杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)的管理建設(shè)_浙江社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展

第二章　浙江城市社區(qū)的管理與建設(shè)

建設(shè)管理是社區(qū)發(fā)展最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)。浙江城市社區(qū)管理建設(shè)走在全國(guó)前列，其制度創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)做法多為兄弟省市學(xué)習(xí)借鑒。本章分別從社區(qū)居民委員會(huì)、隊(duì)伍建設(shè)、基層民主建設(shè)等幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)述和研究，并在此基礎(chǔ)上對(duì)杭州湖濱街道頗具特色的管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行個(gè)案分析。

第一節(jié)　浙江城市社區(qū)居民委員會(huì)的管理與建設(shè)

經(jīng)民政部組織專家考證，新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)出現(xiàn)在杭州市上城區(qū)上羊市街社區(qū)，我國(guó)唯一的社區(qū)建設(shè)史料展示中心也于2009年在上城區(qū)籌建。杭州市居民委員會(huì)的管理與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，具體而微觀地反映了浙江省乃至全國(guó)社區(qū)建設(shè)的基本情況。

一、新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)：杭州市上羊市街居民委員會(huì)

2007年9月9日，民政部在北京召開(kāi)“新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)”問(wèn)題論證會(huì)，會(huì)議認(rèn)為，確認(rèn)新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)應(yīng)具備五個(gè)條件，即時(shí)間為1949年10月1日新中國(guó)成立以后、名稱為居民委員會(huì)、地域?yàn)槌鞘小⒔M織性質(zhì)為群眾自治、組織結(jié)構(gòu)為民主管理的委員會(huì)制。會(huì)后全國(guó)各地民政部門包括北京、內(nèi)蒙古、上海、廣東、廣西、山東和杭州等26個(gè)民政廳（局）紛紛響應(yīng)。按照民政部的五個(gè)條件，本著實(shí)事求是、尊重歷史、尊重事實(shí)的態(tài)度，杭州市民政局、上城區(qū)民政局再次組織調(diào)查人員進(jìn)行尋訪、查證，幾次到杭州市檔案局、杭州市公安局、上城區(qū)公安分局、上城區(qū)檔案館、杭州市圖書(shū)館等地翻閱了大量的1949—1950年的相關(guān)歷史資料，對(duì)史料中反映的人物進(jìn)行尋訪、查證，對(duì)史料中相關(guān)的線索進(jìn)行比對(duì)、分析。通過(guò)檔案資料、史料、人證的綜合分析，并經(jīng)浙江省民政廳、杭州市民政局和上城區(qū)委、區(qū)政府多次研究，在2008年6月13日聯(lián)合召開(kāi)的省、市專家論證會(huì)上達(dá)成共識(shí)：上城區(qū)是杭州市最先開(kāi)始成立居委會(huì)試點(diǎn)工作的城區(qū)，上城區(qū)的上羊市街居民委員會(huì)完全符合民政部提出的五個(gè)條件。

民政部于2008年6月28日在杭州召開(kāi)“新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)”尋訪成果發(fā)布會(huì)，宣布浙江省杭州市上城區(qū)的上羊市街居民委員會(huì)是“新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)”。浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街居民委員會(huì)成立于1949年10月23日。同年12月，杭州市人民政府就正式發(fā)出了《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的指示》。這是迄今為止發(fā)現(xiàn)的新中國(guó)建立以來(lái)最早的關(guān)于在城市基層建立群眾性自治組織的政令，也是建國(guó)初期由地方政府發(fā)出的對(duì)“居民自治”闡述得比較完備的一份文件。

上羊市街現(xiàn)在江城路一帶，清道光咸豐年間名洋市，清末改稱上、中、下羊市街，民國(guó)稱車駕橋直街，上、下羊市街，其名一直沿用至1981年。1953年全路拓寬，自1981年起，撤銷各段名稱，統(tǒng)稱江城路。

1949年10月23日成立的上羊市街居民委員會(huì)是由十八、十九兩個(gè)保合并而成的，大致范圍為：東至上羊市街（現(xiàn)地名為江城路），南沿五圣塘、六圣塘至保安橋河下，北至望江門直街（現(xiàn)地名為望江路），西至中山南路（現(xiàn)為中河高架下綠化帶）。成立后因不符合市政府頒布的《杭州市人民政府關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》中關(guān)于戶數(shù)的要求，于1949年12月20日被拆分為13個(gè)居委會(huì)。1952年市政府調(diào)整行政區(qū)劃，將望江路以南部分劃給江干區(qū)；1997年1月市政府行政區(qū)劃再次調(diào)整，將望江路以南部分又重新劃入上城區(qū)。上羊市街居民委員會(huì)的名稱從1949年一直使用至2000年因建立社區(qū)居委會(huì)而被取消。

上羊市街居民委員會(huì)是民主管理體制和委員會(huì)制的組織結(jié)構(gòu)，其組織架構(gòu)大體與現(xiàn)行居民組織相一致。居委會(huì)在工作實(shí)踐中明確了其組織領(lǐng)導(dǎo)、委員和組長(zhǎng)產(chǎn)生的方法和條件。首先，居民委員會(huì)的組織原則和形式依照市政府指示，居民區(qū)每100—200戶選舉委員7人，居民小組每30—50戶選舉正、副組長(zhǎng)各1人，其區(qū)域的劃分以街道的自然完整、居民的生活單位和戶籍管理的便利為原則。其次，委員和組長(zhǎng)產(chǎn)生的方法是先開(kāi)小組座談會(huì)由群眾提出候選人，經(jīng)過(guò)會(huì)上初步了解討論后，按照照顧地域的分布、各階層的代表性及候選人本人的積極與否指定正、副組長(zhǎng)，取消了那些不符合的候選人，最后確定委員候選人，再召集群眾開(kāi)會(huì)通過(guò)小組長(zhǎng)人選，并投票選出居民委員。擔(dān)任委員和組長(zhǎng)的條件是，委員和組長(zhǎng)所在地區(qū)要分布面廣；此外，委員和組長(zhǎng)本人尚須具備下列條件：一是政治上認(rèn)識(shí)清楚，沒(méi)有反動(dòng)行為，重視勞動(dòng)人民；二是出身成分以工人階級(jí)為主，同時(shí)兼顧小手工業(yè)者、小商人、知識(shí)分子等出身；三是群眾印象要積極熱心，公正，沒(méi)有貪污行為，沒(méi)有做過(guò)對(duì)不起群眾的事情。對(duì)委員、組長(zhǎng)可以通過(guò)集體座談、家庭訪問(wèn)、個(gè)別談話等方式對(duì)他們進(jìn)行思想教育，提高他們對(duì)居民委員會(huì)的認(rèn)識(shí)，明白這是一項(xiàng)光榮的任務(wù)，要積極參加這一工作。思想提高工作必須認(rèn)真做好，否則居民委員會(huì)就不能建立起來(lái)，同時(shí)要消除候選人“工作忙沒(méi)有時(shí)間”、窮人沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有能力沒(méi)有資格做事情的消極思想。上述居委會(huì)組織產(chǎn)生的方法、原則和形式，委員和組長(zhǎng)的任職條件等規(guī)定，說(shuō)明了當(dāng)時(shí)居委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的嚴(yán)謹(jǐn)性。

市政府還對(duì)建立居民委員會(huì)的意義予以了說(shuō)明：勞動(dòng)、生產(chǎn)、教育等工作都需要有健全的居民組織來(lái)推動(dòng)，取消保甲制度就是啟迪、教育和發(fā)動(dòng)人民自己管理自己，使其過(guò)上民主的生活，保甲制度不是人民的……所以要取消。保甲制度取消后將由居民委員會(huì)代替。居委會(huì)的任務(wù)是“協(xié)助政府，保護(hù)各種公共事業(yè)財(cái)產(chǎn)等。最好將任務(wù)加以明確，居委會(huì)下可設(shè)衛(wèi)生、治安、消防等小組，小組副組長(zhǎng)可設(shè)1—2人?！?/p>

上羊市街居民委員會(huì)是直接選舉產(chǎn)生的居民自治組織，其選舉體現(xiàn)了群眾當(dāng)家做主、充分行使民主權(quán)利的熱情。居委會(huì)成立之初，依據(jù)《杭州市人民政府關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》（以下簡(jiǎn)稱《工作指示》）第二、第四條的規(guī)定，明確了居委會(huì)的組織性質(zhì)為群眾自治?！豆ぷ髦甘尽分兄赋觯骸敖⑿碌木用窠M織的目的是動(dòng)員、組織群眾，團(tuán)結(jié)教育群眾，使人民自己來(lái)真正當(dāng)家辦事，應(yīng)在‘自己當(dāng)主人，自己來(lái)辦事’的口號(hào)下提高群眾的政治覺(jué)悟，建立人民民主管理的基礎(chǔ)，并使城市革命秩序獲得更進(jìn)一步的鞏固。同時(shí)新的居民組織，必須能廣泛地反映人民的意見(jiàn)，傳遞和推行政府的政策法令，加強(qiáng)政府與群眾的聯(lián)系，協(xié)助政府做好城市的管理與建設(shè)工作?！薄靶碌木用窠M織，必須是具有廣泛而完整的代表性，是各階層人民群眾聯(lián)合的組織，但它不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)?！币陨蟽蓷l不僅充分體現(xiàn)了民主平等原則，還明確了居委會(huì)組織的自治性質(zhì)。

原上羊市街居委會(huì)首任主任陳福林回憶說(shuō)：“1949年10月23日晚上7點(diǎn)多，我和其他群眾一起到了西牌樓小學(xué)的會(huì)場(chǎng)里，參加上羊市街居委會(huì)的選舉大會(huì)。當(dāng)時(shí)參加大會(huì)的群眾有200余人，選舉前大家還唱了國(guó)歌《義勇軍進(jìn)行曲》。主持會(huì)議的4個(gè)人都是從上城區(qū)來(lái)的，一個(gè)是上城區(qū)區(qū)長(zhǎng)田奎榮，一個(gè)是上城區(qū)公安分局的秦秘書(shū)……主持人宣布選舉開(kāi)始后，就給到會(huì)群眾每人發(fā)了一張選票，選票上共有21名候選人，要求大家在候選人的名字上畫(huà)圈，每張選票只能畫(huà)9個(gè)圈，少畫(huà)一兩個(gè)都沒(méi)關(guān)系，如果多畫(huà)一個(gè)圈這張選票就作廢了。會(huì)上還選出一名監(jiān)票和一名唱票的群眾。經(jīng)過(guò)投票，我得的票數(shù)最高，有220票左右，被選為居委會(huì)主任，陳道彰以208票被選為副主任。接著主持人宣布由我擔(dān)任上羊市街居委會(huì)主任兼上城區(qū)第二消費(fèi)合作社經(jīng)理，陳道彰擔(dān)任副經(jīng)理。”陳福林的這段回憶印證了上羊市街居委會(huì)成員是根據(jù)群眾投票結(jié)果選舉產(chǎn)生的，人民群眾擁有了當(dāng)家做主權(quán)利的事實(shí)。

繼民政部在杭州召開(kāi)“新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)尋訪成果新聞發(fā)布會(huì)”，宣布杭州上城區(qū)紫陽(yáng)街道上羊市街社區(qū)為新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)之后，民政部決定在上城區(qū)興建我國(guó)第一個(gè)中國(guó)社區(qū)建設(shè)史料展示中心。展示中心位于杭州市金釵袋巷與元寶街交叉口，擬在金釵袋巷南北入口各設(shè)置一個(gè)紀(jì)念牌坊。牌坊的造型為三門四柱三樓式木制牌坊，屬典型的南方風(fēng)格，和巷內(nèi)的古建筑風(fēng)格統(tǒng)一。牌坊的坊眼雕刻“新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)誕生地”十二個(gè)燙金大字，下方的“新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)誕生記”，用文字記述新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)的成立過(guò)程。中國(guó)社區(qū)建設(shè)史料展示中心所展示的內(nèi)容將分為居民委員會(huì)的發(fā)展史、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史、中國(guó)社區(qū)建設(shè)文獻(xiàn)史料館藏及社區(qū)工作展示廳四個(gè)部分，加上在三號(hào)院落建設(shè)的新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)社區(qū)服務(wù)中心，形成“五位一體”，達(dá)到分中有合、動(dòng)中有靜的效果。尋訪到新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)和建設(shè)中國(guó)社區(qū)建設(shè)史料展示中心被民政部李學(xué)舉部長(zhǎng)稱為是對(duì)中國(guó)民政工作的兩大貢獻(xiàn)。

黨的十七大報(bào)告指出：要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。論證“新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)”的誕生地，也是貫徹落實(shí)黨的十七大精神的具體體現(xiàn)，對(duì)于研究中國(guó)城市基層民主自治制度的歷史進(jìn)程具有重要的意義?！靶轮袊?guó)第一個(gè)居委會(huì)”的誕生，不僅標(biāo)志著封建保甲制度的終結(jié)，也標(biāo)志著延續(xù)數(shù)千年的中國(guó)基層社區(qū)政治發(fā)展歷史的偉大轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著中國(guó)基層組織建設(shè)的一個(gè)新起點(diǎn)，其發(fā)祥和發(fā)展折射出杭州市乃至中國(guó)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程。

二、杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)的管理建設(shè)

社區(qū)居民委員會(huì)制度的本質(zhì)是非政府組織參與公共治理的制度安排。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革及社會(huì)體制改革，直接改變了人們對(duì)利益的追求方式和思維方式，而且也改變了政府對(duì)公共權(quán)力的配置方式和運(yùn)行機(jī)制。在改革開(kāi)放的不斷深入階段，國(guó)家和公民社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題就上升到核心位置，如何確保社會(huì)公眾能最大程度地享受改革開(kāi)放的積極成果，如何確保社會(huì)公眾擁有基層自治空間和參與社會(huì)發(fā)展的空間，已經(jīng)成為政府必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題的路徑所依賴的就是發(fā)端于20世紀(jì)初的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，社區(qū)建設(shè)中的兩大“法寶”就是推進(jìn)公共產(chǎn)品的均衡化和推進(jìn)基層民主自治發(fā)展，而社區(qū)居民委員會(huì)是居民的自治性組織，也是社區(qū)民間組織中最重要的組織之一。

城市社區(qū)的建設(shè)不僅讓人擺脫了傳統(tǒng)的強(qiáng)制性和限制性，而且使人獲得了現(xiàn)代社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。城市社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵是要為城市中的每個(gè)居民提供最具有“個(gè)體適當(dāng)性”的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，每個(gè)公民在社區(qū)中能夠充分發(fā)揮公民意識(shí)、提升公民能力并產(chǎn)生公民行動(dòng)，社區(qū)成為公民利用公共空間參與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程并分享社會(huì)發(fā)展成果的最有效的途徑和渠道。^[1]非政府組織參與公共事務(wù)治理是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型解決社會(huì)問(wèn)題的需求，這不僅是政府管理理念和思維方式的變遷，更是非政府組織本身具有的獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

政府在公共事務(wù)管理上經(jīng)歷了“公共行政”、“公共管理”、“公共治理”三種不同模式的轉(zhuǎn)變，這個(gè)過(guò)程凸顯了政府本身從無(wú)限全能政府到有限契約政府再到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；公民的地位從無(wú)到有，從弱小到逐漸壯大；非政府組織也是從無(wú)到有，成為“多元中心”中的重要一元，這是社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是杭州城市社區(qū)管理建設(shè)的必然選擇。

（一）杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)的演變

杭州社區(qū)居民委員會(huì)管理與建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，為非政府組織參與公共治理提供了詮釋。作為基層群眾自治組織，城市居民委員會(huì)體制在中國(guó)產(chǎn)生、沿革已有60年的歷史。在這一較長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，逐步形成了性質(zhì)較為明確、形式較為固定、制度較為完善的基層組織——社區(qū)居民委員會(huì)。杭州的城市社區(qū)居民委員會(huì)的管理與建設(shè)經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

第一階段：體制的初創(chuàng)階段（1949—1954）。解放后，隨著國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度的廢除，杭州市于1949年10月23日在上城區(qū)上羊市街成立了新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)。同年12月，杭州市人民政府就正式發(fā)出了《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的指示》，這是迄今為止發(fā)現(xiàn)的我國(guó)最早的關(guān)于在城市基層建立群眾性自治組織的政令，也是新中國(guó)建立初期由地方政府發(fā)出的對(duì)“居民自治”闡述得比較完備的一份文件。隨后幾年全國(guó)各地城市紛紛仿效在基層建立居民委員會(huì)組織。

第二階段：體制的規(guī)范階段（1954—1958）。1954年7月，杭州市人民政府決定在市轄區(qū)建立街道辦事處，作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)居民委員會(huì)工作，確定居民委員會(huì)是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾性自治組織，使街道辦事處和居民委員會(huì)工作納入了國(guó)家法制軌道。這一時(shí)期杭州市居民委員會(huì)的自治程度相對(duì)較高，較好地體現(xiàn)了作為“群眾自治性居民組織”的性質(zhì)，較好地發(fā)揮了自我管理、自我教育、自我服務(wù)的作用。

第三階段：自治體制的“萎縮”階段（1958—1976）。1958年的“大躍進(jìn)”、人民公社化以及后來(lái)的“文化大革命”在全國(guó)的廣泛開(kāi)展，使階級(jí)斗爭(zhēng)、群眾運(yùn)動(dòng)與盲目工業(yè)化合為一體，對(duì)城鄉(xiāng)基層群眾自治性組織產(chǎn)生了重大影響。杭州市各城區(qū)居民委員會(huì)的自治功能開(kāi)始萎縮，嚴(yán)重背離了居民自治的原則，功能、職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了質(zhì)的改變，成為全面控制城市基層社會(huì)的工具。

第四階段：自治體制的恢復(fù)完善（1976—1990）?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，杭州市居民委員會(huì)的名稱、職能、組織得以恢復(fù)。1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》等有關(guān)法律文件。1982年，《憲法》中首次明確居民委員會(huì)的性質(zhì)、組成方式、組織架構(gòu)、基本功能和職責(zé)，為居民自治的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和制度保障。杭州市根據(jù)有關(guān)規(guī)定，普遍開(kāi)展了居民委員會(huì)組織整頓工作，居民委員會(huì)發(fā)展為532個(gè)，工作呈現(xiàn)出有序發(fā)展的新局面。

1986年，民政部首次把“社區(qū)”概念引入城市管理中，提出要在城市中開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作。杭州市的街道、居民委員會(huì)積極開(kāi)展了以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象和貧困戶等困難人群為主要對(duì)象的社區(qū)服務(wù)工作，并建立相應(yīng)的體制。1989年2月26日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著居民自治和居民委員會(huì)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。根據(jù)這個(gè)法律，杭州市城市居民委員會(huì)將社區(qū)服務(wù)作為其改變工作思路、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要抓手，依法調(diào)整了居民委員會(huì)的設(shè)立規(guī)模，健全了居民委員會(huì)和下屬民政福利、治安調(diào)解、公共衛(wèi)生等工作委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，民主選舉并充實(shí)了居民委員會(huì)工作人員隊(duì)伍，完善了居民委員會(huì)的各項(xiàng)工作制度，理順了各方面的工作關(guān)系，居民委員會(huì)的地位和作用大大提高。

第五階段：社區(qū)體制的探索階段（1991—1999）。1991年5月，杭州市委下發(fā)了《加強(qiáng)街道居民區(qū)黨建工作的意見(jiàn)》。1992年10月，民政部在杭州召開(kāi)了“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了研討。同年，杭州市委下發(fā)了《關(guān)于將街道黨委改為街道工作委員會(huì)的意見(jiàn)》，1994年全國(guó)第一個(gè)社區(qū)建設(shè)研究會(huì)在杭州成立，雷潔瓊擔(dān)任名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。1996年，由浙江省社科院社會(huì)學(xué)所長(zhǎng)谷迎春和下城區(qū)區(qū)委書(shū)記吳德隆合著的《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)》理論專著在杭州誕生，填補(bǔ)了“八五”期間社會(huì)學(xué)的理論空白。1997年，杭州市為推進(jìn)城市基層管理體制改革，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)管理功能，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)管理的若干意見(jiàn)》，提出在城市推行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的體制。

1999年，民政部開(kāi)展了“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”工作，先后分兩批確定了26個(gè)城區(qū)作為實(shí)驗(yàn)區(qū)，制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出了明確的規(guī)定；8月，民政部在杭州召開(kāi)了全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作座談會(huì)。杭州市提出了社區(qū)建設(shè)的總體思路、發(fā)展方向、工作目標(biāo)等，并在實(shí)踐中進(jìn)行與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的探索。

第六階段：社區(qū)體制的確立（2000—2004）。2000年9月26日，杭州市第一個(gè)社區(qū)——江干區(qū)夕照社區(qū)成立，隨后社區(qū)體制改革在杭州城區(qū)逐步推開(kāi)。同年11月19日，根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》，杭州市圍繞“一年打基礎(chǔ)、兩年求發(fā)展、三年上水平”的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，全力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。2000年底，5個(gè)主城區(qū)共建立27個(gè)社區(qū)。

2001年1月22日，杭州市頒發(fā)了《杭州市城市社區(qū)建設(shè)五年發(fā)展規(guī)劃（2001—2005）》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確提出“堅(jiān)持以人為本、資源共享、改革創(chuàng)新、因地制宜”的原則，建設(shè)“四優(yōu)四感”的現(xiàn)代化新型社區(qū)的指導(dǎo)思想；落實(shí)“組織體系、基本功能、保障措施”三個(gè)到位的社區(qū)建設(shè)基本思路。隨后，杭州市將社區(qū)建設(shè)列入“十五”規(guī)劃，并堅(jiān)持政府指導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合，加強(qiáng)社區(qū)組織和隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)充社區(qū)管理職能，逐步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。同年5月1日，胡錦濤視察了杭州的社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)工作，提出了“圍繞中心、強(qiáng)化核心、抓好隊(duì)伍、搞好共建”和“全省示范、全國(guó)領(lǐng)先”的要求。5月17日，杭州市委發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤同志重要講話精神，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)黨的建設(shè)的意見(jiàn)》，提出實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建的相應(yīng)要求，社區(qū)黨組織得到了很好的發(fā)展，居民委員會(huì)組織逐步完善了自身的制度、機(jī)制與功能，有效地實(shí)現(xiàn)了體制創(chuàng)新與發(fā)展。

2002年，杭州市在取得了全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范城市，5個(gè)主城區(qū)獲得了全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)后，9月29日，市委、市政府為鞏固社區(qū)建設(shè)成果，下發(fā)了《關(guān)于深化城市社區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》。隨后，根據(jù)新型社區(qū)建設(shè)的要求，杭州市開(kāi)始對(duì)近郊農(nóng)村進(jìn)行了社區(qū)化的撤村建居改革，城市社區(qū)數(shù)量迅速增多。僅濱江區(qū)，就由原先3個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)社區(qū)發(fā)展至目前的12個(gè)社區(qū)，并規(guī)劃發(fā)展到43個(gè)社區(qū)，社區(qū)數(shù)量將增加10倍。撤村建居的社區(qū)大多保留了原經(jīng)濟(jì)合作社，并擁有相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)，村民成了社區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的實(shí)質(zhì)性的股東。城市社區(qū)居民委員會(huì)組織原本單一的社會(huì)管理格局被打破了，社區(qū)居民委員會(huì)體制呈現(xiàn)多元化狀況。

第七階段：體制的創(chuàng)新發(fā)展（2005—2007）。2005年，隨著企業(yè)退休人員推行社會(huì)化管理，社區(qū)管理的在冊(cè)黨員急劇增加，杭州又率先對(duì)在冊(cè)黨員100人左右的328個(gè)社區(qū)建立了黨委，樓道建立黨支部，開(kāi)展了黨小組創(chuàng)特色工作，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。下城區(qū)又進(jìn)一步提出“五位一體”、“五力合一”、“五型并舉”、“三評(píng)互動(dòng)”的現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)模式。上城區(qū)提出“小康型”社區(qū)建設(shè)體制與模式，實(shí)施“三體聯(lián)動(dòng)”、社區(qū)共建，全力推行社區(qū)工作項(xiàng)目“準(zhǔn)入制”，全面落實(shí)“人隨事轉(zhuǎn)”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“權(quán)隨事轉(zhuǎn)”的工作機(jī)制。2007年7月，胡錦濤總書(shū)記又一次視察了杭州市下城區(qū)的王馬社區(qū)，充分肯定了社區(qū)黨建工作和居民委員會(huì)管理服務(wù)工作，隨后王馬社區(qū)總結(jié)出了“66810”為民服務(wù)工作法（六必訪、六必到、八必報(bào)和十條線專業(yè)服務(wù)）^[2]。隨著城市化進(jìn)程和城市區(qū)域的擴(kuò)張，對(duì)城市社區(qū)居民委員會(huì)體制的新發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)的工作內(nèi)容

1．建設(shè)管理原則

依法保障、依法創(chuàng)新原則。城市居民委員會(huì)體制建設(shè)、創(chuàng)新必須充分利用現(xiàn)有的法律所提供的合法性資源，并遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定，這樣才符合城市基層群眾自治發(fā)展、走出傳統(tǒng)模式的內(nèi)在要求，使城市基層群眾自治發(fā)展的每一項(xiàng)成果都得到維護(hù)。

黨為核心、政為主導(dǎo)原則。政黨是作為社會(huì)利益的代表者、維護(hù)者，通過(guò)法定的政治程序，積極參與群眾性的自治活動(dòng)，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，保障居民自治的實(shí)現(xiàn)和居民委員會(huì)體制的創(chuàng)新發(fā)展，夯實(shí)居民委員會(huì)體制建設(shè)的政治基礎(chǔ)。政府是社會(huì)公共資源和公共服務(wù)的主要供給者，是協(xié)調(diào)社區(qū)居民委員會(huì)與國(guó)家層面、社會(huì)層面關(guān)系的主導(dǎo)力量。

民主自治、參與發(fā)展原則。在新的歷史時(shí)期的城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)中，自治應(yīng)是民主政治創(chuàng)新發(fā)展的主題，發(fā)展城市基層群眾自治可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自主發(fā)展和居民的參與發(fā)展。

漸進(jìn)發(fā)展、逐步完善原則。城市基層居民委員會(huì)作為群眾自治組織，其發(fā)展不是一蹴而就的，尤其是在自治能力、專業(yè)服務(wù)、配套制度等方面都還不完善的情況下，需要一個(gè)過(guò)程。因此應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)，穩(wěn)妥漸進(jìn)。

2．建設(shè)管理策略

處理好政府、政黨與自治組織的關(guān)系。作為城市基層群眾自治的載體，城市居民委員會(huì)在推動(dòng)自治體制創(chuàng)新中必然涉及政府與自治組織的關(guān)系，涉及黨在基層群眾自治中的地位與作用問(wèn)題。這就要求政府改變管理方式，轉(zhuǎn)變管理職能，同時(shí)強(qiáng)化社區(qū)基層黨組織的建設(shè)和發(fā)展。

處理好自治組織與群眾組織、利益組織的關(guān)系。社會(huì)自主性力量的增強(qiáng)，使得社會(huì)中出現(xiàn)了各種新的經(jīng)濟(jì)組織、新的社會(huì)組織、新的群眾自發(fā)組織等，其中有的組織就是一種利益性組織，如社區(qū)中的業(yè)主委員會(huì)。這些組織的出現(xiàn)和發(fā)育，是促進(jìn)居民委員會(huì)自治組織建設(shè)、發(fā)展的重要支撐力量，同時(shí)也對(duì)自治體制提出了更大的挑戰(zhàn)。

處理好體制創(chuàng)新與依法辦事的關(guān)系。社區(qū)建設(shè)雖然有《居民委員會(huì)組織法》的法律保證，但在基層群眾自治的實(shí)踐中，具體的組織工作還需要依據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行必要的體制創(chuàng)新，如城市居民委員會(huì)與業(yè)主管理委員會(huì)之間的體制性關(guān)系，有關(guān)選舉工作的一些細(xì)則，等等。

處理好政府部門事務(wù)下派與社區(qū)準(zhǔn)入的關(guān)系。隨著政府行政職能的部分剝離，城市社區(qū)居委會(huì)工作人員將承擔(dān)越來(lái)越多的部門事務(wù)，工作負(fù)荷大大增加。為此政府采取準(zhǔn)入制形式，限制部門事務(wù)向社區(qū)分?jǐn)?，并?yán)格執(zhí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則。

3．建設(shè)管理內(nèi)容

政治整合。城市居民委員會(huì)在政治整合方面，主要體現(xiàn)在：一是自治體制本身所反映的基層民主，是對(duì)中國(guó)基層社會(huì)最廣泛的政治資源的整合；二是民選過(guò)程中的選舉方式選擇以及選舉動(dòng)員，直接反映出居民對(duì)民主參與的政治熱情；三是基層政治宣傳，包括對(duì)黨的路線、方針、政策的宣傳以及對(duì)各類基層政治活動(dòng)的組織，直接反映出黨在基層社會(huì)的影響；四是推動(dòng)基層政治組織的建設(shè)與發(fā)展，反映出居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)相應(yīng)群體的整合作用；五是社會(huì)穩(wěn)定方面居民委員會(huì)組織還具有協(xié)調(diào)功能、團(tuán)結(jié)功能和緩沖功能。

社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)是居民自治的重要載體，它將社會(huì)服務(wù)社區(qū)化并達(dá)到形式和內(nèi)容的高度統(tǒng)一。社區(qū)服務(wù)主要經(jīng)歷了社會(huì)服務(wù)社區(qū)化、社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、社區(qū)服務(wù)信息化的發(fā)展過(guò)程，現(xiàn)正在向社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

人民調(diào)解。城市社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)著人民調(diào)解的任務(wù)，杭州市城市居民委員會(huì)建立健全基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，把矛盾糾紛排查調(diào)處責(zé)任落實(shí)到單位、落實(shí)到人，聯(lián)片建設(shè)治安調(diào)解組織。調(diào)解委員會(huì)下設(shè)調(diào)解小組長(zhǎng)，樓道建立信息聯(lián)絡(luò)員，基本形成了一個(gè)縱橫連貫、預(yù)防犯罪、調(diào)解糾紛的安全網(wǎng)。

治安維護(hù)。杭州市城市社區(qū)將治安維護(hù)劃歸到平安型社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)體系中，提出了平安型社區(qū)建設(shè)的四個(gè)目標(biāo)，其中包括穩(wěn)定政治環(huán)境，確定平安型社區(qū)的政治目標(biāo)和完善社會(huì)治安環(huán)境，確立平安型社區(qū)的社會(huì)目標(biāo)。全市建立了黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)職能部門齊抓共管，社會(huì)各界廣泛支持的創(chuàng)建格局，確保平安型社區(qū)創(chuàng)建工作取得實(shí)效。

協(xié)助政府。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，杭州市城市居民委員會(huì)協(xié)助人民政府或其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等各項(xiàng)工作，并注意做好具體的協(xié)助任務(wù)。

民意表達(dá)。杭州市城市居民委員會(huì)將民意表達(dá)作為關(guān)注民生的重要舉措，“向人民政府或其派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議”，并把這種對(duì)民意的了解作為決策的重要依據(jù)，作為居民委員會(huì)及其成員的主要職責(zé)，作為居民與政府溝通的重要渠道和中介。

4．建設(shè)管理的參與形式

黨員的核心參與。杭州城市社區(qū)黨組織已經(jīng)在居民區(qū)形成了一個(gè)黨建網(wǎng)絡(luò)，以社區(qū)黨委為核心，按樓道建立黨支部，并按相近原則設(shè)立黨小組長(zhǎng)，將離退休黨員、在職黨員編入黨支部、黨小組內(nèi)。社區(qū)黨建網(wǎng)絡(luò)有效地推動(dòng)了基層民主自治的發(fā)展。

居民的多元參與。在民主條件下，社區(qū)每個(gè)居民都有平等參與的權(quán)利。從居民參與實(shí)踐來(lái)看，參與是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并呈現(xiàn)出不同的類型。從杭州市城市社區(qū)居民參與情況來(lái)看，不同結(jié)構(gòu)群體的參與程度是不一樣的。一些社區(qū)居委會(huì)工作人員會(huì)特別注重針對(duì)不同結(jié)構(gòu)群體，進(jìn)行不同方式的動(dòng)員，以激發(fā)居民的參與意識(shí)，提高居民參與的自覺(jué)性。

社團(tuán)的中介參與。社團(tuán)組織是現(xiàn)代公共生活的載體，中介參與主要是指社會(huì)民間組織和群團(tuán)組織的參與。杭州市城市社區(qū)中這些組織可分為六類：一是各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)在社區(qū)的分支組織，二是工、青、婦群團(tuán)組織，三是政府牽頭的慈善組織，四是群眾組織的文體團(tuán)隊(duì)，五是共建組織，六是志愿者組織。這六類組織的參與各有特點(diǎn)。

社會(huì)的共建參與。共建參與是指社區(qū)轄區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，并形成與社區(qū)的參與契約關(guān)系。杭州市城市社區(qū)共建在合作形式上呈現(xiàn)多樣化，在機(jī)制上呈現(xiàn)系統(tǒng)化，渠道也不盡相同，但最終基本能達(dá)成共建雙贏。

契約性平等參與。社區(qū)內(nèi)通過(guò)契約形式的居民參與具有更大的平等性和規(guī)范性。從杭州市城市社區(qū)狀況看，契約性居民參與主要有三種形式，即利益性契約參與，主要指業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理的契約性參與；倫理性契約參與，如各種樓道、公約和行為守則的互相簽約；遵守性契約參與，如共同遵守《社區(qū)自治章程》等。

網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放參與。杭州市以社區(qū)實(shí)體為依托的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)支持著社區(qū)范圍內(nèi)的“管理、服務(wù)、教育、保障”信息的開(kāi)發(fā)和利用，它滿足了居民日常生活需求以及社會(huì)互助、個(gè)體社會(huì)化的需要；尤其是在居民廣泛參與民主功能方面，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)具有實(shí)體社區(qū)不能相比的優(yōu)勢(shì)。

5．建設(shè)管理的權(quán)限（見(jiàn)表2－1）

表2-1　杭州市社區(qū)居民委員會(huì)基本權(quán)限表

6．建設(shè)管理規(guī)則

本質(zhì)要素。社區(qū)居民委員會(huì)體制的本質(zhì)是自治，社區(qū)居民自治有四層含義：一是權(quán)力回歸社區(qū)，還權(quán)于民。社區(qū)居民管理本社區(qū)事務(wù)的權(quán)力，一般包括民主管理權(quán)、教育保障權(quán)、服務(wù)自助權(quán)、協(xié)助管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)。二是強(qiáng)化社區(qū)民主建設(shè)，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。三是實(shí)現(xiàn)新的社會(huì)整合與社會(huì)控制。四是實(shí)現(xiàn)居民對(duì)基層自治組織的有力監(jiān)督。

制度要素。作為一種人民直接參與制度，城市基層群眾自治需要完整的制度架構(gòu)。以杭州市城市社區(qū)的制度安排來(lái)看，社區(qū)制度安排是相當(dāng)豐富且有效的，詳見(jiàn)表2－2所示。

表2-2　杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)體制內(nèi)的制度安排表

注：本表根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而成?；鶖?shù)為有效問(wèn)卷數(shù)（500份）中涉及制度或職責(zé)的問(wèn)卷數(shù)量，百分比為基數(shù)與有效問(wèn)卷數(shù)量的比例。

規(guī)則要素。規(guī)則，指的是制度安排下的具體做事規(guī)范的設(shè)計(jì)，它是對(duì)體制規(guī)定機(jī)制運(yùn)作的一種固定的辦事程式。杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)工作主要的規(guī)劃依據(jù)有三點(diǎn)。

其一，職責(zé)、事務(wù)準(zhǔn)入的規(guī)則。2007年，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳連續(xù)下達(dá)三個(gè)準(zhǔn)入規(guī)則。居民委員會(huì)將根據(jù)這一規(guī)則確定辦事程式，接收準(zhǔn)入的政府部門的具體事務(wù)。

其二，居民委員會(huì)工作規(guī)則。各社區(qū)居民委員會(huì)有崗位職責(zé)、辦事流程、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等工作規(guī)則，從而把居民委員會(huì)工作從原先的凌亂狀態(tài)轉(zhuǎn)為有序狀態(tài)。

其三，約定俗成的潛規(guī)則。社區(qū)是一個(gè)相對(duì)集中，有自治功能，并有一定文化習(xí)俗的社會(huì)共同體，具有體系約定成俗的潛規(guī)則。居民委員會(huì)工作要遵守居民的這些潛規(guī)則，不然，就不能真正融入居民之中。

程序要素。程序是體制在作用過(guò)程中的各環(huán)節(jié)銜接方式。如果各環(huán)節(jié)銜接設(shè)計(jì)不合理，那么體制的作用發(fā)揮就難以實(shí)現(xiàn)。居民委員會(huì)工作在程序設(shè)計(jì)上主要有三種類型，即：民主程序的設(shè)計(jì)，包括社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；決策程序的設(shè)計(jì)，指決策過(guò)程中所必須遵循的步驟和過(guò)程，包括決策問(wèn)題的認(rèn)定、決策目標(biāo)的確定、決策方案的評(píng)估、決策的可靠性分析、決策方案的選擇認(rèn)定等；工作程序的設(shè)計(jì)，包括社區(qū)建設(shè)管理中的具體工作過(guò)程的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)。

方法要素。城市居民委員會(huì)體制、機(jī)制的有效運(yùn)行，需要根據(jù)不同的工作性質(zhì)采用不同的科學(xué)方法，包括個(gè)案、小組和區(qū)域三種直接工作方法，也包括行政、督導(dǎo)、立法、政策、研究、咨詢等間接工作方法。杭州市城市居民委員會(huì)體制、機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中的方法，可分為三個(gè)層次：一是制度的層次，即將發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)方案；二是管理的層次，它使人力、財(cái)力、物力發(fā)揮最大的功效；三是技術(shù)的層次，其目的是提供優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)。

三、杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)的制度創(chuàng)新

（一）制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)：自治能力

社區(qū)自治能力的打造提升，是杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)越來(lái)越明確的社區(qū)建設(shè)、管理的前提條件，也是居民委員會(huì)體制創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)和動(dòng)因。杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)體制創(chuàng)新所倚重的自治能力有十個(gè)方面，詳見(jiàn)表2－3。

表2-3　杭州市社區(qū)居民委員會(huì)十大自治能力表

續(xù)表

（二）制度創(chuàng)新的動(dòng)力與特色（見(jiàn)表2－4）

表2-4　杭州市八區(qū)居民委員會(huì)體制創(chuàng)新的動(dòng)力與特色表

續(xù)表

（三）制度創(chuàng)新的支持系統(tǒng)

杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)制度創(chuàng)新外部環(huán)境優(yōu)越，具體說(shuō)來(lái)有四大支持系統(tǒng)。

政府支持系統(tǒng)。政府支持系統(tǒng)的成效體現(xiàn)為制定章法與制度支持、提供政策和財(cái)政支持、統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、行政指導(dǎo)協(xié)調(diào)及監(jiān)督評(píng)估。

共建轄區(qū)支持系統(tǒng)。杭州市充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)的主體作用，建立完善社區(qū)共建組織和共建制度體系，深入開(kāi)展社區(qū)共建活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)轄區(qū)單位共建能力，形成了共駐社區(qū)、共建社區(qū)、共擔(dān)社區(qū)責(zé)任、共享社區(qū)資源的良好態(tài)勢(shì)。

民間組織社會(huì)支持系統(tǒng)。非營(yíng)利組織在杭州社區(qū)已具有廣泛而深厚的基礎(chǔ)，并已為社區(qū)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)做出很大貢獻(xiàn)。

信息化網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)。杭州市建立健全了以居民信息為基礎(chǔ)、以民情民生為重點(diǎn)、以社區(qū)管理服務(wù)為中心，集政府業(yè)務(wù)查詢分析于一體的“杭州市社區(qū)信息綜合管理平臺(tái)”，逐步實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)管理服務(wù)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)作。加大對(duì)政府各部門在社區(qū)的信息資源以及各類服務(wù)熱線的整合力度，加強(qiáng)了“杭州市96345便民服務(wù)中心”和市社區(qū)門戶網(wǎng)站建設(shè)，逐步推進(jìn)網(wǎng)站系統(tǒng)、數(shù)字電視系統(tǒng)、市民卡系統(tǒng)、熱線呼叫系統(tǒng)等為民服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，擴(kuò)大社區(qū)信息亭等便民信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，讓居民通過(guò)多種信息化手段享受更加方便快捷的服務(wù)，全面提高社區(qū)管理服務(wù)的效率和水平。

（四）制度創(chuàng)新的制約因素

組織、功能的二元結(jié)構(gòu)。從杭州市城市社區(qū)居民委員會(huì)體制發(fā)展?fàn)顩r看，其組織和功能與實(shí)際的社區(qū)建設(shè)存在著二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)。前者表現(xiàn)為自治體制與公共行政體制的非對(duì)稱性；后者表現(xiàn)為法定的居民委員會(huì)功能范圍與日益擴(kuò)大的社區(qū)建設(shè)范圍的功能性矛盾，也即社區(qū)建設(shè)范圍遠(yuǎn)比居民委員會(huì)所能承擔(dān)的功能范圍大。

職能的二元背離。由于社區(qū)受行政職能泛化的困擾、政府“線狀”與社區(qū)自治“塊狀”管理的不對(duì)稱、居民委員會(huì)職責(zé)“輸出”功能的短缺、基層自治法概念相對(duì)模糊、對(duì)居民自治的社會(huì)認(rèn)知度低等原因，社區(qū)居民委員會(huì)不得不承擔(dān)大量與其角色不相符合的職能，許多不應(yīng)由社區(qū)居民委員會(huì)擔(dān)負(fù)的行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)也落到了居民委員會(huì)的頭上，社區(qū)居民委員會(huì)實(shí)際上不能承受日益發(fā)展的社區(qū)建設(shè)和政府行政職能改革的要求。

居民的參與不足。由于異質(zhì)性社區(qū)增多，社區(qū)歸屬感淡薄，社區(qū)公共空間的發(fā)育程度不高，參與價(jià)值與參與成本不相對(duì)稱，參與制度設(shè)計(jì)不甚完善等問(wèn)題的存在，近幾年從總體情況來(lái)看，社區(qū)居民仍處于弱參與階段，自主性差，整體發(fā)展不平衡。

非營(yíng)利組織發(fā)育不成熟。非營(yíng)利組織在許多方面與我國(guó)現(xiàn)有組織管理體制存在著不協(xié)調(diào)，發(fā)育不成熟仍是當(dāng)前社區(qū)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題之一。非營(yíng)利組織的嚴(yán)重不足，使得許多本應(yīng)由非營(yíng)利組織承擔(dān)的職能不得不由社區(qū)居民委員會(huì)或政府來(lái)承擔(dān)。同時(shí)，即使那些業(yè)已批準(zhǔn)成立的非營(yíng)利組織，也存在著職能與目標(biāo)錯(cuò)位，對(duì)政府的依附性強(qiáng)，獨(dú)立程度低，官辦色彩濃，行政性強(qiáng)，內(nèi)部管理不夠規(guī)范等問(wèn)題。因此，在推進(jìn)社區(qū)發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)該采取積極有效的措施，為非營(yíng)利組織的發(fā)展壯大營(yíng)造環(huán)境、創(chuàng)造條件，使其成為社區(qū)服務(wù)的主要承擔(dān)者和社區(qū)發(fā)展的促進(jìn)者。

（五）制度創(chuàng)新的對(duì)策思路

正確認(rèn)識(shí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理理念、管理方式和工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變。首先，推進(jìn)社區(qū)居民委員會(huì)自治能力的供給性提升。市、區(qū)兩級(jí)政府突出了對(duì)基層社區(qū)的公共服務(wù)供給體制的改革，提增公共服務(wù)供給項(xiàng)目和數(shù)量，合理調(diào)整公共服務(wù)供給渠道和方式，使社區(qū)有條件、有能力承接政府公共服務(wù)傾斜的政策。其次，推進(jìn)社區(qū)居民委員會(huì)自治能力的保障性發(fā)展。市、區(qū)兩級(jí)政府通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善服務(wù)體系，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)功能條件等保障性措施，夯實(shí)社區(qū)居民委員會(huì)自治能力發(fā)展的基礎(chǔ)，擴(kuò)大社區(qū)居民委員會(huì)自治能力發(fā)展的空間。最后，建立社區(qū)居民委員會(huì)自治能力創(chuàng)新的制度安排。認(rèn)識(shí)制度安排，運(yùn)行制度安排，打造人才、協(xié)商、考評(píng)、管理等各項(xiàng)制度安排，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)自治能力創(chuàng)新的管理效能。

培育和發(fā)展非營(yíng)利組織，保證其健康發(fā)展。一是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。要科學(xué)合理地界定非營(yíng)利組織的功能和角色，明確非營(yíng)利組織的功能。二是制定制度。對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)、地位、服務(wù)宗旨、設(shè)立程序、運(yùn)作機(jī)制、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的方式、資金和人員管理、職業(yè)道德規(guī)范、法律責(zé)任等問(wèn)題作出明確規(guī)定，形成配套和完備的法律法規(guī)體系。三是提供財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠。四是強(qiáng)化自建。五是監(jiān)督管理。即政府要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的管理和監(jiān)督。

立足自治基點(diǎn)，建立社區(qū)治理模式。建立和健全社區(qū)居民參與的各項(xiàng)制度，完善社區(qū)居民參與機(jī)制，突出程序性設(shè)計(jì)，減少實(shí)際操作中的隨意性和盲目性，將知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)交還給社區(qū)居民，把社區(qū)居民是否知道、社區(qū)居民是否參與、社區(qū)居民是否滿意作為衡量社區(qū)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)的主人。

正確認(rèn)識(shí)居民、居民參與，完善參與對(duì)策。完善居民參與的對(duì)策，重視社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)，注重社區(qū)居民的共同需求，組織多樣化的參與活動(dòng)，轉(zhuǎn)變思想觀念和工作方式。

強(qiáng)化保障措施，夯實(shí)城市社區(qū)居民委員會(huì)體制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的整體合力。其次，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高社區(qū)工作者的能力和水平。再次，完善功能條件，加強(qiáng)社區(qū)配套用房建設(shè)。

第二節(jié)　浙江城市社區(qū)的隊(duì)伍建設(shè)

和諧大業(yè)，人才為本。社區(qū)工作人才是以“助人自助”為宗旨，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和方法，進(jìn)行困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護(hù)、心理輔導(dǎo)、行為矯治等社會(huì)服務(wù)工作的專門人才。強(qiáng)化內(nèi)部管理，建設(shè)一支政治覺(jué)悟高、綜合素質(zhì)強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)優(yōu)的社區(qū)工作者（簡(jiǎn)稱社工）隊(duì)伍，是搞好社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。自開(kāi)展社區(qū)建設(shè)以來(lái)，浙江省立足社區(qū)、面向社會(huì)，積極探索、大膽創(chuàng)新，全面推進(jìn)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，為建設(shè)和諧社區(qū)提供了強(qiáng)有力的人才保證。

一、杭州市社工隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)

（一）杭州市加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)的主要做法

杭州市高度重視對(duì)社區(qū)工作者的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用和激勵(lì)工作，從素質(zhì)提升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)等各個(gè)層面，采取一系列行之有效的措施，全方位、多渠道、多層次地加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，主要做了以下幾方面的工作。

建立一支精干高效的社區(qū)工作者隊(duì)伍。完善社區(qū)工作者制度化管理，研究出臺(tái)加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)意見(jiàn)，完善公開(kāi)招聘機(jī)制，招聘錄用工作由區(qū)組織實(shí)施，實(shí)行“六統(tǒng)一”，即人員統(tǒng)一招聘、合同統(tǒng)一備案、檔案統(tǒng)一管理、晉級(jí)統(tǒng)一審批、任職統(tǒng)一報(bào)告?zhèn)浒?、考核統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)控社區(qū)工作者編制人數(shù)，新進(jìn)社區(qū)工作者原則上須持有本科以上學(xué)歷。建立人員流動(dòng)機(jī)制，允許優(yōu)秀人才在全區(qū)范圍內(nèi)合理流動(dòng)，承認(rèn)其社區(qū)工作年限和職務(wù)年限，相關(guān)街道要及時(shí)將人員流動(dòng)情況報(bào)區(qū)社區(qū)建設(shè)辦公室備案。嚴(yán)格考評(píng)機(jī)制，推廣湖濱街道社區(qū)工作者工作績(jī)效管理辦法，根據(jù)平時(shí)工作表現(xiàn)、居民滿意率測(cè)評(píng)、社區(qū)工作者互評(píng)情況進(jìn)行綜合考評(píng)，居民滿意率低于80%或社區(qū)工作者互評(píng)“不稱職”率達(dá)到50%的（其中社區(qū)正職“不稱職”率達(dá)到40%），并經(jīng)調(diào)查確認(rèn)其平時(shí)工作表現(xiàn)不積極的，依照法定程序先予免職并解除勞動(dòng)合同，考評(píng)工作由各街道負(fù)責(zé)實(shí)施，區(qū)督導(dǎo)員參與監(jiān)督。健全選拔機(jī)制，社區(qū)正職和副職納入?yún)^(qū)公開(kāi)選拔副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位人選范圍，區(qū)屬事業(yè)單位不定期地推出定向招聘社區(qū)工作者的事業(yè)編制崗位，激發(fā)社區(qū)工作者的積極性和創(chuàng)造性。積極推進(jìn)社區(qū)工作者在本社區(qū)任職，力爭(zhēng)在2010年有60%以上的社區(qū)工作者居住在本街道，其中社區(qū)書(shū)記或主任全部居住在本街道。

推進(jìn)專業(yè)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加繼續(xù)教育、學(xué)歷教育和社區(qū)工作專業(yè)教育。社區(qū)工作者經(jīng)過(guò)所在街道黨工委認(rèn)可，經(jīng)區(qū)社建辦審核同意參加的學(xué)歷教育，并取得學(xué)歷證書(shū)的，其學(xué)歷教育費(fèi)用由區(qū)、街道、個(gè)人按照2∶2∶1的比例共同分擔(dān)。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有已在社區(qū)工作崗位上從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們參加全國(guó)社區(qū)工作者職業(yè)水平考試，取得職業(yè)水平證書(shū)的，其培訓(xùn)費(fèi)用由區(qū)社建辦報(bào)市民政局在市人才專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中報(bào)銷。同時(shí)抓好四大體系建設(shè)，即：在崗培訓(xùn)和脫產(chǎn)學(xué)習(xí)相結(jié)合、專業(yè)培訓(xùn)和知識(shí)普及相結(jié)合的社區(qū)工作人才培養(yǎng)體系；以社區(qū)工作崗位開(kāi)發(fā)設(shè)置為重點(diǎn)、社區(qū)工作人才資源有效配置為目標(biāo)的社區(qū)工作人才使用體系；以社區(qū)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任、注冊(cè)管理等制度為主要內(nèi)容的社區(qū)工作人才評(píng)價(jià)體系；以薪酬待遇、崗位津貼、獎(jiǎng)勵(lì)表彰為主要內(nèi)容的社區(qū)工作人才獎(jiǎng)勵(lì)保障體系，爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)首批“社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)示范區(qū)”。

落實(shí)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)，做到“有經(jīng)費(fèi)辦事”。嚴(yán)格落實(shí)市委、市政府關(guān)于社區(qū)工作者待遇的有關(guān)文件精神，做好匹配工作，確保社區(qū)各項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。通過(guò)財(cái)政支持、社會(huì)資助、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)等多種渠道籌措資金，深入開(kāi)展和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。

發(fā)展壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍。以實(shí)施社區(qū)志愿者注冊(cè)制度為契機(jī)，規(guī)范社區(qū)志愿者的登記和管理。進(jìn)一步完善社區(qū)志愿者的登記信息、服務(wù)信息、活動(dòng)信息等信息管理；進(jìn)一步發(fā)揮好社區(qū)志愿服務(wù)站的積極作用，通過(guò)整合轄區(qū)資源、暢通服務(wù)渠道、拓展服務(wù)領(lǐng)域、深化服務(wù)內(nèi)涵、創(chuàng)新服務(wù)形式、挖掘服務(wù)需求，做好社區(qū)志愿者與服務(wù)對(duì)象之間的穿針引線工作，為社區(qū)志愿者奉獻(xiàn)愛(ài)心、服務(wù)社會(huì)搭建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)群眾有需要，志愿者有行動(dòng)。

完善志愿者培訓(xùn)制度。形成社區(qū)志愿者年度培訓(xùn)、大型活動(dòng)培訓(xùn)、例會(huì)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)志愿者的服務(wù)理念，提高志愿者的服務(wù)水平；進(jìn)一步探索社區(qū)志愿者服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加大激勵(lì)表彰力度，增強(qiáng)志愿者的歸屬感和榮譽(yù)感，借助各種載體加大志愿服務(wù)宣傳力度，在社區(qū)營(yíng)造尊重志愿者、關(guān)愛(ài)志愿者、倡導(dǎo)志愿服務(wù)的濃厚氛圍，通過(guò)增強(qiáng)志愿服務(wù)的凝聚力、吸引力、影響力，不斷壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍。

（二）杭州市上城區(qū)推進(jìn)社工隊(duì)伍規(guī)范化的嘗試

作為“全國(guó)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)區(qū)”和“全國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)示范區(qū)”的杭州市上城區(qū)，在社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)方面有獨(dú)到的做法。自2007年7月被列入全國(guó)首批“社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)區(qū)”以來(lái)，上城區(qū)根據(jù)民政部和省、市民政部門的總體部署，在立足區(qū)情、深入調(diào)研、科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，研究謀劃出以建設(shè)一支“百千萬(wàn)”結(jié)構(gòu)型社區(qū)工作人才隊(duì)伍為目標(biāo)，即上百名社會(huì)工作師、上千人次的高校社會(huì)工作專業(yè)實(shí)習(xí)生和上萬(wàn)名社區(qū)工作志愿者，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作。

1．加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人才建設(shè)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，上城區(qū)于2007年9月成立了社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委副書(shū)記任組長(zhǎng)，區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)，區(qū)人大副主任，區(qū)政協(xié)副主席任副組長(zhǎng)，區(qū)委組織部、區(qū)委人才辦、區(qū)民政局、區(qū)人事局、區(qū)財(cái)政局等部門及街道主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)具體的日常事務(wù)。同時(shí)，在區(qū)民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科增設(shè)社會(huì)工作科，配備負(fù)責(zé)人和工作人員。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開(kāi)相關(guān)部門、街道、社區(qū)和社會(huì)組織等各個(gè)層面的會(huì)議，解決社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)中的難點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)廣泛開(kāi)展宣傳動(dòng)員工作，依托區(qū)門戶網(wǎng)站、社區(qū)網(wǎng)站、區(qū)政府內(nèi)網(wǎng)、《上城報(bào)》等宣傳陣地，大力普及社區(qū)工作理念、知識(shí)、方法和技巧，宣傳加強(qiáng)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的迫切性和重要性，營(yíng)造開(kāi)展社區(qū)工作的濃厚氛圍。2008年4月，區(qū)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，深入了解社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，全面總結(jié)人才隊(duì)伍建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)下一步工作提出了不少有針對(duì)性、具可行性的措施，為區(qū)委、區(qū)政府決策提供參考。

2．出臺(tái)相關(guān)政策

為確保社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范、有序、快速地發(fā)展，上城區(qū)出臺(tái)了一系列具有指導(dǎo)性和可操作性的文件。

一是出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)上城區(qū)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（上委〔2007〕40號(hào)）。文件提出了推進(jìn)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、工作原則、工作任務(wù)、工作辦法和保障措施，形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動(dòng)、機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作、公眾廣泛參與”的社區(qū)工作發(fā)展格局。如要求采取“兩個(gè)一批”的辦法，又好又快地發(fā)展壯大社區(qū)工作人才隊(duì)伍，“提升一批”——針對(duì)在各單位從業(yè)的文化程度高、綜合素質(zhì)好、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、有發(fā)展?jié)摿Φ墓ぷ魅藛T，通過(guò)脫產(chǎn)或半脫產(chǎn)的方式，加大培訓(xùn)力度，提升其社區(qū)工作知識(shí)水平；“引進(jìn)一批”——面向社會(huì)通過(guò)公開(kāi)招聘、公開(kāi)考試、公開(kāi)錄用的方式，引進(jìn)一批具有社區(qū)工作專業(yè)知識(shí)背景的優(yōu)秀人才。

二是出臺(tái)了《上城區(qū)社會(huì)工作專業(yè)崗位設(shè)置方案（試行）》（上委辦〔2008〕11號(hào)）。提出首批設(shè)置13個(gè)專業(yè)社會(huì)工作崗位，先行開(kāi)展試點(diǎn)。該13個(gè)崗位分布于區(qū)民政局、社會(huì)組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和街道社區(qū)服務(wù)中心，目前試點(diǎn)崗位人員已全部到位，均為社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生或通過(guò)助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師資格考試的人員。

三是進(jìn)一步做到“有制度辦事”，杭州市上城區(qū)率先制定并實(shí)施了《社區(qū)工作者管理規(guī)范》、《社區(qū)檔案管理規(guī)范》和《居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估規(guī)范》，上述規(guī)范均通過(guò)杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的驗(yàn)收，并以杭州市地方標(biāo)準(zhǔn)的形式予以頒布，有效推進(jìn)了和諧社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化建設(shè)。及時(shí)制定《和諧社區(qū)建設(shè)三年規(guī)劃》、《和諧社區(qū)建設(shè)工作實(shí)施意見(jiàn)》，確保和諧社區(qū)建設(shè)的健康、快速發(fā)展。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，建立健全走訪居民制度、工作例會(huì)制度、服務(wù)承諾制、首問(wèn)責(zé)任制、考核評(píng)議制度、考勤及請(qǐng)假制度等。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范社區(qū)配套用房使用管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步深化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》等文件，切實(shí)做到社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作有章可循。

3．規(guī)范工作機(jī)制

立足實(shí)際，積極探索，從素質(zhì)提升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)等層面，采取一系列行之有效的措施，全方位、多渠道、多層次地加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。

一是建立培訓(xùn)與考試機(jī)制。培訓(xùn)工作重實(shí)效，確立每年3月為社區(qū)工作者的培訓(xùn)月，采取集中培訓(xùn)與分散培訓(xùn)相結(jié)合的方式，培訓(xùn)內(nèi)容包括思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)知識(shí)，培訓(xùn)方式主要有專家授課、案例分析、情景模擬和外出考察等，先后組織相關(guān)人員赴香港、澳門、上海、深圳等地考察學(xué)習(xí)，取得了良好效果。2008年6月，又選送5名同志參加了杭州市社會(huì)工作實(shí)務(wù)教育高級(jí)研修班，學(xué)習(xí)美國(guó)、香港等地開(kāi)展社區(qū)工作的成功經(jīng)驗(yàn)，參加人員均取得了由香港中文大學(xué)簽發(fā)的培訓(xùn)合格證書(shū)。招聘工作公開(kāi)化，把好社區(qū)工作者進(jìn)入關(guān)，嚴(yán)格任職條件，招考做到“三公開(kāi)”，即公開(kāi)登報(bào)、公開(kāi)考試、公開(kāi)錄用。上城區(qū)面向社會(huì)招聘20名社區(qū)工作者時(shí)，特別規(guī)定社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生或具有助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師資格證書(shū)的社會(huì)人員優(yōu)先考慮。積極動(dòng)員符合條件的工作人員參加全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試，規(guī)定報(bào)考者有5天的復(fù)習(xí)假期。2008年，全區(qū)共有45位同志通過(guò)助理社會(huì)工作師職業(yè)水平考試，21位同志通過(guò)社會(huì)工作師職業(yè)水平考試，對(duì)通過(guò)考試者給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)社區(qū)崗位上的考試通過(guò)者，發(fā)放職稱津貼，助理社會(huì)工作師為100元/月，社會(huì)工作師為200元/月。

二是建立管理與評(píng)價(jià)機(jī)制。率先出臺(tái)《社區(qū)工作者管理規(guī)范》，明確規(guī)定了崗位設(shè)置、基本職責(zé)、錄用程序、考勤值班、突發(fā)事件處置、教育培訓(xùn)等內(nèi)容，做到事事有據(jù)可依，實(shí)現(xiàn)規(guī)范操作。該《規(guī)范》經(jīng)杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審核并發(fā)布，成為杭州市的地方標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)展面向社區(qū)工作者的述職評(píng)議活動(dòng)，通過(guò)組織評(píng)議、社區(qū)工作者互評(píng)、居民評(píng)議三種方式，進(jìn)行綜合打分，評(píng)議結(jié)果作為社區(qū)工作者年底考核和留任、升職的重要依據(jù)。建立專業(yè)社區(qū)工作崗位人員定期例會(huì)制度，交流工作經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，做好工作督導(dǎo)。開(kāi)展優(yōu)秀社區(qū)工作者評(píng)選活動(dòng)，對(duì)優(yōu)秀社工予以物質(zhì)和精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)。

三是實(shí)施素質(zhì)提升機(jī)制。成立區(qū)社區(qū)工作者協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)全都由社區(qū)工作者擔(dān)任，編印《上城“小巷總理”》簡(jiǎn)報(bào)，定期開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)工作者的自我管理、自我服務(wù)，提升社區(qū)工作者的凝聚力。通過(guò)各種方式，提升社區(qū)工作者的素質(zhì)，如開(kāi)展演講比賽和征文活動(dòng)，提升社工的語(yǔ)言表達(dá)能力和寫(xiě)作水平；組織社工舉行迎新春文藝會(huì)演，展現(xiàn)了社工良好的精神風(fēng)貌，提升了社會(huì)認(rèn)同感。依托信息網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社區(qū)工作者之間的溝通和交流，如通過(guò)內(nèi)網(wǎng)“e家人”信息發(fā)布平臺(tái)和網(wǎng)上論壇，就社會(huì)建設(shè)的一些熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，組織社工發(fā)表意見(jiàn)和建議，促進(jìn)感情溝通和工作體會(huì)交流。建立優(yōu)秀社區(qū)工作者上掛鍛煉制度，每年選調(diào)6名同志到區(qū)民政局各個(gè)科室上掛鍛煉。建立社工定期療養(yǎng)和外出學(xué)習(xí)制度，使社工開(kāi)闊視野，增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)。

四是建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。社區(qū)工作者培訓(xùn)、社會(huì)組織的扶持和社會(huì)工作崗位的開(kāi)發(fā)等工作經(jīng)費(fèi)全部納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算，予以足額保證。同時(shí)，確保社區(qū)工作者的工資福利待遇，切實(shí)做到以事業(yè)留人、以感情留人、以適當(dāng)?shù)拇隽羧?。在全區(qū)1000余名社區(qū)工作人員中，除公務(wù)員崗位、群團(tuán)組織崗位、社會(huì)保障或社會(huì)福利類事業(yè)單位崗位以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)崗位的工作人員按相應(yīng)的規(guī)定予以執(zhí)行外，重點(diǎn)落實(shí)好560余名社區(qū)崗位工作人員的薪酬待遇，主要是按照職務(wù)級(jí)別（社區(qū)正職、副職、委員和其他工作人員）和工作年限，統(tǒng)一口徑和計(jì)算方式，發(fā)放工資福利和職稱津貼，按照年底評(píng)議結(jié)果，發(fā)放年終目標(biāo)管理獎(jiǎng)勵(lì)，做到社區(qū)工作者工資福利發(fā)放工作的規(guī)范化。2008年下半年，按照市委、市政府的統(tǒng)一要求，大幅度提高了社區(qū)工作者的工資福利待遇，平均增幅達(dá)到55%。

五是實(shí)施職務(wù)選拔機(jī)制。打通“能上”渠道，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的社區(qū)工作者，突破年齡和任職時(shí)間的限制，作為社區(qū)主任或副主任的候選人，通過(guò)法定程序，進(jìn)行提拔。同時(shí)，建立副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位和區(qū)屬事業(yè)單位崗位定向招聘機(jī)制，公開(kāi)選拔社區(qū)工作者擔(dān)任副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或進(jìn)入事業(yè)單位工作。目前，上城區(qū)已有5位曾在社區(qū)工作的同志走上了副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，2位進(jìn)入?yún)^(qū)屬事業(yè)單位工作。

4．工作成效顯著

一是社區(qū)工作影響逐步擴(kuò)大。經(jīng)過(guò)多形式、多渠道的宣傳和教育，社區(qū)工作專業(yè)知識(shí)和服務(wù)理念已被廣泛接受。社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)已被納入到全區(qū)人才發(fā)展規(guī)劃中，把社區(qū)工作人才列為今后上城區(qū)重點(diǎn)培養(yǎng)的五類高素質(zhì)人才之一。通過(guò)社區(qū)工作專業(yè)崗位的設(shè)置，既為專業(yè)工作人員發(fā)揮作用提供了平臺(tái)，也使社區(qū)工作技巧、方法真正應(yīng)用到實(shí)踐中，讓工作對(duì)象享受到更加人性化的服務(wù)，提升了服務(wù)的層次。

二是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展迅速。出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)力量積極興辦為民服務(wù)型機(jī)構(gòu)，該類機(jī)構(gòu)在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求、增強(qiáng)服務(wù)功能方面發(fā)揮了積極作用。上城區(qū)經(jīng)登記的社區(qū)社會(huì)組織已達(dá)46家，備案的有400多家，涌現(xiàn)出諸如“在水一方互助會(huì)”、南星街道“大愛(ài)無(wú)疆”服務(wù)社、海月橋“親親寶貝俱樂(lè)部”等先進(jìn)典型。如，由民間人士組建的“在水一方互助會(huì)”，開(kāi)辦老年公寓，經(jīng)營(yíng)老年食堂，開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)，收到了良好效果。

三是社會(huì)工作專業(yè)大學(xué)生實(shí)習(xí)基地成效明顯。根據(jù)“合作雙贏、推進(jìn)工作”的原則，上城區(qū)與在杭設(shè)有社會(huì)工作專業(yè)的高校建立良好的合作關(guān)系，定期安排社會(huì)工作專業(yè)大學(xué)生到社區(qū)進(jìn)行實(shí)習(xí)，運(yùn)用大學(xué)生的專業(yè)知識(shí)，為社區(qū)建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；同時(shí)，鼓勵(lì)高校教師積極參與社區(qū)工作的本土化理論研究。大學(xué)生實(shí)習(xí)基地的設(shè)立，既帶動(dòng)了上城區(qū)社區(qū)工作的開(kāi)展，也為大學(xué)生提供了一個(gè)學(xué)以致用、以用促學(xué)的平臺(tái)，受到了高校領(lǐng)導(dǎo)的好評(píng)。

四是社區(qū)工作者隊(duì)伍素質(zhì)明顯提升。形成了一支政治覺(jué)悟高、綜合素質(zhì)強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)優(yōu)的精干高效的社區(qū)工作者隊(duì)伍。在現(xiàn)有562名社區(qū)工作者中，中共黨員占總?cè)藬?shù)的44．13%，大專以上學(xué)歷人數(shù)占80．25%。在本屆341名社區(qū)居民委員會(huì)成員中，中共黨員有176名，占總?cè)藬?shù)的51．6%，比上一屆提高了12．35%；大專以上學(xué)歷有282人，占82．7%，比上一屆提高了27．6%；平均年齡為37．34歲，比上一屆降低了1．76歲。在全市率先推出公開(kāi)選拔社區(qū)工作者擔(dān)任副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的做法，已有5位曾在社區(qū)工作的同志走上了副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。

五是專業(yè)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)初顯成效。建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)社區(qū)工作專業(yè)崗位，開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)，普及社區(qū)工作知識(shí)，實(shí)施職業(yè)水平評(píng)價(jià)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任、注冊(cè)管理等制度，積極鼓勵(lì)社區(qū)工作人員參加全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試，目前全區(qū)已有21名社會(huì)工作師、45名助理社會(huì)工作師，在其崗位上開(kāi)展專業(yè)服務(wù)。

六是社區(qū)志愿者隊(duì)伍不斷壯大。暢通志愿服務(wù)渠道，拓展志愿服務(wù)領(lǐng)域，建立“個(gè)十百千萬(wàn)”志愿者服務(wù)模式和“四大銀行”志愿服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，為社區(qū)志愿者奉獻(xiàn)愛(ài)心、發(fā)揮作用搭好平臺(tái)；探索社區(qū)志愿者服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加大激勵(lì)表彰力度，營(yíng)造尊重志愿服務(wù)的濃厚氛圍。作為“全國(guó)社區(qū)志愿者注冊(cè)工作試點(diǎn)區(qū)”，實(shí)施社區(qū)志愿者注冊(cè)制度，規(guī)范社區(qū)志愿者的登記和管理。社區(qū)志愿者隊(duì)伍不斷壯大，目前全區(qū)注冊(cè)志愿者人數(shù)已達(dá)55367人，占全區(qū)常住人口的17．3%。

二、寧波市社工隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)

社會(huì)工作是社區(qū)工作的重要組成部分，社區(qū)工作都或多或少要涉及社會(huì)工作的內(nèi)容，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社區(qū)居民對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的需求越來(lái)越多，也越來(lái)越迫切。適應(yīng)這一需要，寧波市致力于打造一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍，專門從事社區(qū)社會(huì)工作以充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)工作者在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要作用。2007年，寧波市海曙區(qū)和江東區(qū)被確定為民政部開(kāi)展社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)，先行開(kāi)展社區(qū)社會(huì)工作。2008年6月，寧波市下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作的意見(jiàn)》（甬民發(fā)〔2008〕69號(hào)），明確了寧波市社區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要內(nèi)容和工作要求。社區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)是：根據(jù)寧波市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，建立以社區(qū)社會(huì)工作人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)為主要內(nèi)容的社區(qū)社會(huì)工作制度體系，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作的職業(yè)化、專業(yè)化、社會(huì)化。到2010年，全市90%以上的社區(qū)專職工作者取得助理社會(huì)工作師或社會(huì)工作師職業(yè)水平證書(shū)，初步建立起一支職業(yè)化程度較高、結(jié)構(gòu)合理的社區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍；全市90%的社區(qū)設(shè)有社區(qū)社會(huì)工作崗位，配有專職社會(huì)工作者，并建立一批示范性社區(qū)社會(huì)工作崗位。目前，寧波市已在海曙區(qū)和江東區(qū)設(shè)置了20個(gè)社區(qū)社會(huì)工作示范崗，制定了相應(yīng)的工作崗位職責(zé)，社會(huì)工作內(nèi)容涉及社會(huì)救助、青少年服務(wù)、老年人服務(wù)、外來(lái)人員服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)等。同時(shí)，為加強(qiáng)社會(huì)工作理論建設(shè)，大力培養(yǎng)社區(qū)社會(huì)工作人才，特別是高端人才，寧波市還建立了寧波市社會(huì)工作教育研究基地和寧波市社區(qū)建設(shè)研究會(huì)，積極組織開(kāi)展社區(qū)社會(huì)工作的課題研究，提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地培養(yǎng)社區(qū)社會(huì)工作學(xué)科帶頭人和骨干。近年來(lái)，寧波市為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作，實(shí)施了“四個(gè)推進(jìn)、一個(gè)培養(yǎng)”，即“四加一”工程。

（一）合理開(kāi)發(fā)社區(qū)社會(huì)工作崗位

按照以需定崗、精簡(jiǎn)效能、量力而行的原則，逐步在條件比較成熟的社區(qū)設(shè)置社區(qū)社會(huì)工作崗位。現(xiàn)階段社區(qū)社會(huì)工作主要以社會(huì)救助、青少年教育、老年人心理調(diào)適、社區(qū)矯正、社區(qū)綜治、外來(lái)人員服務(wù)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，并根據(jù)不同工作要求、服務(wù)對(duì)象、難易程度等因素，合理確定崗位名稱、崗位數(shù)量、崗位職責(zé)、崗位目標(biāo)及從業(yè)人員資質(zhì)要求和結(jié)構(gòu)比例等，逐步建立起符合本地實(shí)際、貼近群眾需求、科學(xué)合理的社區(qū)社會(huì)工作崗位配置體系。社區(qū)社會(huì)工作崗位實(shí)行準(zhǔn)入制度，配置的人員須持有國(guó)家頒發(fā)的社會(huì)工作師職業(yè)水平證書(shū)，持證上崗。

目前，在海曙區(qū)和江東區(qū)設(shè)置的20個(gè)社區(qū)社會(huì)工作示范崗位，工作人員基本上都是社區(qū)專職工作者轉(zhuǎn)換而來(lái)。同時(shí)，大力引進(jìn)具有專業(yè)背景的社會(huì)工作人才，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)的高校畢業(yè)生到社區(qū)從事社會(huì)工作。公開(kāi)招聘社區(qū)專職工作者時(shí)，對(duì)持有社會(huì)工作師職業(yè)水平證書(shū)的人員，在同等條件下優(yōu)先錄用。

（二）建立健全教育培訓(xùn)機(jī)制

將社區(qū)社會(huì)工作教育培訓(xùn)納入社區(qū)工作隊(duì)伍能力素質(zhì)提升的總體規(guī)劃，按照分級(jí)培訓(xùn)的原則，以市、縣（市、區(qū)）社區(qū)工作者培訓(xùn)中心為依托，組織社區(qū)專職工作者積極開(kāi)展社會(huì)工作理念方法、專業(yè)知識(shí)、操作技能、職業(yè)操守等方面的專業(yè)培訓(xùn)，不斷提升社區(qū)專職工作者的社會(huì)工作能力，加快社區(qū)專職工作者向社區(qū)社會(huì)工作者的轉(zhuǎn)變。2007—2008年，寧波市利用市級(jí)社區(qū)工作者培訓(xùn)基地舉辦了7期培訓(xùn)班，對(duì)全市400多名社區(qū)書(shū)記、主任進(jìn)行了輪訓(xùn)。寧波市海曙區(qū)以區(qū)社區(qū)學(xué)院為依托，推出“菜單式培訓(xùn)”，開(kāi)設(shè)社區(qū)社會(huì)工作、老年人心理調(diào)適、青少年心理調(diào)適、司法矯正、殘障康復(fù)、群眾需求的挖掘、社區(qū)工作禮儀、社區(qū)專職工作者心理調(diào)適等課程，對(duì)600余名社區(qū)社工分期分批進(jìn)行培訓(xùn)。江東區(qū)則利用信息化遠(yuǎn)程教育平臺(tái)，邀請(qǐng)上海復(fù)旦大學(xué)、浙江工商大學(xué)的社會(huì)工作和相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者對(duì)全區(qū)社區(qū)社工進(jìn)行了為期3天的社會(huì)實(shí)務(wù)強(qiáng)化培訓(xùn)。

（三）組織開(kāi)展社會(huì)工作者職業(yè)考試

2004年，寧波市民政局和人事局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在我市開(kāi)展上海市社會(huì)工作者職業(yè)資格認(rèn)證考試工作的通知》（甬人?！?004〕77號(hào)），開(kāi)始推行社會(huì)工作者等級(jí)管理。職業(yè)資格認(rèn)證設(shè)社會(huì)工作師助理和社會(huì)工作師兩個(gè)層次，職業(yè)資格認(rèn)證考試采用上海市制定的社會(huì)工作者考試體系，實(shí)行“城市互聯(lián)、項(xiàng)目互動(dòng)、證書(shū)互認(rèn)”，各街道社區(qū)中從事綜合治理、計(jì)劃生育、文化教育、民政優(yōu)撫救助等社會(huì)崗位的工作者以及有志于社區(qū)工作的人員，符合條件的均可自愿報(bào)名參加。2004—2006年共開(kāi)展了3次職業(yè)資格考試，累計(jì)有1027人次報(bào)名參加考試。至2006年底，已取得社會(huì)工作師資格的有154名、助理社會(huì)工作師資格的有153名。2008年，根據(jù)人事部、民政部聯(lián)合頒發(fā)的《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》要求，寧波市積極動(dòng)員在職社區(qū)專職工作者參加國(guó)家社會(huì)工作者職業(yè)水平考試，認(rèn)真組織做好考前培訓(xùn)和輔導(dǎo)工作，盡快提高他們的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，力爭(zhēng)2008—2010年，每年有不低于30%的社區(qū)專職工作者通過(guò)助理社會(huì)工作師或社會(huì)工作師職業(yè)水平考試。

（四）完善社區(qū)社會(huì)工作機(jī)制

一是建立社區(qū)社會(huì)工作待遇保障機(jī)制。社區(qū)社會(huì)工作崗位一般實(shí)行聘任制，以合同協(xié)議形式明確崗位職責(zé)、工作對(duì)象和工作要求，對(duì)從事社區(qū)社會(huì)工作的人員，綜合考慮其學(xué)歷、資歷、工作任務(wù)和工作難易等因素，合理確定相應(yīng)的崗位薪酬，原則上一般不低于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)專職工作者平均收入。二是建立社區(qū)社會(huì)工作監(jiān)管和督導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)工作及從業(yè)人員的監(jiān)督和管理，積極指導(dǎo)基層根據(jù)社區(qū)社會(huì)工作崗位設(shè)置目標(biāo)和工作要求，建立規(guī)范的工作臺(tái)賬制度和操作流程，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。目前已試點(diǎn)的海曙區(qū)、江東區(qū)建立了社區(qū)社會(huì)工作督導(dǎo)制度，聘請(qǐng)有豐富實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作專家對(duì)社區(qū)社會(huì)工作進(jìn)行督導(dǎo)，確保社區(qū)社會(huì)工作開(kāi)展有實(shí)效。三是建立社區(qū)社會(huì)工作互動(dòng)機(jī)制。充分整合和利用社區(qū)現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力、智力等資源，為開(kāi)展社區(qū)社會(huì)工作創(chuàng)造有利條件，打造政府、社會(huì)與社區(qū)齊抓共管，合力推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作的良性互動(dòng)機(jī)制。目前，海曙區(qū)已制定出臺(tái)了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施意見(jiàn)和基本操作規(guī)程，先期確定4個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目：老年人服務(wù)、青少年心理調(diào)適、司法矯治和殘障康復(fù)，前兩個(gè)項(xiàng)目委托專業(yè)的社會(huì)民間組織運(yùn)作，后兩個(gè)項(xiàng)目委托有資質(zhì)的社工實(shí)施。

（五）加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)工作理論研究和人才培養(yǎng)

為培養(yǎng)一批復(fù)合型、高層次、高學(xué)歷的社區(qū)社會(huì)工作高端人才，更好地推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作，寧波市積極搭建理論研究平臺(tái)，建立培訓(xùn)基地。2007年，寧波市成立了寧波市社區(qū)建設(shè)研究會(huì)，確立了20個(gè)社區(qū)作為市社區(qū)建設(shè)研究基地，聘請(qǐng)了28位來(lái)自全國(guó)高校、科研機(jī)構(gòu)的知名專家、學(xué)者組建專家委員會(huì)；2008年，與寧波大學(xué)合作成立了寧波市社會(huì)工作教育研究基地，建立了一批社區(qū)社會(huì)工作實(shí)習(xí)基地。這些舉措提升了社區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍整體素質(zhì)，為推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作提供了強(qiáng)有力的智力支持和人才保障。

近年來(lái)，寧波市在社區(qū)社會(huì)工作的理論研究、教育培訓(xùn)、實(shí)踐探索、制度建設(shè)等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，盡管寧波市的社區(qū)社會(huì)工作才剛剛起步，但已取得了初步成效。全市社區(qū)社會(huì)工作者積極活躍在社區(qū)管理、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)救助、社區(qū)矯正、老人服務(wù)、青少年服務(wù)等諸多領(lǐng)域，運(yùn)用專業(yè)的社會(huì)工作方法和技巧，為社區(qū)成員提供專業(yè)的服務(wù)，加快推進(jìn)了以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，有力地確保了社會(huì)服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)和其他各項(xiàng)社會(huì)保障工作真正落實(shí)到基層，并在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)人與人之間互信、維護(hù)家庭和社區(qū)穩(wěn)定、增進(jìn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了積極而獨(dú)特的作用，并越來(lái)越得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。

三、浙江高校學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)的社區(qū)化建設(shè)

浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院與街道社區(qū)和民政部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，三方共建，探索出一條引導(dǎo)大學(xué)生社區(qū)就業(yè)和加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)人才培養(yǎng)模式，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)、高校、大學(xué)生的三方共贏。

最近幾年，高校畢業(yè)生就業(yè)難已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)專家分析，當(dāng)前高校畢業(yè)生就業(yè)難的癥結(jié)所在主要有三方面：一是連續(xù)多年擴(kuò)招形成的供大于需的矛盾，二是高校專業(yè)設(shè)置沒(méi)有接軌市場(chǎng)需求和畢業(yè)生期望值過(guò)高造成的結(jié)構(gòu)性矛盾，三是大學(xué)畢業(yè)生本身能力素質(zhì)與社會(huì)用人單位的要求有較大差距。如何把大學(xué)生打造成社會(huì)歡迎的人才，實(shí)現(xiàn)高校人才培養(yǎng)與社會(huì)需求的有效對(duì)接，除了根據(jù)社會(huì)需求，及時(shí)調(diào)整專業(yè)設(shè)置、課程結(jié)構(gòu)外，高校還必須加強(qiáng)實(shí)習(xí)實(shí)踐教學(xué)，尤其是加強(qiáng)對(duì)畢業(yè)實(shí)習(xí)的組織和指導(dǎo)。

校外畢業(yè)實(shí)習(xí)是大學(xué)生完成從“學(xué)生”到“社會(huì)職業(yè)人”角色轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段。校外實(shí)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)可以幫助大學(xué)生認(rèn)識(shí)社會(huì)、認(rèn)識(shí)職業(yè)，學(xué)到很多在書(shū)本上、課堂內(nèi)學(xué)不到的知識(shí)和技能，尤其是敬業(yè)精神、做事態(tài)度、溝通協(xié)調(diào)能力以及基本的解決問(wèn)題能力，大學(xué)生“軟實(shí)力”的培養(yǎng)，對(duì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)有著非常重要的意義。但是，隨著高校擴(kuò)招，師生比擴(kuò)大，加上很多高校被大學(xué)排名裹挾著過(guò)度關(guān)注科研而相對(duì)忽視教學(xué)，造成了當(dāng)前大學(xué)生畢業(yè)實(shí)習(xí)近乎“無(wú)人重視、無(wú)處接收、無(wú)力管理”的“三無(wú)”狀況。大學(xué)生在得不到幫助和指導(dǎo)的情況下，為了拿到實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)的學(xué)分，要么偽造畢業(yè)實(shí)習(xí)資料，要么到社會(huì)上亂碰亂試，隨意找個(gè)單位實(shí)習(xí)（也稱做“放羊式”實(shí)習(xí)），根本達(dá)不到畢業(yè)實(shí)習(xí)的效果，進(jìn)而影響到他們的就業(yè)。

培養(yǎng)人才是高校的三大功能之一，無(wú)論是從解決當(dāng)前大學(xué)生就業(yè)難的角度考慮，還是從一所高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，各高校都必須緊緊圍繞人才培養(yǎng)目標(biāo)，創(chuàng)新畢業(yè)實(shí)習(xí)的組織和管理機(jī)制，通過(guò)建立校外實(shí)習(xí)基地，引導(dǎo)學(xué)生有效開(kāi)展校外實(shí)習(xí)活動(dòng)，鍛煉職業(yè)能力，提升職業(yè)素養(yǎng)，在實(shí)習(xí)中積累經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)習(xí)中實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)是2003年開(kāi)設(shè)的新專業(yè)，2007年開(kāi)始有畢業(yè)生。盡管黨和政府高度重視社會(huì)保障事業(yè)，但畢業(yè)生就業(yè)難仍成為困擾該專業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題。當(dāng)然，就業(yè)難的原因很多，其中缺乏專業(yè)實(shí)習(xí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是重要原因之一。從個(gè)體情況看，大部分學(xué)生由于缺乏社會(huì)資源，加上學(xué)校指導(dǎo)不到位，實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)往往隨便找個(gè)企業(yè)從事專業(yè)不對(duì)口的工作，有的甚至干脆不去實(shí)習(xí)，這對(duì)專業(yè)人才培養(yǎng)非常不利，對(duì)后續(xù)的就業(yè)也產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。從表面情況看，目前多數(shù)高校的實(shí)踐教學(xué)存在很大的局限性，特別是缺乏一個(gè)校外實(shí)習(xí)的長(zhǎng)效機(jī)制和支撐平臺(tái)。浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院也不例外。如何改變“放羊式”實(shí)習(xí)的狀況，為畢業(yè)生實(shí)習(xí)找到專業(yè)方向，從而有利于發(fā)揮高級(jí)專門人才在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中的作用？圍繞這個(gè)課題，浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)教師走出校門，展開(kāi)了多項(xiàng)調(diào)研。

（一）主動(dòng)聯(lián)系政府部門尋求幫助和支持

經(jīng)濟(jì)學(xué)院從2007年下半年開(kāi)始，主動(dòng)聯(lián)系浙江省的社會(huì)保障部門、杭州市政協(xié)、民政部門、衛(wèi)生行政部門、街道、社區(qū)等單位領(lǐng)導(dǎo)，邀請(qǐng)他們給學(xué)生做講座，聽(tīng)取他們對(duì)社保專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)的意見(jiàn)，并嘗試協(xié)商校地合作事宜。2008年1月，在省市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持下，經(jīng)濟(jì)學(xué)院與杭州市民政局聯(lián)合舉辦了“社區(qū)工作與人才培養(yǎng)座談會(huì)”。省社保廳、市政協(xié)、市民政局、市社保局、部分區(qū)的民政和社保系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)以及部分街道辦事處主任、社區(qū)主任等共30余人出席了座談會(huì)。會(huì)議主要圍繞籌建浙江省社區(qū)工作協(xié)會(huì)（后改稱浙江省社區(qū)研究會(huì)）和開(kāi)展校地合作兩方面主題展開(kāi)座談。與會(huì)人員一致認(rèn)為，浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院發(fā)起成立浙江省社區(qū)工作協(xié)會(huì)有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，由于協(xié)會(huì)成員包括省內(nèi)各市縣民政部門、社保主管部門、街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)、勞動(dòng)保障站點(diǎn)、各高校相關(guān)院系，所以形成一個(gè)集政策解讀、信息咨詢、課題研究、在職培訓(xùn)等多功能為一體的平臺(tái)，它既可以發(fā)揮高校相關(guān)專業(yè)的科研教育優(yōu)勢(shì)，為改善社區(qū)管理服務(wù)、提升社區(qū)人員素質(zhì)、創(chuàng)新社區(qū)工作、促進(jìn)社會(huì)和諧做出貢獻(xiàn)，又能利用社區(qū)這一城市細(xì)胞的廣布性和面向基層的特點(diǎn)，為高校學(xué)生提供社會(huì)實(shí)踐、志愿服務(wù)、實(shí)習(xí)就業(yè)的機(jī)會(huì)，形成高校學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)這次座談與討論，經(jīng)濟(jì)學(xué)院決定抓住發(fā)起成立浙江省社區(qū)工作協(xié)會(huì)的契機(jī)，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院社保專業(yè)乃至其他專業(yè)畢業(yè)生面向社區(qū)實(shí)習(xí)就業(yè)，并且積極探索建立大學(xué)生校外實(shí)習(xí)實(shí)踐的長(zhǎng)效機(jī)制。

浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在對(duì)專業(yè)人才需求的調(diào)研中了解到，隨著城市化發(fā)展和社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn)，社區(qū)作為城市的基本單位，在管理和服務(wù)方面將發(fā)揮越來(lái)越大的作用，社區(qū)對(duì)勞動(dòng)保障、社會(huì)工作類人才的需求也將越來(lái)越大。以杭州市為例，至2015年全市基層社區(qū)在福利保障、司法矯治、青少年服務(wù)、公共衛(wèi)生、學(xué)校教育、就業(yè)服務(wù)、企業(yè)單位服務(wù)、社會(huì)管理等領(lǐng)域?qū)趧?dòng)保障、社會(huì)工作類人才的需求總量將超過(guò)2萬(wàn)人。依此推算，浙江全省對(duì)這些專業(yè)人才的需求將更為龐大。因此，大學(xué)生面向社區(qū)實(shí)習(xí)和就業(yè)的前景非常廣闊，高校要充分做好宣傳引導(dǎo)工作。

浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在走訪調(diào)研過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前就業(yè)市場(chǎng)上仍然存在信息交換的雙向障礙，如社區(qū)作為人才需求方，不知道高校相關(guān)專業(yè)是做什么的，培養(yǎng)什么樣的人才；而高校院系作為人才的供給方，雖然初步了解了人才需求總量，但不知道人才需求的結(jié)構(gòu)、部門和分布，更不知道人才進(jìn)入這些領(lǐng)域和部門的渠道。為此，需要高校相關(guān)專業(yè)主動(dòng)與廣大街道社區(qū)和社會(huì)工作相關(guān)部門共同建立實(shí)習(xí)實(shí)踐基地，一方面讓更多的學(xué)生有機(jī)會(huì)參加有效的實(shí)習(xí)，并及早了解相關(guān)單位的就業(yè)信息；另一方面，存在大量人才需求的基層單位和部門也能更好地認(rèn)識(shí)了解高校相關(guān)專業(yè)培養(yǎng)的人才現(xiàn)狀，進(jìn)而可以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要對(duì)相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)方案提出調(diào)整建議，實(shí)現(xiàn)校地發(fā)展的共贏。

（二）利用浙江省社區(qū)研究會(huì)平臺(tái)推動(dòng)實(shí)習(xí)和就業(yè)

推動(dòng)大學(xué)生實(shí)習(xí)，進(jìn)而在實(shí)習(xí)中實(shí)現(xiàn)就業(yè)，一直是浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院參與發(fā)起成立“浙江省社區(qū)研究會(huì)”的強(qiáng)大動(dòng)力。從杭州市或浙江省范圍看，各高校需要大量的實(shí)習(xí)實(shí)踐基地；而社區(qū)研究會(huì)的會(huì)員涵蓋了浙江省內(nèi)民政、社保行政主管部門，各市縣的主要街道、社區(qū)，基于這樣的平臺(tái)，建立惠及全省高校公共管理類和社會(huì)學(xué)類專業(yè)的統(tǒng)一的實(shí)習(xí)實(shí)踐的長(zhǎng)效機(jī)制，將是非?？尚械亩矣袃r(jià)值的。

要形成穩(wěn)定有效的長(zhǎng)效機(jī)制，必須照顧到參與各方的利益和感受。作為高校，要有明確的人才培養(yǎng)目標(biāo)和學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)計(jì)劃，要加強(qiáng)與民政、社保行政主管部門，街道、社區(qū)工作者的聯(lián)系，了解他們的需求，在配合他們開(kāi)展課題研究、理論創(chuàng)新、人員培訓(xùn)方面發(fā)揮高校應(yīng)有的作用。在學(xué)生實(shí)習(xí)過(guò)程中，高校要加強(qiáng)檢查和指導(dǎo)，聽(tīng)取意見(jiàn)。另外，要加強(qiáng)畢業(yè)生的專業(yè)和職業(yè)發(fā)展指導(dǎo)教育，引導(dǎo)他們樹(shù)立正確的實(shí)習(xí)觀和就業(yè)觀，樂(lè)于面向基層鍛煉自己，積累工作經(jīng)驗(yàn)，把握實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，在實(shí)習(xí)中實(shí)現(xiàn)就業(yè)。作為社區(qū)，要從與高校共同培養(yǎng)人才和幫助大學(xué)生就業(yè)的高度，做好吸納大學(xué)生實(shí)習(xí)工作，在實(shí)習(xí)中考察學(xué)生，在實(shí)習(xí)中選拔人才。

以浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院為例，抓住籌建浙江省社區(qū)研究會(huì)的機(jī)遇，與省市相關(guān)部門以及各區(qū)民政、社保系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)建立較為密切的聯(lián)系，在安排學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)、申報(bào)課題等方面獲得了很多支持。近兩年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)院先后與杭州市上城區(qū)、拱墅區(qū)、下沙經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等單位的民政和社保部門簽訂了長(zhǎng)期合作協(xié)議，建立起大學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)踐基地，安排學(xué)生到基層和社區(qū)實(shí)習(xí)達(dá)300多人次。學(xué)生在參與基層和社區(qū)實(shí)習(xí)實(shí)踐過(guò)程中，動(dòng)手能力、社會(huì)適應(yīng)能力有了顯著提高，就業(yè)觀念也趨向務(wù)實(shí)，30多名畢業(yè)生在實(shí)習(xí)中實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。杭州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)發(fā)展局應(yīng)邀成為經(jīng)濟(jì)學(xué)院省社科規(guī)劃課題的協(xié)作單位，并在調(diào)研工作和社會(huì)實(shí)踐基地建設(shè)方面都給予了經(jīng)濟(jì)學(xué)院大力支持。

第三節(jié)　浙江城市社區(qū)基層民主建設(shè)

我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)是構(gòu)建城市基層社會(huì)居民自治的新模式，使社區(qū)變成城市居民依法自治的新型社區(qū)。積極推進(jìn)選舉制度改革，大力推廣社區(qū)直接選舉是全面推進(jìn)城市基層民主建設(shè)的重要突破口。黨的十七大報(bào)告把“基層群眾自治制度”確立為我國(guó)民主政治的四項(xiàng)制度之一，把堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度作為堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，把“基層群眾自治制度”的地位提升到了一個(gè)前所未有的高度。在這樣的背景下，進(jìn)行城市社區(qū)直接選舉實(shí)踐和理論研究就更具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、寧波市城市社區(qū)直接選舉的基本要素

（一）直接選舉的內(nèi)涵

社區(qū)直接選舉，就是年滿18周歲以上有選舉權(quán)的居民都可以參與社區(qū)選舉，社區(qū)居民委員會(huì)成員由全體選民“一人一票”選舉產(chǎn)生。社區(qū)直選對(duì)于推進(jìn)城市基層民主政治建設(shè)的重要意義毋庸置疑。黨的十六大報(bào)告提出的“擴(kuò)大基層民主”的精髓，就是要在更多的地方采用“直選”。黨的十七大報(bào)告又把“基層群眾自治制度”確立為我國(guó)民主政治的四項(xiàng)制度之一，把堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度作為堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。這是一個(gè)重大決策，是對(duì)基層群眾自治制度地位的重大提升。

社區(qū)直選能夠保障城市居民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，是城市居民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)社區(qū)工作者實(shí)行民主監(jiān)督，人民當(dāng)家做主最有效、最廣泛的途徑，按照十七大報(bào)告的精神，必須作為“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)”。

在這樣的背景下，積極推進(jìn)選舉制度改革，大力推廣社區(qū)直接選舉是全面推進(jìn)城市基層民主建設(shè)的重要突破口。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)是要構(gòu)建城市基層社會(huì)居民自治的新模式，使社區(qū)變成城市居民依法自治的新型社區(qū)。這種新型社區(qū)的主要特征就是居民自治。居民自治即社區(qū)內(nèi)的居民以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。這既是新型社區(qū)的重要特征，又是我們推進(jìn)基層民主建設(shè)的主要目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，民主選舉是基礎(chǔ)和前提。

（二）直接選舉制度的規(guī)范和程序

從中國(guó)城市直接選舉的發(fā)展歷程來(lái)看，目前需要盡快地建立一個(gè)比較規(guī)范的、統(tǒng)一的選舉制度。由于各地所建立的制度千差萬(wàn)別，許多地方的制度并不符合直接選舉的規(guī)范要求，有些甚至是不公平的錯(cuò)誤的辦法。因此在城市社區(qū)選舉制度發(fā)展的過(guò)程中如何統(tǒng)一和協(xié)調(diào)各地不同的選舉制度，以便建立一個(gè)規(guī)范的選舉制度，成了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。為了使城市選舉能夠少走彎路，總結(jié)各地直選經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立一個(gè)比較規(guī)范的城市社區(qū)選舉制度已成為各地共識(shí)。

建立一個(gè)比較規(guī)范的選舉制度。目前最重要的是確立一些制度的原則，這個(gè)原則包括自治和民主的精神，程序的規(guī)則，公開(kāi)、公平、公正的選舉原則等。當(dāng)然，這些基本精神還要符合各地的情況，要有可操作性。社區(qū)居民委員會(huì)成員的提名方式、預(yù)選方式、競(jìng)選方式和投票過(guò)程是選舉中極為重要的環(huán)節(jié)。我們將結(jié)合各地已有的選舉方式來(lái)討論社區(qū)直選制度的規(guī)范性要求和程序設(shè)計(jì)。

社區(qū)居民委員會(huì)成員的條件。候選人的條件問(wèn)題在各地有不同的做法，有的地方有年齡限制，有的地方有學(xué)歷限制。從中國(guó)社區(qū)一般情況來(lái)看，以高中學(xué)歷和55歲以下年齡為宜。在社區(qū)的選舉中，沒(méi)有必要將黨政干部應(yīng)用條例的規(guī)定照搬過(guò)來(lái)。在選舉的實(shí)踐中有相當(dāng)多的原來(lái)社區(qū)改組之前的老居民委員會(huì)成員，他們的年齡偏大，學(xué)歷偏低，但是他們經(jīng)驗(yàn)豐富，很受社區(qū)居民的歡迎。因此在考慮社區(qū)居民委員會(huì)成員條件的時(shí)候應(yīng)該考慮這樣的情況，廣西和廣州采取對(duì)年齡和學(xué)歷都沒(méi)有限制的辦法，應(yīng)該是目前環(huán)境下的最佳選擇。

預(yù)選方式。預(yù)選是因?yàn)閳?bào)名參選的人數(shù)可能高過(guò)了正式候選人的名額，需要在更多的候選人當(dāng)中加以篩選。這種方式從各地的選舉來(lái)看基本上有兩種：一種是傳統(tǒng)的協(xié)商方式，這種方式不宜提倡。另一種是預(yù)選的方式，即采取預(yù)選的辦法從較多的候選人當(dāng)中產(chǎn)生正式候選人。從實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這樣的預(yù)選方式比較合適，得到了居民的認(rèn)可，也體現(xiàn)了民主的精神和公平的原則，可以在以后的城市社區(qū)選舉中加以推廣。

競(jìng)選方式。我國(guó)在2002年以后的城市社區(qū)選舉中出現(xiàn)了一種新的選舉方式。社區(qū)選舉中的競(jìng)選演講和辯論提前到選舉日前幾天進(jìn)行，使選民們有充分的時(shí)間考慮候選人所提出的競(jìng)選方案是否可以落實(shí)，是否符合本社區(qū)的情況。候選人也能夠有比較充分的時(shí)間就一些問(wèn)題跟選民們進(jìn)行比較充分的意見(jiàn)交換，這對(duì)候選人了解社區(qū)、了解選民是有好處的。這種競(jìng)選方式雖然不如國(guó)外競(jìng)選的熱烈和熱鬧，但是符合中國(guó)的實(shí)際情況，也在一定的范圍內(nèi)使候選人之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)城市社區(qū)的選舉是有好處的。

投票程序。無(wú)論是農(nóng)村基層選舉還是城市基層選舉，在投票程序上問(wèn)題都比較大，這里包括了投票場(chǎng)的秩序問(wèn)題、流動(dòng)票箱問(wèn)題、代投票問(wèn)題、秘密畫(huà)票問(wèn)題以及即時(shí)公開(kāi)點(diǎn)票問(wèn)題。

1．投票會(huì)場(chǎng)秩序問(wèn)題

城市社區(qū)直選應(yīng)嚴(yán)格遵守登記選民領(lǐng)取選票的程序，選民們應(yīng)當(dāng)憑選民證領(lǐng)取選票，一張選民證領(lǐng)一張選票，代票的需憑委托書(shū)和所代選民的選民證一起換取選票，并要在選民證上注銷，同時(shí)也要在選民登記冊(cè)上注銷。但是我國(guó)各地城市的代投票是造成投票場(chǎng)所秩序混亂的一個(gè)重要原因。

2．流動(dòng)票箱問(wèn)題

中國(guó)城市的基層選舉流動(dòng)票箱的使用非常普遍，其弊端是很明顯的。第一，投票的隱私權(quán)不可能得到保護(hù)，這是因?yàn)樵谀弥鲃?dòng)票箱的人員面前，一般的選民都不可能再實(shí)行秘密畫(huà)票。第二，流動(dòng)票箱很容易在別人不注意的情況下成為制造假票的工具。

比較好的辦法是盡量減少對(duì)流動(dòng)票箱的使用，不得已必須使用流動(dòng)票箱的時(shí)候要嚴(yán)格限制使用人員的范圍和百分比。北京市在2002年的選舉試點(diǎn)中就嚴(yán)格規(guī)定流動(dòng)票箱只能給那些不能下地走路的病、殘選民使用，其他人都必須到投票站投票，并將比例嚴(yán)格控制在3%—5%范圍內(nèi)，不得擴(kuò)大。不使用流動(dòng)票箱，雖然投票率會(huì)有所下降，但是效果可能會(huì)更好，選舉的質(zhì)量會(huì)更高。

3．代投票問(wèn)題

中國(guó)的基層選舉中代投票是一個(gè)被普遍采用的辦法。代投票的做法為制造假票或者非法操縱選票制造了機(jī)會(huì)，同時(shí)也違反了代投票的規(guī)定。

解決這個(gè)問(wèn)題比較好的辦法有：第一，將選舉日投票的時(shí)間提早進(jìn)行。例如早上7點(diǎn)或8點(diǎn)進(jìn)行；而將票箱關(guān)閉的時(shí)間也適當(dāng)延長(zhǎng)，例如下午4點(diǎn)關(guān)閉，這樣的安排可以減少代投票的數(shù)量。第二，選票的發(fā)放必須在投票日的現(xiàn)場(chǎng)，憑選民登記證取票。第三，可以考慮用郵寄的方法進(jìn)行投票。第四，從根本上考慮，可以將代投票取消，這有可能消除代投票所帶來(lái)的弊端。

4．秘密畫(huà)票問(wèn)題

有地方嚴(yán)格限定選民的投票過(guò)程，從選民領(lǐng)取選票開(kāi)始到選票投入票箱中為止，中間必須經(jīng)過(guò)近20個(gè)秘密畫(huà)票間，而且秘密畫(huà)票間又提供了畫(huà)票用的筆，這樣選民就很自然地在秘密畫(huà)票間進(jìn)行畫(huà)票。這是一個(gè)非常好的經(jīng)驗(yàn)。在中國(guó)，官員和老百姓目前對(duì)于秘密畫(huà)票的原則和程序還不十分了解的情況下，用一個(gè)規(guī)定的程序讓選民們進(jìn)行秘密畫(huà)票，既能達(dá)到規(guī)范性要求也簡(jiǎn)單易行，應(yīng)該加以提倡。改進(jìn)秘密畫(huà)票的國(guó)際通行辦法是將投票過(guò)程放到室內(nèi)進(jìn)行。在進(jìn)口的地方設(shè)立登記處，選民們一個(gè)個(gè)用選民證領(lǐng)取選票，然后在室內(nèi)的秘密畫(huà)票間進(jìn)行畫(huà)票，這樣就不會(huì)造成選票現(xiàn)場(chǎng)秩序的混亂。

5．即時(shí)公開(kāi)點(diǎn)票問(wèn)題

在投票結(jié)束以后立即公開(kāi)點(diǎn)票并且公布投票結(jié)果是民主選舉的一個(gè)基本原則。在中國(guó)目前的情況下，為了避免點(diǎn)票時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，可以考慮將投票時(shí)間提前，例如從早上七八點(diǎn)開(kāi)始；而將投票站關(guān)閉的時(shí)間也相對(duì)延長(zhǎng)，例如下午三四點(diǎn)結(jié)束，這樣就有足夠的時(shí)間進(jìn)行點(diǎn)票，而不必將公布選舉結(jié)果的時(shí)間拖得太晚。

二、寧波市城市社區(qū)直接選舉的過(guò)程

2007年3—9月，寧波市完成了第七屆社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉工作。本次社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉全面推行直選方式，是全國(guó)首個(gè)全面落實(shí)城市社區(qū)直選的城市。

全市439個(gè)社區(qū)中，應(yīng)換屆社區(qū)394個(gè)，已換屆社區(qū)370個(gè)，其中235個(gè)城市社區(qū)全部實(shí)現(xiàn)了直接選舉。部分社區(qū)因拆遷等原因暫緩選舉。本次換屆選舉中，全市共有登記選民732505名，劃分居民小組13071個(gè)，產(chǎn)生居民代表21570名，其中駐區(qū)單位代表1900名，外來(lái)暫住人員代表792名；選出社區(qū)居民委員會(huì)成員2266名，其中主任、副主任共658名，委員1608名，新當(dāng)選的社區(qū)居民委員會(huì)成員887名；社區(qū)居民委員會(huì)成員中中共黨員1513名，占67%，人大代表122名，政協(xié)委員29名；高中及以上學(xué)歷1893名，占84%，其中研究生學(xué)歷12名，本科學(xué)歷311名，大專學(xué)歷941名；社區(qū)居民委員會(huì)成員平均年齡為41．3歲。

（一）加強(qiáng)指導(dǎo)，周密部署

2007年2月，寧波市委辦公廳、市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》（甬黨辦〔2007〕7號(hào)），對(duì)全市社區(qū)換屆選舉工作作出動(dòng)員和部署，明確了換屆的指導(dǎo)思想、基本原則、選舉方式、工作步驟、工作要求等內(nèi)容。各縣（市）、區(qū)也十分重視社區(qū)換屆工作。各級(jí)民政部門作為社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉工作的職能部門，充分發(fā)揮職能作用，認(rèn)真做好協(xié)調(diào)工作，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，深入社區(qū)調(diào)研，掌握重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，制定相應(yīng)對(duì)策，加強(qiáng)培訓(xùn)，對(duì)換屆選舉作全程指導(dǎo)，為順利選舉創(chuàng)造條件。

（二）規(guī)范程序，依法選舉

為確保社區(qū)直選平穩(wěn)、有序、公正進(jìn)行，各地切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，從規(guī)范選舉程序入手，認(rèn)真把好選舉各個(gè)環(huán)節(jié)。從建立選舉工作機(jī)構(gòu)、推選社區(qū)選舉委員會(huì)、確認(rèn)選民資格、選擇選舉方式，到確定正式候選人和投票選舉等環(huán)節(jié)，都嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，做到法定環(huán)節(jié)不減少，規(guī)范操作不變通。

海曙等地還依法制定了《社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉工作規(guī)程》，對(duì)直選的每個(gè)步驟、每個(gè)環(huán)節(jié)，都進(jìn)行了具體的、可操作的規(guī)定。整個(gè)換屆選舉階段全市沒(méi)有一個(gè)社區(qū)出現(xiàn)違法違規(guī)情況，也沒(méi)有發(fā)生居民糾紛。整個(gè)選舉過(guò)程重點(diǎn)抓好了六個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范。

一是規(guī)范社區(qū)選舉委員會(huì)推選環(huán)節(jié)。在社區(qū)選舉委員會(huì)推選中，各地均通過(guò)法定程序?qū)⑸鐓^(qū)黨組織負(fù)責(zé)人經(jīng)法定程序推選為選舉委員會(huì)主任，體現(xiàn)了社區(qū)黨組織在換屆選舉中的主導(dǎo)地位。

二是規(guī)范居民代表、居民小組長(zhǎng)推選環(huán)節(jié)。居民代表和居民小組長(zhǎng)的推選是社區(qū)換屆選舉的重要環(huán)節(jié)，各地社區(qū)對(duì)轄區(qū)居民按居住地、樓道、小區(qū)等為單位劃分居民小組，以戶代表會(huì)議或上門征求意見(jiàn)等形式推薦產(chǎn)生居民代表、居民小組長(zhǎng)，廣大社區(qū)工作者還到駐區(qū)單位進(jìn)行上門走訪，宣講選舉相關(guān)規(guī)定和程序，動(dòng)員駐區(qū)單位參與社區(qū)居民委員會(huì)選舉，使居民代表更有代表性。

三是規(guī)范選民登記環(huán)節(jié)。針對(duì)目前人口流動(dòng)性較大、人戶分離現(xiàn)象較多的情況，寧波市各地認(rèn)真組織做好選民資格的確認(rèn)和選民登記工作，努力做到不漏登、不重登、不錯(cuò)登。直選中，各地還十分重視保障外來(lái)務(wù)工人員的民主選舉權(quán)利，規(guī)定外來(lái)務(wù)工人員居住本社區(qū)半年或一年以上的，有資格進(jìn)行選民登記，參加社區(qū)直選，真正體現(xiàn)了選舉的廣泛參與性。

四是規(guī)范候選人提名和確定環(huán)節(jié)。在選舉中，各地通過(guò)制定選舉辦法、推行選民直接提名等方式，引導(dǎo)居民把素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)、作風(fēng)正派、辦事公道的居民直接推薦出來(lái)，在按法定程序進(jìn)行嚴(yán)格資格審查后確定正式候選人并予以公告；同時(shí)，通過(guò)演講等多種形式介紹正式候選人，使廣大居民對(duì)正式候選人有一定的了解。

五是規(guī)范候選人競(jìng)選環(huán)節(jié)。開(kāi)展競(jìng)選是社區(qū)直選的重要環(huán)節(jié)。直選既有候選人走訪選民家庭、了解選民的要求和希望，讓選民了解自己等雙向互動(dòng)；也有選舉辦公室組織的候選人和選民見(jiàn)面會(huì)，讓候選人亮相展開(kāi)競(jìng)選辯論，選民就自己關(guān)心的問(wèn)題向候選人提問(wèn)，進(jìn)行多向互動(dòng)，真正體現(xiàn)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和充分的民主參與。

六是規(guī)范投票選舉環(huán)節(jié)。在投票選舉環(huán)節(jié)，各地采用中心投票站與投票分站相結(jié)合的方法組織投票，嚴(yán)格控制流動(dòng)票箱，規(guī)范委托投票，設(shè)立秘密畫(huà)票處，當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果，增加了選舉的公正性和透明度。

（三）開(kāi)拓創(chuàng)新，擴(kuò)大民主

換屆時(shí)，各地從切實(shí)保障社區(qū)居民群眾民主選舉權(quán)、夯實(shí)社區(qū)基層自治基礎(chǔ)出發(fā)，不但在擴(kuò)大選民范圍和提高選舉民主程度上下功夫，還充分借鑒村委會(huì)換屆選舉的成功經(jīng)驗(yàn)，大膽開(kāi)展了直接提名等創(chuàng)新工作，成效顯著。

同時(shí)，各地都將社區(qū)單位代表和在本社區(qū)居住滿半年或一年以上的外來(lái)務(wù)工人員納入了選民范圍，充分調(diào)動(dòng)了駐區(qū)單位和外來(lái)務(wù)工人員參與社區(qū)換屆選舉的熱情。

各地還改變過(guò)去單一由街道推薦或指定候選人的做法，推行選民直接提名，通過(guò)選民10人聯(lián)名等方式產(chǎn)生候選人，并實(shí)行差額選舉，大大拓寬了選民和候選人的覆蓋面，提高了選舉的民主化程度。

寧波的城市社區(qū)直接選舉也得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，《人民日?qǐng)?bào)》、中國(guó)廣播網(wǎng)、新華網(wǎng)、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》、《解放日?qǐng)?bào)》、《文匯報(bào)》、《新京報(bào)》等媒體做了專題報(bào)道，有媒體稱“寧波社區(qū)直選是一項(xiàng)偉大的民主試驗(yàn)”。

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)王金華表示，寧波的城市社區(qū)全部實(shí)現(xiàn)直選，為國(guó)家修訂《城市居民委員會(huì)組織法》提供了很好的實(shí)踐依據(jù)。我國(guó)選舉問(wèn)題專家、中國(guó)與世界研究所所長(zhǎng)李凡認(rèn)為，寧波的城市社區(qū)直選制度不但促進(jìn)了城市基層民主的擴(kuò)大，而且創(chuàng)新了社區(qū)管理模式，規(guī)范了城市社區(qū)選舉程序，對(duì)全國(guó)有良好的借鑒作用。

三、寧波市城市社區(qū)直接選舉的制度創(chuàng)新

（一）2003年海曙區(qū)社區(qū)直接選舉的制度創(chuàng)新

2003年海曙區(qū)在社區(qū)直接選舉中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的制度創(chuàng)新，這是以前的基層選舉中從未出現(xiàn)過(guò)的事情，值得重視。大致來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面。

1．選舉智囊團(tuán)的出現(xiàn)

在選舉的過(guò)程中出現(xiàn)了候選人為了使自己的選舉能夠取得勝利，而開(kāi)始組織候選人自己的選舉后援團(tuán)或者選舉智囊團(tuán)的現(xiàn)象。這些選舉后援團(tuán)或者智囊團(tuán)的出現(xiàn)是候選人為了更好地參加選舉，讓選民了解自己或者掌握選舉的變化而出現(xiàn)的。這些后援團(tuán)和智囊團(tuán)的出現(xiàn)是完全自發(fā)的，是選民積極參與的一種表現(xiàn)。這些后援團(tuán)和智囊團(tuán)幫助候選人出主意，制定選舉的方案，并包裝候選人的形象，以期得到選民的支持。在中國(guó)城市社區(qū)的選舉的開(kāi)始階段就出現(xiàn)了這樣的變化，表明了城市社區(qū)選舉的方式和內(nèi)容都會(huì)與以往農(nóng)村社區(qū)的選舉有所不同。

2．候選人與選民的全方位接觸

候選人想方設(shè)法采取多方、全面、立體介紹模式，大量接觸選民，加深了解選民的要求。主要體現(xiàn)在候選人主動(dòng)到選民家里進(jìn)行上門拜訪，了解選民的需要。澄浪社區(qū)在競(jìng)選過(guò)程中，圍繞信息做文章，使競(jìng)選者的意志、個(gè)性、能力在社區(qū)這一空間得到最大限度的張揚(yáng)。社區(qū)直選委員會(huì)在候選演講前，用多媒體大屏幕顯示候選人的照片與簡(jiǎn)介，居民代表就社區(qū)的相關(guān)問(wèn)題與候選人進(jìn)行溝通、交流；同時(shí)也給候選人進(jìn)一步表現(xiàn)自我的機(jī)會(huì)。選舉前幾天，社區(qū)又組織候選人與選民見(jiàn)面活動(dòng)。兩輛“老爺花車”來(lái)給活動(dòng)添色，一支樂(lè)隊(duì)替花車開(kāi)路。正式候選人坐在“老爺花車”上到社區(qū)各生活小區(qū)巡游，與選民見(jiàn)面，表達(dá)自己的競(jìng)選主張。晚上在社區(qū)廣場(chǎng)舉辦文藝晚會(huì)，以晚會(huì)為背景，讓候選人介紹自己；每一位選民還都收到了候選人的情況介紹材料，這些做法使得選舉活動(dòng)生動(dòng)活潑，加大了選民參與的興趣，也加大了選民對(duì)候選人的了解程度。專家認(rèn)為，澄浪社區(qū)是中國(guó)目前城市社區(qū)選舉中信息展示最為充分、程序最為規(guī)范的一個(gè)社區(qū)。

海曙區(qū)是居住條件較好的社區(qū)，正在嘗試借助社區(qū)網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)選舉過(guò)程中的信息溝通，這為社區(qū)直選的成功提供了技術(shù)上的支持，使信息溝通的空間豁然開(kāi)朗，頗有些“經(jīng)暖草如積，山晴花更繁”的盎然春意。

3．投票日不開(kāi)任何大會(huì)

在海曙區(qū)的試驗(yàn)中，投票日當(dāng)天只進(jìn)行投票而不再開(kāi)任何大會(huì)，并且將投票站設(shè)在室內(nèi)。這些措施都保證了投票秩序，也保證了選民能夠全部進(jìn)行秘密畫(huà)票，使得選舉更加公平和公正。這種做法是前所未有的。

4．室內(nèi)投票站的設(shè)立

我國(guó)真正的100%的秘密畫(huà)票無(wú)論是在農(nóng)村還是在城市的選舉中，在此以前都沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)過(guò)。因?yàn)樵诖酥?，無(wú)論是農(nóng)村的還是城市的選舉，都出現(xiàn)了投票場(chǎng)地秩序混亂，秘密畫(huà)票的問(wèn)題無(wú)法解決；有的地方雖然通過(guò)拉線的辦法讓選民到秘密畫(huà)票間畫(huà)票，但是由于仍然是在廣場(chǎng)上進(jìn)行投票，因此出現(xiàn)了投票成本比較高、勞動(dòng)量大、維護(hù)秩序比較難的局面。從澄浪社區(qū)選舉的過(guò)程來(lái)看，其實(shí)在室內(nèi)的投票站進(jìn)行投票，是維持投票秩序和讓全體選民都進(jìn)行秘密畫(huà)票的最好的也是最簡(jiǎn)便的辦法。

從入口（有保安站崗，只有佩戴“工作人員”、“記者證”和手持“選民證”的人員才可入內(nèi)）→換票處（將“選民證”換成“選票”）→秘密畫(huà)票間→投票箱→出口。這樣一個(gè)投票流程既防止了選舉時(shí)可能發(fā)生混亂和錯(cuò)誤，又保證了畫(huà)票、投票能秘密進(jìn)行，避免受他人影響，就規(guī)范性而言無(wú)可挑剔。

5．半透明的投票箱

在投票箱的設(shè)計(jì)上，2003年海曙區(qū)澄浪社區(qū)在中國(guó)首次使用了半透明的票箱。在此以前，廣西柳州的社區(qū)選舉中，曾經(jīng)使用了透明的投票箱，這種做法加大了投票的透明度，減少了投票作弊的可能性。當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的國(guó)際專家雖然對(duì)這樣的創(chuàng)新感到滿意，但是也提出了在使用透明票箱的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)選票在票箱內(nèi)打開(kāi)，從外邊能夠看到選票上選民所選的候選人的名字，因此需要對(duì)透明的票箱加以改進(jìn)的意見(jiàn)。此次在澄浪社區(qū)的選舉中使用了毛玻璃制作的半透明票箱，當(dāng)選舉開(kāi)始和結(jié)束的時(shí)候，由于是半透明的票箱，選民可以一眼看清在票箱內(nèi)是否還有選票，這減少了利用票箱作弊的可能性。而在投票的時(shí)候，由于是半透明的票箱，即使選票張開(kāi)也不會(huì)讓其他人看到選民所選的候選人的名字，這樣就保證了選民的隱私權(quán)，可以讓選民真正按照自己的意愿進(jìn)行投票，從而使選舉更加公正。

6．操作人員的回避制度

海曙區(qū)的試點(diǎn)選舉中，采用了將選舉委員會(huì)設(shè)立在街道，由選舉委員會(huì)在各個(gè)社區(qū)設(shè)立選舉辦公室的做法。這樣就將選舉的組織工作交由政府來(lái)操作，形成了政府主辦社區(qū)選舉、各個(gè)選舉辦公室按照政府統(tǒng)一規(guī)定的要求進(jìn)行具體操作的做法。此外，由于選舉辦公室的組成人員都不是社區(qū)本身的居民，這樣就在選舉的重要環(huán)節(jié)上可以避嫌。而在選舉的實(shí)際過(guò)程中，本社區(qū)的人員實(shí)際介入的工作大大減少，以保證選舉過(guò)程的公正性，這種做法是符合國(guó)際慣例的。同時(shí)，這種做法也基本上使得各個(gè)社區(qū)的選舉在制度上大致保持了一致，避免了選舉在程序上不合規(guī)范的做法。

7．選票的簡(jiǎn)化

海曙區(qū)在選舉中對(duì)選票的樣式進(jìn)行了改革，將選票中的贊成、反對(duì)和棄權(quán)的符號(hào)簡(jiǎn)單化，改成只有表示贊成的符號(hào)。這樣的好處在于投票時(shí)對(duì)于選民來(lái)講比較容易畫(huà)票，而在點(diǎn)票的時(shí)候也容易點(diǎn)票，可以大量減少出現(xiàn)廢票的可能性，同時(shí)也節(jié)省了點(diǎn)票的時(shí)間。

8．商業(yè)性活動(dòng)的出現(xiàn)

在聯(lián)南社區(qū)的選舉中，出現(xiàn)了一些在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)給予贊助的情況。在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開(kāi)店的麥當(dāng)勞快餐店在聯(lián)南選舉辯論和正式投票的時(shí)候都給予了會(huì)場(chǎng)的布置方面和飲料方面的贊助；選民畫(huà)票所用的筆是當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)服務(wù)中心提供贊助的，并在筆上印上了“聯(lián)南社區(qū)直接選舉”和日期的字樣，成了一個(gè)非常好的紀(jì)念品；當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)門診部也在選舉的時(shí)候發(fā)放了對(duì)選民優(yōu)惠體檢的通知。這些活動(dòng)對(duì)于營(yíng)造選舉的氣氛和提高選民的參與熱情都是有幫助的。在澄浪社區(qū)的選舉中，當(dāng)?shù)睾蜕鐓^(qū)有共建關(guān)系的商業(yè)機(jī)構(gòu)也都贈(zèng)送了彩色大條幅，營(yíng)造了選舉的氣氛。這種商業(yè)性活動(dòng)和基層選舉的結(jié)合在中國(guó)的基層民主中也是剛剛出現(xiàn)的新生事物，促進(jìn)了城市基層民主的活躍和發(fā)展。

9．社會(huì)的參與

在海曙區(qū)進(jìn)行的選舉活動(dòng)，大量地利用了社會(huì)資源，除了一些企業(yè)所給予的幫助外，也大量吸收了社會(huì)義務(wù)工作者來(lái)參與選舉活動(dòng)。這些義務(wù)工作者主要包括兩大類：一類是在社區(qū)服務(wù)的工作者；另一類是社會(huì)上的義務(wù)工作者，主要是一些大專院校的學(xué)生。這樣的參與，一方面使得選舉活動(dòng)不再由居民自己操辦，而主要由社會(huì)工作者操辦，形成了有關(guān)人員的完全回避，使選舉的過(guò)程和結(jié)果更加公正；另一方面也使得這些社會(huì)工作者有了更多的機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)選舉的過(guò)程，對(duì)于進(jìn)行廣泛的民主教育是一件好事，同時(shí)也為將來(lái)出現(xiàn)一些專業(yè)的選務(wù)人員打下了一個(gè)好的基礎(chǔ)。

（二）2007年寧波市社區(qū)直接選舉的制度創(chuàng)新

在2007年社區(qū)換屆選舉中，寧波市在許多方面有了突破和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．參與直接選舉的范圍更廣

在2003年海曙區(qū)試點(diǎn)選舉的基礎(chǔ)上，寧波市沒(méi)有停止腳步，繼續(xù)擴(kuò)大選舉范圍。直接選舉的范圍由1個(gè)城區(qū)擴(kuò)大到寧波市11個(gè)縣（市）區(qū)的所有城區(qū)，參選的社區(qū)也由原來(lái)的59個(gè)增加到235個(gè)，增長(zhǎng)了近4倍。寧波成為全國(guó)首個(gè)城市社區(qū)全部完成直選的城市，是我國(guó)推進(jìn)基層民主的一個(gè)標(biāo)志。

2．選民參選率較高

在直選的235個(gè)社區(qū)中，平均參選率達(dá)到92．6%，比上一屆高出3個(gè)百分點(diǎn)，也好于2003年海曙區(qū)的平均參選率（88．5%）。鎮(zhèn)海區(qū)的參選率甚至達(dá)到98%。如此高的參選率對(duì)于中國(guó)的基層民主的推進(jìn)具有非常積極的意義，因?yàn)閰⑦x率的高低直接反映了社區(qū)居民的民主參與意識(shí)的強(qiáng)弱。沒(méi)有深入的動(dòng)員，就沒(méi)有成功的選舉。寧波市在推進(jìn)本次直接選舉的過(guò)程中，進(jìn)行了深入的調(diào)研，做了大量的宣傳和發(fā)動(dòng)工作。在發(fā)動(dòng)選民方面，寧波城市直選的成功為中國(guó)其他城市提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3．外來(lái)人員的民主選舉權(quán)利得到充分保障

凡在轄區(qū)居住半年以上的人員都有資格進(jìn)行選民登記，參與直接選舉。這次直選，外來(lái)人員當(dāng)選為居民代表近千人，是上一屆的2倍。當(dāng)選社區(qū)居民委員會(huì)委員的有11人，其中1人當(dāng)選為社區(qū)居民委員會(huì)主任。

四、寧波市城市社區(qū)直接選舉的意義

社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉，是推進(jìn)城市政治文明建設(shè)的重要途徑。深化研究直接選舉的路徑之一是在觀察和思考的過(guò)程中，從價(jià)值的方面，對(duì)事物本身有一個(gè)基本的價(jià)值判斷，從中尋找其意義所在。城市社區(qū)中活生生的民主實(shí)踐，詮釋著中國(guó)特色社會(huì)主義民主的精髓。社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉的價(jià)值就在于推進(jìn)了城市基層民主政治建設(shè)，推進(jìn)了社區(qū)民主自治。

（一）豐富和完善了城市基層群眾自治制度

寧波市的“社區(qū)直選＋選聘分離＋職業(yè)化社工”，這三個(gè)制度的結(jié)合構(gòu)成了新的社區(qū)管理模式，三種制度相互依托，缺一不可，一起構(gòu)建了新的城市基層群眾自治制度，實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

十七大報(bào)告把我國(guó)的政治制度由人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度的三項(xiàng)制度，擴(kuò)展為包括基層群眾自治制度在內(nèi)的四項(xiàng)制度，把國(guó)家層面的民主制度與基層范疇的民主制度有機(jī)地結(jié)合在一起，使社會(huì)主義政治制度體系的內(nèi)容更為全面、更為豐富，結(jié)構(gòu)更為完整，功能更為強(qiáng)大，使我國(guó)的政治制度更好地成為億萬(wàn)人民群眾參與并惠及億萬(wàn)人民群眾的制度。

我國(guó)的基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實(shí)踐。

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，居民委員會(huì)成員是由街道直接任命的。居民委員會(huì)的任務(wù)重而且繁多，工作條件差、待遇低，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，無(wú)法實(shí)行居民的自治，工作人員結(jié)構(gòu)不合理。在這樣的條件下，“居民委員會(huì)的成員沒(méi)有任何主動(dòng)權(quán)，由于是完全由街道所任命的，因此也必須完全服從于街道”，一些城市基層政權(quán)組織把本來(lái)不屬于居民委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)都交給居民委員會(huì)辦理，有的甚至將居民委員會(huì)當(dāng)成其下屬機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)待。

新的社區(qū)自治制度是這樣設(shè)計(jì)的：社區(qū)居民委員會(huì)經(jīng)居民差額選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室，工作人員由專職社工組成。政府聘用社工，社工的工作包括居民委員會(huì)交辦的自治性工作以及政府在社區(qū)層面的公共管理和服務(wù)工作（見(jiàn)圖2－1）。

圖2-1　城市社區(qū)自治制度構(gòu)成圖

社區(qū)直選制度、選聘分離和職業(yè)化社工制度的結(jié)合，使得社區(qū)的直選性質(zhì)發(fā)生了根本的變化，從程序性民主轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體性民主。“選聘分離＋社區(qū)直選”，使得城市社區(qū)居民能夠真正參與到社區(qū)的事務(wù)中，使社區(qū)居民委員會(huì)從傳統(tǒng)的角色中脫離出來(lái)，形成真正的基層群眾自治組織。同時(shí)，政府原有的社會(huì)管理和公共服務(wù)在基層的落實(shí)也有了實(shí)體，為實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)提供了制度的可能。

旅加學(xué)者陶短房在《新京報(bào)》撰文，把這種制度安排稱為“委員代議制＋社工職業(yè)化”的“寧波模式”，他把“委員代議制、職業(yè)社工制和居民委員會(huì)”稱為治理社區(qū)的“三駕馬車”，并認(rèn)為這種制度的設(shè)計(jì)走的是以“小政府、大社會(huì)”模式代替“大政府、小社會(huì)”模式的社區(qū)自治道路。

新的社區(qū)制度對(duì)于居民意味著權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與回歸。改革重建了居民的選擇權(quán)利。每一個(gè)社區(qū)成員對(duì)于社區(qū)當(dāng)家的選擇，每一個(gè)社區(qū)成員都有權(quán)利成為社區(qū)當(dāng)家人，這兩個(gè)權(quán)利的運(yùn)用，打開(kāi)了城市基層民主政治的空間，一定程度上保證了居民群眾政治利益的實(shí)現(xiàn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，與以前選聘合一的體制相比較，現(xiàn)在的制度安排是在原有社區(qū)基礎(chǔ)上自我管理力度的強(qiáng)化。我們欣喜地看到，社區(qū)自治組織正在逐漸發(fā)揮它們的主體作用，顯示它們的力量，許多的典型案例證明了這一點(diǎn)。

澄浪社區(qū)的居民委員會(huì)經(jīng)過(guò)多次奔走，終于解決了轄區(qū)內(nèi)設(shè)立公交車站的問(wèn)題，方便了居民乘車；另外，在社區(qū)居民委員會(huì)的牽頭和發(fā)動(dòng)下，200多戶居民捐款6000多元，自己設(shè)計(jì)造型，自己聯(lián)系工匠，建成了融景觀性和實(shí)用性于一體、極富文化特色的全竹制候車涼亭。這座竹亭，就像是一個(gè)符號(hào)、一種象征，讓我們看到了直選后社區(qū)居民委員會(huì)的活力所在。

聯(lián)南社區(qū)居民委員會(huì)整治社區(qū)大排檔贏得了居民的好評(píng)。在聯(lián)南社區(qū)，以前一直有大排檔一條街，污水橫流，深夜還喧鬧不止。附近居民反映強(qiáng)烈，但遲遲沒(méi)有得到解決。這個(gè)問(wèn)題在2003年5月居民委員會(huì)的例會(huì)中再度被提起。經(jīng)過(guò)委員們商量，決定以居民委員會(huì)的名義，邀請(qǐng)店主、受害居民、物業(yè)公司、工商、城管、衛(wèi)生等來(lái)聯(lián)合聽(tīng)證。2003年5月16日，受邀單位與個(gè)人均來(lái)參加會(huì)議，并協(xié)助店主們重新設(shè)計(jì)煙囪。店主們也開(kāi)始按規(guī)定整改，一個(gè)月后，干凈而有序的大排檔一條街誕生了，一個(gè)老大難問(wèn)題被社區(qū)居民委員會(huì)解決了。

汪弄社區(qū)試行居民委員會(huì)委員接待日制度。為了加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)委員與居民的聯(lián)系，更好地發(fā)揮委員的作用，汪弄社區(qū)推出居民委員會(huì)委員接待日制度，在社區(qū)服務(wù)大廳劃出一間房子作為接待室，將接待人的姓名、職務(wù)、接待內(nèi)容都掛牌公示。在每月第一個(gè)星期一上午8點(diǎn)到11點(diǎn)，接待社區(qū)居民。在第一個(gè)接待日，就接待了來(lái)訪居民共7批13人，對(duì)這些居民反映的問(wèn)題，社區(qū)居民委員會(huì)通過(guò)不同途徑，一一加以解決，來(lái)訪居民普遍對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的做法表示滿意。

（二）提供了一個(gè)規(guī)范的城市社區(qū)選舉制度范例

沒(méi)有規(guī)范的程序，就沒(méi)有公正的直選。民主是抽象的，但是民主一旦程序化就變得生動(dòng)活潑。寧波市的規(guī)范選舉對(duì)于中國(guó)基層民主的建設(shè)意義非常重大，是走向一個(gè)好的選舉的開(kāi)始。正是這些程序嚴(yán)密的選舉制度，保證了選舉公正，避免了利益糾紛的發(fā)生，規(guī)避了直選可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為直選后社區(qū)的平穩(wěn)自治做了準(zhǔn)備。

世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡先生觀摩指導(dǎo)了海曙區(qū)社區(qū)直選過(guò)程。在其主編的《中國(guó)城市社區(qū)直接選舉改革》一書(shū)中，介紹了海曙區(qū)直選情況，并作出如下評(píng)價(jià)：

——社區(qū)選舉在2003年獲得重大深入發(fā)展的標(biāo)志是寧波市海曙區(qū)所進(jìn)行的改革，這是中國(guó)第一次實(shí)現(xiàn)一個(gè)大城市的城區(qū)所有社區(qū)的直接選舉。

——海曙區(qū)在選舉的規(guī)范程度上達(dá)到了一個(gè)新的高度，取得了很大的成就。這是在中國(guó)基層民主的發(fā)展過(guò)程中對(duì)投票制度和程序所進(jìn)行的一次非常重要也是非常成功的探索。

——海曙區(qū)在2003年的直選中所用的選舉制度，是在集中總結(jié)了以前各地的選舉制度的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新形成的。不只在提名制度上使用了廣西自我報(bào)名加10名選民支持的制度，而且在競(jìng)選、投票等制度的建立上更進(jìn)一步，走出了更好的實(shí)踐路子。

——海曙區(qū)所追求的規(guī)范的選舉制度的發(fā)展，說(shuō)明城市社區(qū)選舉是可以建立一個(gè)規(guī)范的選舉制度的。也就是說(shuō)，城市基層民主的初始發(fā)展階段，是可以出現(xiàn)高質(zhì)量的民主發(fā)展水平的。

——海曙區(qū)社區(qū)直選中所表現(xiàn)出來(lái)的選民的參與熱情和規(guī)范的制度，使人看到了中國(guó)城市社區(qū)民主發(fā)展和選舉的樂(lè)觀前景。這樣的參與熱情、競(jìng)選方式的變化和制度的規(guī)范，很容易在中國(guó)城市的民主發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生“范式”效應(yīng)，從而加快中國(guó)城市民主發(fā)展的步伐。

實(shí)踐證明，在城市基層民主的初始發(fā)展階段，是可以出現(xiàn)高質(zhì)量的民主發(fā)展水平的。海曙區(qū)社區(qū)直選在選舉制度的建立上十分注重規(guī)范，這個(gè)規(guī)范的選舉制度體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)候選人提名程序和競(jìng)選程序的規(guī)范，二是對(duì)投票程序的規(guī)范。

在提名的程序上，海曙區(qū)采用了候選人自我報(bào)名，加10名選民聯(lián)名支持的辦法。此外，候選人沒(méi)有報(bào)名的限制條件，也沒(méi)有指定或內(nèi)定候選人。在投票程序方面，海曙區(qū)也進(jìn)行了有益探索。在投票日取消了所有競(jìng)選活動(dòng)，不舉行任何會(huì)議，使投票日完全成為選民的投票活動(dòng)時(shí)間。投票日的投票時(shí)間一般從早上6時(shí)開(kāi)始到下午3時(shí)結(jié)束。

在投票站的設(shè)計(jì)中，有條件的社區(qū)都將投票站設(shè)在了室內(nèi)。在室內(nèi)安排了秘密畫(huà)票間，并設(shè)計(jì)了候選人進(jìn)出投票站的通道，使選舉中可能出現(xiàn)的混亂情況得以嚴(yán)格控制。

這樣的投票程序，較容易地就達(dá)到了100%的選民都到投票站進(jìn)行秘密畫(huà)票的目的。專家認(rèn)為，這是一個(gè)在中國(guó)基層民主的發(fā)展過(guò)程中非常重要的探索。

2007年，寧波市235個(gè)城市社區(qū)全部實(shí)現(xiàn)直選，這些直選不僅擴(kuò)大了范圍，增加了參選率，保障了外來(lái)人員的民主權(quán)利，而且為國(guó)內(nèi)的同類城市提供了一個(gè)范例。中國(guó)人民大學(xué)行政學(xué)專家毛壽龍教授表示，現(xiàn)行《城市居民委員會(huì)組織法》早就明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)應(yīng)由全體居民或居民代表選舉產(chǎn)生，但相應(yīng)的選舉辦法卻一直沒(méi)有出臺(tái)?！盎鶎用裰髻F在行動(dòng)?！泵珘埤堈f(shuō)，“寧波成為我國(guó)第一個(gè)城市社區(qū)居民委員會(huì)全部實(shí)現(xiàn)直選的城市，其探索精神是難能可貴的。只有在行動(dòng)中，才能找到不足，才能更好地推進(jìn)我國(guó)基層民主的建設(shè)?！?/p>

（三）社區(qū)居民民主意識(shí)得到了提高

海曙社區(qū)直選中，居民的參與是一種有價(jià)值的參與。在民主參與的過(guò)程中，民主精神、民主意識(shí)漸漸地然而又是深刻地深入人們的精神世界，滲入人們的意識(shí)之中。

“讓每個(gè)人都有選舉的權(quán)利”、“自主行使自己的權(quán)利”、“公開(kāi)、平等”、“代表多數(shù)人的利益，為百姓做事”……群眾心目中的民主多種多樣，可能與一些坐而論道者相去甚遠(yuǎn)，但卻清清楚楚地描繪出他們心目中民主的應(yīng)有面貌。

對(duì)民主精神體會(huì)最深刻的，恐怕還是一些競(jìng)選者。海曙區(qū)一位當(dāng)選的社區(qū)居民委員會(huì)主任深有感慨地說(shuō)：“社區(qū)工作是為居民服務(wù)的，離不開(kāi)好的群眾基礎(chǔ)，現(xiàn)在搞居民直選，這么多群眾關(guān)心我們，在乎我們，看著我們，我覺(jué)得這一方面使社區(qū)工作好做了，因?yàn)榇蠹疫x你就會(huì)配合、理解你；另一方面也教育了我們，因?yàn)榫用竦囊蟆⑵谕芨?，做得不好，下屆大家就不?huì)投你的票，促使你必須努力做好工作。總之，直選起到了激勵(lì)我們更好地為居民服務(wù)的信心和決心?！碑吘怪苯用鎸?duì)三四千名選民與過(guò)去只面對(duì)幾十名代表的感覺(jué)差異太大了。

進(jìn)一步提高了居民的民主參與意識(shí)。實(shí)踐證明，只要有一個(gè)合適的載體和渠道，社區(qū)成員的參與熱情是可以充分激發(fā)的。通過(guò)推行社區(qū)直選的實(shí)踐方式，社區(qū)居民民主選舉、民主參與的意識(shí)被大大調(diào)動(dòng)了起來(lái)。在選舉中，許多社區(qū)居民認(rèn)為，自己的當(dāng)家人就應(yīng)該自己選出來(lái)，這樣才能真正讓居民參與到社區(qū)建設(shè)和管理中來(lái)，從而強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和榮譽(yù)感。本次直選的235個(gè)社區(qū)，平均參選率為92．6%，充分反映出群眾對(duì)參與社區(qū)居民委員會(huì)選舉和行使民主權(quán)利的高度認(rèn)同。實(shí)踐證明，沒(méi)有漸進(jìn)的民主建設(shè)，就沒(méi)有民主制度、民主程序和民主精神的攜手并進(jìn)、和諧發(fā)展。

澄清了人們認(rèn)識(shí)的諸多憂慮。由于城市社區(qū)直選還處于摸索階段，人們對(duì)社區(qū)直選有一些憂慮，甚至有一些似是而非的看法：“群眾的素質(zhì)不高，社區(qū)直選容易導(dǎo)致社會(huì)無(wú)序，社區(qū)直選僅僅是一種形式而已，城市社區(qū)選舉居民參與度肯定不如鄉(xiāng)村”等。

通過(guò)寧波城市社區(qū)直選實(shí)踐，人們對(duì)社區(qū)直選的思想認(rèn)識(shí)不斷地從習(xí)慣思維和主觀偏見(jiàn)中解放出來(lái)，去正確地把握社區(qū)民主政治發(fā)展規(guī)律，為社區(qū)居民創(chuàng)造更多更實(shí)際的行使民主權(quán)利的機(jī)會(huì)。一份官方的資料表明，寧波市在近五年的城市社區(qū)直選中，基本沒(méi)有出現(xiàn)利益糾紛和不穩(wěn)定事件，過(guò)渡得非常平穩(wěn)和諧。

提供了民主參與的渠道和平臺(tái)。對(duì)于社區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)，參與是硬道理。社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉，是居民民主參與的現(xiàn)實(shí)載體。社會(huì)主義民主的基本要求就是人民群眾當(dāng)家做主。作為主人，要當(dāng)好家，就要對(duì)事關(guān)自己切身利益的共同事務(wù)進(jìn)行民主參與，這種參與是人民群眾政治熱情的主要源泉。參與過(guò)程本身就是對(duì)群眾的一種民主教育。主人的地位、作用只有在參與中才能得以體現(xiàn)。沒(méi)有參與，無(wú)論如何也不能稱其為“主人”，至少是一個(gè)不稱職的主人。

發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)，當(dāng)場(chǎng)接受選民代表提問(wèn)，預(yù)選，投票直選……一位候選人說(shuō)他從電視里看過(guò)許多國(guó)外競(jìng)選的激烈場(chǎng)面，但沒(méi)想到自己也會(huì)有同樣的經(jīng)歷。競(jìng)爭(zhēng)之激烈完全出乎最初的預(yù)料。候選人拋出了發(fā)自肺腑的競(jìng)選詞：

“居民的事不是小事，少說(shuō)多做不張揚(yáng)?！?/p>

“我是澄浪人，我為澄浪服務(wù)。”

“壯心獻(xiàn)給父母之邦?！?/p>

“居民選我，我為居民?！?/p>

“為民辦事，一心一意。”

“社區(qū)是我家，工作靠大家?！?/p>

“實(shí)事求是，為老百姓辦事?！?/p>

…………

加快了中國(guó)基層民主的進(jìn)程。從寧波城市社區(qū)直選實(shí)踐中可以看到，中國(guó)基層民主在城市發(fā)展以后，確實(shí)出現(xiàn)了和農(nóng)村不一樣的情況，尤其是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和開(kāi)放的地區(qū)，更有一些不同的變化。這些變化體現(xiàn)在開(kāi)始要求有一個(gè)比農(nóng)村整體水平要完善的選舉制度的出現(xiàn)，以及出現(xiàn)更為積極的多樣化的選舉方式和比較高的參與熱情。這些在寧波海曙區(qū)的試點(diǎn)中已經(jīng)可以看出來(lái)?？梢?jiàn)，寧波市城市社區(qū)選舉試點(diǎn)對(duì)中國(guó)基層民主發(fā)展確實(shí)具有重大意義。

城市社區(qū)直選中一開(kāi)始就注重提高選舉的質(zhì)量是可行的。在城市居民的文化水平、教育水平和思想開(kāi)放程度都比較高的情況之下，是有可能在城市社區(qū)選舉中一開(kāi)始就提高選舉的質(zhì)量，甚至一開(kāi)始就向國(guó)際慣例看齊。海曙區(qū)在投票中所設(shè)立的投票站、投票箱，投票中對(duì)投票站秩序的維護(hù)等方面都是到目前為止中國(guó)所進(jìn)行的基層民主選舉中最好的一個(gè)，也和國(guó)際水平基本一致。當(dāng)然如果再進(jìn)一步在細(xì)節(jié)上加以改進(jìn)的話，是完全可以和國(guó)際接軌的。這些經(jīng)驗(yàn)是值得在其他城市社區(qū)選舉中應(yīng)用和推廣的，在有條件的農(nóng)村社區(qū)選舉中也是可以應(yīng)用的。

城市社區(qū)直選突破了過(guò)去選舉中的許多禁忌。寧波在選舉中所出現(xiàn)的一系列創(chuàng)新，也表明在城市社區(qū)選舉中，尤其是在沿海開(kāi)放地區(qū)的選舉中，一定會(huì)出現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)選舉中所沒(méi)有的新變化，這些都有可能對(duì)城市社區(qū)選舉中的選舉方式、參與熱情、競(jìng)選辯論程度以及方式等帶來(lái)很大的變化和很多制度的變革。這些變化和變革將會(huì)突破過(guò)去選舉中的許多禁忌，例如對(duì)選舉辯論的限制、候選人的競(jìng)選活動(dòng)的限制以及候選人自我宣傳的限制等。

城市社區(qū)直選的實(shí)踐有助于修改《城市居民委員會(huì)組織法》。在寧波城市社區(qū)選舉中所出現(xiàn)的制度創(chuàng)新也提出了對(duì)于當(dāng)前的《選舉法》進(jìn)行修改的問(wèn)題。中國(guó)的選舉法在許多方面已經(jīng)明顯落后于中國(guó)基層民主選舉的實(shí)踐，尤其是在候選人的產(chǎn)生方式、選舉辯論的進(jìn)行、投票站的設(shè)立和投票程序等方面都有修改的必要。寧波對(duì)規(guī)范選舉制度的努力和嘗試，為中國(guó)選舉制度的改革提供了一個(gè)很好的范例。

城市社區(qū)直選中的居民參與熱情是可以通過(guò)制度來(lái)激勵(lì)的。從寧波的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只要在選舉的方式上，例如提名制度的改革，競(jìng)選辯論方式的改進(jìn)，是可以調(diào)動(dòng)起居民的參與積極性的。這樣的方法在現(xiàn)實(shí)的選舉中是可以不斷地從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的。因此，在城市社區(qū)選舉中有些因素是可以被發(fā)掘出來(lái)，從而激發(fā)城市居民的參與熱情。

某個(gè)城市全部城市社區(qū)的直選成功是中國(guó)基層民主進(jìn)程的重要一步。除了進(jìn)行規(guī)范選舉制度的探索外，寧波市是中國(guó)第一個(gè)全部城市社區(qū)都進(jìn)行直選的城市，這是很有意義的一件事情。此后可能會(huì)有更多的城市像寧波市那樣實(shí)行全部直選，甚至出現(xiàn)全部直選的省，這樣中國(guó)城市社區(qū)的直接選舉的步伐就有可能大大加快。

如果說(shuō)，我國(guó)的基層群眾自治是一條發(fā)展的漸進(jìn)性與發(fā)展的創(chuàng)新性有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，是一條培育人民的民主意識(shí)與維護(hù)人民的實(shí)際利益有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，是一條實(shí)體性民主與程序性民主有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，那么寧波城市社區(qū)直選就是走在這條路上的堅(jiān)實(shí)步伐。

第四節(jié)　浙江城市社區(qū)管理建設(shè)個(gè)案研究

一、杭州市湖濱街道社區(qū)管理建設(shè)的特色與成效

杭州市湖濱街道地處風(fēng)光秀麗的西子湖畔，屬杭州商貿(mào)旅游中心，曾于1995年被民政部授予“中國(guó)街道之星”的榮譽(yù)稱號(hào)。區(qū)域南起西湖大道，北至慶春路，東及中河，西鄰西湖，面積1．6平方千米，下轄6個(gè)社區(qū)，戶籍人口3．8萬(wàn)，地區(qū)單位2000余家，獨(dú)特的地理位置、豐厚的文化底蘊(yùn)、良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，對(duì)街道開(kāi)展和諧社區(qū)建設(shè)提出了客觀要求。在此基礎(chǔ)上，街道從2000年10月開(kāi)始，根據(jù)新時(shí)期社區(qū)建設(shè)的要求，不斷深化各項(xiàng)工作要求，并相繼獲得“中國(guó)街道之星”、“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范街道”、“全國(guó)社區(qū)服務(wù)先進(jìn)單位”、“全國(guó)和諧鄰里建設(shè)示范街道”、“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)自主創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“全國(guó)社區(qū)教育示范街道”、“全國(guó)百家示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工會(huì)”、“全國(guó)六好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工會(huì)”、“全國(guó)基層黨校示范點(diǎn)”、“浙江省先進(jìn)基層黨組織”、“浙江省民政工作先進(jìn)集體”、“浙江省人民調(diào)解工作先進(jìn)集體”、“浙江省東海文化明珠”、“浙江省示范司法所”、“浙江省充分就業(yè)先進(jìn)街道”、“杭州市社區(qū)建設(shè)示范街道”、“杭州市生態(tài)街道”、“杭州市綜合治理先進(jìn)單位”、“杭州市社區(qū)信息化建設(shè)示范街道”、“杭州市社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)先進(jìn)單位”、“杭州市文明街道”等榮譽(yù)稱號(hào)。

（一）湖濱街道開(kāi)展和諧社區(qū)建設(shè)的做法

結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，提出“街道之星、品質(zhì)湖濱”社區(qū)建設(shè)總體發(fā)展目標(biāo)，整合資源，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)，形成“街道牽頭、部門配合、社區(qū)實(shí)施、廣大單位居民廣泛參與”的社區(qū)建設(shè)格局。

健全組織抓網(wǎng)絡(luò)。不斷提高街道機(jī)關(guān)、社區(qū)和轄區(qū)單位對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，成立由黨工委書(shū)記、辦事處主任任組長(zhǎng)，其他班子成員及各科室負(fù)責(zé)人任組員的“湖濱街道和諧社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)和諧社區(qū)建設(shè)辦公室，由分管民政副主任擔(dān)任辦公室主任，確立專職工作人員，負(fù)責(zé)具體社區(qū)建設(shè)事務(wù)，并建立“年初部署、每月走訪、季度分析、半年考評(píng)、年底總結(jié)”的和諧社區(qū)建設(shè)工作機(jī)制。在街道指導(dǎo)下，各社區(qū)建立由社區(qū)工作者、黨員骨干、單位領(lǐng)導(dǎo)、居民代表組成的和諧社區(qū)創(chuàng)建工作網(wǎng)絡(luò)，保障和諧社區(qū)建設(shè)有效開(kāi)展。同時(shí)，在轄區(qū)建立由地區(qū)單位、職能部門、社區(qū)居民代表組成的“湖濱地區(qū)社區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)”，協(xié)商事務(wù)，共同推動(dòng)社區(qū)和諧發(fā)展。

完善管理抓規(guī)范。以街道實(shí)施ISO9001國(guó)際質(zhì)量管理體系為契機(jī)，梳理、規(guī)范社區(qū)建設(shè)相關(guān)制度，形成《社區(qū)建設(shè)作業(yè)指導(dǎo)書(shū)》；同時(shí)，把和諧社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)與規(guī)范有機(jī)結(jié)合起來(lái)，相繼制定《湖濱街道班子成員社區(qū)工作聯(lián)系點(diǎn)制度》、《湖濱街道和諧社區(qū)創(chuàng)建三年規(guī)劃》、《社區(qū)工作者管理規(guī)范》等指導(dǎo)、規(guī)范性文件，其中《社區(qū)工作者管理規(guī)范》不僅是杭州首創(chuàng)，也填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)工作者規(guī)范化管理制度的空白。2009年3月，又在全省率先對(duì)社區(qū)進(jìn)行績(jī)效管理，建立“日常管理、業(yè)務(wù)考核、群眾評(píng)議”三位一體的社區(qū)工作評(píng)估體系，使社區(qū)工作從粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，由制度性向機(jī)制性轉(zhuǎn)變，由注重對(duì)社區(qū)整體考核向社工個(gè)體責(zé)任考核轉(zhuǎn)變，使街道的整體工作目標(biāo)切實(shí)細(xì)化為個(gè)人的具體目標(biāo)，確保工作落到實(shí)處。制度的完善，進(jìn)一步提升了社區(qū)工作者的服務(wù)力、創(chuàng)新力，保障了湖濱街道和諧社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展。

保障硬件抓精品。建立和諧社區(qū)建設(shè)專用資金，在市、區(qū)財(cái)政劃撥足額保障的基礎(chǔ)上，逐年加大投入，確保社區(qū)有精力、有財(cái)力去做好工作。積極克服老城區(qū)社區(qū)用房匱乏難題，投入800多萬(wàn)元相繼建立“紅色港灣”、“湖濱街道敬老院”、“湖濱街道社區(qū)服務(wù)中心”、“東坡文化園”等教育、文化、服務(wù)場(chǎng)所，落實(shí)市委、市政府“五室四站二欄一家一校一場(chǎng)所”社區(qū)硬件標(biāo)準(zhǔn)，有效滿足居民對(duì)社區(qū)的硬件需求?！凹t色港灣”成為全國(guó)社區(qū)黨建陣地精品，參觀人員絡(luò)繹不絕；“東坡文化園”成為街巷文化的一道風(fēng)景，街道獲得“杭州市社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)先進(jìn)集體”榮譽(yù)稱號(hào)。

強(qiáng)化隊(duì)伍抓骨干。依法選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，按照市委、市政府規(guī)定建立社區(qū)公共服務(wù)工作站。面向社會(huì)公開(kāi)招聘社區(qū)工作者，在市、區(qū)組織開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加社會(huì)工作者職業(yè)教育和學(xué)歷教育，鼓勵(lì)社區(qū)工作者通過(guò)公選走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，社區(qū)副職通過(guò)競(jìng)聘產(chǎn)生。社區(qū)工作者工資按照市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)足額發(fā)放，并根據(jù)考核、創(chuàng)優(yōu)結(jié)果給予獎(jiǎng)勵(lì)，做到“待遇留人、事業(yè)留人、感情留人”。積極加強(qiáng)社區(qū)工、青、婦等組織建設(shè)，建立“時(shí)間銀行”志愿者協(xié)會(huì)，深入開(kāi)展志愿活動(dòng)，街道志愿者達(dá)5700多人，為地區(qū)總?cè)丝诘?5%，志愿者參與社區(qū)服務(wù)達(dá)2．3萬(wàn)人次，并涌現(xiàn)出了一批“時(shí)間富翁”。

整合資源抓共享。切實(shí)強(qiáng)化“共建共享生活品質(zhì)之城”意識(shí)，建立門戶網(wǎng)站，創(chuàng)辦《今日湖濱》報(bào)，每月向地區(qū)單位和社區(qū)居民家庭免費(fèi)發(fā)放，宣傳社區(qū)建設(shè)動(dòng)態(tài)和成果。每年召開(kāi)共建會(huì)議，簽訂共建協(xié)議，明確共建項(xiàng)目，開(kāi)展共建活動(dòng)，形成“服務(wù)共建”、“治安共建”、“環(huán)境共建”、“文化共建”、“教育共建”等特色共建載體。各社區(qū)黨委圍繞“五好”目標(biāo)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，調(diào)動(dòng)轄區(qū)單位和社區(qū)在冊(cè)、在職黨員參與和諧社區(qū)建設(shè)積極性，以黨的先進(jìn)性引領(lǐng)社區(qū)和諧；社區(qū)居民委員會(huì)在街道指導(dǎo)下，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，依法實(shí)行社區(qū)自治，調(diào)動(dòng)社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)積極性，共同建設(shè)美好家園。

健全的組織、有效的運(yùn)作機(jī)制、充分整合的資源，為湖濱街道各社區(qū)的和諧創(chuàng)建活動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在上級(jí)部門的大力支持下，湖濱街道全體工作人員圍繞全國(guó)、省、市“和諧社區(qū)建設(shè)示范街道”、“示范社區(qū)”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，積極開(kāi)展工作。

（二）湖濱街道開(kāi)展和諧社區(qū)建設(shè)的特色

湖濱街道黨工委、辦事處因地制宜，以民生保障為突破，解難題；以創(chuàng)建創(chuàng)優(yōu)為抓手，強(qiáng)管理；以服務(wù)群眾為宗旨，抓創(chuàng)新，在建設(shè)“民主、法制、惠民、平安、生態(tài)、人文”六條社區(qū)建設(shè)道路上積極探索。

1．生活家園

開(kāi)展“關(guān)愛(ài)工程”，做好“惠民”文章，建設(shè)品質(zhì)共享的“生活家園”。以民生保障為突破口，整合轄區(qū)資源，通過(guò)各種創(chuàng)建活動(dòng)，通過(guò)“四大銀行”等載體，積極破解社區(qū)建設(shè)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)生活品質(zhì)全民共享。

（1）創(chuàng)建充分就業(yè)街道，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。建立“愛(ài)心尋崗、崗位銀行儲(chǔ)崗、失業(yè)人員就崗”的“崗位銀行”再就業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制，建立“鄰里尋崗志愿服務(wù)隊(duì)”，積極開(kāi)展“送政策、送溫暖、送技能、送崗位”四送活動(dòng)；針對(duì)地區(qū)就業(yè)群體推出“ABCD分類排隊(duì)工作法”，使不同層面、不同情況的失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，得到省、市勞動(dòng)保障部門充分肯定，被確定為“全市充分就業(yè)街道”試點(diǎn)單位，下轄6個(gè)社區(qū)均為杭州市充分就業(yè)社區(qū)，街道被評(píng)為“浙江省充分就業(yè)先進(jìn)集體”。

（2）開(kāi)展“零貧困”工程，實(shí)現(xiàn)“三圈”救助。在市、區(qū)兩級(jí)救助圈基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，建立起以“愛(ài)心銀行”、“慈善超市”為核心的街道、社區(qū)、社會(huì)三圈救助網(wǎng)絡(luò)，并相繼推出“紅色幫扶”、“陽(yáng)光無(wú)憂在線”、“三三三住院關(guān)愛(ài)機(jī)制”等幫扶舉措，形成“牽線搭橋，結(jié)對(duì)幫扶；定向捐贈(zèng)，物質(zhì)幫扶；安居工程，住房幫扶；愛(ài)心銀行，長(zhǎng)效幫扶”的四大幫扶機(jī)制，社區(qū)的救助更加人性化、全面化、持續(xù)化。

（3）強(qiáng)化志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)為老助殘。形成“敬老院集中養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、‘四大銀行’，互助敬老、地區(qū)單位聯(lián)盟為老”的為老服務(wù)工作格局，轄區(qū)1200多名空巢、獨(dú)居老人全部享受到居家照料和“時(shí)間銀行”志愿服務(wù)。建立企業(yè)退休人員“陽(yáng)光俱樂(lè)部”，組織開(kāi)展各種便民服務(wù)、教育文化活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所學(xué)、老有所為”。在全省率先成立街道層面的殘疾人無(wú)障礙環(huán)境促進(jìn)會(huì)，扎扎實(shí)實(shí)為殘疾人辦實(shí)事，讓殘疾人生活、就學(xué)、就業(yè)、康復(fù)治療等權(quán)益得到保障，形成“健康港灣”、“殘疾人志愿服務(wù)隊(duì)”等亮點(diǎn)。各項(xiàng)優(yōu)撫政策落實(shí)到位，街道被評(píng)為“杭州市雙擁模范單位”。

2．居住家園

開(kāi)展“創(chuàng)優(yōu)工程”，做好“宜居”文章，建設(shè)祥和優(yōu)美的“居住家園”。直面老城區(qū)環(huán)境、安全管理難題，積極開(kāi)展“平安街道”、“清潔街道”、“生態(tài)街道”創(chuàng)建活動(dòng)，通過(guò)優(yōu)質(zhì)管理，為地區(qū)成員營(yíng)造祥和優(yōu)美的生活環(huán)境。

（1）以群防群治為重點(diǎn)，建設(shè)“平安湖濱”。建立“湖濱地區(qū)綜治中心”，社區(qū)警務(wù)室配強(qiáng)力量，與社區(qū)治保、調(diào)解、消防、安全委員會(huì)共同落實(shí)安全防范責(zé)任。轄區(qū)單位安全網(wǎng)絡(luò)健全，目標(biāo)管理責(zé)任落實(shí)到位，應(yīng)急管理機(jī)制健全，突發(fā)性事件均能得到及時(shí)處置，并形成了“數(shù)字巡防”、“有獎(jiǎng)?wù){(diào)解”、“安全生產(chǎn)分類管理”、“12345進(jìn)社區(qū)”、“消防安全項(xiàng)目整治”等創(chuàng)新做法，受到省、市領(lǐng)導(dǎo)充分肯定?！捌桨采鐓^(qū)”、“無(wú)毒社區(qū)”、“無(wú)邪教社區(qū)”等創(chuàng)建活動(dòng)不斷深入，“五五”普法活動(dòng)長(zhǎng)抓不懈，“新杭州人學(xué)法大講堂”受到上級(jí)肯定和“新杭州人”的歡迎，地區(qū)發(fā)案率明顯下降，“12345”進(jìn)社區(qū)舉措在全市推廣，國(guó)家信訪總局局長(zhǎng)王學(xué)軍到街道社區(qū)指導(dǎo)調(diào)研。

（2）以長(zhǎng)效管理為基礎(chǔ)，打造“潔、美、康”街道。嚴(yán)格落實(shí)市、區(qū)兩級(jí)城市建設(shè)任務(wù)，推出湖濱地區(qū)“路格化速效城管”、“疏堵結(jié)合有效規(guī)范”、“垃圾保姆”等做法，轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、管理秩序走在全市前列，實(shí)現(xiàn)杭州市潔美杯競(jìng)賽“五連冠”。編制《湖濱街道生態(tài)街道建設(shè)規(guī)劃》，開(kāi)展“生態(tài)街道”、“綠色社區(qū)”、“安靜小區(qū)”、“生態(tài)社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，增強(qiáng)地區(qū)工作人員、居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，街道被評(píng)為全市首批“生態(tài)街道”。積極開(kāi)展“健康街道”、“健康社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，街道建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，在各社區(qū)設(shè)立衛(wèi)生服務(wù)站，為社區(qū)60歲以上居民建立健康檔案，為社區(qū)居民提供便利服務(wù)；同時(shí)，積極開(kāi)展健康教育，努力做好婦女兒童和老年人等重點(diǎn)人群保健工作，涌現(xiàn)出了一批健康社區(qū)、健康老人。

3．服務(wù)家園

開(kāi)展“創(chuàng)新工程”，做好“服務(wù)”文章，建設(shè)便民貼心的“服務(wù)家園”。把為民服務(wù)作為社區(qū)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立一站式社區(qū)服務(wù)大廳，為開(kāi)展社區(qū)服務(wù)提供陣地保障。針對(duì)社區(qū)居民需求，從“軟件”入手，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)機(jī)制，形成特色和亮點(diǎn)。

（1）建立社區(qū)“鄰里中心”，實(shí)行全面服務(wù)。以“方便鄰里服務(wù)、倡導(dǎo)鄰里和睦、排解鄰里困難”為宗旨，充分整合老城區(qū)獨(dú)有的歷史文化、社會(huì)服務(wù)、鄰里關(guān)系資源，以東坡路社區(qū)為試點(diǎn)，打造“社區(qū)鄰里中心”，內(nèi)設(shè)“公共服務(wù)、便民服務(wù)、社區(qū)中介組織活動(dòng)、志愿服務(wù)”四大平臺(tái)，面向社區(qū)成員提供不同服務(wù)。

（2）整合資源，開(kāi)展“幫一把”便民服務(wù)。針對(duì)居民服務(wù)需求，整合轄區(qū)內(nèi)中介服務(wù)公司、餐飲單位、咨詢公司等單位團(tuán)體和有一技之長(zhǎng)的志愿者資源，啟動(dòng)“幫一把”系列服務(wù)工程，建立“困難群體免費(fèi)，一般居民低償”的原則，居民通過(guò)購(gòu)券消費(fèi)，不出家門享受社區(qū)便利服務(wù)。針對(duì)社區(qū)內(nèi)的便民服務(wù)攤點(diǎn)散亂現(xiàn)象，啟動(dòng)“六統(tǒng)一”工程，規(guī)范居民家門口的便民服務(wù)，形成“傘亭式”小巷便民特色服務(wù)，有效解決城市管理和開(kāi)展社區(qū)傳統(tǒng)服務(wù)之間管理與服務(wù)需求難題。

（3）推出“四大銀行”，實(shí)現(xiàn)互助服務(wù)。引入“銀行存儲(chǔ)”機(jī)制，從“一元錢、一本書(shū)、幫一次忙、提供一次崗位”等力所能及的小事入手，建立“愛(ài)心”、“時(shí)間”、“圖書(shū)”、“崗位”四大特殊銀行，培育地區(qū)共建共享意識(shí)，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾受益”的長(zhǎng)效社區(qū)公益服務(wù)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮黨員群眾骨干作用，積極培育社區(qū)社會(huì)組織，為社區(qū)居民參與事務(wù)、實(shí)現(xiàn)自治搭建平臺(tái)，并相繼涌現(xiàn)出“樓道事務(wù)管理中心”、“老錢熱線”、“愛(ài)心連連坊”等特色社會(huì)團(tuán)體，在社區(qū)精神文明、法律援助、居民事務(wù)參與、社區(qū)文化娛樂(lè)等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

（4）強(qiáng)化社區(qū)信息化，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。積極實(shí)施社區(qū)信息化工程，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，街道、社區(qū)實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，建立“幫一把”社區(qū)便民服務(wù)系統(tǒng)、“時(shí)間銀行”志愿者互助管理系統(tǒng)、“樓宇信息管理系統(tǒng)”，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)，各種服務(wù)需求、服務(wù)資源一目了然。積極開(kāi)展“市民新知工程”、“萬(wàn)戶家庭網(wǎng)上學(xué)”等活動(dòng)，社區(qū)成員信息化普及率逐年提高，居民點(diǎn)點(diǎn)鼠標(biāo)，翻翻手冊(cè)，按按遙控器就能享受便捷服務(wù)。街道連續(xù)三年在市信息化考核中位列第一，獲得“杭州市社區(qū)信息化建設(shè)示范街道”的榮譽(yù)稱號(hào)。

（5）立項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)貼心服務(wù)。開(kāi)展“人人立項(xiàng)目、承諾辦實(shí)事”主題活動(dòng)，每個(gè)社工在調(diào)研的基礎(chǔ)上，至少確定一項(xiàng)為民辦實(shí)事項(xiàng)目，辦實(shí)事的項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)價(jià)由社區(qū)居民監(jiān)督。開(kāi)展活動(dòng)以來(lái)，社區(qū)工作作風(fēng)明顯轉(zhuǎn)變，為民服務(wù)能力和水平得到有效提升。社工立項(xiàng)目57項(xiàng)，涉及幫扶救助、環(huán)境建設(shè)、日常生活服務(wù)、文化體育等方方面面，目前已有50項(xiàng)得到全面落實(shí)，不僅受到群眾歡迎，《浙江日?qǐng)?bào)》、《杭州日?qǐng)?bào)》等諸多媒體也對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。

4．文明家園

開(kāi)展“創(chuàng)建工程”，做好“品質(zhì)”文章，建設(shè)人文溫馨的文明家園。以創(chuàng)建“省級(jí)文明街道”為抓手，圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值體系，積極培育社區(qū)良好的道德文化風(fēng)尚，打造“人文、品質(zhì)”湖濱。

（1）創(chuàng)新活動(dòng)載體，創(chuàng)建省級(jí)文明街道。建立“湖濱地區(qū)精神文明建設(shè)研究會(huì)”，結(jié)合北京奧運(yùn)會(huì)、改革開(kāi)放30周年、“公民道德宣傳日”等大事要事，組織開(kāi)展形式多樣、特色鮮明的公民道德宣傳教育活動(dòng)，評(píng)比“湖濱地區(qū)十大平民英雄”，讓身邊的英雄成為居民的學(xué)習(xí)典范。開(kāi)展“素質(zhì)促清潔、文明腳下行”勸導(dǎo)活動(dòng)，開(kāi)展文明單位、文明社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，在創(chuàng)建過(guò)程中提升地區(qū)文明程度。

（2）強(qiáng)化素質(zhì)提升，打造學(xué)習(xí)型湖濱。發(fā)揮“紅色港灣”陣地優(yōu)勢(shì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的中介組織、餐飲服務(wù)行業(yè)員工進(jìn)行禮儀、技能等方面培訓(xùn)，每年定期舉辦“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)技能大賽”，使湖濱成為社區(qū)服務(wù)行業(yè)培育、發(fā)現(xiàn)人才的搖籃。積極開(kāi)展市民終身教育活動(dòng)，開(kāi)展“學(xué)習(xí)型街道”、“學(xué)習(xí)型社區(qū)”、“學(xué)習(xí)型企業(yè)”創(chuàng)建活動(dòng)，并形成一系列特色亮點(diǎn)，被評(píng)為“全國(guó)社區(qū)教育示范街道”。

（3）挖掘文化底蘊(yùn)，打造人文湖濱。發(fā)揮湖濱地處西子湖畔、歷史文化資源豐富、文化單位眾多的優(yōu)勢(shì)，成立“湖濱文體藝術(shù)協(xié)會(huì)”，加強(qiáng)社區(qū)各種文化體育陣地和組織建設(shè)，因地制宜開(kāi)展“愛(ài)心書(shū)畫(huà)拍賣會(huì)”、“中外鄰里一家親”、“迎奧運(yùn)全民健身運(yùn)動(dòng)會(huì)”等各種群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的精神文體活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)文化繁榮，提高社區(qū)凝聚力，推動(dòng)地區(qū)文明持續(xù)發(fā)展，街道是浙江省的“東海文化明珠”。

（4）創(chuàng)建睦鄰社區(qū)，形成特色亮點(diǎn)。以創(chuàng)建“和諧社區(qū)”、“星級(jí)社區(qū)”、“睦鄰社區(qū)”為抓手，引導(dǎo)各社區(qū)創(chuàng)建特色亮點(diǎn)，因地制宜打造“自治型、生態(tài)型、安全型、學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、文化型”社區(qū)，逐步形成“人無(wú)我有、人有我優(yōu)”的和諧社區(qū)創(chuàng)建特色。青年路社區(qū)在全市首創(chuàng)“社區(qū)鄰居節(jié)”，在全國(guó)首發(fā)“鄰居節(jié)”個(gè)性化郵票，并推出“好鄰居掛歷”，形成手拉手、鄰幫鄰，共建和睦大家庭的良好氛圍。涌金門社區(qū)開(kāi)展的“節(jié)水型社區(qū)”、“廉政文化示范點(diǎn)”、“反邪教社區(qū)”等創(chuàng)建活動(dòng)，均有很大的影響力。

（三）湖濱街道開(kāi)展和諧社區(qū)建設(shè)取得的成效

以創(chuàng)建推動(dòng)創(chuàng)新，以創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)深化，湖濱街道的和諧社區(qū)建設(shè)取得了明顯成效，有力地推動(dòng)了街道向一流的生活品質(zhì)示范街道的目標(biāo)前行。

1．社區(qū)建設(shè)體系完善，同創(chuàng)共建意識(shí)深入人心

街道和轄區(qū)單位、社區(qū)居民的溝通不斷加強(qiáng)，“共建共享”成為湖濱人的共識(shí)。轄區(qū)單位各類活動(dòng)場(chǎng)所向街道、社區(qū)免費(fèi)開(kāi)放，地區(qū)單位職工相繼加入到社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)伍中，單位紛紛在扶貧幫困、再就業(yè)等社會(huì)公益事業(yè)中發(fā)揮作用。街道社區(qū)上下擰成一股繩共建品質(zhì)家園，社區(qū)成員紛紛加入其中，成為不拿報(bào)酬的“社區(qū)義工”，在社區(qū)環(huán)境保護(hù)、事務(wù)調(diào)解、愛(ài)心援助、幫困助殘、文化娛樂(lè)、志愿服務(wù)等方面發(fā)揮作用，成為社區(qū)持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。在每年的全區(qū)滿意度調(diào)查中，街道、社區(qū)的滿意度始終名列前茅。

2．社區(qū)創(chuàng)建特色鮮明，社會(huì)各界給予高度肯定

在市、區(qū)有關(guān)部門指導(dǎo)下，湖濱街道社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作獲得長(zhǎng)足發(fā)展，并不斷創(chuàng)新。湖濱街道成為全市首個(gè)進(jìn)行社區(qū)直選的街道，并在全市街道層面率先通過(guò)ISO9001國(guó)際質(zhì)量管理體系認(rèn)證；推出了“紅色港灣”、“四大銀行”、“社區(qū)鄰居節(jié)”、“鄰里中心”、“幫一把”等社區(qū)便民服務(wù)，以及“社區(qū)工作者規(guī)范化管理”、“路格化速效城管”、“環(huán)保生態(tài)垃圾房”、“三態(tài)一屋”、“12345進(jìn)社區(qū)”、“信訪首辦責(zé)任制”等創(chuàng)新舉措，并相繼在全區(qū)、全市乃至全國(guó)得到推廣。目前，“社區(qū)鄰居節(jié)”已成為浙江省全體市民的節(jié)日。

3．社區(qū)建設(shè)碩果累累，推動(dòng)品質(zhì)湖濱持續(xù)發(fā)展

各社區(qū)在街道指導(dǎo)下，齊心協(xié)力，創(chuàng)優(yōu)創(chuàng)新，許多工作在全國(guó)、全省保持領(lǐng)先地位，青年路社區(qū)相繼獲得“全國(guó)綠色社區(qū)”、“全國(guó)和諧鄰里建設(shè)示范社區(qū)”、“全國(guó)反家暴示范社區(qū)”等榮譽(yù)稱號(hào)；涌金門社區(qū)相繼獲得“全國(guó)百佳學(xué)習(xí)型社區(qū)”、“全國(guó)計(jì)生協(xié)會(huì)先進(jìn)單位”等榮譽(yù)稱號(hào)；東坡路社區(qū)楊章耀家庭被評(píng)為“全國(guó)綠色家庭”、東平巷社區(qū)孫新寶家庭被評(píng)為“全國(guó)平安家庭模范戶”。街道4個(gè)社區(qū)為省級(jí)文明社區(qū)，3個(gè)社區(qū)為市級(jí)文明社區(qū)，市級(jí)以上文明單位達(dá)50余家。在杭州市開(kāi)展的和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)中，創(chuàng)建率達(dá)100%，在全區(qū)開(kāi)展的和諧社區(qū)評(píng)比表彰活動(dòng)中，五星級(jí)和諧社區(qū)有3個(gè)，比例為50%。

作為杭州市的窗口街道，湖濱街道不僅見(jiàn)證著杭州乃至中國(guó)的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程，也是杭州社區(qū)建設(shè)的典型代表。和諧社區(qū)建設(shè)的工作永無(wú)止境，在今后的工作中，湖濱街道將繼續(xù)落實(shí)省、市建設(shè)和諧社區(qū)會(huì)議精神，圍繞上城區(qū)建設(shè)“具有國(guó)際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)”目標(biāo)，健全完善網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化機(jī)制、創(chuàng)新載體，進(jìn)一步推進(jìn)老城區(qū)社區(qū)建設(shè)，讓西子湖畔的這顆“中國(guó)街道之星”始終綻放光芒。

二、杭州市湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核框架

目標(biāo)管理，這個(gè)曾在企業(yè)管理領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代管理方法，如今已擴(kuò)展到社會(huì)諸多領(lǐng)域。杭州市上城區(qū)湖濱街道試行在社區(qū)工作中引入目標(biāo)管理，提高了社區(qū)服務(wù)和管理效率，受到多方好評(píng)。

（一）湖濱街道社區(qū)工作引入目標(biāo)管理的經(jīng)過(guò)

2009年，杭州市委、市政府就解決社區(qū)黨建工作保障、社區(qū)公共服務(wù)工作站的建設(shè)、提高杭州市區(qū)社區(qū)專職工作人員工資福利待遇等問(wèn)題出臺(tái)了“1＋4”黃金政策，并明確要求到2010年，全市90%以上的社區(qū)（城市社區(qū)100%）達(dá)到市級(jí)和諧社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。正是在這樣的大背景下，湖濱街道社區(qū)工作者目標(biāo)管理責(zé)任制考核體系率先出爐了。湖濱街道目標(biāo)管理起步于2005年。2008年7月，由湖濱街道負(fù)責(zé)起草、杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局批準(zhǔn)發(fā)布的《杭州市上城區(qū)社區(qū)工作者管理規(guī)范》開(kāi)始實(shí)施。在2009年1－2月進(jìn)行社區(qū)工作目標(biāo)管理調(diào)查問(wèn)卷分析的基礎(chǔ)上，湖濱街道推出了社區(qū)工作目標(biāo)管理實(shí)施意見(jiàn)、考核辦法、考核細(xì)則。

湖濱街道辦事處主任毛素云指出，對(duì)街道辦事處而言，提倡社區(qū)目標(biāo)管理考核，并不意味著我們要淘汰多少社區(qū)工作者。目標(biāo)管理考核關(guān)鍵在于明確社區(qū)建設(shè)目標(biāo)管理責(zé)任，通過(guò)目標(biāo)管理將責(zé)任落實(shí)到人，推動(dòng)爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)先，從而提高社區(qū)工作效益，爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)、全省和諧社區(qū)創(chuàng)建示范街道、示范社區(qū)，使社區(qū)工作者有所作為。

一份目標(biāo)管理考核辦法，怎樣能使社區(qū)工作者大有作為呢？毛素云認(rèn)為，首先是考核業(yè)務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大，業(yè)務(wù)考核細(xì)則是根據(jù)崗位責(zé)任，明確每個(gè)社區(qū)工作者的分工、職責(zé)、工作目標(biāo)，使社區(qū)工作者必須有所作為；其次是深度拓展，即以前社區(qū)考核僅僅考核到社區(qū)，這次推出的責(zé)任制是落實(shí)到人，通過(guò)街道、社區(qū)服務(wù)中心與每一位社區(qū)工作者簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，使責(zé)任滲透到社區(qū)工作者個(gè)人。

起草制定和審核本次社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法和實(shí)施細(xì)則的負(fù)責(zé)人之一，京衡律師集團(tuán)事務(wù)所企業(yè)清算法律部主任、杭州市律師協(xié)會(huì)勞動(dòng)與社會(huì)保障業(yè)務(wù)委員會(huì)委員王德蘭律師認(rèn)為，類似于員工與企業(yè)之間的雇傭關(guān)系，社區(qū)工作者按照《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》有關(guān)規(guī)定，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）招聘，統(tǒng)一由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)服務(wù)中心與之簽訂勞動(dòng)合同。從法律的角度看，社區(qū)工作者與街道、社區(qū)服務(wù)中心建立勞動(dòng)法律關(guān)系，街道、社區(qū)服務(wù)中心作為用工主體依法有權(quán)對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行目標(biāo)管理績(jī)效考核。但是，相比于企業(yè)只注重生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和效益，社區(qū)工作的內(nèi)容更為繁瑣復(fù)雜，許多過(guò)去由政府和單位辦理的事務(wù)也逐漸移交給了社區(qū)。流動(dòng)人口、下崗職工、老齡工作、社區(qū)治安、計(jì)劃生育、婦女兒童權(quán)益等問(wèn)題都被納入了社區(qū)的管理范圍，相應(yīng)地也產(chǎn)生了12種不同工作崗位的社區(qū)工作者。一個(gè)全新的管理模式的出臺(tái)，要聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，程序一定要民主，這樣才更有說(shuō)服力。為了讓目標(biāo)管理考核辦法貼近民意，具備良好的可操作性，王德蘭協(xié)助湖濱街道通過(guò)民主程序征求最廣泛的意見(jiàn)，向全街道社區(qū)工作者下發(fā)調(diào)查分析問(wèn)卷。湖濱街道共向6個(gè)社區(qū)工會(huì)主席、60名社區(qū)工作者征求了意見(jiàn)，每名社區(qū)工作者都對(duì)社區(qū)不同工作崗位工作要求進(jìn)行了描述。

為使每一個(gè)社區(qū)工作者明確考核辦法、細(xì)則，明確各自“責(zé)、權(quán)、利”結(jié)合的具體內(nèi)容，王德蘭還聯(lián)合其他律師一起設(shè)計(jì)了《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》，通過(guò)街道、社區(qū)服務(wù)中心與每一名社區(qū)工作者簽訂責(zé)任書(shū)的形式，明確告知社區(qū)工作者考核內(nèi)容。新制定的《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核細(xì)則》規(guī)定，該目標(biāo)管理考核分為季度考核和年度考核，日?？己恕I(yè)務(wù)考核、群眾滿意度考核三位一體，獎(jiǎng)金則與季度、年度考核結(jié)果掛鉤。王德蘭介紹說(shuō)，日?？己酥饕獋?cè)重于社區(qū)工作者工作紀(jì)律作風(fēng)考核，業(yè)務(wù)考核則強(qiáng)調(diào)社區(qū)工作者對(duì)所分管業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量數(shù)量要求，群眾滿意度考核體現(xiàn)為社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作的認(rèn)同感。“三位一體”的考核內(nèi)容可以涵蓋一名社區(qū)工作者的全部工作要求。按照這一規(guī)定，一名社區(qū)工作者的季度獎(jiǎng)金最高500元，最低300元，嚴(yán)重違紀(jì)將被聘用方辭退。

湖濱街道工作委員會(huì)書(shū)記葉榕認(rèn)為，每名社區(qū)工作者表現(xiàn)如何，社區(qū)居民應(yīng)該是最有發(fā)言權(quán)的，按照目前目標(biāo)管理考核體系的組織方式，得益最多的應(yīng)是社區(qū)居民，他們既能享受社區(qū)工作者熱情的服務(wù)，又能充分參與和監(jiān)督社區(qū)工作。根據(jù)目標(biāo)管理考核辦法的規(guī)定，群眾滿意度考核是根據(jù)反饋到社區(qū)的群眾調(diào)查分析問(wèn)卷情況，各社區(qū)工作者分別建檔考核。街道的外聘監(jiān)督員及各社區(qū)的行風(fēng)監(jiān)督員每季度走訪調(diào)查居民戶一次，按滿分為100分，實(shí)行加分制的原則給每位社區(qū)工作者打分，所打分?jǐn)?shù)占季度考核分的30%。

湖濱街道吳山路社區(qū)居民李錦炬是湖濱街道新聘的行風(fēng)監(jiān)督員。目標(biāo)管理考核辦法實(shí)施后，李錦炬發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者待遇提高了，精神面貌改善了，許多事情都能主動(dòng)去做。各個(gè)委員對(duì)各自分管的工作都提出了具體的工作目標(biāo)。原來(lái)的三星級(jí)社區(qū)，現(xiàn)在就提出爭(zhēng)取四星極社區(qū)目標(biāo)等。李錦炬形象地打了個(gè)比方，“現(xiàn)在是社區(qū)工作者向領(lǐng)導(dǎo)討活干了”，自己原來(lái)在企業(yè)工作，企業(yè)只要保質(zhì)保量完成生產(chǎn)指標(biāo)就可以了，但是社區(qū)工作不同，大到黨的方針政策的執(zhí)行，小到兩個(gè)老太太吵架都要管。因此社區(qū)工作者的工作主動(dòng)性非常重要。

曾擔(dān)任過(guò)5年?yáng)|平巷社區(qū)羊血弄居民委員會(huì)主任的孫新寶大媽，一直從事社區(qū)工作，對(duì)社區(qū)工作的范圍、職責(zé)非常清楚，她擔(dān)負(fù)起行風(fēng)監(jiān)督員的責(zé)任，為居民義務(wù)服務(wù)。孫大媽說(shuō)，現(xiàn)在的社區(qū)工作范圍更廣泛，政府對(duì)社區(qū)建設(shè)硬件投入更多，為居民辦實(shí)事、出政策、聽(tīng)民意，各方面投入都圍繞居民服務(wù)做。孫大媽舉了個(gè)例子，如果有居民反映社區(qū)工作者辦事拖拉或是態(tài)度生硬，行風(fēng)監(jiān)督員就會(huì)向社區(qū)工作者提出批評(píng)指正?！耙?yàn)槲沂巧鐓^(qū)居民，有些突發(fā)事情比較容易了解，就可以在第一時(shí)間向社區(qū)反映，通過(guò)監(jiān)督，很多小事情能夠迅速解決。”作為剛上任的行風(fēng)監(jiān)督員，孫大媽早已進(jìn)入了新角色。

（二）湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核的實(shí)施

為進(jìn)一步推進(jìn)和完善社區(qū)工作管理機(jī)制，為社區(qū)居民提供便捷的服務(wù)，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，根據(jù)杭州市委辦公廳、杭州市人民政府辦公廳《杭州市社區(qū)專職工作者管理辦法（試行）》，杭州市上城區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室《關(guān)于落實(shí)市委組織部等五部門聯(lián)合文件認(rèn)真做好社區(qū)工作者職務(wù)等級(jí)工資配套調(diào)整工作的通知》，《杭州市上城區(qū)社區(qū)工作者管理規(guī)范》，湖濱街道開(kāi)展社區(qū)工作目標(biāo)管理考核的實(shí)施意見(jiàn)包括以下幾個(gè)方面。

1．總體目標(biāo)

通過(guò)開(kāi)展社區(qū)工作目標(biāo)管理考核活動(dòng)，在全街道逐步建立健全社區(qū)工作目標(biāo)管理考核機(jī)制，完善社區(qū)工作監(jiān)督機(jī)制，提高社區(qū)工作的透明度，保障國(guó)家社區(qū)工作政策在社區(qū)的貫徹執(zhí)行。積極發(fā)揮社區(qū)工作者的服務(wù)職能，宣傳社區(qū)工作政策，化解矛盾，處理糾紛，查處侵害群眾利益的治安違法行為，維護(hù)社區(qū)居民的社會(huì)保障權(quán)益，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。

2．主要內(nèi)容

（1）建立社區(qū)目標(biāo)管理考核工作組。以街道社區(qū)考核領(lǐng)導(dǎo)小組為主導(dǎo)，社區(qū)工作主管科室部門為基礎(chǔ)，通過(guò)建立考核辦公室等方式，逐步建立健全社區(qū)目標(biāo)管理考核監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。依托社區(qū)居民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將群眾評(píng)議監(jiān)督與社區(qū)服務(wù)工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把社區(qū)監(jiān)管職能延伸到社區(qū)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與監(jiān)督的積極性，切實(shí)維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益。

（2）制定社區(qū)目標(biāo)管理考核辦法。通過(guò)建立社區(qū)工作目標(biāo)管理考核細(xì)則明確社區(qū)工作出勤管理，工作紀(jì)律，值班制度，突發(fā)性事件處理，居民來(lái)信、來(lái)訪、投訴及一般業(yè)務(wù)接待，走訪制度，通報(bào)、表?yè)P(yáng)、批評(píng)等考核要求，按照社區(qū)工作者不同崗位職責(zé)，以目標(biāo)責(zé)任書(shū)形式，明確社區(qū)工作者責(zé)任，建立“責(zé)、權(quán)、利”相結(jié)合的考核指標(biāo)體系。

（3）完善社區(qū)工作目標(biāo)管理考核公示制度。認(rèn)真總結(jié)推廣社區(qū)工作管理考核公示制度的經(jīng)驗(yàn)和成果，不斷完善公示內(nèi)容，改進(jìn)公示形式，提高公示效果。街道將結(jié)合社區(qū)工作目標(biāo)管理考核監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，探索建立社區(qū)工作目標(biāo)管理考核公示的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

（4）密切聯(lián)系群眾，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。街道建立社區(qū)工作目標(biāo)管理監(jiān)督、社區(qū)服務(wù)聯(lián)系制度，開(kāi)展社區(qū)工作者業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)。通過(guò)目標(biāo)管理監(jiān)督及時(shí)了解社區(qū)工作存在的問(wèn)題，疏導(dǎo)社區(qū)工作矛盾，化解社區(qū)工作糾紛。

（5）明確社區(qū)工作目標(biāo)管理考核領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室成員職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮考核監(jiān)督作用。建立考核監(jiān)督制度是增強(qiáng)社區(qū)工作者主人翁意識(shí)、動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)管理與監(jiān)督的有效途徑。

考核領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室成員的主要職責(zé)和工作內(nèi)容，一是宣傳社區(qū)工作法律、法規(guī)和政策。圍繞社區(qū)居民關(guān)心的問(wèn)題，組織開(kāi)展符合社區(qū)特點(diǎn)的宣傳活動(dòng)，把社區(qū)法律、法規(guī)和政策送到社區(qū)居民手中，保障社區(qū)居民的知情權(quán)，使其能夠運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。二是協(xié)助街道民政社區(qū)主管部門落實(shí)社區(qū)公示制度。利用街道信息平臺(tái)，公示社區(qū)居民關(guān)心的社區(qū)政策。三是收集、監(jiān)督與社區(qū)居民生活密切相關(guān)的社區(qū)工作政策的執(zhí)行情況。四是收集社區(qū)居民社區(qū)工作舉報(bào)信息，并及時(shí)反饋到街道主管部門。

3．工作步驟與時(shí)間安排

社區(qū)工作目標(biāo)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，工作量大，涉及面廣，需要上下配合、齊抓共管。湖濱街道分以下四個(gè)階段組織實(shí)施。

第一階段：做好調(diào)查、規(guī)劃、制定實(shí)施方案等工作，全面開(kāi)展社區(qū)工作目標(biāo)管理問(wèn)卷調(diào)查工作。

第二階段：制定出臺(tái)《社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法》、《社區(qū)工作目標(biāo)管理考核細(xì)則》、《社區(qū)工作目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》。

第三階段：召開(kāi)湖濱街道社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，簽署社區(qū)工作目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，推行社工績(jī)效考核試行工作。

第四階段：全面實(shí)施對(duì)社區(qū)目標(biāo)管理考核工作，進(jìn)行總結(jié)，推廣好的做法和經(jīng)驗(yàn)，全面兌現(xiàn)社區(qū)目標(biāo)管理考核獎(jiǎng)。

4．工作要求

社區(qū)是具有經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能、滿足居民基本生活需求的場(chǎng)所，社區(qū)工作能否貫徹落實(shí)，直接關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益。開(kāi)展社區(qū)工作目標(biāo)管理考核活動(dòng)，把知情權(quán)、參與權(quán)、投訴權(quán)交給人民群眾，調(diào)動(dòng)其參與社會(huì)事務(wù)管理的積極性，不僅可以完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，也為維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，鞏固宏觀調(diào)控的成果奠定了基礎(chǔ)；同時(shí)，密切了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。因此，街道各部門、各科室要把這項(xiàng)工作作為執(zhí)政為民的重要內(nèi)容，認(rèn)真抓實(shí)抓好。街道主管部門要以此為契機(jī)，改進(jìn)工作作風(fēng)，服務(wù)人民群眾，切實(shí)加強(qiáng)與社區(qū)居民的聯(lián)系，把社區(qū)矛盾化解在基層、消滅在萌芽，營(yíng)造和諧穩(wěn)定有序的氛圍。

（三）湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法

總　則

第一條　為全面提升社區(qū)工作管理水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)范化、精細(xì)化管理，加強(qiáng)考核激勵(lì)機(jī)制，有效提高社區(qū)工作者的積極性、主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，明晰責(zé)、權(quán)、利，建立公開(kāi)、公平、公正的績(jī)效考核系統(tǒng)，特制定本辦法。

第二條　本辦法適用于湖濱街道專職社區(qū)工作者（包括社區(qū)黨組織書(shū)記、副書(shū)記，居民委員會(huì)主任、副主任，社區(qū)居民委員會(huì)專職成員等）和社區(qū)公共服務(wù)站人員。

第三條　管理考核辦法堅(jiān)持按照社區(qū)工作者完成的工作目標(biāo)來(lái)進(jìn)行考核的原則，在目標(biāo)管理責(zé)任人和考核人共同認(rèn)定的責(zé)任范圍，在規(guī)定的時(shí)間點(diǎn)，由考核人按照預(yù)先制定的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，街道辦事處根據(jù)本辦法制定考核細(xì)則，確定獎(jiǎng)罰。

社區(qū)工作目標(biāo)管理考核到人，以社區(qū)工作者各自實(shí)際目標(biāo)管理達(dá)成情況作為考核依據(jù)和考核方法。

第四條　街道辦事處建立“社區(qū)工作目標(biāo)管理考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”。由街道負(fù)責(zé)人、街道各科室負(fù)責(zé)人、社區(qū)黨員代表、居民代表組成，全面領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施社區(qū)工作目標(biāo)管理考核。下設(shè)社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦公室，辦公室設(shè)在民政科。民政科應(yīng)做好數(shù)據(jù)的匯總、公布和臺(tái)賬的管理工作。

考核實(shí)行統(tǒng)一管理。街道辦事處考核領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)一考核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一審核。

第五條　目標(biāo)管理考核方法采用“日記載、季考核、年匯總”的辦法。考核形式采取“日?？己?、隨機(jī)抽查、定期督查、定期考核”。

目標(biāo)考核獎(jiǎng)金發(fā)放應(yīng)當(dāng)由考核辦公室按照本辦法填寫(xiě)《社區(qū)管理季度考核登記表》和《社區(qū)管理季度考核匯總表》、《社區(qū)管理年度考核登記表》、《社區(qū)管理年度考核匯總表》，報(bào)考核領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后公布。

第六條　季度考核登記表每季與季度考核匯總表一起歸檔，年度考核登記表每年與年度考核匯總表一起歸檔，由考核辦公室保管。

第七條　社區(qū)工作者對(duì)考核有異議的，可以在考核公布之日起3日內(nèi)向考核領(lǐng)導(dǎo)小組提出書(shū)面申辯意見(jiàn)，或向考核辦公室書(shū)面反映意見(jiàn)?？己祟I(lǐng)導(dǎo)小組或考核辦公室應(yīng)當(dāng)在收到書(shū)面申辯意見(jiàn)之日起5日內(nèi)作出答復(fù)，并通知異議人?？己祟I(lǐng)導(dǎo)小組或考核辦公室自收到書(shū)面申辯意見(jiàn)之日起滿5日未予以書(shū)面答復(fù)的，視為考核領(lǐng)導(dǎo)小組或考核辦公室駁回該項(xiàng)異議，考核獎(jiǎng)罰以考核組確定的考核內(nèi)容為準(zhǔn)。

考核公布之日起滿3日被考核人未提出書(shū)面申辯意見(jiàn)的，視為認(rèn)同該考核結(jié)果。

異議人申辯應(yīng)以書(shū)面形式提交，申辯內(nèi)容應(yīng)寫(xiě)明申辯人、申辨事項(xiàng)、申辨理由，相關(guān)事實(shí)材料或證明應(yīng)一并提交。考核領(lǐng)導(dǎo)小組或考核辦公室根據(jù)申辯材料，可以向相關(guān)人員調(diào)查走訪并出具調(diào)查結(jié)論；經(jīng)調(diào)查，申辯理由不成立的，考核領(lǐng)導(dǎo)小組或考核辦公室可以書(shū)面或口頭形式通知異議人。

異議人申辯理由成立的，考核辦公室應(yīng)當(dāng)作出書(shū)面決定，并且書(shū)面通知異議人，并記入考核檔案。

第八條　社區(qū)工作者因醫(yī)療期、懷孕流產(chǎn)等原因，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)際從事或不適應(yīng)社區(qū)工作的，自該變動(dòng)原因產(chǎn)生之日起，本考核辦法停止適用。

社區(qū)工作者辭職的，原考核期間約定的獎(jiǎng)勵(lì)款項(xiàng)不再適用本辦法發(fā)放。

社區(qū)工作者因辭退、勞動(dòng)關(guān)系到期終止等原因，本辦法考核期至解除勞動(dòng)關(guān)系之日止，獎(jiǎng)勵(lì)款項(xiàng)不再適用本辦法發(fā)放。

考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

第九條　考核按考核期分為季度考核、年度考核。

第十條　季度考核由日?？己恕I(yè)務(wù)考核、群眾評(píng)議考核共同組成，由街道辦事處根據(jù)每年工作重點(diǎn)，明確日常、業(yè)務(wù)、群眾評(píng)議考核比重與分值，確定考核獎(jiǎng)金計(jì)算辦法。季度考核每季度一次，根據(jù)被考核人日常、業(yè)務(wù)、群眾考核得分，按照考核獎(jiǎng)金計(jì)算辦法計(jì)算目標(biāo)管理考核季度獎(jiǎng)。

日?？己朔譃槌銮诠芾?，工作紀(jì)律，值班制度，突發(fā)性事件處理，居民來(lái)信、來(lái)訪、投訴及一般業(yè)務(wù)接待，走訪制度，通報(bào)、表?yè)P(yáng)、批評(píng)制度七項(xiàng)內(nèi)容，滿分為100分，實(shí)行扣分制。

業(yè)務(wù)考核區(qū)分不同崗位，按照各自分工確立考核標(biāo)準(zhǔn)考核到人，滿分為100分，實(shí)行扣分制。

群眾評(píng)議考核根據(jù)社區(qū)居民滿意調(diào)查表考核到社區(qū)，按各社區(qū)群眾評(píng)議得分落實(shí)到人，分別建檔考核。街道將外聘監(jiān)督員及各社區(qū)的行風(fēng)監(jiān)督員一季度走訪調(diào)查居民戶一次，滿分為100分，實(shí)行加分制。

第十一條　年度考核由季度考核、區(qū)年終和諧社區(qū)考評(píng)、街道年終群眾評(píng)議考核組成，由街道辦事處根據(jù)每年工作重點(diǎn)，明確季度、和諧社區(qū)、群眾評(píng)議考核比重與分值，確定考核獎(jiǎng)金計(jì)算辦法。年度考核每年一次，根據(jù)季度考核總分、區(qū)年終和諧社區(qū)考評(píng)總分、街道年終群眾評(píng)議總分，按照考核獎(jiǎng)金計(jì)算辦法計(jì)算目標(biāo)管理考核年終獎(jiǎng)。

第十二條　街道辦事處結(jié)合每年的杭州市、上城區(qū)社區(qū)建設(shè)要求，確定各項(xiàng)考核內(nèi)容的具體指標(biāo)后，按年度制定社區(qū)工作管理考核細(xì)則作為考核的依據(jù)。

第十三條　街道辦事處制定考核細(xì)則后與被考核人簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)。

獎(jiǎng)　罰

第十四條　街道辦事處根據(jù)杭州市、上城區(qū)政府有關(guān)社區(qū)工作文件，參照上一年度考核執(zhí)行情況制定本年度考核獎(jiǎng)金計(jì)算辦法，作為考核細(xì)則附件，確定目標(biāo)管理考核季度獎(jiǎng)金、年終獎(jiǎng)金計(jì)算辦法。

第十五條　街道辦事處根據(jù)考核結(jié)果，計(jì)算考核獎(jiǎng)金額后，分別于每年的4、7、10、1月的15日發(fā)放季度考核獎(jiǎng)。于次年的2月15日發(fā)放上一年度考核獎(jiǎng)。

第十六條　試用期社區(qū)工作者參照本辦法考核。試用期后轉(zhuǎn)正的，原考核結(jié)果合并計(jì)算的考核獎(jiǎng)金額一并計(jì)入正式錄用當(dāng)季考核結(jié)果，一并發(fā)放。試用期滿不符合錄用條件的，原參照適用計(jì)算的考核結(jié)果合并計(jì)算后有獎(jiǎng)金的，不予下發(fā)。

第十七條　根據(jù)本辦法對(duì)社區(qū)工作者社區(qū)工作進(jìn)行考核，社區(qū)工作者未達(dá)到考核基本指標(biāo)的，視為社區(qū)工作者不勝任工作或嚴(yán)重違反規(guī)章制度，按照法定程序解聘或調(diào)整崗位。

附　則

第十八條　本辦法由湖濱街道辦事處負(fù)責(zé)解釋。

第十九條　自______年______月______日起，適用本辦法規(guī)定進(jìn)行社區(qū)工作管理考核。

（四）湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)

為推進(jìn)湖濱街道社區(qū)工作的全面提高，進(jìn)一步明確社區(qū)工作人員的責(zé)、權(quán)、利，真正體現(xiàn)“公平、公正、按能、按效”的分配原則，特訂立本責(zé)任書(shū)，供雙方遵照?qǐng)?zhí)行。

第一條　責(zé)任雙方

甲方：湖濱街道辦事處、湖濱街道社區(qū)服務(wù)中心

甲方代表：

乙　　方：

第二條　責(zé)任職務(wù)及職責(zé)

甲方聘任乙方為_(kāi)_______社區(qū)________職務(wù)。

第三條　責(zé)任期限

本責(zé)任書(shū)有效期限為一年：從____年____月_日至____年____月____日。

第四條　主要責(zé)任指標(biāo)

日?？己恕I(yè)務(wù)考核、群眾滿意度考核指標(biāo)。

第五條　乙方收入

1．乙方月收入結(jié)構(gòu)為：月工資＋季度考評(píng)工資＋年終獎(jiǎng)金。

2．季度考評(píng)工資按季度考核分兌現(xiàn)。

3．年終獎(jiǎng)金按年終考核分兌現(xiàn)。

第六條　日?？己?/p>

有關(guān)出勤管理，工作紀(jì)律，值班制度，突發(fā)性事件處理，居民來(lái)信、來(lái)訪、投訴及一般業(yè)務(wù)接待，走訪制度，通報(bào)、表?yè)P(yáng)、批評(píng)制度等均按照《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法》、《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理日常考核細(xì)則》考核執(zhí)行。

第七條　業(yè)務(wù)考核

業(yè)務(wù)考核均按照《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法》、《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理業(yè)務(wù)考核細(xì)則》考核執(zhí)行。

第八條　群眾評(píng)議考核

群眾評(píng)議考核按照《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法》、《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理群眾評(píng)議考核細(xì)則》考核到人。

第九條　其他事項(xiàng)

1．《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核辦法》、《湖濱街道社區(qū)工作目標(biāo)管理考核細(xì)則》作為社區(qū)考核管理的基本制度。甲方擁有制定、修正及考核、獎(jiǎng)罰執(zhí)行權(quán)。

2．若本責(zé)任書(shū)在執(zhí)行過(guò)程中，因雙方不可控制的原因造成的某些指標(biāo)與實(shí)際出入較大時(shí)，經(jīng)雙方協(xié)商，可作調(diào)整，補(bǔ)充協(xié)議具有同等效力。

3．若在本責(zé)任書(shū)執(zhí)行過(guò)程中，乙方有違法違規(guī)行為而造成社區(qū)重大損失，或連續(xù)兩個(gè)季度未完成責(zé)任指標(biāo)的，甲方有權(quán)終止本責(zé)任書(shū)，并終止與乙方的勞動(dòng)關(guān)系。

4．若乙方提出解除責(zé)任書(shū)，須提前一個(gè)月書(shū)面通知甲方，經(jīng)甲方同意，并須協(xié)助甲方辦理相關(guān)交接手續(xù)后方可離職。

5．原則上___年____月作為次年度責(zé)任人調(diào)整月，但結(jié)算仍按本責(zé)任書(shū)約定時(shí)間執(zhí)行。

6．本責(zé)任書(shū)未盡事宜由雙方協(xié)商解決。

浙江社區(qū)的建設(shè)與管理有著長(zhǎng)期的歷史沿革與厚重的積淀，迄今已走過(guò)了整整60年的風(fēng)雨歷程。浙江社區(qū)建設(shè)一方面日益走上制度化、規(guī)范化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的道路，另一方面出現(xiàn)了一些具有開(kāi)創(chuàng)性和鮮明實(shí)踐特征的制度創(chuàng)新，在全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)工作中發(fā)揮著示范和榜樣作用。

【注釋】

[1]彼得·德魯克：《城市文明化》，載德魯克基金會(huì)主編：《未來(lái)的社區(qū)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版。

[2]“66810”意為：充分發(fā)揮社區(qū)專兼職工作人員作用，做到“六必訪、六必到、八必報(bào)、十條線專業(yè)服務(wù)”。六必訪個(gè)性服務(wù)，指對(duì)困難群眾、獨(dú)居老人、空巢老人、殘疾人員、失業(yè)人員、外來(lái)人員六類對(duì)象進(jìn)行經(jīng)常性上門走訪；六必到幫扶服務(wù)，指居民身患重大疾病必到、產(chǎn)生情緒波動(dòng)必到、面臨就業(yè)困難必到、突遇生活困難必到、發(fā)生相互糾紛必到、群體利益沖突必到；八必報(bào)預(yù)警服務(wù)，指及時(shí)報(bào)告公共設(shè)施損壞、公共場(chǎng)所不潔、公共衛(wèi)生危險(xiǎn)、公共安全隱患、公共秩序混亂、公共權(quán)益侵害、公共服務(wù)不周、公共道路不暢八類問(wèn)題；十條線專業(yè)服務(wù)指黨員先鋒服務(wù)線、公共危機(jī)服務(wù)線、平安秩序服務(wù)線、環(huán)境美化服務(wù)線、醫(yī)療計(jì)生服務(wù)線、文體教育服務(wù)線、幫扶救助服務(wù)線、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)線、居家養(yǎng)老服務(wù)線、助殘扶殘服務(wù)線。