)賬戶及時分別單獨設立，進一步理清了工作體制。雙軌制的模式取得了明顯成效：一是理順了基層組織關系。通過試點，徹底理順了后珠苑社區(qū)黨組織、居委會和股份經(jīng)濟合作社的關系。社區(qū)兩委會負責黨員教育管理和居民服務工作，股份經(jīng)濟合作社負責集體經(jīng)濟發(fā)展工作，實現(xiàn)了“職權”與“財權”分離，做到“政企分開”，優(yōu)化了基層組織結構。二是擴大了基層組織覆蓋面。按黨員居住區(qū)域劃歸所屬社區(qū)黨組織管理，使外來居民黨員“有家可歸”，加強了黨員屬地化管理。截至2011年底，后珠苑社區(qū)及后珠合作社黨組織共有黨員49名，較分離前黨員數(shù)增加了11%。三是創(chuàng)新了黨員活動載體。以“社企共建”等活動為載體，加強黨員之間的互促共進，爭先創(chuàng)優(yōu)。社區(qū)黨員致力于推進農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉化，促進城鄉(xiāng)深度融合；合作社黨員緊緊圍繞集體經(jīng)濟的發(fā)展和股份制改革的深化，積極為股份經(jīng)濟合作社的持續(xù)健康發(fā)展積極出謀劃策。

（2）“公推＋選聘”人員培養(yǎng)雙通道。一是培養(yǎng)對象分類管理。鎮(zhèn)黨委以強化民主管理目標，對原撤村建居社區(qū)干部進行了人員分流。鎮(zhèn)黨委配套制定了人才培養(yǎng)三年計劃，重點抓好“社會事務管理人才”和“企業(yè)經(jīng)營管理人才”，對于這兩類關系到社區(qū)居民生活品質和集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的關鍵性人才，在培養(yǎng)上做到齊頭并進，以滿足社區(qū)和合作社對不同類型人才的需求。二是發(fā)展路徑分頭實施。新社區(qū)的黨組織書記、支委成員，在換屆選舉中全面實行“公推直選”，把優(yōu)秀黨員直接選進社區(qū)黨組織領導班子。股份經(jīng)濟合作社則重業(yè)績考核，實行聘用制，把一些懂經(jīng)營、善管理的人才充實到經(jīng)營班子，優(yōu)化班子結構。三是人員梯隊分層建設。社區(qū)黨組織，以社區(qū)群眾信任度高的中青年社區(qū)居民代表和社區(qū)后備人才（社工）為重點，加大社區(qū)黨員發(fā)展力度，充實社區(qū)黨員隊伍。在合作社黨組織，積極開展“把合作社中的黨員培養(yǎng)成經(jīng)營管理能手、把優(yōu)秀的經(jīng)營管理能手培養(yǎng)成黨員、把黨員中的優(yōu)秀經(jīng)營管理能手培養(yǎng)成主要經(jīng)營管理干部”的活動，同時以聘請引進、公開招考等形式儲備人才。這種實踐方式增強了黨群之間的聯(lián)系。許多熱心的黨員群眾紛紛為集體經(jīng)濟發(fā)展獻計獻策，壯大集體經(jīng)濟。同時合作社黨組織從內部管理著手，探索建立了“三聯(lián)系”制度，有效發(fā)揮了股東代表黨員的作用，暢通了黨組織、股民代表、股民間的多向互動渠道，促進了合作社的和諧發(fā)展。同時，強化了班子成員的責任意識。由于社區(qū)黨組織和合作社黨組織及董事會、監(jiān)事會成員都是通過選舉產(chǎn)生，使黨組織和黨員干部置身于廣大黨員群眾的監(jiān)督約束之下，自覺增強責任意識，取信于民、服務于民，樹立起基層干部為廣大群眾赤誠服務的新形象。

（3）“服務＋發(fā)展”服務載體雙聯(lián)動。一是實行黨員統(tǒng)分管理。撤村建居后的黨員由社區(qū)和股份經(jīng)濟合作社黨組織進行統(tǒng)分教育管理（即日常管理教育分別實施）。合作社黨組織黨員參加股份經(jīng)濟合作社組織換屆、黨務和財務運行管理的監(jiān)督等重要活動。二是創(chuàng)新黨員服務機制。以黨組織和黨員作用發(fā)揮為重點，充分發(fā)揮社區(qū)和股份經(jīng)濟合作社的優(yōu)勢，實行黨員班子成員聯(lián)系股民代表黨員，股民代表黨員聯(lián)系股民代表，股民代表和黨員聯(lián)系群眾的“三聯(lián)系”制度。三是建立黨員互動機制。加強合作社黨組織與社區(qū)黨組織聯(lián)系，積極開展“和諧股份經(jīng)濟合作社”創(chuàng)建工程，以“社居共建”“社企共建”等活動為載體，定期召開“發(fā)展共謀”會議，交流信息，共同努力構建和諧社會。加強了基層群眾的民主監(jiān)督，規(guī)定了董事會的重大決策及投資意向，廉潔自律情況，工作人員聘用及任免等重要事項向廣大居民和股民公開；同時指定一名支部委員專門負責收集黨員、群眾的意見建議。有效的民主監(jiān)督機制，促使黨組織為群眾解決更多的實際問題，在促進改革發(fā)展和穩(wěn)定方面發(fā)揮更大的作用。

丁橋“經(jīng)社分離”改革試水意義深遠。從集體經(jīng)濟的發(fā)展來看，明確了村民的股民地位。通過清產(chǎn)核資，把原屬村級集體資產(chǎn)通過股份制改革，量化到村民，村民變股民，每個股民以各自的個人股擁有集體資產(chǎn)的份額，獲得相應的收益分配。建立了集體資產(chǎn)管理制度。建立健全了董事會、監(jiān)事會和股民代表大會制度，制定了股份合作社章程，以制度的形式明確了原后珠村村民參與民主管理的權利，增強了股民參與管理和監(jiān)督的意識，改善了集體資產(chǎn)管理，確保集體收入和分配的公開和透明。確保了集中精力發(fā)展經(jīng)濟。股社分離，把原合作社承擔的社會服務保障職能剝離，確保了合作社從繁雜的社會事務中脫離出來，著力解決市場風險、投資渠道、股東利益等問題，集中精力經(jīng)營管理企業(yè)，實現(xiàn)集體資產(chǎn)穩(wěn)步增值。2012年底，后珠股份經(jīng)濟合作社總資產(chǎn)達1．5億多元，分離前為3127萬元，增長幅度達400%多。從撤村建居社區(qū)管理來看，“股社分離”新做法有利于促進基層管理爭優(yōu)創(chuàng)先，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，推動干群關系的和諧穩(wěn)定。建立健全了社區(qū)黨組織內部管理制度、制定股份合作社章程，是對民主科學高效的自治機制的創(chuàng)新。加強合作社黨組織與社區(qū)黨組織聯(lián)系，充分利用社區(qū)及合作社黨建資源，深化“股社”結對共建活動，互促互進。

4．加快推進失地農(nóng)民市民化步伐

江干區(qū)今年來城市化聯(lián)片推進的態(tài)勢帶來了群眾生產(chǎn)生活方式的重大變革，就業(yè)創(chuàng)業(yè)方式的轉變就是其中的一個突出難題。近幾年因征地拆遷持續(xù)推進，全區(qū)累計搬遷企業(yè)已達876家，流失崗位近2萬個，而且，這些搬遷企業(yè)大多為勞動密集型企業(yè)，地處城鄉(xiāng)接合部，是解決失地農(nóng)民就業(yè)的重要環(huán)節(jié)。同時，勞動年齡段失地農(nóng)民中，初中及以下文化程度占63%，無技能的占40．1%，企業(yè)對年齡、文化、技能等條件限制，再加上失地農(nóng)民對土地依賴性強，缺乏市場化就業(yè)意識，對工作崗位挑挑揀揀等因素，讓失地農(nóng)民很難找到合適的崗位。此外，江干區(qū)外來人口41．8萬，是戶籍人口的1．3倍，占了杭州主城區(qū)外來人口的近1／3。相對而言，大量外來人口的導入對失地農(nóng)民就業(yè)形成了較大的沖擊。據(jù)統(tǒng)計，江干勞動年齡段失地農(nóng)民5．8萬人，其中臨時就業(yè)人員（隱性失業(yè)）和失業(yè)人員占35．4%。^[17]隨著江干城市化和征地拆遷持續(xù)推進，預計今后3－4年內勞動年齡段失地農(nóng)民規(guī)模將達8萬人，未就業(yè)和即將失業(yè)的隊伍將進一步擴大，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題面臨的壓力日益加大。江干區(qū)委、區(qū)政府把推進失地農(nóng)民市民化放在重要戰(zhàn)略地位，是基于和諧、有效、持續(xù)推進城市化的整體考慮。推進城市化，基礎是實現(xiàn)物的城市化，根本是實現(xiàn)人的城市化。應該說，江干失地農(nóng)民在城市化進程中的生產(chǎn)生活保障相對比較充裕，住的是現(xiàn)代化的小區(qū)，收入方面包括房租、村級集體經(jīng)濟分紅、養(yǎng)老金等，可以說是衣食無憂。但這些不是城市化的全部，實現(xiàn)失地農(nóng)民習慣和觀念的轉變，推動人的全面發(fā)展和徹底融入城市化，才是推動城市化的目的所在。而就業(yè)創(chuàng)業(yè)就是提升失地農(nóng)民素質，實現(xiàn)失地農(nóng)民穩(wěn)步轉型的一個十分特殊、十分緊迫的根本性問題。因此，有效解決失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題，成為城市化進程中的重要戰(zhàn)略抉擇，意義深遠。

（1）就業(yè)創(chuàng)業(yè)。針對失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀，江干區(qū)提出了“1245”就業(yè)援助新模式，全面深化就業(yè)再就業(yè)工作，這一新模式在全國尚無類似做法。

①“1”即一員，指就業(yè)援助員。率先在全市統(tǒng)一招聘以大學生為骨干，年齡在30歲左右的就業(yè)援助員，組建了一支“素質高、職責清、服務廣”的就業(yè)援助員隊伍。這支覆蓋城鄉(xiāng)的“就業(yè)紅娘”，在經(jīng)濟、社會、市場等各個方面具有較強的理解和掌握能力，通過入戶宣傳、分類指導、聯(lián)企拓崗、信息比對，及時發(fā)布就業(yè)信息，為就業(yè)難的失地農(nóng)民與招工難的企業(yè)之間架設了互通的橋梁。同時，以組建就業(yè)援助員為契機，進一步豐富就業(yè)工作內涵，實現(xiàn)了五個轉變，即變“接訪”為“下訪”，變“被動等待用工信息”為“主動走訪企業(yè)開發(fā)崗位”，變“政策咨詢”為“就業(yè)指導”，變“手工臺賬”為“一人一檔信息化管理”，變“就近就業(yè)”為“多渠道跨地區(qū)就業(yè)”，使就業(yè)援助服務更專業(yè)化、人性化、立體化。

②“2”即兩個提升。一是政策提升，在全市首創(chuàng)針對失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，在市就業(yè)政策的基礎上進一步擴大了政策覆蓋面，提高了政策扶持標準，在企業(yè)用工補助、學歷教育補貼、在崗技能培訓補貼、公益性崗位補貼和自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)社保補貼及開業(yè)補貼等方面進行政策傾斜，內容涵蓋了提升素質、加強援助、支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)的全過程，使失地農(nóng)民真正享有與城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)援助。江干區(qū)針對被征地和撤村建居農(nóng)轉非人員制定了一系列保障就業(yè)政策。通過“技能培訓補貼”“學歷教育補助”和“實訓基地補貼”提升實地農(nóng)民的人力資本。例如，凡參加就業(yè)技能培訓的，可享受杭州市按工種實際費用予以的報銷；對參加符合江干區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或緊缺職位培訓的，按實際費用予以報銷；各類企業(yè)對招收的本區(qū)被征地和撤村建居農(nóng)轉非人員進行在崗技能提升培訓，并取得《國家職業(yè)資格證書》的，培訓費用按實報銷，給予用人單位每人1000元一次性獎勵；新參加成人高中教育并取得畢業(yè)證書的，按實際費用予以報銷；新參加成人大專、本科和以上學歷教育并取得國家承認畢業(yè)證書的，分別給予1500元、2000元、2500元補助；建立5—10個實訓基地，為本區(qū)被征地和撤村建居農(nóng)轉非人員就業(yè)技能實訓提供各類設備、場地等服務。凡經(jīng)區(qū)勞動保障部門認定的，按星級實訓基地標準給予企業(yè)2萬—10萬元補貼和獎勵；對參加實訓的人員給予每天30元生活補貼。凡從事個體經(jīng)營、創(chuàng)辦注冊企業(yè)或民辦非企業(yè)單位（國家限制的行業(yè)除外），并參加社會保險1年以上的，給予5000元一次性開業(yè)補貼和每人每月150元社保補貼；帶動本區(qū)失業(yè)人員就業(yè)并參加社會保險1年以上的，按照每人每年3000元標準給予獎勵。通過小額擔保貸款、企業(yè)用工補貼、失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)園補貼、促進就業(yè)獎勵經(jīng)費的形式提高就業(yè)和創(chuàng)業(yè)率。二是服務提升，在《杭州市就業(yè)援助證》的基礎上推出區(qū)級就業(yè)援助卡和服務聯(lián)系卡，開展“零門檻、零距離、零成本”就業(yè)服務，真正做到“一人一卡一策”的個性化和動態(tài)化管理，促進失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)。實現(xiàn)服務方式、服務內容、服務品質、服務流程由被動向主動轉變。

③“4”即四個平臺。一是“一站式”就業(yè)援助平臺。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）三級建立52個就業(yè)援助服務平臺，率先在全市實現(xiàn)就業(yè)援助服務網(wǎng)絡城鄉(xiāng)全覆蓋?；久辶耸У剞r(nóng)民就業(yè)狀況底數(shù)，建立了就業(yè)動態(tài)管理機制，梳理整合各方各類就業(yè)和用工需求，對就業(yè)困難失地農(nóng)民進行逐層配對、重點援助，建立求職登記、職業(yè)指導、職業(yè)介紹等為一體的“一站式”公共就業(yè)服務平臺。二是多層次創(chuàng)業(yè)扶持平臺。在創(chuàng)業(yè)園建設方面，實行政府、社會、企業(yè)聯(lián)動，分別在區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)（村）、企業(yè)建立多種形式的創(chuàng)業(yè)園。在項目指導方面，對創(chuàng)業(yè)項目進行咨詢、推介和跟蹤指導，在市勞動部保障局的支持下引入50名導師，建立導師輔導機制。在資金扶持方面，實施小額擔保貸款、房租補貼、開辦補助和社保補貼，對創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的給予用工獎勵等政策，共計1796．6萬元。三是無縫隙信息對接平臺。通過勞動保障樓宇工作站、企業(yè)勞資干部聯(lián)誼會、短信通、QQ群等載體，實現(xiàn)市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村社、樓宇崗位信息五級聯(lián)網(wǎng)共享、同臺發(fā)布。同時，通過“一員一會一網(wǎng)一報”宣傳渠道，將用工及政策信息送到了失地農(nóng)民家門口，通過舉辦“家門口招聘會”、職業(yè)介紹等多種方式及時介紹失地失業(yè)人員應聘就業(yè)，實現(xiàn)資源共享零距離、信息普及零盲點、拓崗比對零遺漏。四是全覆蓋培訓實訓平臺。通過整合資源，建立了政府補償、面向市場、多元辦學的市場化就業(yè)培訓機制，率先在全省建立區(qū)級失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓中心，開展訂單、定向、定崗式培訓，實現(xiàn)了全區(qū)勞動年齡段失地農(nóng)民普遍輪訓一遍目標；率先在全市開展送失地農(nóng)民進大學、在崗技能提升培訓和技能創(chuàng)業(yè)“1＋1”等培訓模式，率先在全市建立失地農(nóng)民實訓基地，使培訓實效和上崗就業(yè)率得到明顯提升。

④“5”即五大機制。一是政府主導，政企互動。政府發(fā)揮主導力，企業(yè)發(fā)揮主體力，共同推進失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作，形成政企互動的工作格局。二是塊抓條保，以塊為主。區(qū)建立工作領導小組統(tǒng)籌協(xié)調，完善勞動部門牽頭抓總、鎮(zhèn)屬地負責、社區(qū)（村）基礎管理的責任體系。三是政策配套，保障投入。連續(xù)6年把失地農(nóng)民就業(yè)工作列入為民辦實事項目重點推進，建立區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)（村）三級配套的就業(yè)政策，逐年遞增專項資金，2010年共投入資金8000萬元。四是建章立制，高效管理。實施“周例會、月統(tǒng)計、季通報”的常態(tài)化管理，促進工作責任的落實。五是績效考核，獎優(yōu)罰劣。簽訂目標責任狀，實行雙百分考核；對就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作成效明顯的企業(yè)、社區(qū)（村）進行獎勵，對表現(xiàn)突出的失地農(nóng)民和充分就業(yè)家庭進行激勵。

“1245”就業(yè)援助新模式實施以來，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在：一是全面完成年度工作目標。走訪企業(yè)數(shù)、采集用工信息量和推薦就業(yè)量比實施前有明顯提升，就業(yè)援助員實現(xiàn)了“跑千家、走萬戶”的目標，全年走訪企業(yè)3252家，采集企業(yè)用工信息26999條，分別比項目實施前提升142．3%、109．2%，發(fā)放援助卡（聯(lián)系卡）3萬余人次，推薦就業(yè)5263人。同時，組織專場招聘會102場次，幫助5847名失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)凈增3584人，轉化率達20．71%，充分就業(yè)社區(qū)（村）創(chuàng)建率達100%。二是形成了失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。在條塊聯(lián)動的就業(yè)保障機制作用下，政府、企業(yè)、社會各方聯(lián)動，區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）三個層面都建立了失地農(nóng)民孵化基地和服務中心，促進了技能培訓、創(chuàng)業(yè)輔導、用工推薦、就業(yè)援助的相互銜接，提高了失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)率、創(chuàng)業(yè)成功率和穩(wěn)定率，共建立創(chuàng)業(yè)園5家、實訓基地5個，幫助308名農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，帶動1024名農(nóng)民就業(yè)。

（2）社會保障。撤村建居社區(qū)的主要社會保障內容有兩點：一是土地換市民福利；二是土地換資產(chǎn)。這也是目前浙江省安置改制社區(qū)實地農(nóng)民的普遍保障舉措（學界稱之為“浙江模式”）。以“土地換社?！钡陌仓梅绞绞侵皋r(nóng)民土地被征用以后，失地農(nóng)民就“農(nóng)轉非”，并進入社會養(yǎng)老保險體系，按月領取養(yǎng)老金。通過這一辦法，失地農(nóng)民的基本生活將得到長期保障。杭州市“土地換社?！钡哪Ｊ絻群汛蟠髷U展，包括土地換保險和基本保障，進行就業(yè)培訓，成立社區(qū)股份經(jīng)濟合作社，土地平整（復墾）置換以及留地安置（撤村建居中）等五種方式。與通行貨幣化安置政策相比，這一模式的最大進步就在于承認農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權利，在實踐操作中在同等給予市民待遇之外，提倡用資產(chǎn)（主要是房產(chǎn)）來置換農(nóng)民對土地的事實所有權并獲取持續(xù)的社會保障，從而最大限度降低改制后的社會風險。

（3）同城待遇。同城待遇是撤村建居社區(qū)發(fā)展中的主要“短板”，許多社區(qū)撤村建居多年，但道路、路燈、公廁、垃圾清運還要自管，如江干區(qū)花園社區(qū)每年單用于垃圾清運、環(huán)境衛(wèi)生的費用就需要150萬—200萬元，對社區(qū)造成的負擔擠占了其他服務活動的資源。如何回應并滿足撤村建設社區(qū)居民“同城待遇”的強烈呼聲，江干區(qū)近年來一直進行著積極的探索和努力。本著“積極創(chuàng)造條件、區(qū)別情況、量力而行、分步實現(xiàn)撤村建居農(nóng)民群眾同城同待遇”的基本原則，江干區(qū)切實落實各項保障措施，讓失地農(nóng)民在自來水、燃氣、電力、有線電視服務等生活方面和社區(qū)服務上享受同城同待遇。其具體內容包括戶口遷入遷出、戶口簿和身份證辦理、電力一戶一表、電網(wǎng)和變壓器接收維護、電信和有線電視、就業(yè)和失業(yè)保險、最低生活保障、公園卡和老年卡、組織建設、征兵和義務兵優(yōu)待等，讓失地農(nóng)民真正享受到了城市化給他們帶來的實惠。

5．培育社會資本推動社區(qū)融合

童星、馬西恒等學者曾研究指出，依據(jù)社區(qū)、市場和市民文化等資源，外來新移民同城市社會的融合將依次經(jīng)歷“二元社區(qū)”“敦睦他者”“同質認同”3個階段。^[18]失地農(nóng)民作為進入城市區(qū)域或城市體制生活的新移民，也面臨著在新型社區(qū)重建生活和交際圈的挑戰(zhàn)。在“二元社區(qū)”的第一階段，即失地農(nóng)民進入城市社區(qū)之初，城鄉(xiāng)二元結構從基于不同空間的區(qū)域性分割轉向基于同一城市內部不同群體的社會性分割，啟動了雙方之間的近距離接觸。第二階段，二元結構的相關制度彈性空間不斷擴大，新市民開始形成主動參與城市經(jīng)濟社會生活的意識和行動。城市社區(qū)的發(fā)展資源增多，雙方開始降低各自的情緒化反應，嘗試建立一種相互包容、相互合作的正向互動關系。第三階段，封閉的交往逐漸消解，基于個體和理性的社區(qū)交往逐漸成型，現(xiàn)代城市社區(qū)的網(wǎng)絡空間進一步定格。如何實現(xiàn)社區(qū)融合，兩個層面的管理啟示值得借鑒：第一，用更加具有整體性的思維理解社區(qū)發(fā)展理念。社區(qū)發(fā)展是通過社會自主、自助的方式解決社區(qū)問題的過程。形成和睦融洽的鄰里關系，安定整潔的社區(qū)環(huán)境是本地居民和其他人員的共同利益和共同責任。第二，引進專業(yè)社區(qū)工作方法解決社區(qū)隔離引發(fā)的社區(qū)整體性問題。專業(yè)社區(qū)工作的宗旨是由專業(yè)人員運用專業(yè)方法協(xié)助居民識別所面對的問題和機會，并作出共同決策，采取集體行動解決所面對的問題。這有助于促進其他人員與本地居民共同行動，控制或緩解社區(qū)內部的結構性沖突。

九堡鎮(zhèn)是江干區(qū)城市化推進最為快速的地區(qū)之一。截至2010年底，全鎮(zhèn)流動人口達10萬余人，占總人口數(shù)的73%。為更好地關心愛護和管理服務新杭州人，促進其更好地融入第二故鄉(xiāng)，九堡鎮(zhèn)積極探索服務、維權、教育、管理一體化的新杭州人管理長效機制，并于2010年6月成立了全市首家工會新杭州人志愿者服務站——九堡鎮(zhèn)格畈社區(qū)工會新杭州人志愿者服務站。格畈社區(qū)作為較早撤村建居的社區(qū)之一，隨著集體經(jīng)濟不斷發(fā)展和和諧社區(qū)建設不斷推進，社區(qū)配套用房、服務設施、社工隊伍素質等都得到了很大的提高，就社區(qū)服務中心而言，圖書館、電子閱覽室、文體活動設施等一應俱全?！肮潞贾萑酥驹刚叻照尽钡脑O立，為新杭州人參與社區(qū)生活開辟了“綠色通道”，有效地促進了社區(qū)居民與新杭州人之間的融合。工會新杭州人志愿者服務站的成立，不僅是工會組織服務農(nóng)民工工作的一大創(chuàng)新，也是對引導、扶持公益性服務機構和促進公益事業(yè)發(fā)展的有益探索。為建立穩(wěn)定的服務隊伍，九堡鎮(zhèn)在志愿者服務站成立后，精心選聘首批5名工會工作志愿者，并在轄區(qū)范圍內廣泛宣傳，動員更多熱心于公益事業(yè)的各行業(yè)人士加入志愿者隊伍。一種良好的社區(qū)管理狀態(tài)，應該是社區(qū)成員相互信任、合作，具有普遍共識的集體認同和集體歸屬感，因而比較容易形成集體行動，實現(xiàn)自我組織、自我管理的狀態(tài)。而社會資本的積累可以有效實現(xiàn)這樣的管理狀態(tài)和管理格局。社會資本被認為是一種存在于社會關系中的網(wǎng)絡資源^[19]，復雜的個人關系，多重的成員身份，密集的社會網(wǎng)絡，廣泛的社會信任，無論對個人，還是對一個團體或整個社會，都是一種潛在的資源要素，之所以被稱作“社會資本”，一是因為它們存在于社會關系之中，二是因為它們可以帶來增值，被認為是無形資產(chǎn)。^[20]社區(qū)管理的目的在于建設和諧社區(qū)。和諧社區(qū)建設的重要推動資源就是社會資本，為人們制造社會歸屬感，也為人們提供行為約束的社會機制，因此，可以大大降低社區(qū)組織和管理成本。傳統(tǒng)的村莊、胡同、院落、街巷等生活單位，是社會資本的制造基地，也是管理成本小而管理成效大的鮮活樣板。城市的拆遷和改建自然會破壞“熟人社會”所制造的社會資本，增加社會組織和管理成本。改制以后，新型社區(qū)的管理和服務還需從投資社會資本的維度采取必要的補救措施。

目前，中國城市社區(qū)治理已經(jīng)產(chǎn)生了許多好的經(jīng)驗，這些好的經(jīng)驗是在政府主導下形成的。現(xiàn)在的關鍵問題是，怎么讓這些良好的做法形成制度，讓它持續(xù)下去。要讓一種制度變得可持續(xù)，就是要讓這種制度成為一種“慣性”，也就是制度主義所說的，要讓它成為一種“路徑依賴”。從江干區(qū)的實踐思考中，我們得出：第一，培育和“制造”社區(qū)成員對新的制度的需求，將政府的管理需求轉變?yōu)樯鐓^(qū)居民的生活需求，增強人們對于新制度的依賴性；第二，將社會資本投資的概念引入社區(qū)治理過程中，把促進社區(qū)自組織發(fā)展，加強社區(qū)成員交往和信任，提高社區(qū)成員集體行動能力確立為社會資本投資的方向。如果社區(qū)居民能夠形成互動、互信、互助的機制，那么社區(qū)自我組織、自我管理的障礙就應該可以克服，以“共管共治”“民主治理”為核心的管理創(chuàng)新制度就找到了新的需求。

三、江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理的主要成效

隨著杭州“構筑大都市、建設新天堂”戰(zhàn)略的實施，江干區(qū)成為杭州“城市東擴”“決戰(zhàn)東部”城市戰(zhàn)略和實現(xiàn)新一輪發(fā)展的主戰(zhàn)場、主陣地，迎來了史無前例的發(fā)展機遇。在兩大戰(zhàn)略的深入推進下，江干區(qū)正從傳統(tǒng)的城郊結合區(qū)逐步向杭州中心城區(qū)轉型。尤其是作為杭州未來CBD的錢江新城陸續(xù)投入使用，帶動江干區(qū)第四次大規(guī)模的撤村建居，城市化建設快速發(fā)展，江干區(qū)的撤村建居改革建設成效初顯。

1．建立了較為健全的社區(qū)組織體系

至2009年底，撤村建居社區(qū)全部建立了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務工作站和社區(qū)集體經(jīng)濟組織，形成“一套班子、四塊牌子”模式。2009年以來，試點探索社區(qū)組織與經(jīng)濟組織的逐步分離，2010年換屆選舉中丁橋鎮(zhèn)4個社區(qū)成功進行了分設，形成“三位一體、合署辦公”的完全城市社區(qū)體制模式。居民參與自治管理服務，社區(qū)居民代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會，社區(qū)居民代表中的原村民代表占82．15%。社區(qū)殘疾人協(xié)會、老齡協(xié)會、志愿者協(xié)會等普遍建立，并建有153支社區(qū)文體團隊。

2．建立了較為完整的社會保障體系

第一，從社區(qū)工作經(jīng)費保障情況看，各撤村建居工作經(jīng)費按照杭州市委辦公廳、市政府辦公廳關于印發(fā)《社區(qū)工作人員和經(jīng)費配備標準》的通知（市委辦發(fā)〔2008〕160號）精神，要求全部撥付到位，2009年市、區(qū)兩級共下?lián)苌鐓^(qū)經(jīng)費9248．58萬元。其中，工作經(jīng)費2097．5萬元，人員經(jīng)費7151．08萬元。第二，從社區(qū)內居民就業(yè)情況看，江干區(qū)撤村建居社區(qū)勞動年齡段內農(nóng)轉非人員63214人，應就業(yè)人數(shù)59519人，已就業(yè)52972人，就業(yè)率89%。第三，從保險情況看，撤村建居社區(qū)養(yǎng)老保險辦理率為82．1%，醫(yī)療保險辦理率為97%，詳見圖4－2。

3．建立了較為規(guī)范的公共服務體系

第一，服務設施城市化。按照不低于500平方米和“四統(tǒng)一”標準全部落實社區(qū)配套服務用房，全區(qū)撤村建居社區(qū)現(xiàn)有社區(qū)配套用房88273．63平方米，平均每個社區(qū)2052．87平方米，實現(xiàn)了“五室四站二欄一家一校一場所”“星光老年之家”全覆蓋，22個撤村建居社區(qū)完成了“一門式”服務大廳改建工作，詳見圖4－3。第二，服務網(wǎng)絡健全化。建立了縱向到底、橫向到邊，以區(qū)、街道社區(qū)服務中心為主體，社區(qū)服務站為依托，社區(qū)志愿者服務隊為基礎的三級網(wǎng)絡。第三，服務內容多元化。設立了就業(yè)、救助、醫(yī)療、綜治、文教、計生、居家養(yǎng)老等項目，滿足社區(qū)居民的多層次服務需求；撤村建居社區(qū)的回遷安置小區(qū)實行了物業(yè)管理，市場化項目開始參與，在三叉、范家、白石等社區(qū)形成了服務一條街。

圖4－2　江干區(qū)撤村建居農(nóng)轉非人員保障落實情況統(tǒng)計

圖4－3　江干區(qū)撤村建居社區(qū)配套用房面積統(tǒng)計

4．建立了較為合理的人才保障體系

第一，從社區(qū)工作者隊伍素質方面看，江干區(qū)撤村建居社區(qū)共有社工411人，大專以上文化程度207人，占50．3%；年齡55歲以上（26人），占6．3%；黨員284人，占69．09%，持證上崗率56．7%，無論在年齡結構、文化程度上都比撤村建居前更具有優(yōu)勢，詳見表4－4。第二，從社區(qū)志愿者隊伍數(shù)量方面看，現(xiàn)有“就業(yè)和再就業(yè)”“志愿者服務隊”“家庭矛盾調解”“幫老、愛老”等志愿者服務隊共66支計7223人，為社區(qū)內需要幫助的各類人員提供幫助。第三，從社區(qū)骨干隊伍發(fā)揮作用方面看，544名小組長、樓道長依托“片組戶”民情聯(lián)系機制平臺，深入了解責任片區(qū)內居民群眾情況，及時進行有效地溝通和處理矛盾，前移了解決問題的關口。

表4－4　江干區(qū)撤村建居社區(qū)社工情況統(tǒng)計表

5．建立了較為有序的安置房建設體系

至2009年底，全區(qū)已有30個社區(qū)啟動農(nóng)居安置房建設工作，累計立項793．33萬平方米，累計開工663萬平方米，竣工257萬平方米；已安置拆遷農(nóng)戶6214戶，安置人口2．17余萬人。

第四節(jié)　江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理的經(jīng)驗啟示

長期以來，學者在進行社區(qū)研究時，通常按地域將社區(qū)劃分為農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)，而沒有對處于兩者之間的中介狀態(tài)進行界定與研究。這種二元劃分的辦法其實帶有很多的缺陷，不能反映現(xiàn)今社區(qū)存在的真實狀況。“二元”最初是對經(jīng)濟狀態(tài)的一種劃分。劉易斯在《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》一文中系統(tǒng)地提出了經(jīng)濟發(fā)展過程中的二元經(jīng)濟理論。后來這種用以描述經(jīng)濟特征的做法被用來描述城鄉(xiāng)二元結構，以此來對社區(qū)存在的兩極端狀況進行劃分。隨著改革開放的不斷深入，我國社會的轉型，城鄉(xiāng)決然對立的二元狀態(tài)已被打破，城鄉(xiāng)出現(xiàn)了一定程度上的融合。在發(fā)展較快的地區(qū)城鄉(xiāng)已經(jīng)一體化，某些地區(qū)在城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間出現(xiàn)更多的是第三種狀態(tài)——“中介社區(qū)”，一種介于兩者之間的社區(qū)狀態(tài)，是由農(nóng)村社區(qū)轉型到城市社區(qū)的一個過渡層次。早在1995年，中國社會科學“社會發(fā)展”課題組的《當代中國社會結構變遷的報告》中曾首次提出過“中介社區(qū)”的概念，他們認為“中介社區(qū)”是介于農(nóng)村與城市之間而同時兼有兩者一些成分的社區(qū)，主要是指小城鎮(zhèn)，即縣鎮(zhèn)，其他建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也還包括超級村莊。^[21]但“中介社區(qū)”的概念提出后，進行專門的研究者并不多。在眾多的社區(qū)轉型研究中，大多關注于某一方面，較少有全面綜合的研究。

近5年以來，江干區(qū)全力推進兩大新城建設、大力實施“決戰(zhàn)東部”行動計劃，從半城半鄉(xiāng)到快速打開空間，“雙核兩翼”四大功能區(qū)雛形初現(xiàn)，經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調并進。圍繞“打造國內一流的現(xiàn)代化中心區(qū)”戰(zhàn)略目標、建設一流的社區(qū)建設工作，江干區(qū)撤村建居社區(qū)管理也積極探索、用于創(chuàng)新，積累了不少成效顯著的經(jīng)驗啟示。

一、撤村建居作為過渡方式是社區(qū)城市化的理性選擇

由傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)轉型，是城市化和現(xiàn)代化進程的一般規(guī)律。農(nóng)村社會發(fā)生著諸多積極而深刻的變遷，標志著我國現(xiàn)代化進程進入一個新的歷史階段。同時，這一社會形態(tài)帶有鮮明的過渡性質，新舊體制交織，特別是由于城鄉(xiāng)二元社會結構的制約，以及政策實施中的遞減效應等，使得這一階段轉型社區(qū)一些深層次的矛盾和問題凸顯，加劇了結構變化的不穩(wěn)定性，轉型進入任務最艱巨、最困難、最突出的階段。因此，必須高度重視轉型期社區(qū)形態(tài)和結構發(fā)生的深刻變化及其復雜影響，把握一般規(guī)律和政策取向，盡力減輕轉型的陣痛，促進社區(qū)順利轉型。早在上世紀80年代，費孝通先生就已經(jīng)提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，這應是中國城市化發(fā)展貫穿始終的理念。在“半耕社會（農(nóng)工社會）”階段，既要重視農(nóng)村的建設和發(fā)展，防止農(nóng)村過快衰敗，又要穩(wěn)步推進城市化，實現(xiàn)向工業(yè)社會的轉型。而將這兩個方面聯(lián)通起來、互動起來的根本途徑，就是發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進農(nóng)村就地城市化。從江干區(qū)撤村建居的實踐來看，無論是就地改制還是拆遷安置基本圍繞農(nóng)民就地城市化的總體要求，在“擴權強鎮(zhèn)”的理念下抓住農(nóng)村社區(qū)轉型和農(nóng)民市民化的一般規(guī)律，積極通過政策引導和激勵減輕轉型的難度和陣痛。傳統(tǒng)農(nóng)村是基于血緣、地緣紐帶形成的熟人社會，作為初級共同體，農(nóng)村社會治理和社區(qū)管理在很大程度上依賴于以村規(guī)民約為核心的“隱形的制度”（康芒斯語）。^[22]行為者對村規(guī)民約等相當熟悉，外在的規(guī)則和輿論影響逐漸被內化為自身的行為習慣，成為村民自治的基礎。但是在轉型過程中，這一模式逐漸面臨解體，基于集體經(jīng)濟的“利益關聯(lián)”成為地緣、血緣之上聯(lián)結社區(qū)居民的新的紐帶。并且，集體經(jīng)濟合作社作為社區(qū)城市化的緩沖帶，也充當起社區(qū)管理和社區(qū)發(fā)展的強大支柱。當然，“嵌入社會”的過渡形式也在很大程度上加劇了改制社區(qū)邊界的凝固不利于城市化發(fā)展，集體經(jīng)濟合作社終將走上市場化的道路而消融在城市發(fā)展的浪潮中，取而代之的是成為以異質性為主的“陌生人社會”。從這個角度來看江干區(qū)撤村建居社區(qū)的管理和發(fā)展思路，可以得到這樣的啟示：撤村建居社區(qū)是農(nóng)村城市化最可企及的首選地。過快的城市化導致新市民短期行為失范，不利于適應和融入城市社區(qū)。撤村建建居社區(qū)管理與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)管理兩者具有可傳遞的內在延續(xù)性。與城市社區(qū)相比，改制社區(qū)較好保留了傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)管理的優(yōu)勢稟賦，不至于使這些資源因素在城市化的進程中支離破碎。

撤村建居社區(qū)與其他農(nóng)村社區(qū)相比，這類社區(qū)居民在社會、經(jīng)濟和生活方式等各方面更加接近于城市居民，受城市的影響最快、最深，是社區(qū)城市化的過渡階段，過渡主要表現(xiàn)在5個方面：首先，農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地過渡和轉化；其次，單業(yè)農(nóng)戶向兼業(yè)農(nóng)戶或純非農(nóng)戶過渡和轉變；第三，農(nóng)村生活方式向城市生活方式過渡和轉變；第四，社區(qū)人口集中，由單一的村民向多元社區(qū)居民轉變；第五，“過渡社區(qū)”構建新的社會空間與社會網(wǎng)絡以適應新型社區(qū)的社會適應，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的平穩(wěn)過渡。江干區(qū)在撤村建居社區(qū)管理中始終明確地抓住了這一主線。

1．撤村建居作為社區(qū)城市化的過渡方式降低了政府城市化的成本

在中國，農(nóng)村無論是走工業(yè)化或是城市化的道路，都脫離不了城鄉(xiāng)二元體制的困境與限制。城鄉(xiāng)二元體制是出于國家重點發(fā)展工業(yè)與城市的需要，城鄉(xiāng)之間在糧食、住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞動保護、兵役、金融信貸、基礎實施、社會行政管理等等領域都建構了一整套具有全面性差異的制度安排。城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展模式以及許多政策，又始終使農(nóng)民處于相對非常不利的境遇。因此，城市化在波及農(nóng)民利益的同時需要一個補償機制的建立，而這一過程高昂的談判成本常常使地方政府的基層工作精疲力竭、無所作為。大規(guī)模的、快速發(fā)展的城市化征地改造過程需要巨額的利益補償資金和一系列配套保障措施的完善，開發(fā)商規(guī)避風險的選擇使地方政府承擔這筆支出和成本的能力捉襟見肘。農(nóng)村城市化聚集了各種矛盾，例如勞動力就業(yè)、失地農(nóng)民社會保障、外來人口管理、基礎設施建設、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安等等，由于二元社會管理結構，這些問題的管理沒有納入城市管理范圍，但這些問題解決不好會直接引發(fā)社會不穩(wěn)定。在這一特殊階段，江干區(qū)在改制過程中以政策激勵（留用地的開發(fā)）方式把這些問題就地解決，主要由改制前的村集體來負責。村集體組織因為具備與村民談判的先天優(yōu)勢，在制度條件與市場條件都不成熟的前提下，由村集體組織來承擔城市化的社會成本，保障村民土地補償、就業(yè)安置、養(yǎng)老保險等方面的利益，是一個特殊情境下的理性選擇。

2．撤村建居作為社區(qū)城市化的過渡方式保證了村民的可持續(xù)生計

要解決失地農(nóng)民的問題，“可持續(xù)生計”是一個比現(xiàn)在常用的“就業(yè)”或“彈性就業(yè)”內涵更深、外延更廣因而更具生命力的概念?！俺掷m(xù)生計”是聯(lián)合國從上個世紀90年代以來一直倡導的一個概念：“它從一開始就是要維系或提高資源的生產(chǎn)力，保證對財產(chǎn)、資源及收入活動的擁有和獲得，而且要儲備并消耗足夠的食品和現(xiàn)金，以滿足基本的需要?！狈€(wěn)定的生計可以使有關政策協(xié)調地發(fā)展、降低風險和可持續(xù)地利用資源。土地對于農(nóng)民來說，本來是一種可持續(xù)生計，只要農(nóng)民手中有土地，在通常情況下他們就可以自給目足以“滿足基本需要”。因此，當土地被征用以后，我們的政策的著眼點就應該以一種新的可持續(xù)生計來取而代之。我們發(fā)現(xiàn)，改制社區(qū)中男40歲、女35歲以上的失地農(nóng)民基本無法通過純粹市場化的方式解決就業(yè)問題（或者納入穩(wěn)定就業(yè)體系中的可能性大大降低），這并不是一種可持續(xù)的生計。他們在年齡、體力、文化、技術等方面幾乎所有的個人素質都不具備競爭優(yōu)勢。即使經(jīng)過一定的培訓，再給予優(yōu)惠政策，實際上都不能根本改變這種現(xiàn)狀。改制社區(qū)將現(xiàn)有的集體經(jīng)濟量化以股份的方式分配給農(nóng)民，是使失地農(nóng)民獲得可持續(xù)生計的可行之策。此外，個別江干改制社區(qū)（例如后珠苑社區(qū)）把握住明晰所有權以及將經(jīng)營權與所有權分離的契機，由于運作得當，因此還將集體企業(yè)推向現(xiàn)代企業(yè)的另一個方向發(fā)展，作為股東的農(nóng)民，包括失地農(nóng)民，也就有了經(jīng)濟上的保障。

3．撤村建居作為社區(qū)城市化的過渡方式搭建了市民化的良好平臺

在撤村建居社區(qū)中，農(nóng)民完成了最初的市民化訓練，成為農(nóng)民的完全市民化的一個緩沖帶，可以有效避免劇烈城市化帶來的心理、生活的沖擊。市民化作為社會學術語，其理論意蘊強調：一方面，農(nóng)民在實現(xiàn)身份與職業(yè)轉變之前接受現(xiàn)代城市文明的各種因子；另一方面，在實現(xiàn)轉變之后，發(fā)展出相應的能力來利用自身的市民權利，完全融入城市。因此，可以認為，市民化是指作為一種職業(yè)的“農(nóng)民”和作為一種社會身份的“農(nóng)民”在向市民轉變的進程中，發(fā)展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市，并具備一個城市市民基本素質的過程。農(nóng)民的市民“化”有兩項基本的內容：第一，農(nóng)民群體實現(xiàn)從農(nóng)民角色向市民角色的全面轉型；第二，在實現(xiàn)角色轉型的同時，通過外部“賦能”與自身增能，適應城市，成為合格的新市民。而從具體的個人層面來看，在這個過程中，農(nóng)民將實現(xiàn)自身在生活方式、思維方式、生存方式和身份認同等方面的現(xiàn)代性轉變。^[23]改制社區(qū)在空間形態(tài)上具有完全的城市社區(qū)特征，是由于政府為了經(jīng)濟發(fā)展而進行的動遷形成的，其目標是實現(xiàn)城市化，將這些拆遷農(nóng)民變成市民。因此，過渡社區(qū)居民都具有城市市民身份，從戶籍意義上他們已經(jīng)是市民了。出于這種考慮，在其居住空間規(guī)劃的時候，就是按照城市而不是按照農(nóng)村來進行規(guī)劃的。由于改制社區(qū)居民雖然身處城市，但自身素質還未能適應城市化要求，思想觀念和行為方式急待轉變。改制社區(qū)為推動社區(qū)成員能夠積極參與到城市化創(chuàng)造了各種條件：通過提供社區(qū)就業(yè)崗位和就業(yè)技能方面的培訓，逐步改變部分農(nóng)民依賴“分紅”不思進取的“食利者”的生活方式，提高了就業(yè)能力；每年固定分紅也提高了村民的生活水平，逐步促進廣大社區(qū)成員觀念和生活方式城市化。

二、撤村建居社區(qū)“經(jīng)社分離”是走向城市社區(qū)的必由之路

近幾年來，杭州、廣州、廈門、泉州等地相繼進行了撤村建居社區(qū)集體經(jīng)濟的改制工作。綜觀各地的做法，改制大體上有三種模式：（1）撤銷村委會建制，保留村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)聯(lián)社）。這種模式程序簡單，運作方式不變，村集體資產(chǎn)和村民利益能得到有效保護，村民易接受。（2）撤銷村委會、村集體經(jīng)濟組織，組建股份有限公司。這種模式比較徹底，較符合市場經(jīng)濟要求。但由于時機欠成熟，目前采取這種模式的社區(qū)還不多。（3）撤銷村委會、村集體經(jīng)濟組織，組建地域性的“集體資產(chǎn)管理中心”。按照這種模式組建“村集體資產(chǎn)管理中心”，其性質是民辦非企業(yè)單位，但受政策限制，民政部門目前還不能進行此類登記。江干區(qū)2010年底已基本完成撤村建居股份制改革，共成立股份經(jīng)濟合作社55家，總資產(chǎn)為121．04億元，凈資產(chǎn)為62．43億元，其中經(jīng)營性凈資產(chǎn)為40．53億元。股份制改革的基本完成，使該區(qū)村級集體土地及集體資產(chǎn)逐漸轉化成貨幣資金及物業(yè)資產(chǎn)，農(nóng)民則變成既是城鎮(zhèn)居民又是經(jīng)濟合作社股份制股民，原有村級集體資產(chǎn)的形態(tài)、結構、模式均發(fā)生了質的變化。在這一變化過程中，產(chǎn)生了如農(nóng)民（股民）權利意識不斷增強，要求參與集體資產(chǎn)分配、管理、處置等訴求不斷上升、現(xiàn)行法律法規(guī)與農(nóng)民意愿產(chǎn)生沖突、集體資產(chǎn)管理權屬不清、公司化運作尚不成熟等諸多涉及深層次的共性和個性問題。^[24]

1．改制后集體資產(chǎn)管理過程中出現(xiàn)的新變化與新問題

（1）村級集體資產(chǎn)出現(xiàn)從形態(tài)到內容的雙重變化。首先，撤村建居后，集體資產(chǎn)因土地、青苗和原集體投入建設的道路、基礎設施等因拆遷獲得補償而折成貨幣資金以及利用市政府政策規(guī)定的10%留用地而建成的商業(yè)及綜合大樓，這與原有的以集體土地為根本的集體資產(chǎn)在形態(tài)上發(fā)生了質的變化。其次，原有集體資產(chǎn)以經(jīng)濟合作社作為享有、處分的直接主體，而現(xiàn)在集體資產(chǎn)由原村民進行股份制量化，從感官上體現(xiàn)為全體股民“共同”擁有，使集體資產(chǎn)集體單一擁有在意識上發(fā)生了嚴重的淡化。

（2）股民身份確認及要求分割集體資產(chǎn)引起的社會不穩(wěn)定因素問題。根據(jù)《關于國有集體企業(yè)轉制后管理體制等有關問題的通知》（杭政辦［1998］8號）文件規(guī)定，村級集體資產(chǎn)股份制改革人口股按照撤村建居時實際在冊的農(nóng)業(yè)人口計數(shù)。也就是說，只有在撤村建居時在本村具有農(nóng)業(yè)戶口的才享有股份制人口股資格。按照這一規(guī)定，那些原來是農(nóng)業(yè)戶口，后來因招工、農(nóng)嫁居、考上大學或參軍而農(nóng)轉非的人員將不再享有人口股，對這一規(guī)定群眾有一定的反對情緒。

（3）經(jīng)濟合作社模式與公司化管理模式的認識問題。撤村建居后，現(xiàn)有集體資產(chǎn)是由經(jīng)過工商登記的經(jīng)濟合作社進行管理。經(jīng)濟合作社根據(jù)原村民的農(nóng)齡、人口等進行股份制量化，設立章程、股民大會、股民代表大會、董事會等，其形態(tài)上有類似公司化管理的模式。正是由于這種形態(tài)的存在，勢必給股民（村民）帶來遐想，經(jīng)濟合作社的一切資產(chǎn)都是“我們自己”的，認為自己既然是合作社的“一分子”，擁有合作社一定比例的股份，就應當按公司法的有關規(guī)定，享有合作社資產(chǎn)一定比例的所有權，包括現(xiàn)金分紅、處置及轉讓的權利。而現(xiàn)實是目前合作社股民的權利根據(jù)政策規(guī)定僅僅享有分紅的權利，股份也只能在法定繼承范圍內進行股權繼承轉讓。公司法規(guī)定的股東享有的處置、轉讓的權利在合作社股民中并不存在。

（4）居民代表大會與股民代表大會行使權力的不確定問題。集體資產(chǎn)原有管理規(guī)定重大事項必須由村民代表大會表決通過，市政府10%留用地政策上也有類似的規(guī)定。撤村建居后，村民代表大會的消失、集體資產(chǎn)重大事項表決權由誰來承繼，應該由居民代表大會還是由股民大會來表決，目前尚無統(tǒng)一的明確規(guī)定。從法律角度來分析，涉及經(jīng)濟合作社的重大事項應當由股民代表大會表決通過。但事實上，撤村建居后部分基層組織原村民代表大會的權利轉由居民代表大會來行使，并通過居民代表大會來決定經(jīng)濟合作社的重大事項，從而導致管理上的不統(tǒng)一、不規(guī)范。

2．社區(qū)“兩委”與股份經(jīng)濟合作社間的組織架構困境與管理危機

由浙江省農(nóng)業(yè)廳發(fā)布的《關于做好2011年村經(jīng)濟合作社換屆選舉工作的指導意見》明確規(guī)定，村經(jīng)濟合作社統(tǒng)一納入2011年社區(qū)組織換屆選舉，具體在村黨組織換屆選舉后實施，可采用社員大會或經(jīng)社員大會授權社員代表大會等方式選舉。社員代表可以和村（居）民代表交叉任職，社員選舉委員會可以和村（居）民選舉委員會相一致。該種選舉安排也客觀上造成了社區(qū)兩委和村經(jīng)濟合作社之間的組織交叉性。從組織屬性來看，合作社屬于民間組織，形式上被歸入農(nóng)村經(jīng)濟組織，在工商局注冊。^[25]而當前，“黨支部（或居委會）＋合作社”的重疊模式已經(jīng)成為通行做法，由黨支部或居委會替代經(jīng)濟合作社的情況十分普遍。

按照吉登斯的觀點，可以把權力資源劃分為兩類：一是配置性資源即經(jīng)濟資源；二是權威性資源，其中最重要的就是所謂的“烏紗帽”。^[26]黨支部（或居委會）與經(jīng)濟合作社之間的高度重疊性進一步地強化了政治權力和經(jīng)濟支配權的轉換關系，使經(jīng)濟合作社作為體制外的社會組織失去了獨立性。究其原因，這與當前改制社區(qū)公共物品供給中政府缺位緊密相關。城市化進程推動下，浙江很多地區(qū)都進行著“村改居”工程。改造后農(nóng)村所有集體土地及宅基地在集體征地后歸為國有。在規(guī)劃范圍之內的土地除用于安置本身的農(nóng)民，其余部分必須拍賣，資金相應回籠到社區(qū)改造項目中。因為征用土地的資金都屬于集體資產(chǎn)，集體將這一部分資金投入到發(fā)展三產(chǎn)，例如，建設賓館、商業(yè)網(wǎng)點、服務項目等。改造后雖然變更為社區(qū)，但和城市社區(qū)不同，一方面，“村改居”社區(qū)的組織架構和組織運轉仍和農(nóng)村一樣；另一方面，轉制社區(qū)的公共服務和行政經(jīng)費仍由本社區(qū)落實，政府不進行財政劃撥。社區(qū)綠化、社區(qū)保障服務、社區(qū)治保調節(jié)、社區(qū)文教衛(wèi)體、社區(qū)人口計生等常規(guī)工作仍由居委會自行負責。于是，經(jīng)濟合作社成為這些社區(qū)正常運轉費用的主要承擔者。此外，現(xiàn)行社區(qū)辦公費用、工作經(jīng)費、社區(qū)黨委（總支）和社區(qū)一般工作人員的基本養(yǎng)老、生育、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等保障也往往由經(jīng)合社承擔。原社區(qū)內合法成員除享有集體產(chǎn)權股份外，享有一系列的福利待遇基本都來源于經(jīng)合社。合作社的功能已經(jīng)開始超越經(jīng)濟范疇，向社區(qū)治安、文化建設、社會公益事業(yè)等方面發(fā)展，改制社區(qū)單位化比比皆是，村社企業(yè)的社區(qū)屬性也自然就有了存在的土壤。由黨支部書記或居委會主任兼任經(jīng)合社負責人的“精英替代”模式，從短期效益來看，的確符合轉型時期“政府缺位”條件下社區(qū)組織低成本運作的需要。例如，有助于將政治精英的行政權力和社會資本轉化為集體經(jīng)濟發(fā)展所需的基礎資源（包括融資、政策優(yōu)惠等）。但長遠來看，依賴政治精英替代正式制度供給的經(jīng)濟運營方式也使經(jīng)濟合作社走向異化，蘊含著諸多運行風險。

3．“政經(jīng)分離”是化解改制社區(qū)管理運行風險的現(xiàn)實需求和最終出路

從組織差異來看，黨組織和居委會作為行政領導和決策管理者，其根本宗旨是為居民服務，民主、公開、公正是其運轉的基本原則。而作為經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟合作社以效率和營利作為行動準則，按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，同時也承擔市場經(jīng)濟中存在的可能性風險。與兩委不同，決策的果斷、迅速，核算的精確，財務管理的合法、公信的規(guī)則是經(jīng)濟組織的靈魂。^[27]也有學者提出，居委會存在的主旨是以居民為根，以自治為本；而集體經(jīng)濟組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產(chǎn)的集體所有為本。^[28]因此，運作原則不同的組織不能共同設立。當前的重疊模式也加大了社區(qū)組織運行風險：（1）造成黨支部或者居委會干部易將掌握公共決策和行政管理的權力優(yōu)勢轉變?yōu)樵诩w經(jīng)濟組織中為個體或集團牟利機會。由于兩者關系不清，集體資產(chǎn)收益不但沒有讓所有成員共享，反而被少數(shù)村官侵占、挪用、揮霍，如近年來土地征用過程中由于“內部人控制”而形成的官民矛盾頻發(fā)。（2）與當前客觀形勢的變化不符，最明顯的變化是當前社區(qū)人口結構的變動。浙江改制社區(qū)中本地人和外地人人口結構“倒掛”現(xiàn)象普遍，許多外地人長期租住在城鄉(xiāng)接合部，要求參與當?shù)鼐游瘯x舉的愿望強烈。但常常遭到本地居民和居委會的拒絕，原因在于外地人一旦獲得選民資格參與當?shù)剡x舉，也就意味著同時具有居民資格。兩種組織邊界不清導致居民資格等同于集體經(jīng)濟組織成員資格，可獲得集體資產(chǎn)收益權，無形中使得集體財富被“攤薄”。人口結構變動帶來的治理難題也將居委會角色陷入尷尬境地，一方面作為公共權力機構，居委會的決策直接影響外來居民的切身利益，長期將這些人員拒之門外必然降低居委會的權威性和合法性，不利于居民自治和社區(qū)管理的展開；另一方面吸納他們進入則與集體經(jīng)濟組織收益的相對封閉性和內卷化不符，引起原組織成員的強烈不滿。因此，“政經(jīng)分離”已經(jīng)成為當前基層社會管理新形勢下，順利實現(xiàn)城市化轉型的迫切需求。

三、地方政府是推進撤村建居社區(qū)轉型的能動者和引導者

“能動者指的是制度創(chuàng)新的決定者、執(zhí)行者和參與者，既包括個人也包括團體。而核心的能動者主要指決策者和執(zhí)行者?！?sup>[29]顯然，在過渡型社區(qū)的生成中，地方政府扮演著不可或缺的角色，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1．地方政府是過渡社區(qū)生成的能動者

目前大量形成和存在的過渡社區(qū)，大都是在被動中形成的。在城市化浪潮中，地方政府迫于趕超型經(jīng)濟和壓力型體制，追求高速的城市化，由此面臨著諸多困境。在城市人口自然增長率低于農(nóng)村的現(xiàn)實下，在流動人口因由戶籍等諸因素不能為地方政府接受的條件下，將城市近郊的農(nóng)民變成市民，成了中國城市化最常見亦是成本最低的一種方式。同時，作為一種稀缺性資源的土地在現(xiàn)代城市中具有獨特地位，成為城市政府資金的源泉，城市周邊廣袤的農(nóng)田只需進行整理，拍賣、轉讓、開發(fā)便可獲得巨額收入。于是，城市建設高潮迭起，興辦各種類型的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、大學城、商住區(qū)等，掀起一輪又一輪的“圈地風”。由此，地方政府面臨一個問題，即失地農(nóng)民的安置問題，而集中安置是成本最小的一種安置方式。在過渡社區(qū)生成過程當中，失地農(nóng)民本身不具備足夠的發(fā)言權，地方政府成為了主導。地方政府是過渡社區(qū)形成的發(fā)起者、推動者和建設者，在過渡社區(qū)管理和發(fā)展中發(fā)揮重要影響。

2．地方政府是過渡社區(qū)的管理者

過渡社區(qū)建立之后，面臨著復雜的管理問題，某種程度上，我們之所以關注過渡社區(qū)，不在于其建立過程中存在的地方政府主導，而在于其建立后存在的管理上的問題。過渡社區(qū)建立后，由于居民自治組織的不完善以及相當程度的“內卷化”^[30]，實際擔負社區(qū)管理工作的是直接與社區(qū)接觸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級政府機構。我們在調研當中發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)居委會將自己與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關系定義為領導與被領導的關系。地方政府對于過渡社區(qū)的管理主要包括對于社區(qū)人口、治安、組織、黨建、服務、文教和環(huán)境等諸多方面，是一種綜合性管理，涉及社區(qū)生活的方方面面。其中，人口管理主要涉及安置人口問題；治安管理涉及社區(qū)的安全和安定；組織管理要求健全社區(qū)各類組織機構；黨建管理是發(fā)揮黨在社區(qū)領導核心作用的關鍵；社區(qū)服務管理要求建立健全社區(qū)服務網(wǎng)絡，完善社區(qū)服務體系；社區(qū)文教管理主要是指對于社區(qū)文化娛樂設施的建設；社區(qū)環(huán)境管理則涉及社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、綠化、道路、建筑、住宅等多方面內容。

四、撤村建居社區(qū)的最終轉型有賴市民賦權與城市文明構建

不可否認，落實房產(chǎn)、集體經(jīng)濟等資產(chǎn)收益在預防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。它是改善失地農(nóng)民生計的一種好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種社會風險的重要安全措施。但是，資產(chǎn)建設在保障城郊農(nóng)民經(jīng)濟安全的同時，也促生了大量的食租社區(qū)與食租家庭，相對較豐裕的資產(chǎn)收入反而“改變了勤勞善良的農(nóng)民本性”。^[31]負責撤村建居點的書記最頭痛的一件事情，就是大量社區(qū)居民的無所事事，不是無處就業(yè)而是不想就業(yè)以及就業(yè)中“高不成、低不就”的問題。同時，資產(chǎn)建設的另一面影響也開始顯露出來。當然這并不是意味著資產(chǎn)建設的導向不好，只是表明農(nóng)民市民化的任何政策都可能具有兩面性。新的政策選擇不應該重新回到單純貨幣化安置的老路，而是要通過政策調整來彌補資產(chǎn)建設的缺陷。否則，被市民化的農(nóng)民的發(fā)展會變得令人擔憂。主要理由有二：第一，從村民個人層面上，市民化、城市化的實質就是就業(yè)競爭動力的衰退，個人融入社會能力的下降。他們面對的是一個職業(yè)社會，沒有令人尊重的職業(yè)地位，很難融入城市主流社會。這正是市民化后的農(nóng)民雖然經(jīng)濟收入可以很高，但社會地位卻仍然處于市民底層的原因所在。第二，集體經(jīng)濟組織對他們生活有舉足輕重的影響，它一方面解除了他們生活的后顧之憂，另一方面則強化了新居民對集體經(jīng)濟組織的依賴，并進而強化了集體經(jīng)濟組織封閉運行的趨勢。集體經(jīng)濟組織的封閉運作、再加上新居民融入城市社會能力的不夠，導致社區(qū)內關系的發(fā)達而社區(qū)外社會網(wǎng)絡缺失，變相延續(xù)了農(nóng)村社區(qū)的關系格局，即新居民仍然依附于社區(qū)（或某些社區(qū)精英）。從江干區(qū)的實踐舉措來看，賦予新市民以權能，引導他們靠自己的力量完成與城市社會的交往、融入、溝通，并進而打破他們對社區(qū)、包括社區(qū)精英的依附關系至關重要。從公共政策制定者的立場來說，進一步的政策選擇調整應該實現(xiàn)以“個人發(fā)展為導向”的政策轉向，其核心是提高個體的競爭能力和融入社會的能力。以個人能力發(fā)展為核心的公共政策要滿足四個標準：有可持續(xù)的經(jīng)濟保障（目前的資產(chǎn)安置方案與這個方向基本一致）；具備社會融入能力（特別體現(xiàn)在個人職業(yè)獲得方式以及職業(yè)地位上）；社會競爭意識；與市民同等的被賦權（特別是與市民同等的完全財產(chǎn)權、社區(qū)的政治經(jīng)濟權利、平等就業(yè)權、保障權、福利權、受教育權等等）。也就是說，撤村建居社區(qū)轉型和農(nóng)民市民化最終有賴于市民賦權及城市文明的構建從而真正實現(xiàn)城市化轉型。

【注釋】

[1]李培林：《村落的終結——羊城村的故事》，商務印書館2004年版，第11頁。

[2]藍字蘊：《一個“新村社共同體”的實地研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年版，第425頁。

[3]鄭杭生：《社會學概論新修》，中國人民大學出版社2004年版，第364頁。

[4]馬良：《“撤村建居”社區(qū)融入城市進程中的優(yōu)勢和局限——對杭州三叉社區(qū)的實證調查》，《黨政干部學刊》2008年第3期。

[5]陳建勝：《社會資本視野下的“撤村建居”型社區(qū)治理——以杭州的實踐為例》，《調研世界》2010年第11期。

[6]陸學藝主編：《內發(fā)的村莊》，社會科學文獻出版社2001年版，第271頁。

[7]賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的型態(tài)——嘗試一種理解鄉(xiāng)土中國的政治理論框架》，《江海學刊》2002年第6期。

[8]陳柏峰：《熟人社會：村莊秩序機制的理想型探究》，網(wǎng)絡來源：三農(nóng)中國網(wǎng)，http：/www．snzg．cn／article／2011／0616／article＿24439．html。

[9]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會（上卷）》，商務印書館1997年版，第118頁。

[10]包軍曦：《傳承·融合·創(chuàng)新———城中村地方文化的建設》，《社科縱橫》2008年第6期。

[11]周大鳴：《鳳凰村的變遷》，社會科學文獻出版社2001年版，第56頁。

[12]M．Gottdiener，R．Hutchison：The　New　Urban　Sociology，Second　Edition，McGraw－Hill　Companies，2000．轉引自司敏：《“社會空間視角”：當代城市社會學研究的新視角》，《社會》2004年第5期。

[13]這類社區(qū)也被折曉葉，陳嬰嬰稱為“村社區(qū)”“超級村莊”“城市型”村莊。參見折曉葉、陳嬰嬰：《社區(qū)的實踐：“超級村莊”的發(fā)展歷程》，浙江人民出版社2000年版，第45頁。

[14]呂君、劉麗梅：《城鄉(xiāng)結合部社區(qū)管理的問題及對策》，《未來與發(fā)展》2009年第6期。

[15]桂勇、黃榮貴：《社區(qū)社會資本測量：一項基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)的研究》，《社會學研究》2008年第3期。

[16]李雪萍、陳偉東：《分開與連結：社區(qū)公共服務機制探析——以武漢市江漢區(qū)民族街環(huán)衛(wèi)體制改革為例》，《社會科學研究》2006年第1期。

[17]數(shù)據(jù)來源：《就業(yè)援助“1245”破解失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)難》，江干區(qū)2010年度特色創(chuàng)新目標自評報告。

[18]童星、馬西恒：《“敦睦他者”與“化整為零”——城市新移民的社區(qū)融合》，《社會科學研究》2008年第1期。

[19]林南：《社會資本——關于社會結構與行動的理論》，張磊譯，上海世紀出版集團、上海人民出版社2005年版，第28頁。

[20]［美］詹姆斯·S．科爾曼：《社會理論的基礎》（上），鄧方譯，社會科學文獻出版社1999年版，第356頁。

[21]折曉葉、陳嬰嬰在《社區(qū)的實踐——“超級村莊”的發(fā)展歷程》中也提到了“中介社區(qū)”。他們認為“中介社區(qū)”等于小城鎮(zhèn)，此定義與我國現(xiàn)在實際情況有差別。

[22]王露露：《農(nóng)村改革30年來的倫理變遷與反思》，《光明日報》2009年4月7日。

[23]鄭杭生：《農(nóng)民市民化：當代中國社會學的重要研究主題》，《甘肅社會科學》2005年第4期。

[24]張瑋：《探索陽光下的“分紅”——對“撤村建居”后村級集體資產(chǎn)管理的思考與對策》，《杭州（我們）》2011年第3期。

[25]王長江：《進一步思考合作社作為社會組織的作用》，《中國黨政干部論壇》2008年第5期。

[26]吉登斯：《民族、國家與暴力》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第8—9頁。

[27]楊小琳：《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織的法律分析以及對策研究》，2008－05－06，http：/law．newssc．org／system／2008／02／21／010695169＿01．shtml。

[28]羅猛：《村民委員會與集體經(jīng)濟組織的性質定位與職能重構》，2008－05－06，http：/www．chinaelections．org／NewsInfo．a(chǎn)sp？NewsID＝111064。

[29]楊雪冬：《民族國家與國家構建：一個理論綜述》，http：/www．cctb．net／zjxz／xscgk／200502240720．htm。

[30]何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，《中山大學學報》2005年第5期。

[31]任強、毛丹：《構建從農(nóng)民到市民的連續(xù)譜——關于農(nóng)民市民化政策的觀察與評論》，《浙江社會科學》2008年第2期。