從“單位人”到“社區(qū)人”_浙江社區(qū)的建設與發(fā)展

第一章　浙江社區(qū)發(fā)展概況

從社會學和政治學視角看，社區(qū)是伴隨人類歷史長期存在的社會現(xiàn)象，中國自宋代以來，政府通過“保甲制度”賦予“社區(qū)”更多的社會管理和社會穩(wěn)定職能，“社區(qū)”作為政府在其廣闊疆域內(nèi)進行低成本社會控制的有效工具而成為基層政權(quán)的有機組成部分。中國早期社區(qū)研究始于20世紀30年代，由吳文藻先生、費孝通先生開創(chuàng)和奠基，主要運用社會學理論與個案、田野調(diào)查等方法研究中國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

從經(jīng)濟學和管理學視角看，現(xiàn)代社區(qū)體制是工業(yè)文明的產(chǎn)物，工業(yè)化和城市化帶來經(jīng)濟、社會和家庭結(jié)構(gòu)的變化，社區(qū)作為基層組織的地位日益凸顯，通過社區(qū)供給公共物品和社會服務具備了制度上的合理性和有效性，現(xiàn)代社區(qū)體制得以形成。在新中國成立60周年、社區(qū)研究植根于中國近80年的今天，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化，社區(qū)的內(nèi)涵與外延也隨之改變，社區(qū)研究也不再囿于社會學范疇，而成為社會學、經(jīng)濟學、政治學、管理學的交叉課題。

從總體上看，浙江社區(qū)發(fā)展的演進軌跡與全國經(jīng)濟社會體制變遷基本合拍；同時，浙江經(jīng)濟發(fā)展又高于全國平均水平，社區(qū)發(fā)展也在全國領(lǐng)先，具有先進性、創(chuàng)新性和超前性的特點。本章研究浙江社區(qū)發(fā)展軌跡及其內(nèi)在原因，并結(jié)合對典型地市的個案分析，全方位介紹了浙江社區(qū)發(fā)展的基本情況。

第一節(jié)　浙江社區(qū)發(fā)展60年回顧

隨著新中國社區(qū)理論研究的深化和發(fā)展，浙江省社區(qū)管理體制從全國解放初期的居民委員會體制逐漸發(fā)展為社區(qū)居民委員會體制，到2008年農(nóng)村社區(qū)建設正式啟動，經(jīng)歷了60年的風雨變遷。從新中國建立到1999年，中國大陸沒有社區(qū)的概念，一直沿用居民委員會（簡稱居委會）提法；1999年，中國開始進行城市社區(qū)建設的試點，居民委員會開始被稱為社區(qū)居民委員會（簡稱社區(qū)）。目前浙江的城市中，所轄在1000戶以上的被稱為社區(qū)居民委員會，所轄在1000戶以下的被稱為居民委員會（從第二章開始統(tǒng)一稱為社區(qū)居民委員會）。本書在使用“社區(qū)”一詞時，或指社區(qū)居民委員會，或指作為社會共同體的社區(qū)概念，請讀者根據(jù)語境加以區(qū)分。

一、城市居民委員會的創(chuàng)建與變遷

（一）城市居民委員會的創(chuàng)建

城市居民委員會作為由浙江起步、走向全國的基層群眾性自治組織，已經(jīng)走過了60年歷程。在這60年里，城市居民委員會在承擔城市基層管理服務職能，推進中國基層民主政治建設和維護社會穩(wěn)定方面，發(fā)揮了不可替代的作用。新中國成立伊始，隨著全國政權(quán)的取得，中國共產(chǎn)黨在新占領(lǐng)的大中城市廢除了原國民黨的城市保甲制度。破除一項舊制度后，如何建立一項新制度，加強城市基層管理，密切與廣大居民群眾的聯(lián)系，吸收他們參加城市管理和城市建設，防止敵對勢力破壞和搗亂，盡快恢復國民經(jīng)濟，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主政權(quán)，成為各級黨組織必須認真研究和加以解決的現(xiàn)實課題。中國革命的道路是農(nóng)村包圍城市，相對而言，我黨在農(nóng)村有著雄厚的群眾基礎和豐富的工作經(jīng)驗，而在管理城市方面經(jīng)驗嚴重不足。為此，全國各地從本地實際出發(fā)，勇于探索實踐，成立了名稱不一、功能不同、性質(zhì)各異的城市基層管理組織，諸如防護隊、防盜隊、鎮(zhèn)反小組、居民小組、中心小組、居民委員會（杭州）、居民福利會（上海）、居民代表會（武漢）、閭委員會（濟南）等。

浙江的黨政干部和人民就廢除保甲制度，建立與人民群眾當家做主相一致的新型城市社會管理體制，進行了艱辛探索，形成了一套獨特的制度。1949年10月11日，杭州市召開第一次各區(qū)長聯(lián)席會議，會上江華市長決定，在12月底前一律取消保甲制度，建立居民委員會、居民小組。這是目前看到的政府官員第一次提出居民委員會的概念。具體實施時，杭州市上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)先試點。1949年10月23日晚上，在上城區(qū)西牌樓小學，大約200位居民投票選舉杭州市上城區(qū)上羊市街居民委員會成員，在21位候選人中，選舉9人為居民委員會成員，最后陳福林當選為主任，陳道彰當選為副主任。2008年6月28日，民政部專家組宣布，這是新中國建立后誕生的第一個居民委員會。杭州市以居民投票的方式選舉產(chǎn)生居民自治性質(zhì)的居民委員會，作為城市基層管理的基本制度，這一決策思路對中國城市基層管理產(chǎn)生了深遠的影響。

1949年12月1日，杭州市人民政府頒布了《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》（以下簡稱《指示》），這是新中國頒布的最早關(guān)于在城市建立居民委員會的政令?！吨甘尽窂娬{(diào)，保甲制度是反革命統(tǒng)治和欺壓人民大眾的工具，是國民黨偽政權(quán)、偽法統(tǒng)的基礎，是執(zhí)行反動政令與窒息人民民主生活自由的基層機構(gòu)。迅速堅決地取消保甲制度，撤銷舊保甲長，建立新的居民組織，是廣大人民群眾一致的迫切要求。建立新的居民組織的目的是動員組織群眾，團結(jié)教育群眾，使人民自己真正當家辦事，在“自己當主人，自己來辦事”的口號下提高群眾的政治覺悟，建立人民民主管理城市的基礎，并使城市革命秩序獲得進一步的鞏固?！吨甘尽烦醪浇缍司用裎瘑T會的性質(zhì)，即居民委員會不是一級政權(quán)機構(gòu)，而是各階層人民群眾聯(lián)合的組織。居民委員會要廣泛地反映人民意見，傳達和推行政府的政策法令，加強政府與群眾的聯(lián)系，協(xié)助政府做好城市的管理與建設工作?！吨甘尽芬?guī)定新的居民組織主要做好五項工作：（1）做好防特、防匪、防火、保護交通等社會治安工作及辦理戶籍；（2）傳達和推行政府政令，反映群眾意見，加強人民團結(jié)，維持社會秩序；（3）動員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動群眾恢復生產(chǎn)，改善生活；（4）領(lǐng)導群眾開展正當?shù)奈幕瘖蕵坊顒樱母锱f習俗；（5）協(xié)助政府搞好城市的公共衛(wèi)生，增進人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。新的居民組織內(nèi)部采取“委員會制”的組織形式，由居民中選出委員7—9人，再從委員中選出主任委員、副主任委員各1人，負責領(lǐng)導與辦理“日常事務”。委員會可視其具體任務需要，分別設立生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等小組委員會，由正、副主任委員以外的居民委員領(lǐng)導，同時規(guī)定居民委員會之下，由30—50戶成立一個居民小組，由居民選出正、副組長各1人。

這些規(guī)定使居民委員會獲得了廣泛的群眾基礎，具有強大的生命力。到1949年12月底，全市成立居民委員會47個，其中上城區(qū)14個、中城區(qū)14個、下城區(qū)18個、江干區(qū)1個。翌年3月，全市基本完成了取消保甲制度建立居民委員會的工作，共撤銷174個保、3907個甲，成立居民委員會571個、居民小組3802個。此時的居民委員會在恢復發(fā)展生產(chǎn)，維護社會治安，開展優(yōu)撫救助，動員群眾參加抗美援朝，收容改造游民、妓女，幫助居民掃盲等方面做了大量卓有成效的工作。

居民委員會的制度創(chuàng)新，對此后60年的居民組織發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，為全國的政策選擇提供了基礎性的決策參考。1953年6月，彭真向毛澤東主席并中共中央遞交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》，建議在各城市區(qū)以下和不設區(qū)的市以下，同時建立城市街道辦事處和城市居民委員會。居民委員會是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的“腿”。中央同意了彭真同志的意見。為了加強城市居民工作，密切黨和政府同居民群眾的聯(lián)系，盡快把城市居民組織起來，1954年12月31日，第一屆全國人大常委會第四次會議根據(jù)1954年憲法精神，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，設立了市或區(qū)人民政府的派出機構(gòu)——街道辦事處，將城市基層居民組織的名稱統(tǒng)一規(guī)定為居民委員會，并第一次以法律形式將居民委員會的性質(zhì)規(guī)定為“城市基層居民群眾自治組織”，形成國家基層政權(quán)街道辦事處與作為社會群眾基層自治組織的居民委員會相銜接的格局。

20世紀50年代初，居民委員會迅速發(fā)展，極大地提高了城市居民的組織化程度，以自我管理、自我教育、自我服務的方式，在鞏固新生政權(quán)、加強黨和政府與人民群眾的聯(lián)系、發(fā)動居民互幫互助等方面發(fā)揮了重要作用。這一時期居民委員會的設立、變更、撤銷一般由街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)區(qū)（縣、市）人民政府或區(qū)（縣、市）人民政府授權(quán)的民政部門審批，報市民政局備案。居民委員會的公雜費及少數(shù)成員的生活補助費，由市人民委員會統(tǒng)一撥發(fā)。居民委員會設正、副主任和宣傳、治安、消防、衛(wèi)生、生產(chǎn)、婦女等委員，由居民代表推選產(chǎn)生。居民委員會下設若干居民小組。居民委員會的任務主要是辦理有關(guān)居民的公共福利事項，向當?shù)厝嗣裎瘑T會或者人民委員會的派出機關(guān)反映居民的意見和要求，動員居民響應政府號召并遵守法律，領(lǐng)導群眾性的治安保衛(wèi)工作，調(diào)解居民間的糾紛。

（二）城市居民委員會的變遷

1958年之后，“大躍進”、人民公社運動在全國的展開，以及黨的領(lǐng)導層對階段斗爭形勢過于嚴峻的判斷，都對城市居民委員會的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。這一時期，城市居民委員會的工作任務、工作職責幾度變化，組織性質(zhì)時而體現(xiàn)為自治，時而體現(xiàn)為準基層政權(quán)。

杭州市下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)等相繼成立城市中的人民公社，作為工農(nóng)兵學商和政社合一的社會組織，承擔生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利安排等工作，同時街道一級設立分社，居民委員會成為街道人民公社的組成部分。隨后在全國“大躍進”形勢的影響下，居民委員會開始大辦經(jīng)濟，建立了由婦女勞動力參加生產(chǎn)的各種小型加工廠等，建立幫助家庭婦女解決后顧之憂的服務性組織，如食堂、托兒所等。接著，受狠抓階級斗爭的影響，居民委員會干部將很大精力用于階級斗爭方面，加強對社會不良分子的約束、處理和改造。居民委員會還辦理其他日常事務，第一類事務是各種單位下派的事務性工作，如大搞愛國衛(wèi)生等；第二類是各類信息調(diào)查摸底工作，如調(diào)查居民糧、煙、酒等7種商品的需要情況，了解居民儲蓄、掃盲、懷孕、住房、集體戶口、退休工人、雙職工、居民健康、兒童入學、臨時戶口等情況；第三類是開具各類證明，如出生證明、死亡證明、外出證明，居民委員會出具證明涉及人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?。這一時期，居民委員會的職責在膨脹，逐步從群眾性自治組織演變成經(jīng)濟性組織、行政性組織，成為街道辦事處的“派出機構(gòu)”。隨著人民公社的停辦，居民委員會自治功能逐步恢復，工作重點轉(zhuǎn)向為居民生活服務，但居民委員會工作人員仍為義務性的。

“文化大革命”中，社會主義民主和法制遭到踐踏和破壞，杭州等地的居民委員會被改為革命居民委員會，由群眾性自治組織變?yōu)槿罕姼锩M織。革命居民委員會撤銷了原來設立的各工作委員會，普遍成立群眾專政隊、業(yè)余宣傳隊、民兵小分隊等，抓階級斗爭，搞群眾專政，開展意識形態(tài)宣傳。同時，動員知識青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年病退及安排工作，檢查戶口和登記外來人員、發(fā)放票證以及進行必要的社會救助等。持續(xù)不斷的政治運動影響了居民委員會自治功能的發(fā)揮，成為基層政權(quán)性質(zhì)的組織和國家控制基層社會的工具。

“文化大革命”結(jié)束后，革命居民委員會又重新被改為居民委員會。此時的居民委員會主要配合揭批“四人幫”、“落實政策”等各項政治任務，辦理上級交辦的各種行政性事務，如協(xié)助調(diào)查統(tǒng)計、發(fā)放票證、出具證明、安置待業(yè)人員等，同時還開展傳統(tǒng)的與居民生活相關(guān)的如擁軍優(yōu)屬、困難救濟、治安保衛(wèi)、衛(wèi)生清潔等活動。

十一屆三中全會進一步將探索城市基層政權(quán)體制提上議事日程。1980年1月，全國人大常委會重新頒布了1954年的《城市居民委員會組織條例》、《人民調(diào)解委員會暫行通則》、《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》。1981年3月19日，民政部下發(fā)了《關(guān)于城市居民委員會的工作由民政部門歸口管理的通知》，規(guī)定城市居民委員會的工作統(tǒng)一由民政部管理。這樣，居民委員會的工作再次成為民政部門的一個重要任務，成為加強基層政權(quán)的一個重要部分。在1982年頒布的《憲法》中，首次明確了居民委員會的任務為“辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”。彭真委員長在作關(guān)于《憲法》修訂草案的報告時專門指出：“我國長期行之有效的居民委員會、村民委員會等群眾性自治組織的地位和作用，現(xiàn)在列入憲法。”之所以作出這些規(guī)定，所遵循的方向和所體現(xiàn)的要求是，使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力，真正成為國家的主人。根據(jù)這個原則，從中央來說，主要是加強各級地方政權(quán)（包括基層政權(quán)）的民主基礎。在基層社會生活中，要加強群眾性自治組織的建設，以便發(fā)動群眾自己管理自己的公共事務和公益事業(yè)。

這一時期，杭州等地開展了居民委員會的組織整頓，健全了居民委員會的組織機構(gòu)、規(guī)章制度，改選和充實了居民委員會的工作人員，增加了他們的生活補貼。這樣，居民委員會的自治性質(zhì)被重新確立。當時的居民委員會以自治組織的身份承擔著整個城市管理的底層任務，其管轄范圍一般在500—700戶。工作任務過重、管轄范圍過大及居民委員會工作人員年齡偏大、文化偏低等問題比較突出，這些可以從1981年杭州市上城區(qū)的居民委員會組織設置中窺見一斑。1981年，杭州市上城區(qū)的居民委員會下設治安保衛(wèi)委員會、人民調(diào)解委員會、愛國衛(wèi)生委員會、民政福利委員會、婦女代表會、退休工人管理分會。管轄范圍過大使居民委員會的副主任隨之增多，各工作委員會主任均由1名副主任兼任。

1987年6月15日，國務院批轉(zhuǎn)了《民政部關(guān)于加強城市街道居民委員會工作的報告》，指出今后一個時期居民委員會的主要工作是加強社會主義精神文明建設，參加社會治安的綜合治理，興辦便民、利民的生產(chǎn)、生活服務事業(yè)，教育居民履行依法應盡的義務，密切人民政府同居民的關(guān)系。為了進一步加強城市居民委員會建設，1989 年12月26日全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，標志著我國城市居民委員會的建設和發(fā)展進入了一個全面發(fā)展的新時期。全省各地學習貫徹居民委員會組織法，調(diào)整居民委員會規(guī)模，完善工作制度，理順工作關(guān)系，居民自治和居民委員會建設隨之進入了新階段。

20世紀80年代末至90年代末，我國居民委員會的名稱、職責比較穩(wěn)定。進入21世紀，社區(qū)建設全面啟動，居民委員會經(jīng)過體制改革后被稱為社區(qū)居民委員會，但在未進行社區(qū)體制改革的地區(qū)仍被稱為居民委員會，一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管轄戶數(shù)也較少。2008年底，浙江全省共有2871個社區(qū)居民委員會、1026個居民委員會。

二、社區(qū)的萌芽、發(fā)展與全面推進

（一）城市社區(qū)的萌芽和發(fā)展

中國的社區(qū)建設始于社區(qū)服務，浙江也不例外。中國社區(qū)服務萌芽于20世紀80年代。社區(qū)服務的提出，與改革開放后人民生活水平的提高有著密切關(guān)系。隨著居民生活水平的提高，家務勞動社會化需求日益強烈，加之人口老齡化問題的出現(xiàn)和家庭規(guī)模的不斷縮小，來自民間的社會保障需求也日益強烈。面對城鎮(zhèn)居民的這些新型社會服務需求，靠政府的計劃經(jīng)濟模式已經(jīng)難以滿足。1986年，民政部首次提出“社區(qū)服務”這一概念，在城市開展以民政對象為主的福利服務和便民、利民服務。在1987年9月的武漢會議上，民政部把社區(qū)服務作為民政工作的一項基本任務推向了全國。浙江省是全國開展社區(qū)服務較早的省份之一。早在1988年，杭州市就制定了城市社區(qū)服務三年發(fā)展規(guī)劃，在全國率先提出了社區(qū)服務的“網(wǎng)絡”概念。從1989年開始，杭州市下城區(qū)在全國率先實施了社區(qū)服務計劃，服務對象逐漸從傳統(tǒng)民政對象擴展到全體居民，服務項目從比較單一到相對全面，并在社區(qū)服務基礎上探索社區(qū)的制度建設。

概括起來講，20世紀90年代初，中國的社區(qū)建設應時而興，主要有三個方面的原因。一是市場經(jīng)濟發(fā)展導致單位體制弱化。當時單位的種類越來越多，既有傳統(tǒng)的機關(guān)企事業(yè)單位，也有大量新興的外資企業(yè)、個體私營企業(yè)。大量的“單位人”逐步轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”，大量的農(nóng)村人涌入城市而成為“城市人”，這樣原來行之有效的城市基層管理模式開始失靈或者弊病叢生。二是政府企業(yè)轉(zhuǎn)變職能呼喚承接者。政府要轉(zhuǎn)變職能，不能再延續(xù)以往大包大攬的工作思路；企業(yè)要分離職能，不能再實行以往辦社會、辦行政、辦福利的模式。需要有一個組織、一套辦法來承接政府、企業(yè)轉(zhuǎn)移、分離的職能。三是群眾民主參與熱情需要滿足。隨著經(jīng)濟生活水平的提高，群眾對參與政治生活、介入公共事務管理的要求越來越強烈，產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)居民委員會基層管理模式，已經(jīng)不能適應居民日益增長的對社區(qū)公共事務的自治需求。群眾從社區(qū)層面進行參與，容易組織，也是可行可靠的。

1991年，時任民政部部長的崔乃夫在總結(jié)社區(qū)服務工作的基礎上提出了社區(qū)建設概念。浙江特別是杭州在社區(qū)建設方面較早開始了探索實踐，始終走在全國前列，經(jīng)歷了醞釀產(chǎn)生、實驗啟動、全面推進、深化和諧四個階段。

浙江城市社區(qū)建設醞釀產(chǎn)生階段（20世紀90年代初—90年代末）。1992年3月，時任民政部基層政權(quán)建設司司長的李學舉深入杭州市下城區(qū)的街道、居民委員會和家庭，進行社區(qū)建設調(diào)研，贊揚下城區(qū)是“城市社區(qū)建設的先行實踐者”。1992年10月，第一次“全國城市社區(qū)建設理論研討會”在杭州召開，這次研討會從理論和實踐兩方面對社區(qū)建設問題進行了探討，同時把社區(qū)服務作為推進社區(qū)建設的重要起步階段。1993年5月，著名社會學家、時任全國人大常委會副委員長的雷潔瓊視察了杭州市社區(qū)。當年11月，全國第一個區(qū)級“社區(qū)建設研究會”在杭州市下城區(qū)成立，雷潔瓊副委員長任名譽會長并來信祝賀。1996年，下城區(qū)出版了全國第一部社區(qū)建設專著《中國城市社區(qū)建設》，為社區(qū)建設的發(fā)展提供了一些經(jīng)驗做法和理論框架。從浙江全省范圍來看，當時的城市社區(qū)建設開展的面還很有限，工作重點也只是以深化社區(qū)服務和加強區(qū)域共建為主。

浙江城市社區(qū)建設實驗啟動階段（1999—2001）。1999年，浙江省正式開展社區(qū)建設的試點工作。推薦杭州市下城區(qū)為全國社區(qū)建設實驗區(qū)；確定杭州市上城區(qū)、江干區(qū)，寧波市江東區(qū)，溫州市鹿城區(qū)這四個城區(qū)為省級實驗區(qū)；確定嘉興市新城街道、湖州市月河街道、紹興市塔山街道、金華市城中街道、舟山市環(huán)南街道這五個街道為省級實驗街道。隨后，在浙江省政府的機構(gòu)改革中，正式把推動社區(qū)建設工作的職能賦予省民政廳，民政廳專設了基層政權(quán)和社區(qū)建設處。經(jīng)過兩年多的實踐，這些實驗單位在全省率先完成了社區(qū)體制改革，開展了基層社區(qū)的全方位建設，取得了較好的實驗成果，為全省全面推進社區(qū)建設打下了良好的基礎。

浙江城市社區(qū)建設的全面推進階段（2001—2007）。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國家民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉》（中辦發(fā)〔2000〕23號），提出全面加強社區(qū)建設任務。2001年7月，民政部下發(fā)了《全國城市社區(qū)建設示范活動指導綱要》，在全國開展社區(qū)建設示范市（區(qū)）創(chuàng)建活動。浙江省委、省政府對社區(qū)建設的全面開展高度重視。2000年底，時任浙江省委書記的張德江立即作了“明年省委將重點抓城市社區(qū)建設”的重要批示。2001年，浙江省委常委會把社區(qū)建設和社區(qū)黨建工作列為年度重點調(diào)研課題，省委書記張德江到寧波等地進行社區(qū)黨建調(diào)查研究，時任省委副書記的梁平波帶隊專程赴上海學習考察，李金明、沈躍躍、王國平、黃興國、張曦等省領(lǐng)導先后到基層進行社區(qū)建設調(diào)研。省民政廳確定桐廬、諸暨、義烏、江山等11個縣（市）為省級社區(qū)建設實驗縣（市）。2003年4月，浙江省委、省政府召開全省城市社區(qū)工作會議，時任省委書記的習近平出席會議并講話。他充分肯定了全省城市社區(qū)建設取得的成績，強調(diào)要進一步提高對城市社區(qū)工作的認識，深化城市社區(qū)體制改革，加強城市社區(qū)的民主自治建設，強化城市社區(qū)服務功能，完善城市社區(qū)基礎設施建設，開展創(chuàng)建城市文明社區(qū)活動，加強城市社區(qū)黨的建設，培育高素質(zhì)的城市社區(qū)工作者隊伍。2003年4月，省委、省政府建立省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組，省委副書記梁平波、喬傳秀先后擔任組長，協(xié)調(diào)小組辦公室設在省民政廳內(nèi)。全省各市的城區(qū)黨委、政府扎扎實實地開展工作，把社區(qū)建設列入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展計劃及城市總體規(guī)劃中，精心制定了工作規(guī)劃和試點實施方案。隨后，為適應社區(qū)建設要求，省委、省政府先后下發(fā)了《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強城市社區(qū)建設的意見》（浙委辦〔2001〕128號）、《浙江省城市社區(qū)建設指導綱要》、《浙江省社區(qū)資源共享實施意見》、《關(guān)于推進社區(qū)居民自治的意見》等，明確了社區(qū)建設的目標任務、近期重點、工作措施和保障手段。這些政策的出臺，為浙江省全面開展社區(qū)建設起到了十分重要的指導和推動作用。2002年9月，民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區(qū)建設現(xiàn)場會，全國175個城市（區(qū)）被授予“全國社區(qū)建設示范市（區(qū)）”，杭州、寧波、義烏、諸暨、江山，杭州市上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)，寧波市海曙區(qū)、江東區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、江北區(qū)、北侖區(qū)和溫州市鹿城區(qū)等16個市、區(qū)名列其中，浙江省的示范城市（區(qū)）數(shù)量位居全國第一。

建設和諧社區(qū)階段（2007至今）。2005年2月，胡錦濤總書記在由省部級主要領(lǐng)導干部參加的“提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班”開班儀式上發(fā)表重要講話，要求全黨全國加強城鄉(xiāng)基層自治組織建設，從建設和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境方面發(fā)揮促進作用。2005 年8月，民政部在吉林省長春市召開了全國社區(qū)建設工作會議，提出當前和今后一段時期內(nèi)社區(qū)建設的目標是建設居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的和諧社區(qū)。2006年7月，民政部下發(fā)了《關(guān)于開展“建設和諧社區(qū)示范單位”創(chuàng)建活動的通知》，在全國開展了創(chuàng)建和諧社區(qū)活動。2007年10月，黨的十七大將“基層群眾自治制度”列為中國特色社會主義四項政治制度之一，要求全黨全國必須將其作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。

浙江省委、省政府對于深化社區(qū)建設、建設和諧社區(qū)，思想認識早，工作力度大。2005年11月23日，時任浙江省委書記的習近平同志在批示中提出：“社區(qū)是城市經(jīng)濟和社會生活的基本單元，是構(gòu)建和諧社會的基石。這些年來，我省各級在社區(qū)建設方面做了大量扎實細致的工作，取得了明顯成效，但在社區(qū)建設中也出現(xiàn)了許多新情況、新問題。全省各級要以建設和諧社區(qū)為目標，突出以人為本的理念，認真研究，積極探索，打牢基礎，創(chuàng)造特色，著力推進社區(qū)建設再上新臺階。”為了在全省啟動和諧社區(qū)建設，2005、2006年，浙江省民政廳開展了大范圍的社區(qū)建設工作調(diào)研，總結(jié)回顧社區(qū)建設經(jīng)驗、成效，基本摸清了存在的問題，多次向省委、省政府領(lǐng)導匯報，提出意見和建議，并代為起草了《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于推進和諧社區(qū)建設的意見》（浙委〔2007〕64號）。2006年12月30日，省委常委會研究城市和諧社區(qū)建設工作，聽取陳加元副省長代表省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組作的工作匯報。2007年4 月13日，省委、省政府下發(fā)《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于推進和諧社區(qū)建設的意見》，召開全省和諧社區(qū)建設工作電視電話會議，就全省開展和諧社區(qū)建設作出部署。省委、省政府提出，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的部署和要求，以社區(qū)黨的建設為核心，以居民自治為導向，以社區(qū)服務為重點，以社區(qū)文化為載體，以社區(qū)穩(wěn)定為基礎，以社區(qū)居民滿意為標準，積極探索創(chuàng)新基層社會管理和公共服務的體制機制，使社區(qū)在提高居民生活水平和生活質(zhì)量方面發(fā)揮服務作用，在密切黨群干群關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在創(chuàng)造安居樂業(yè)良好環(huán)境方面發(fā)揮促進作用，努力使浙江省和諧社區(qū)建設工作走在全國前列。

城市社區(qū)原則上按1500—3000戶規(guī)模設置。新建社區(qū)和舊城區(qū)改建社區(qū)，原則上每個社區(qū)工作服務用房總面積按不少于350平方米配置；規(guī)模在2000戶以上的社區(qū)，按照每百戶不低于20平方米配置。每個社區(qū)的專職社區(qū)工作者應不少于5人，規(guī)模在2000戶以上的社區(qū)按每400戶配備1人，分工負責社區(qū)黨務、社會保障、治安調(diào)解、婦女兒童保護、文體衛(wèi)生等工作；暫住人口較多的應按暫住人口每2000人增配1人。切實解決好社區(qū)工作者的工資福利待遇和各項社會保險待遇問題，確保其年收入不低于當?shù)厣弦荒甑穆毠て骄べY（含規(guī)模以上私營單位）水平，并參照企業(yè)有關(guān)標準享受養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險待遇和住房公積金待遇。為了解決好社區(qū)工作服務用房，省政府安排3500萬元專項資金，資助欠發(fā)達地區(qū)。全省各市、縣（市、區(qū)）黨委、政府紛紛召開常委會、和諧社區(qū)建設工作推進會等，下發(fā)政策文件，加大資金投入，部署開展和諧社區(qū)創(chuàng)建工作。2007年12月，省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組評選出“十佳和諧示范社區(qū)”、“十佳社區(qū)服務項目”、“十佳社區(qū)工作者”，并與浙江電視臺民生休閑頻道合作對申報和諧示范社區(qū)的40多個社區(qū)進行宣傳，舉辦了頒獎晚會。2008年4月，省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組下發(fā)《關(guān)于開展和諧社區(qū)創(chuàng)建活動的通知》，在全省開展和諧社區(qū)創(chuàng)建活動。同年11月，命名杭州市上城區(qū)等20個縣（市、區(qū)）為首批“浙江省和諧社區(qū)建設工作先進縣（市、區(qū)）”，杭州市上城區(qū)小營街道小營巷社區(qū)等161個社區(qū)被命名為首批“浙江省和諧示范社區(qū)”。經(jīng)過認真細致的尋訪論證，2008年6月，民政部正式確認杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會是新中國建立的第一個居民委員會，民政部批復同意在杭州市上城區(qū)建立中國社區(qū)建設史料展示中心。

中央領(lǐng)導對浙江省的城市社區(qū)建設工作十分關(guān)心，及時給予鼓勵鞭策。2001年4月底至5月初，時任中共中央政治局常委、書記處書記、國家副主席的胡錦濤視察杭州市上城區(qū)天水街道燈芯巷社區(qū)、江干區(qū)采荷街道潔蓮社區(qū)、西湖區(qū)文新街道湖畔社區(qū)，并發(fā)表重要講話。他指出，加強社區(qū)建設和社區(qū)黨建工作，是推進城市改革和發(fā)展、鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。必須把為民服務作為社區(qū)一切工作的出發(fā)點和落腳點，加強以黨組織為核心的社區(qū)組織建設。他強調(diào)，搞好社區(qū)工作，關(guān)鍵是要建設兩支隊伍（社區(qū)工作者隊伍、社區(qū)志愿者隊伍），要有一個把社區(qū)內(nèi)的機關(guān)、企事業(yè)單位協(xié)調(diào)起來、共建文明社區(qū)的有效機制。2007年7月28日，胡錦濤總書記考察了杭州市下城區(qū)王馬社區(qū)。他強調(diào)，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)的地位和作用越來越重要。要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的作用，加強社區(qū)干部隊伍和社區(qū)志愿者隊伍建設，把服務群眾、造福居民作為工作的出發(fā)點和落腳點，多為群眾辦好事、辦實事。

全省社區(qū)建設工作取得積極進展，特別是在改革社區(qū)管理體制，強化社區(qū)基礎設施建設，完善社區(qū)服務功能，加強社區(qū)民主自治，擴大社區(qū)扶貧濟困和再就業(yè)等方面取得了明顯成效。其主要表現(xiàn)：一是社區(qū)工作合力逐步形成。全省上下基本建立了黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導，民政部門牽頭協(xié)調(diào)，有關(guān)部門共同參與的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制。各有關(guān)職能部門各負其責，密切配合，社區(qū)黨建、社區(qū)居民自治、社區(qū)服務、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等各項工作扎實開展。二是社區(qū)管理體制改革全面推進。以原有居民委員會為基礎，以地緣關(guān)系、居民認同感和歸屬感為紐帶，按照所轄區(qū)域與戶數(shù)適當、界限清楚、區(qū)域相對集中、資源配置相對合理、功能相對齊全的原則，對原居民委員會進行調(diào)整，調(diào)整后的居民區(qū)改稱為社區(qū)，居民委員會改稱為社區(qū)居民委員會，并建立社區(qū)黨組織。到2008年底，全省共有社區(qū)居民委員會2871個，為555多萬戶家庭提供了良好的管理服務。三是社區(qū)基礎設施明顯改善。各地采取投資新建、整合改造、資源共享、綜合利用等多種措施，建設了一批社區(qū)工作服務場所。在2007年通報的1628個不達標社區(qū)中，已有71．81%即1169個社區(qū)工作服務場所面積達到350平方米及以上（全省2871個社區(qū)中，82%以上社區(qū)工作服務用房面積達標），下城、桐廬、鎮(zhèn)海、北侖、鄞州、余姚、德清、長興、桐鄉(xiāng)、嘉善、諸暨等地的社區(qū)工作服務用房全部達到省定標準。全省的社區(qū)工作服務用房總面積超過150萬平方米。初步建立了以財政為主，市、區(qū)、街道三級配套，轄區(qū)共建單位資助的多渠道投入機制，2008年全省社區(qū)工作經(jīng)費達到9．6億元，比上年的6．69億元增加了43．50%。四是社區(qū)組織與民主管理不斷加強。通過社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會和社區(qū)居民委員會的設置，將社區(qū)自治組織體系分為領(lǐng)導層、決策層、議事層和執(zhí)行層。按照“五個好”（領(lǐng)導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、工作業(yè)績好、群眾反映好）的要求，開展城市社區(qū)“黨的建設示范社區(qū)”創(chuàng)建活動，創(chuàng)新管理理念、組織設置、管理方式、服務載體，著力構(gòu)建區(qū)、街道、社區(qū)、樓群“四位一體”的社區(qū)黨建工作網(wǎng)絡，不斷擴大社區(qū)黨組織的覆蓋面。寧波市海曙區(qū)率先在全國實現(xiàn)所有社區(qū)的直接選舉，杭州、嘉興等地建立了社區(qū)民情懇談會、事務協(xié)調(diào)會、工作聽證會和成效評議會的“四會”制度，完善社區(qū)居務公開制度，推進社區(qū)事務民主決策，拓寬居民參與社區(qū)治理渠道。社區(qū)工作者隊伍結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，全省現(xiàn)有2．04萬名社區(qū)工作者（其中兼職2497名），大專以上文化程度占60%。2008年社區(qū)工作者平均年收入達到2．16萬元，杭州、寧波、嘉興、湖州等地參照企業(yè)有關(guān)標準落實養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險待遇和住房公積金待遇，其中杭州市從2008年7月1日起以2007年社區(qū)工作者工資福利為基數(shù)一次性提高了55%。五是社區(qū)服務功能不斷增強。各地以提供社會保障和社會救助服務、就業(yè)再就業(yè)服務、便民利民服務為重點，整合社區(qū)資源，不斷豐富社區(qū)服務內(nèi)容，社區(qū)服務保障能力顯著提高。截至2008年底止，全省社區(qū)內(nèi)服務設施（網(wǎng)點）達到110692個，比2007年增加37691個，服務設施（網(wǎng)點）中實現(xiàn)就業(yè)總?cè)藬?shù)近30萬人，其中實現(xiàn)失業(yè)人員再就業(yè)近10萬人。

日益完善的社區(qū)公共服務、居民互助服務、經(jīng)營性便民服務以及社區(qū)信息化服務，不僅為社區(qū)居民解決了諸多困難，方便了生活，提高了生活質(zhì)量，而且解決了一大批人的就業(yè)問題。同時社區(qū)志愿服務隊伍日益壯大，全省現(xiàn)有社區(qū)志愿服務組織約1．3萬個，登記注冊志愿者71萬人，2008年開展志愿服務活動參加人數(shù)達到172多萬人。社區(qū)服務方法不斷創(chuàng)新，各種公共服務的站點延伸到社區(qū)，醫(yī)療、文化、體育、福利設施建到社區(qū)，杭州、寧波、嘉興等地還將現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛地運用到社區(qū)管理服務中，形成了一批社區(qū)服務的品牌項目，寧波的“81890”（撥一撥就靈）、杭州的“96345”等服務熱線深受群眾歡迎。

城市社區(qū)建設雖然取得了較大的成績，但也存在著一些困難和問題。全省經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，導致對社區(qū)建設的重視程度與投入幅度不一，地區(qū)不平衡現(xiàn)象仍較突出，社區(qū)公共服務差距明顯。隨著收入、生活水平全面而快速提高，城市社區(qū)居民的需求結(jié)構(gòu)、生活方式發(fā)生明顯改變，呈現(xiàn)出利益多元化、需求多樣性發(fā)展趨勢，社區(qū)分化為高收入、中等收入、低收入居民聚居社區(qū)，有的同一個社區(qū)的居民收入差距也很大，人戶分離現(xiàn)象嚴重，民主意識有高有低，組織居民自治的難度很大。隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的外來務工人員涌入城市，城市社區(qū)流動人口快速增長。外來人口如何參與社區(qū)事務，保障其民主權(quán)利，需要不斷探索新的形式。社區(qū)內(nèi)各種組織越來越多，黨組織、居民委員會、營利組織、非營利組織（包括社區(qū)民間組織、中介組織、社區(qū)志愿團體）在各自的職能范圍內(nèi)對社區(qū)發(fā)展履行著職責。由于具體任務、運作機制、作用方式等不盡相同，各組織之間難免產(chǎn)生矛盾，需要正確處理自治組織與其他組織的關(guān)系。城市居民自治的法律依據(jù)是1989年12月頒布實施、早已滯后形勢需要的《居民委員會組織法》，目前的社區(qū)建設形勢、做法已經(jīng)與原來的居民委員會體制大不相同。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》至今沒有修訂，難以指導街道辦事處和社區(qū)居民委員會的工作。

（二）農(nóng)村社區(qū)建設的推進

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的一些深層次矛盾進一步顯現(xiàn)出來。一方面，農(nóng)村在基礎設施、公共服務等方面嚴重滯后于城市，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務供給明顯不足；另一方面，農(nóng)民收入不斷增加，就業(yè)方式、經(jīng)營方式、思想觀念及生活方式發(fā)生了深刻變化，對居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、人身安全等公共產(chǎn)品和服務提出了新的更高的要求。同時，駐村單位大幅增加，人員大量流動，人員流出導致農(nóng)村治理人才匱乏，人員流入又缺乏訴求表達渠道。完善農(nóng)村公共服務，健全農(nóng)村社區(qū)治理，迫切需要開展農(nóng)村社區(qū)建設。

2006年10月，黨的十六屆六中全會首次提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設”的要求。2007年10月，黨的十七大報告又進一步提出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。農(nóng)村社區(qū)建設已經(jīng)被提上中央的議事日程。

浙江在全國率先提出并開展了農(nóng)村社區(qū)建設試點工作。2003年6月，浙江省委、省政府部署實施了“千村示范、萬村整治”工程，要求各地按照布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、河道凈化、住宅美化、服務強化的要求，加快建設規(guī)劃科學、經(jīng)濟發(fā)達、文化繁榮、環(huán)境優(yōu)美、服務健全、管理民主、社會和諧、生活富裕的農(nóng)村新社區(qū)，促進城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。2006年7月，省委、省政府又作出了《關(guān)于全面推進社會主義新農(nóng)村建設的決定》。8月，省民政廳確定在11個縣（市、區(qū)）的46個村，在深化村民自治、完善農(nóng)村新社區(qū)建設的組織體制和工作機制，加強基礎設施建設、夯實農(nóng)村新社區(qū)建設的物質(zhì)基礎以及調(diào)動各方面力量推進農(nóng)村社區(qū)服務的體系化三方面，開展農(nóng)村新社區(qū)建設試點工作。11月，省委提出“推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設，加快推進中小城市、廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)建設，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社區(qū)化管理和服務”。2007年，杭州市余杭區(qū)等18個縣（市、區(qū)）被民政部確定為全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）。

從調(diào)查研究和理論準備入手，是浙江農(nóng)村社區(qū)建設全面啟動的顯著特點。2007年，省委、省政府確定農(nóng)村社區(qū)建設為重點調(diào)研課題，由陳加元副省長牽頭負責，民政廳具體承擔，省農(nóng)辦、發(fā)改委、財政廳、公安廳、文化廳等18個省級有關(guān)部門和浙江大學，共同開展課題研究，努力把握農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)涵、特點和規(guī)律。在課題研究的基礎上，起草了《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設的意見》。

2008年第四季度，浙江省委、省政府對農(nóng)村社區(qū)建設進行了實質(zhì)性部署。省委、省政府將原省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組更名為省城鄉(xiāng)社區(qū)建設領(lǐng)導小組，夏寶龍副書記任組長，辦公室設在省民政廳。省委書記趙洪祝就農(nóng)村社區(qū)建設工作作出重要批示：“加強農(nóng)村社區(qū)建設是深入貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，推進農(nóng)村改革發(fā)展的一項重大任務，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的系統(tǒng)工程，也是浙江省新農(nóng)村建設的創(chuàng)新之舉。各級黨委、政府要高度重視農(nóng)村社區(qū)建設，按照‘群眾自治、管理有序、設施配套、服務完善、生態(tài)和諧、文明祥和’的總體目標，認真總結(jié)經(jīng)驗，不斷探索實踐，整體推進農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎設施、社會事業(yè)、公共服務、精神文明和基層民主政治建設，全面推動農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，努力開創(chuàng)社會主義新農(nóng)村建設嶄新局面?！彪S后省委、省政府召開了由縣（市）委書記參加的全省農(nóng)村社區(qū)建設工作會議，夏寶龍副書記到會講話，提出推進農(nóng)村社區(qū)建設要努力實現(xiàn)“五個有”的工作目標，即有一個統(tǒng)籌兼顧、符合社區(qū)發(fā)展規(guī)律的社區(qū)規(guī)劃，有一套以社區(qū)黨組織為核心、充分發(fā)揮各自作用的社區(qū)組織，有一批從實際出發(fā)、適應社區(qū)管理服務要求的公共設施建設，有一攬子面向全體社區(qū)居民、以公共服務為主的服務項目，有一支專兼結(jié)合、承接政府公共服務的工作隊伍。浙江省委、省政府在全國還率先下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設的意見》，標志著浙江的農(nóng)村社區(qū)建設從試點實驗轉(zhuǎn)向全面推進。

浙江的農(nóng)村社區(qū)建設制度設計得比較全面，工作要求比較具體，民政部的《參閱文件》專門向全國轉(zhuǎn)發(fā)了浙江省委、省政府關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設方面的文件，《民政工作通報》還轉(zhuǎn)發(fā)了夏寶龍副書記的重要講話。省委、省政府提出堅持以人為本、服務群眾，黨委領(lǐng)導、政府推動，群眾主體、共建共享，因地制宜、循序漸進的農(nóng)村社區(qū)建設原則，強調(diào)重點推進農(nóng)村社區(qū)服務中心建設，依托村級辦公服務場所，整合利用農(nóng)村閑置的禮堂、校舍、倉庫、民房等資源，實施必要的改建、擴建或新建，逐步形成以綜合性社區(qū)服務中心為主體、室內(nèi)外專項設施相配套的農(nóng)村社區(qū)服務設施體系，爭取用5年左右的時間，在全省建立起集管理、服務、教育、活動等功能為一體的1200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務中心、15000個村級社區(qū)服務中心。各地認真?zhèn)鬟_學習，結(jié)合本地實際提出推進工作的措施。杭州市確定連續(xù)四年每年不少于2000萬元用于農(nóng)村社區(qū)服務中心建設，嘉興、湖州、紹興等地都安排了財政資金，湖州市將農(nóng)村社區(qū)建設工作列入市委、市政府對縣區(qū)黨委、政府的年度綜合目標考核內(nèi)容中。

經(jīng)過全省上下的共同努力，浙江的農(nóng)村社區(qū)建設取得了明顯的階段性成效?；A設施條件不斷改善，道路、水電、通信、衛(wèi)生保潔等農(nóng)村基礎設施建設得到加強，文體娛樂設施逐漸增多，生活服務設施開始普及，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件逐步改善。到2008年底，全省已有2613個農(nóng)村社區(qū)服務中心、4000多個農(nóng)村“星光老年之家”。鄉(xiāng)村治理機制不斷健全，寧波、臺州等地依托新建立的和諧促進會、議事協(xié)商委員會、社區(qū)服務中心等組織，吸納村民以外的駐村單位代表、外來人員、離退休返村居住人員等參與農(nóng)村社區(qū)的自治服務，彌補了村民自治面對新形勢下農(nóng)村基層管理服務的不適應，農(nóng)村社區(qū)居民有序的政治參與和公共事務參與得到較好落實。公共服務體系不斷完善，基本公共服務逐步向農(nóng)村延伸，服務項目逐漸增加，覆蓋面不斷擴大，社會化服務水平有所提高，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育和社會保障事業(yè)加快發(fā)展，社會管理和公共服務水平得到明顯提高。

各地在推進農(nóng)村社區(qū)建設中也積累了一些成功經(jīng)驗，突出表現(xiàn)在四個方面。一是突出城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃與建設。試點地區(qū)普遍按照縣市域總體規(guī)劃—村莊布局規(guī)劃—村莊建設規(guī)劃的層級要求，規(guī)劃建設農(nóng)村社區(qū)。寧波市北侖區(qū)制定實施城鄉(xiāng)一體的社區(qū)空間布局規(guī)劃，著力完善學校、公園、商貿(mào)、文體、衛(wèi)生服務等社區(qū)公共服務設施建設，積極推進農(nóng)民市民化和外來務工人員社區(qū)化管理。義烏市編制市域社區(qū)建設規(guī)劃，計劃用15年時間，把全市800多個村莊整合改造為195個城市社區(qū)和95個農(nóng)村社區(qū)。二是突出基層管理體制創(chuàng)新。試點地區(qū)積極導入城市社區(qū)管理理念，以管理體制創(chuàng)新帶動資源整合。舟山市以一個村或幾個村組成一個新型社區(qū)，建立社區(qū)黨組織、社區(qū)管委會、村民委員會三套組織機構(gòu)，社區(qū)管委會下設精神文明建設、社區(qū)事務管理、社區(qū)保障、社區(qū)調(diào)解等專業(yè)管理組織。黨組織和村委會依法選舉產(chǎn)生，社區(qū)管委會專職人員實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘任，報酬由財政承擔。社區(qū)內(nèi)建立老年活動室、社會救助站、就業(yè)服務站、社區(qū)衛(wèi)生室、社區(qū)警務室、殘疾人康復站，并積極開展政府部門、企業(yè)、部隊與農(nóng)村社區(qū)結(jié)對共建，實現(xiàn)資源整合利用。天臺縣石梁鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)所在中心村，吸收鎮(zhèn)有關(guān)部門、駐村單位及周邊村參與，組建龍皇堂社區(qū)黨總支和社區(qū)建設理事會，整合組織、物質(zhì)、技術(shù)、人才、信息等各種資源。三是突出社區(qū)服務平臺建設。把加強社區(qū)服務作為農(nóng)村社區(qū)建設見成效、得民心的重要著力點。杭州市江干區(qū)積極推進村級服務設施社區(qū)化，普遍建立醫(yī)療衛(wèi)生站、警務室、救助保障室、文體場所及“星光老年之家”。嘉興市注重農(nóng)村社區(qū)基礎設施和公共服務體系建設，普遍建立村文化活動中心、便民咨詢服務點、放心超市、醫(yī)療衛(wèi)生站等公共設施。嵊州市建立村級公共服務中心，內(nèi)設“一廳、七室、三中心”（百姓議事廳，治安調(diào)解室、科普閱覽室、老年活動室、醫(yī)療計生室、黨員活動室、村務辦公室、綜合會議室，農(nóng)民培訓中心、文化活動中心、體育活動中心），社區(qū)服務功能進一步增強。嘉興、湖州等地建立一大批村社區(qū)服務中心。四是突出社區(qū)志愿者隊伍建設。許多試點地區(qū)通過引導村民參與志愿服務，增強村民的主人翁意識和參與意識，提高公共服務供給的自組織程度。仙居縣等試點縣（市）在農(nóng)村社區(qū)組建法律宣傳咨詢、環(huán)境衛(wèi)生保潔、實用技術(shù)服務、民事糾紛調(diào)解、社區(qū)互助救濟、社區(qū)文體活動和社區(qū)治安防范等多個志愿服務組織，建立社區(qū)服務熱線，并制定了工作職責、工作制度和服務指南，規(guī)范志愿服務行為。

第二節(jié)　浙江社區(qū)體制變遷誘因分析

新中國成立60年來，浙江社區(qū)體制發(fā)生了由城市居民委員會向社區(qū)轉(zhuǎn)變的深刻而復雜的變化，這種變化主要源于制度的變更使單位體制由形成、擴張最終走向蛻變與解體，源于身處這一變化過程中的個體社會性質(zhì)的改變。

一、制度誘因：單位體制的形成與解體

（一）單位社區(qū)的形成與擴張

20世紀下半葉，中國城市社區(qū)大致可以分為四類：傳統(tǒng)式街坊社區(qū)，這類社區(qū)歷史悠久，老式住宅保存較為完整，居民一般多為世代在此居住繁衍的本地人；單一式單位社區(qū)，居民多為同一單位的工作人員；混合式綜合社區(qū)，為20世紀80年代后建設的普通居民小區(qū)，包括來自不同單位、不同身份的居民；演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)，是受到城市功能輻射，農(nóng)用地漸漸轉(zhuǎn)化為建成區(qū)而形成的，屬于農(nóng)村向城市演替的社區(qū)。^[1]第一類社區(qū)是歷來就有的，單一式單位社區(qū)在20世紀50年代已經(jīng)出現(xiàn)并在60年代獲得發(fā)展，后兩類社區(qū)在20世紀80年代以后才成氣候。長期以來，單位社區(qū)與街坊社區(qū)同時并存，形成了不同的社區(qū)治理模式。

1949年以后，政府廢除了傳統(tǒng)的保甲制度，城市中的傳統(tǒng)式街坊社區(qū)中出現(xiàn)了防護隊、防盜隊、居民組等名目不同的居民組織。成立于1949年10月23日的杭州市上羊市街居民委員會是新中國第一個居民委員會。當時由杭州十八、十九兩個保合并而成，共有居民2000多戶，居民委員會委員9人，他們都是居民們投票選出來的兼職工作者，其中有正、副主任各1人，負責日常工作，另外7位委員分別負責生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等。居民委員會的出現(xiàn)是我國基層社會的一次深刻變革，也是我國公民參與國家事務的一種新途徑和新形式。此后不久，天津、武漢、上海等城市部分街道也陸續(xù)建立了居民代表委員會和居民小組。1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市居民委員會組織條例》，全國才統(tǒng)一了街道辦事處的名稱、性質(zhì)、任務和機構(gòu)設置，居民委員會進行了全面調(diào)整和改建，基本上形成了作為國家基層政權(quán)機構(gòu)的街道辦事處和作為地域性社會群眾自治組織的居民委員會相互銜接的社會基層組織格局。這一時期，街道辦事處和居民委員會在恢復和發(fā)展生產(chǎn)，收容和改造游民、散兵、娼妓，維護社會治安，優(yōu)撫救助，開展衛(wèi)生運動，改善環(huán)境，掃盲，移風易俗和生活服務等方面做出了出色的貢獻，調(diào)動了城市居民參與各種活動的熱情。但是，被納入居民委員會管轄范圍的居民基本上是無正式工作單位的居民，其主體是所謂“社會閑雜人員”、“無業(yè)人員”與“家庭婦女”等。

與街坊社區(qū)完全不同的單位社區(qū)最早是以“軍隊大院”、“干部大院”等形式出現(xiàn)的。20世紀50年代初，先是在一些黨、政、軍機關(guān)集中的城市中，出現(xiàn)了一塊塊被圈在一定地域范圍內(nèi)的單位社區(qū)。這些社區(qū)有高高的圍墻和氣派的大門，還有森嚴的門衛(wèi)，“大院”的里面則是一個“小社會”。在新中國國民經(jīng)濟恢復期及“一五”建設時期，為了實現(xiàn)工業(yè)化和“從消費性城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性城市”，在城市邊緣大規(guī)模建設工業(yè)區(qū)的同時又興起了成片配套的“工人新村”。如杭氧新村、杭鋼新村、杭絲聯(lián)工人宿舍區(qū)等。其間，以企業(yè)或產(chǎn)業(yè)為名的諸如“紡織新村”、“鋼鐵新村”、“航運新村”等單位社區(qū)遍布各地。

單位社區(qū)具有兩個特征。一是單位社區(qū)居住家庭的高度同質(zhì)性。這些家庭的戶主幾乎都在同一單位或同一系統(tǒng)工作，而所面臨的居住問題、鄰里問題、環(huán)境問題和生活問題等都無不需要通過單位來協(xié)調(diào)和解決。二是職工對單位有高度的依賴性。單位扮演住房管理者和分配者的角色，住房成為一種與各經(jīng)濟部門相伴相隨的福利品。高度的同質(zhì)性和依賴性，使單位社區(qū)內(nèi)的居民對社區(qū)的公共事務不太關(guān)心，極少主動參與。

單位社區(qū)的出現(xiàn)，導致了“單位辦社會”，以填補“政府空位”。由單位承擔的職能主要包括職工住房、各種生活福利、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和衛(wèi)生防疫、子女入托入學、班車服務等。這種情況在1958年的“三面紅旗”（總路線、大躍進、人民公社）時期發(fā)展到極端。1960年3月9日，中共中央下發(fā)《關(guān)于城市人民公社問題的批示》。中央認為，對于城市人民公社的組織試驗和推廣，應當采取積極的態(tài)度。于是，各省、市、自治區(qū)聞風而動，紛紛建立城市人民公社，大多數(shù)城市人民公社建在街道一級，少數(shù)城市建在區(qū)一級。組織城市人民公社，就是要消滅城市社區(qū)中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會徹底單位化。在“大躍進”高潮中，城市人民公社通過實行黨的一元化領(lǐng)導，組織家庭婦女就業(yè)，使街道居民也躋身于單位體系之中。^[2]在這樣的背景下，特別是由于計劃經(jīng)濟體制下城市實行普遍就業(yè)和低工資制度，實行了“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配、以租養(yǎng)房”的公有住房實物福利分配制度，即公共住房完全由國家投資，由政府或單位組織建造，然后由單位根據(jù)住房需求者的職務、級別、資歷、婚姻狀況、家庭人口等條件以極低的租金進行分配；住房產(chǎn)權(quán)公有，個人繳納較低的租金，從而形成了大量單位建造、單位分配、單位管理的各類“大院”、“新村”，構(gòu)成了嚴密的單位化的城市社區(qū)，即單位社區(qū)。通過社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，單位社區(qū)進入全盛時期，傳統(tǒng)式街坊社區(qū)則退化到城市社區(qū)的邊緣地帶。

應該說，單位社區(qū)的形成在當時較低消費層次上，一定程度地滿足了國家工作人員和國有單位職工的基本生活保障的需求，但是，卻強化了社區(qū)成員或社區(qū)家庭對工作單位的依附性。國家正是通過相對分散的獨立的單位組織有效地控制了社會成員和社會資源，從而使得國民應該享有的各項自由與權(quán)利受到很大限制，并以此為軸心發(fā)展出一套完整的社會功能、社會結(jié)構(gòu)、社會生產(chǎn)和分配體系，原來意義上的社會，即相對獨立于國家權(quán)力的民間社會，實際上已不復存在。馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟與社會》中認為，“在中國……不存在城市社區(qū)和城市市民的概念”，“城市沒有自治”，沒有“代表城市市民本身的社區(qū)”。^[3]

（二）單位社區(qū)的蛻變與解體

中國社會進入改革開放的新時期后，國家放棄或部分放棄了一些社會資源的獨占和直接支配，體制外的“自由流動資源”產(chǎn)生并發(fā)展起來，“單位辦社會”已被完全否定，單位的許多職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，而住房商品化的實施則預示著單位社區(qū)開始進入解體的進程。

1997年7月，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，開啟了城鎮(zhèn)住房制度正式改革之路。該文件提出城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，目標是要建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；把各單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣I(yè)化運行的體制；把住房以實物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；同時，建立住房公積金制度，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。在城鎮(zhèn)居民住房商品化的過程中，除了極少數(shù)的黨政高級干部集中住宅區(qū)或部隊軍營大院內(nèi)的家屬住房外，幾乎所有單位“大院”、“新村”內(nèi)的住房都被居住者所購買。城市住房商品化逐漸改變了社區(qū)濃厚的單位色彩，加速了中國社會的轉(zhuǎn)型。府苑新村社區(qū)是杭州市西湖區(qū)的一處新開發(fā)的單位住宅小區(qū)，于1999年在征地基礎上動工興建，共占地381畝，總建筑面積為21萬平方米，其中住宅18．5萬平方米，共建面積不等的住房1812套。2002年完成住宅及公建配套設施建設，入住人口6000人左右。

單位社區(qū)從形成到萎縮經(jīng)歷了以下三個階段。

沿襲階段。雖然1998年國家就宣布停止福利分房，住房貨幣化、產(chǎn)業(yè)化成為房改的基本方向，但在房改的過程中，某些單位制定的住房政策在特殊的社會環(huán)境和制度下仍一定程度地或變相地得以保留，仍有一部分住房是由政府出面推出的帶有福利、半福利性質(zhì)的房屋。府苑新村社區(qū)就是由浙江省政府有關(guān)部門規(guī)劃建設的省級行政事業(yè)單位工作人員居住的小區(qū)。社區(qū)內(nèi)的全部住房由省級機關(guān)事務管理局根據(jù)各機關(guān)的需求綜合平衡后予以分配，單位體制內(nèi)的人員則向單位申請住房補貼并通過單位向省政府機關(guān)事務管理局申請住房指標，再按申請人的職務、級別等指標確定認購資格、住房標準和選房次序，入住的居民基本上都是職別不同的省級行政事業(yè)單位工作人員及其家屬。該社區(qū)建成后，因具有很強的政府背景和單位色彩，由浙江省省級機關(guān)事務管理局委托浙江省省直物業(yè)管理中心對其進行物業(yè)管理，并對社區(qū)進行規(guī)劃與治理，社區(qū)內(nèi)的居民因?qū)挝蝗杂泻艽蟮囊蕾囆裕话悴惶P(guān)心社區(qū)公共事務。

蛻變階段。府苑新村社區(qū)作為單位體制下形成的居民社區(qū)，不能不受到政府主導的住房改革方向的制約。隨著第一期住房的認購者在分得住房并支付全部集資款后，他們即按房改有關(guān)政策和規(guī)定向省級機關(guān)事務管理局辦理購買或換購集資房的住房產(chǎn)權(quán)，由于購房者是以標準價全額購買住房的，從而對所購買的房屋享有全部產(chǎn)權(quán)，取得新住房的房產(chǎn)權(quán)證、土地使用證和契證。府苑新村社區(qū)第二期共建住房753套，屬于經(jīng)濟適用房性質(zhì)。由于第二期住房仍然由省級機關(guān)事務管理局統(tǒng)籌分配到省直各行政事業(yè)單位，入住的居民也依然具有單位工作人員的身份，社區(qū)依然保持其省級單位住宅社區(qū)的屬性。但是，在第二期住房的申購和分配過程中，許多單位在房源并不十分緊張的情況下基本滿足需求者的要求，而且淡化了按行政級別確定住房面積的慣例，以致有普通辦事員或機關(guān)駕駛員住上原來只有廳局級領(lǐng)導才有資格入住的房子，這一現(xiàn)象可以說是對原來級別森嚴的單位社區(qū)體制的沖擊。因為第二期住房的價格雖然大大低于同類商品房，但仍高于房改房的價格，這就導致入住居民對社區(qū)有較高的認同感，對社區(qū)規(guī)劃與環(huán)境的關(guān)心程度也要明顯高于第一期的居民，從而加速了單位社區(qū)的異質(zhì)化和蛻變的過程。

解體階段。隨著府苑新村社區(qū)居民對住房產(chǎn)權(quán)的獲得及時間的推移，一部分居民將住房出租或推向市場，掛牌交易，由此使府苑新村社區(qū)的住房性質(zhì)和居民構(gòu)成逐漸發(fā)生了新的變化：一方面，隨著住房商品化和社會化的趨勢日益增強，形成了社區(qū)內(nèi)福利房、經(jīng)濟適用房、商品房并存的住房格局；另一方面，原先由清一色的省級行政事業(yè)單位工作人員構(gòu)成的住房業(yè)主身份開始分化。這種分化表現(xiàn)為，隨著政府機構(gòu)改革的逐步推進，部分國家行政機關(guān)“單位”被撤銷或合并，以前由國家財政負擔的事業(yè)“單位”開始轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)。因此隨著時間的推移，府苑新村社區(qū)“原住民”的單位意識和依附關(guān)系正在變動。此外，大量的非省級行政事業(yè)單位的工作人員、無固定職業(yè)者甚至溫州炒房投資人通過購買商品房的方式入住了社區(qū)，從而極大地沖擊了社區(qū)的單位色彩。這樣，不同單位、不同系統(tǒng)、不同身份、不同職業(yè)的業(yè)主催生了一個具有公民社會性質(zhì)的新公共空間。每個居民都是利益的主體，雖然他們因在不同的單位工作而相互間呈現(xiàn)陌生的關(guān)系，但基于房屋私有產(chǎn)權(quán)和對居住區(qū)公共設施和公共空間的共有物權(quán)而產(chǎn)生的居民認同感和權(quán)益意識卻開始強化。物業(yè)運作也逐漸擺脫國家一元控制與全權(quán)性操縱的局面，通過居民選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會開始對社區(qū)事務擁有了話語權(quán)和管理權(quán)，一個有助于公民社會發(fā)育的非單位化的地域社會生活共同體開始萌芽。正如政治學者俞可平所說：“市場經(jīng)濟新體制對我國社會結(jié)構(gòu)的最大影響將導致一個新型的社會主義市民社會的崛起。事實上，這樣一個新型的市民社會正在悄然出現(xiàn)，在現(xiàn)存的社會政治理論框架中引入一個‘社會主義市民社會’的概念已顯得很有必要。”^[4]

隨著單位體制的形成與擴張，在單位內(nèi)部形成一個社會共同體，人們的工作、生活、社會服務、社會保障等都通過單位來完成，人離開單位就失去了存在的依據(jù)，單位社區(qū)因此而形成。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的不斷深化，市場要素開始沖破單位界限而自由流動，社會保障體制由單位保障向個人保障轉(zhuǎn)變，福利分房制度隨之解體，這些變化對單位社區(qū)造成巨大沖擊，成為社區(qū)體制變化的制度誘因。

二、個體誘因：從“單位人”到“社區(qū)人”

（一）從“單位人”到“社區(qū)人”

雖然公民社會的理論和形態(tài)的歷史很悠久，但是，公民社會在中國歷史上并不存在。只是在最近，有研究者認為我國在社會領(lǐng)域里也出現(xiàn)了市民社會這樣的重大變革，城市中已經(jīng)出現(xiàn)了一個以一定的地域為基礎的與國家相分離的、以共同的利益和特定的亞文化為聯(lián)系紐帶的城市居民生活共同體，也就是社區(qū)。^[5]研究表明，雖然中國走向現(xiàn)代公民社會的進程才剛開始，但單位社區(qū)的萎縮與解體已經(jīng)在多個層面上使城市社區(qū)出現(xiàn)了公民社會的特征。府苑新村社區(qū)居民的一次集體行動，就反映了居民從“單位人”開始向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。

2005年9月下旬，一張貼在府苑新村社區(qū)布告欄上的“環(huán)保告示”稱，在小區(qū)附近將規(guī)劃建設一個外商獨資的化工類超細粉末研發(fā)中心。該研發(fā)中心建成后，將產(chǎn)生大氣污染、水污染、固體廢料、噪聲等污染源，并將豎起一個25米高的大煙囪，每年生產(chǎn)超細粉末超過1000噸。鑒于這是一個對周邊環(huán)境和居民身體健康有潛在危害的化工項目，立即引起了住戶們的深切關(guān)注和普遍反對。首先，居民中的敏感者以獨立的社區(qū)業(yè)主身份公開表明態(tài)度和立場，反對該建設項目；也有業(yè)主在社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)與居民論壇上討論該項目的來龍去脈、可能產(chǎn)生的污染和后果，并轉(zhuǎn)載有關(guān)資訊，請專家進行分析等。不久，網(wǎng)絡上出現(xiàn)了許多言辭激烈的文字，強烈反對在杭州市人口密集的城西區(qū)及西溪公園邊建造高污染化工企業(yè)。

接著，府苑新村社區(qū)居民反對污染建設項目的活動由零散的業(yè)主個人行動升級為集體行動。居民們通過網(wǎng)絡的造勢與聯(lián)系，小區(qū)里掛出了“團結(jié)起來，保衛(wèi)綠色家園”的橫幅；業(yè)主委員會被推上了浪尖，他們向業(yè)主們表示將加強與各方面的溝通，并及時反饋有關(guān)信息與進展；布告欄里也貼滿了住戶的簽名，居民們都很關(guān)心事態(tài)的進展。這時候，無論是一期、二期的省級機關(guān)事業(yè)單位的住戶，還是購買二手房入住的其他住戶，都紛紛在一份社區(qū)居民的聯(lián)合聲明上簽字表示反對，而且還請周邊其他住宅小區(qū)的居民支持本小區(qū)的集體行動。與此同時，居住在府苑新村社區(qū)的機關(guān)干部、記者、律師、教授、社區(qū)工作者等人士相互溝通，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，充分利用人際網(wǎng)絡關(guān)系和各種社會資本，向政府有關(guān)部門、新聞媒體反映社區(qū)的呼聲，希望政府從發(fā)展的大局和居民利益出發(fā)，認真調(diào)查，停建這個高污染破壞城市形象的項目。隨著事態(tài)的擴大，居住在社區(qū)內(nèi)的多家單位負責干部和十幾位政協(xié)委員也先后向浙江省有關(guān)部門作了情況反映，引起了有關(guān)方面的注意和介入。最后，經(jīng)過現(xiàn)場勘察和評估，這個影響環(huán)境、破壞生態(tài)的項目終于下馬，地方政府領(lǐng)導也向居民承諾，發(fā)展經(jīng)濟決不能以犧牲環(huán)境為代價，創(chuàng)建“和諧社區(qū)”的目標不動搖。府苑新村社區(qū)居民的集體行動顯然達到了預期效果。近年來，府苑新村社區(qū)的業(yè)主們曾圍繞社區(qū)的公共權(quán)益問題發(fā)起過多次維權(quán)行動，每一次訴求都表現(xiàn)為以范圍不同的集體行動來維護社區(qū)的共同利益。這些社區(qū)維權(quán)行動表明了居民角色從“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變和公民意識的增強。

社區(qū)是公民社會的基本組織形式，但是在以單位制為主、街居體系為輔的管理體制下，單位卻可以通過壟斷單位成員的社會資源，形成對單位成員的完全支配，最終有效地控制單位成員的全部私域。以府苑新村社區(qū)的居民為例，他們多數(shù)人為體制內(nèi)人員，社會生活空間和生活方式更多的與所在行政事業(yè)單位緊密相連，他們的政治、經(jīng)濟利益主要還是在社區(qū)以外的單位組織中獲得。社區(qū)對他們而言，僅僅是一個安家之地，而單位不僅僅是工作場所，更是賴以生存發(fā)展的資源的供給者。作為“單位人”，他們以接受單位對自己的控制為代價來換取生存和發(fā)展所必需的資源的生存格局，而社區(qū)內(nèi)部的事務對他們來說，一般不會涉及切身利益，他們與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)度可以說比較微弱，因而很少參與社區(qū)事務的決策過程，社區(qū)參與往往以自上而下的方式表現(xiàn)出來，人們參與社區(qū)活動主要是由政府來推動，居民在相當大程度上只是服務項目的受益者和旁觀者。

但是，“單位社區(qū)”的解體和居民身份的多樣化、異質(zhì)化，居民們擺脫了熟人社會的規(guī)則和等級親疏的束縛，建立起基于“業(yè)主”身份的開放的以共同利益為紐帶的互動關(guān)系，居民的公民意識得到前所未有的發(fā)揚，從而增強了對社區(qū)事務的參與管理意識、責任意識、監(jiān)督意識和決策意識，調(diào)動了個人的主動性、積極性和創(chuàng)造性。如果說“單位人”的特征總體上具有被動的“依附性”的話，那么“社區(qū)人”的特征則是通過自立、自主、平等地對社會生活全面的參與表現(xiàn)出來，業(yè)主委員會、中介服務組織和非政府組織開始發(fā)揮越來越大的作用。在社區(qū)體制創(chuàng)新的過程中，出現(xiàn)了強調(diào)規(guī)則和制度化的公民參與趨勢。

（二）“社區(qū)人”促進公民社會的形成和社區(qū)體制的變化

從府苑新村社區(qū)這一個案看單位社區(qū)解體過程中的社區(qū)建設工作，可以對當前出現(xiàn)的公民社會特征作出以下歸納。

1．私人領(lǐng)域逐漸擴展

公民社會的基礎就是財產(chǎn)權(quán)或財產(chǎn)所有權(quán)的理論和制度。在計劃經(jīng)濟時代，住房由單位分配，住宅的產(chǎn)權(quán)歸單位，實質(zhì)上住宅就是國家所有的公有財產(chǎn)，居住者個人只是住宅的租戶，沒有個人的財產(chǎn)意識；大部分人都和自己的同事結(jié)鄰而居，公事和私事的界限模糊。但隨著住房改革的深化，取消了實行40余年的住房福利分配制度，明確了居民住房產(chǎn)權(quán)的私有化和住房獲得渠道的市場化，原先單位所有的公房被出售給職工，新建的住房實行分配貨幣化，越來越多的居民開始進入商品房市場購買住房，這樣就出現(xiàn)了龐大的城市住宅私有者群體。雖然他們只是房產(chǎn)而不是地產(chǎn)的所有者，但是根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，他們的房產(chǎn)私有權(quán)得到了國家法律的保護。居民成為住房消費的主體，或?qū)⒆》孔鳛橥顿Y生利的商品購買，從而培育、強化了公民的財產(chǎn)意識和財產(chǎn)權(quán)觀念，更加關(guān)注建立一個具有普遍性的獨立的公民私人領(lǐng)域。財產(chǎn)意識不僅體現(xiàn)為對所購置的住房是私人財產(chǎn)的確認，而且連帶產(chǎn)生了社區(qū)配套設施和社區(qū)環(huán)境也是業(yè)主共有的觀念，因此居民的社區(qū)意識、維權(quán)意識逐漸提升，任何對社區(qū)設施的破壞及對社區(qū)環(huán)境的污染，不僅被認為是對社區(qū)公共利益的侵犯，也被認為是對住房業(yè)主權(quán)益的侵犯。

2．社區(qū)自治呈擴大之勢

社區(qū)建設的主旨是建設社區(qū)，其根本目的在于發(fā)展社區(qū)，也即通過整合社區(qū)資源、強化社區(qū)功能、增強社區(qū)活力、培育社區(qū)歸屬感等活動，使居民和社區(qū)之間建立起協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧有序的平衡關(guān)系。要達到這一目的，就離不開社區(qū)成員積極而富有成效的參與。公民廣泛的社會參與，既是公民社會和社區(qū)建設能否成功的關(guān)鍵，也是其終極目標之一。阿恩斯坦在《公民參與的階梯》一文中對公民參與有一個相當經(jīng)典的表述：“公民參與是一個公民權(quán)利的范疇。它涉及權(quán)力和資源的重置，使得那些被排除在政治和經(jīng)濟過程之外的尚未享有公民權(quán)益的人，能夠被包容在未來的發(fā)展中。它作為一種發(fā)展戰(zhàn)略使得未享有公民權(quán)益的人能夠參與到信息分享、目標和政策確立的過程中……總之，公民參與是一種方法，用以促進社會改革，使人們能夠分享富裕社會的資源?！?sup>[6]在當前我國城市社區(qū)建設中，社區(qū)參與泛指社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務和社區(qū)公共活動，影響社區(qū)權(quán)力運作，分享社區(qū)建設成果的行為和過程。這里的社區(qū)成員既包括社區(qū)居民個體，也包括社區(qū)內(nèi)的各類組織，公民社會和社區(qū)建設都離不開公民廣泛的社會參與。沒有公民的廣泛參與，公民社會和社區(qū)建設就是一句空話。而社區(qū)自治則是業(yè)主在自由意志的基礎上，通過平等協(xié)商來確定社區(qū)生活的形式。“多元利益群體自主性的增強和其通過自治性的管理來實現(xiàn)利益需求的愿望，是推動社區(qū)公民參與社區(qū)事務的根本動力，社區(qū)民眾參與意識和民主意識的逐步增強，是推動社區(qū)建設與發(fā)展的主要力量?！?sup>[7]社區(qū)自治，一方面意味著公民個體對自己生活的主宰，這種自主決定的習慣有助于增強公民的獨立自主意識；另一方面可以培養(yǎng)公民對自己的行為和決策負責的觀念，從而在潛移默化中培養(yǎng)公民的責任感。

3．社會自治組織程度逐漸增強

中國改革開放的過程從本質(zhì)上講，是政府還權(quán)于社會、還權(quán)于民的過程，也是公民積極參與經(jīng)濟社會事務的過程。公民社會落腳于社區(qū)，目前基層社區(qū)組織一般都是居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理委員會三者。但三者的性質(zhì)是完全不同的：在形式上，居民委員會是與國家基層政權(quán)相聯(lián)系的群眾自治組織，屬行政社會系統(tǒng)性質(zhì)；業(yè)主委員會是產(chǎn)權(quán)所有者的群眾自治組織，屬業(yè)主社會系統(tǒng)性質(zhì)；物管會是受雇于業(yè)主委員會的營利性經(jīng)濟組織，屬市場社會系統(tǒng)性質(zhì)。在目前情況下，三者均有各自的功能，即政府、社會和市場。在府苑新村社區(qū)的集體行動中，業(yè)主委員會的非政府性、非營利性、相對獨立性和自愿性的特點，使它相對于居民委員會和物管會，在推動社區(qū)自治和居民參與方面發(fā)揮的作用更大。正是作為公民社會中堅力量的非政府社區(qū)組織對社區(qū)建設的強有力的作用，通過與政府建立良性的互動關(guān)系，維護了居民的切身利益，促進了社區(qū)的和諧建設。因此，業(yè)主委員會已經(jīng)具有了公民社會的初步特征，體現(xiàn)了社區(qū)居民正逐步由過去的被組織化向自組織化方向的過渡，“構(gòu)成了中國城市社會歷史上第一個真正的公民社會的雛形”^[8]。但是，正如有的學者所指出的，中國的公民社會（尤其是哈貝馬斯和達倫多夫所設計的公民社會）至今還沒有完全形成，因為符合西方公民社會概念的“公民”才剛剛開始形成，還缺乏基本的法律保證和憲法實施。^[9]在當前的社區(qū)建設中，有相當一部分成員缺乏社區(qū)意識和參與意識，甚至依然認為社區(qū)建設是政府和居民委員會的責任和事情，沒有意識到自己在社區(qū)建設和管理中的主體地位，缺乏公民責任感。同時，公民參與的廣度和深度及影響力還有待提高，參與的制度化渠道不夠暢通，隨意性很強。從這些方面看，中國要從一個初步的正在發(fā)展中的公民社會進步到一個比較成熟的公民社會，還要經(jīng)歷相當漫長的時期。

可見，“單位人”和“社區(qū)人”存在本質(zhì)的區(qū)別，從“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，意味著社區(qū)支持系統(tǒng)從單位向社區(qū)延伸，意味著居住地從單純的生活場所向社會共同體轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民在維護共同利益的活動中密切了相互間的交往，在交往中相互融入和認同，他們的共同行動在社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用。社區(qū)公民社會的形成，適應了“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，進一步推動了社區(qū)體制的變遷。

第三節(jié)　浙江社區(qū)發(fā)展個案分析

為使讀者獲得有關(guān)浙江社區(qū)發(fā)展的更多全面、具體而直觀的認知，本書將以近年來嘉興、溫州、舟山等地的社區(qū)發(fā)展個案為素材，對浙江城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展狀況進行廣角式、全方位的描述與評析。

一、嘉興與溫州城市社區(qū)發(fā)展個案分析

（一）嘉興市城市社區(qū)的發(fā)展

1．建設現(xiàn)狀

近年來，嘉興市各級黨委、政府切實加強對城市社區(qū)建設和管理工作的領(lǐng)導，出臺政策，加大投入，狠抓落實，城市社區(qū)建設取得了顯著成效。截至2008年底，嘉興城市社區(qū)建設基本情況如下。

（1）隊伍建設不斷加強，各類組織逐步健全。一是社區(qū)專職工作者隊伍建設穩(wěn)步推進。目前，市本級11個街道共有城市社區(qū)74個。根據(jù)上級有關(guān)要求，一般按2000—3000戶規(guī)模設置一個社區(qū)，社區(qū)專職人員按每400戶配備1人，一般在5—7人，包括社區(qū)“兩委”（社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會）及社會事務站人員。2008年，全市社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會進行了統(tǒng)一換屆，市本級于8月底基本完成了換屆選舉工作。據(jù)統(tǒng)計，市本級共配置專職社區(qū)工作者382名，其中，社區(qū)黨組織及社區(qū)居民委員會成員270名（通過民主選舉產(chǎn)生），占70%；社會事務站工作人員112名，占30%；大專以上學歷的有261人，占68%；黨員有209人，占55%，平均年齡42．3歲。各地都十分重視社區(qū)工作者的素質(zhì)提升，南湖區(qū)、秀洲區(qū)、嘉興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)都對全體社區(qū)工作者進行了業(yè)務培訓，并通過掛職交流鍛煉等途徑，有效地提高了社區(qū)工作者的業(yè)務水平和工作能力。二是社區(qū)黨組織建設不斷加強?；緦崿F(xiàn)了黨組織在社區(qū)的全覆蓋，并積極探索黨支部小型化設置，扎實推進樓道支部和社區(qū)黨員家庭教育聯(lián)系點建設，推行以“勤奮工作敬業(yè)崗”和“服務群眾奉獻崗”為主要形式的“一員雙崗”制度，黨員的先鋒模范作用得到了較好發(fā)揮。三是社區(qū)自治組織建設逐步完善。明確了社區(qū)居民委員會、社區(qū)議事協(xié)商委員會、社區(qū)業(yè)主委員會等社區(qū)自治組織的各自職責，初步理順了相互之間的關(guān)系，居務公開制度、民主評議社區(qū)工作者制度、社區(qū)財務管理制度等逐步健全，社區(qū)居民委員會的自治權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)管權(quán)、建議權(quán)、知情權(quán)“五權(quán)”逐步確立，民主議事和民主決策氛圍良好。此外，社區(qū)志愿者協(xié)會、計生協(xié)會、老年協(xié)會、殘聯(lián)、婦聯(lián)等社區(qū)組織蓬勃發(fā)展，作用發(fā)揮明顯。

（2）財力投入逐步加大，基礎設施逐年改善。各級財政把社區(qū)建設所需資金納入年度預算，并逐年加大對社區(qū)工作經(jīng)費的投入力度。社區(qū)辦公經(jīng)費有了新標準，從2004年起，市財政按社區(qū)常住人口5元/年·人（2008年調(diào)整到8元/年·人）的標準增加對社會事務站的補助，社區(qū)辦公經(jīng)費有了基本保證。社區(qū)工作者待遇有了新的提高。從2007年起，社區(qū)工作者年收入提高到不低于1．9萬元/人，并為其辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險，享受住房公積金待遇。從2005年起，建立了社區(qū)工作者經(jīng)濟待遇自然增長機制。社區(qū)辦公服務用房有了新的改善，全市通過改建、擴建、新建、置換等途徑，加大社區(qū)用房建設力度，社區(qū)用房偏緊偏小的局面得到了初步改善。進一步完善了社區(qū)服務設施建設，各社區(qū)普遍設有“五室四站兩欄一校一場所”?！拔迨摇睘辄h員活動室、居民委員會辦公室、閱覽室、老年活動室、綜治調(diào)解室，“四站”為社區(qū)服務站、社會事務站、社區(qū)警務站、社區(qū)衛(wèi)生服務站，“兩欄”為居務公開欄、宣傳欄，“一?！睘樯鐓^(qū)市民學校，“一場所”為健身娛樂活動場所。同時，配備了電腦、電視機、VCD等辦公娛樂設備，條件較好的社區(qū)還建立了“一站式”服務大廳，為居民提供方便快捷的服務。

（3）社區(qū)工作全面推進，服務能力快速提升。一是社區(qū)服務網(wǎng)絡得到拓展。全市建立了以市本級“96345”社區(qū)服務求助中心為龍頭的“96345”社區(qū)服務網(wǎng)絡，從而使96345在嘉興市實現(xiàn)了全覆蓋。目前，全市已建立縣（市、區(qū)）社區(qū)服務中心6個、鎮(zhèn)（街道）社區(qū)服務中心65個、社區(qū)服務站318個、社會事務站286個，為居民提供了功能全面、形式多樣的服務，取得了明顯成效。二是各項創(chuàng)建活動蓬勃開展。形成了以和諧社區(qū)創(chuàng)建為總項，統(tǒng)攬推進“學習型社區(qū)”、“服務型社區(qū)”、“三無社區(qū)”等15個子項創(chuàng)建的聯(lián)動共創(chuàng)機制，全市已有125個城市社區(qū)分別成為省、市、縣級和諧社區(qū)。三是社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，全市已設置社區(qū)衛(wèi)生服務中心（分中心）92個、社區(qū)衛(wèi)生服務站826個。其中，市本級社區(qū)衛(wèi)生服務中心20個、社區(qū)衛(wèi)生服務站157個。社區(qū)衛(wèi)生服務覆蓋率達到100%，基本完成了城市社區(qū)衛(wèi)生服務組織網(wǎng)絡建設，基本具備了“六位一體”（基本醫(yī)療、預防、保健、康復、健康教育、計劃生育指導）的社區(qū)衛(wèi)生服務功能。四是社區(qū)文體活動更加活躍。全市建成了1個市級和3個縣級社區(qū)教育中心（社區(qū)教育學院）、20個街道文化站、291個社區(qū)文化室（圖書室、閱覽室）和市民學校，市、縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)四級社區(qū)教育網(wǎng)絡逐步建立，各類文化廣場、體育健身場所逐年增多，文體活動有序開展。五是社區(qū)環(huán)境不斷優(yōu)化。市本級先后投入8000多萬元對老城區(qū)范圍內(nèi)居民小區(qū)實施了綠化、美化、亮化、潔化整治，營造了優(yōu)美和諧的社區(qū)人居環(huán)境。六是社區(qū)綜治工作日益加強。以創(chuàng)建“平安社區(qū)”為契機，堅持齊抓共管，狠抓工作落實，綜治基層基礎建設進一步夯實，社區(qū)“綜治室”規(guī)范化建設進一步推進，社區(qū)居民安全感和滿意率逐年提升，為建設“平安嘉興”提供了有力保障。

（4）創(chuàng)新力度逐年加大，工作亮點不斷呈現(xiàn)。近年來，全市各級黨委、政府注重創(chuàng)新，大膽實踐，勇于探索，形成了一些具有嘉興特色的亮點工作。在社區(qū)減負方面，開展了社區(qū)工作臺賬清理，規(guī)范了社區(qū)組織機構(gòu)設置，建立了社區(qū)準入制度。在“數(shù)字社區(qū)”建設方面，南湖區(qū)、平湖市、海寧市已實現(xiàn)縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)三級聯(lián)網(wǎng)，部分條件較好的社區(qū)建立了自己的網(wǎng)站。南湖區(qū)有25個社區(qū)建立了社區(qū)信息亭。在結(jié)對共建方面，市里連續(xù)三年開展了市級機關(guān)部門（單位）與社區(qū)結(jié)對共建，并制定出臺了結(jié)對共建考評制度，把結(jié)對共建情況納入部門年終考核評比內(nèi)容。在制度建設方面，全省率先出臺了社區(qū)民情懇談會、社區(qū)事務協(xié)調(diào)會、社區(qū)工作聽證會“三會制度”。在穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍方面，在全省率先制定出臺了社區(qū)居民委員會成員收入自然增長機制，南湖區(qū)、嘉興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、海寧市、桐鄉(xiāng)市均為社區(qū)工作者落實了“五險一金”待遇，走在了全省前列。在基層民主政治建設方面，統(tǒng)一規(guī)范了社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會的換屆選舉，社區(qū)黨組織無候選人直選達到了50%，社區(qū)居民委員會“自薦海選”率為32%。這些工作都得到了上級有關(guān)部門的充分肯定。

2．存在的問題

（1）社區(qū)組織功能錯位，行政化傾向嚴重。居民委員會是社區(qū)居民的自治組織，不隸屬于政府的行政部門。但目前社區(qū)居民委員會行政事務多于服務事務，“政府角色”強于自治角色，行政功能取代自治功能。造成這一現(xiàn)象的原因，一是對社區(qū)的性質(zhì)、作用、功能的認識還不到位。一些部門和單位把社區(qū)當成政府的行政組織來對待，習慣于用行政命令的方式向社區(qū)布置工作，簡單地認為轉(zhuǎn)變職能、重心下移就是把組織機構(gòu)設置延伸到社區(qū)，而不是把工作服務拓展到社區(qū)，結(jié)果往往是“布置任務多、創(chuàng)造條件少，檢查要求多、協(xié)調(diào)幫助少”，使社區(qū)的行政化趨勢日益明顯，自治性質(zhì)得不到充分體現(xiàn)。二是社區(qū)各類組織繁多。目前社區(qū)各類組織包括婦聯(lián)執(zhí)委會、綜治委員會、消防領(lǐng)導小組、計生協(xié)會等，以及各類志愿者隊伍（環(huán)保、法律、宣傳教育、科普、巡防等），有的社區(qū)多達40多個組織、100多項工作。這些組織都有上級對應部門或單位在管理、指導，從而使社區(qū)要接受來自上級諸多部門、單位下達的任務和工作。雖然，從省到市到縣都建立了“準入”制度，但缺乏約束力，有關(guān)部門、單位仍然紛紛在社區(qū)設立延伸組織，每年還呈上升趨勢。三是社區(qū)居民委員會與街道辦事處關(guān)系不順。街道辦事處往往把社區(qū)居民委員會作為自己的下屬來對待，而社區(qū)居民委員會也習慣于依附街道辦事處，把自己看成是街道辦事處的延伸組織，社區(qū)居民委員會工作者也按照機關(guān)的作息時間上下班，早上8：00上班，11：30下班；下午13：30上班，16：30下班，思想上、行動上、工作方式方法上基本以行政組織的角色來開展工作，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、服務居民的意識不夠強。

（2）思想認識不到位，參與意識不強。一是參與主體單一，且結(jié)構(gòu)失衡，參與社區(qū)自治和社區(qū)活動的基本上都是一些老年人。主流群體參加比例低，反映出參與群體的單一性和對和諧社區(qū)建設的被動性。二是有回報的活動參與者多，奉獻性、公益性的活動參與者少。三是文體性的活動參與者多，政治性活動參與者少。在社區(qū)換屆選舉工作中，相當多的居民認為誰當社區(qū)居民委員會干部與己無關(guān)，居民參與投票的積極性、主動性不高，要靠選舉委員會成員挨家挨戶登門宣傳、動員，有的要多次做工作才來投票。而且，居民競選社區(qū)干部的積極性也不高，有的居民認為社區(qū)工作者待遇低，沒有吸引力；有的居民認為工作忙，沒有時間；有的居民認為社區(qū)工作很難開展，社會地位不高，不想?yún)⑴c競選。四是參與的動力往往基于人際關(guān)系，主動參與意識不強。大多數(shù)居民仍舊把社區(qū)居民委員會看做是基層行政機構(gòu)，自然認為社區(qū)所有事務理所當然地應該由社區(qū)居民委員會負責，從而影響了他們對社區(qū)事務的主動參與。同時，由于社區(qū)居民委員會無法解決居民反映的一些熱點難點問題，部分社區(qū)居民委員會在決策、議事中缺乏與居民的溝通，很少征求居民的意見，導致了居民對社區(qū)居民委員會工作的不滿，從而沒有參與的積極性；部分居民認為，現(xiàn)有社區(qū)設施不完善、服務不到位，與自己日常生活的關(guān)聯(lián)度不大，社區(qū)建設的好壞與己無關(guān)；少數(shù)領(lǐng)導干部對社區(qū)建設的重要性、緊迫性缺乏應有的認識，對社區(qū)建設特別是城鎮(zhèn)社區(qū)建設重視不夠；部分共建單位認為社區(qū)建設是分外事，與居民委員會搞共建不僅麻煩，而且還需投入人財物，因而共建的積極性不高。

（3）管理體制不順暢，職責關(guān)系不清晰。從調(diào)查情況來看，目前社區(qū)居民委員會承擔了大量“自治”職責以外的工作，管了許多不該管也管不了、管不好的事。問題癥結(jié)在于“責、權(quán)、利”未統(tǒng)一、“人、財、物”未配套、“政、社、企”未分離。分析其主要原因，一是權(quán)責不對應。如，在城市管理工作重心逐步下移的過程中，街道、社區(qū)承擔了更多的責任、工作和義務，而同時缺乏或沒有賦予相應的管理職權(quán)和完成工作、履行義務所必要的配套措施或保障。二是職責難到位。市本級社區(qū)雖都已建立了“一部三會”自治組織，但各個組織的作用體現(xiàn)不夠明顯。社區(qū)黨組織由于對其他組織和黨員的動員力不強、黨員的先鋒模范作用發(fā)揮得不夠等原因，其核心作用發(fā)揮不突出；社區(qū)居民委員會由于承擔事務過多，其自治職能難以發(fā)揮；居民代表大會由于一些成員參與社區(qū)意識不強，因而導致該組織的主導地位不明顯；議事協(xié)商會由于成員大多數(shù)為在職人員，公務纏身，沒有時間關(guān)注社區(qū)建設。三是職能相混淆。根據(jù)《關(guān)于進一步調(diào)整完善市本級社會保障管理服務體系的意見（試行）》（嘉政發(fā)〔2002〕69號）和《關(guān)于在市區(qū)城市社區(qū)建立社會事務站的通知》（嘉編辦〔2003〕7號）要求，街道建立社會事業(yè)所，每個社區(qū)設置社會事務站，作為街道社會事業(yè)所在社區(qū)的延伸，一般配備2—3人，主要承擔街道社會事業(yè)所相對應的事務性工作。社會事務站與社區(qū)居民委員會是兩個性質(zhì)根本不同的單位，一個是準公益類事業(yè)單位，一個是自治組織；人員來源渠道也完全不同，社會事務站人員由街道統(tǒng)一招聘，而社區(qū)居民委員會成員是由全體有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生的。事實上，兩個單位是一套人馬、兩塊牌子，工作上是分工不分家，社區(qū)居民委員會成員做了大量的社會事務站的工作；同時，個別社會事務站工作人員責任心不強，又影響了社區(qū)居民委員會成員的工作積極性，降低了工作效率，違背了成立社會事務站的初衷，社區(qū)居民委員會仍然沒有從繁忙的社會事務中解脫出來。四是關(guān)系不順暢。以商品房開發(fā)小區(qū)為主的社區(qū)，由社區(qū)居民委員會、社區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)“三駕馬車”共同掌管社區(qū)事務管理大權(quán)。社區(qū)衛(wèi)生、安保、綠化等都由物業(yè)管理企業(yè)操辦，社區(qū)居民委員會的自治職能被不斷削弱；同時，社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，在社區(qū)管理中濫用權(quán)力，不接受社區(qū)居民委員會的指導和監(jiān)督，試圖將自己凌駕于社區(qū)居民委員會之上，而服務又不到位，大量工作由社區(qū)居民委員會承擔，造成有些事情兩家都管或都不管的現(xiàn)象。而業(yè)主委員會出于自身利益的考慮，又不服從社區(qū)居民委員會的協(xié)調(diào)溝通。社區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)、社區(qū)居民委員會三者之間的關(guān)系在有的社區(qū)顯得相當緊張。

（4）社區(qū)經(jīng)費投入少，基礎設施欠完善。盡管近年來各級政府對社區(qū)建設加大了投入力度，但從實際情況來看，社區(qū)經(jīng)費仍然嚴重短缺，制約了社區(qū)居民委員會工作的有效開展。目前社區(qū)工作經(jīng)費和社區(qū)工作者的生活補貼主要來自政府財政，經(jīng)費來源單一。同時，社區(qū)工作經(jīng)費缺乏，目前每個社區(qū)的月工作經(jīng)費大致為2000元，個別街道的社區(qū)每月只有800元。而大部分社區(qū)經(jīng)費支出較大，有辦公費、水電費、電話費、報刊訂閱費、活動費（各類文體、教育、宣傳活動等費用），支出遠遠超過財政下?lián)艿慕?jīng)費，社區(qū)居民委員會自身又“生財無道”，有限的工作經(jīng)費使社區(qū)居民委員會舉步維艱。除工作經(jīng)費嚴重不足外，社區(qū)基礎設施也難以適應形勢發(fā)展的需要。一是老社區(qū)公共設施維修難。由于歷史欠賬太多，雖然近幾年加大了投入，但在市本級的老社區(qū)中，下水管道老化、化糞池滿溢、綠籬修剪、樓道燈亮化等問題難以徹底解決，一些老社區(qū)特別是原國有企業(yè)建造的職工住宅小區(qū)，企業(yè)破產(chǎn)后，“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”，一些原本屬企業(yè)管理的事務又轉(zhuǎn)移到社區(qū)。要解決這些問題，就需要資金投入，而社區(qū)既沒有經(jīng)費來源，申請公共維修資金又十分困難。二是各項費用收取困難。由于老社區(qū)沒有專業(yè)的物業(yè)管理，垃圾清運費和門衛(wèi)值班費只有靠社區(qū)工作者挨家挨戶收取，繳費率一般只有30%—40%。三是社區(qū)工作服務用房緊缺。2007年4月，省委、省政府提出“爭取用3年時間，使全省各社區(qū)的工作服務用房面積基本達到350平方米及以上”，按照這一要求，全市317個城市社區(qū)中有172個社區(qū)的工作服務用房面積未達到這一最低標準，社區(qū)用房缺口面積排在全省倒數(shù)第三，全省社區(qū)用房短缺問題比較突出的22個縣（市、區(qū)）中，嘉興市占了5個（海鹽縣、桐鄉(xiāng)市除外）。經(jīng)過一年多的努力，截至2008年10月底，全市已有123個社區(qū)的工作服務用房通過新建、改建、擴建等途徑達到了省定標準，還有64個社區(qū)工作用房沒有達標。其中市本級解決了45個，還有19個社區(qū)工作服務用房尚未解決。目前，距離省委、省政府提出的到2009年底所有社區(qū)工作服務用房達標的時間只有一年多時間，形勢非常嚴峻。造成社區(qū)工作服務用房緊張的主要原因：首先，嘉委〔2001〕7號文件規(guī)定的新建住宅小區(qū)按每百戶30平方米配套用房規(guī)定未全部執(zhí)行到位，主要是文件下發(fā)前已建成住宅小區(qū)的開發(fā)商不認可，不按規(guī)定配備；已按規(guī)定配備移交的社區(qū)用房則既小又散，位置較偏，不便使用。其次，有的社區(qū)住宅樓由多家房地產(chǎn)開發(fā)商共同開發(fā)，在落實小區(qū)配套用房上互相扯皮，無法落實。有的雖然按規(guī)定提供社區(qū)工作服務用房，但東一間西一間，無法有效使用。再次，老社區(qū)寸土寸金，無地可建。另外，購房價格太高，社區(qū)力不從心。

（5）社區(qū)工作超負荷，工作者待遇不對稱。目前延伸到社區(qū)居民委員會的工作涉及40多個部門、100多項內(nèi)容，主要有社區(qū)黨建、統(tǒng)戰(zhàn)、團建、婦聯(lián)、工會、低保、困難救濟、“五保戶”核實、殘聯(lián)、計劃生育等。這造成了社區(qū)機構(gòu)多、牌子多，每個社區(qū)至少有40多個部門和單位延伸下來的各類機構(gòu)組織；社區(qū)臺賬多，每個社區(qū)都有40多本臺賬，有關(guān)部門和單位每布置一項任務，都要求編寫計劃、寫總結(jié)、做調(diào)查；社區(qū)創(chuàng)建、考核、評比多，如文明社區(qū)、無毒社區(qū)、平安社區(qū)、綠色社區(qū)、體育社區(qū)、科普社區(qū)、“三無“社區(qū)等。此外，社區(qū)工作中還有“四多”現(xiàn)象，即調(diào)查報表多、證明蓋章多、會議活動多、硬性任務多。大量的工作，使社區(qū)工作者疲于應付、苦不堪言。社區(qū)工作者工作繁重，而其生活補貼待遇偏低。浙江省委、省政府《關(guān)于全面推進和諧社區(qū)建設的意見》（浙委〔2007〕64號）提出了“社區(qū)工作者年收入不低于當?shù)厣弦荒甑穆毠て骄べY水平，并參照企業(yè)有關(guān)標準享受養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險待遇和住房公積金”的要求。據(jù)調(diào)查，目前，除嘉善縣、秀洲區(qū)外，其他縣（市、區(qū)）已為城市社區(qū)專職工作者落實了“五險一金”待遇。全市各地城市社區(qū)專職工作者的年收入（含“五險一金”）雖然達到了當?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY水平，但與社區(qū)工作者承擔的繁重工作任務相比，他們現(xiàn)在的待遇與其工作量不成正比，導致社區(qū)工作者流失嚴重，優(yōu)秀人才往往留不住，盡管有的社區(qū)工作者是社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生的，但出于個人利益的考慮，還是會一走了之，缺少制約措施。另外，近兩年開展“一社區(qū)一大學生”工作以來，由于這批大學畢業(yè)生是統(tǒng)一招考后進社區(qū)工作的，工資待遇相對較高。這樣社區(qū)內(nèi)有同樣學歷的兩位社區(qū)工作者，只因為一個是上級部門統(tǒng)一招考的，另一個是街道招聘的，待遇就不同，這給部分社區(qū)工作者造成了一定的負面影響，不利于社區(qū)工作的開展。

從總體上看，嘉興市城市社區(qū)建設工作取得了很大成績，在滿足居民需求、加強社會管理、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展基層民主、促進社會進步等方面發(fā)揮了積極作用，社區(qū)正日益成為城市基層管理的平臺、服務居民的平臺和開展社會工作的平臺，但社區(qū)工作仍然滯后于經(jīng)濟建設，滯后于居民群眾的需求，與建設和諧社區(qū)的要求尚有不少差距，亟須我們通過多種渠道、運用多種手段、采取多種措施加以解決。

（二）溫州市城市社區(qū)的發(fā)展

溫州市民政局于2009年初專門組織開展了一次城市社區(qū)（以下簡稱社區(qū)）建設調(diào)研活動。調(diào)研組由分管局長帶領(lǐng)，基層政權(quán)和社區(qū)建設處人員參加，有重點地走訪查看了鹿城區(qū)、甌海區(qū)、瑞安市、樂清市、泰順縣、平陽縣的6個街道和15個社區(qū)，然后采取點面結(jié)合的研究辦法，對全市城市社區(qū)建設的現(xiàn)狀作了全面的分析評估，并在此基礎上，按照科學發(fā)展觀的要求，就今后一個時期如何加快推進社區(qū)建設的問題提出了一些看法、建議。

1．基本情況

2000年，鹿城區(qū)西山街道開始對居民委員會進行規(guī)模調(diào)整合并，成立了全市第一個社區(qū)居民委員會，打開了全市居民委員會體制改革的大門。至2009年3月底，全市建有社區(qū)居民委員會297個，分布在11個縣（市、區(qū)）。其中，鹿城區(qū)最多，有社區(qū)居民委員會165個；文成縣最少，有社區(qū)居民委員會1個。

在建立社區(qū)居民委員會體制的同時，目前仍有傳統(tǒng)的居民委員會體制存在。在2000—2003年進行居民委員會體制改革時，因為有的地方?jīng)]有重視，有的沒有對社區(qū)進行布局規(guī)劃，有的居民委員會沒有辦公用房等，所以沒有將居民委員會全部進行規(guī)模調(diào)整改設成社區(qū)居民委員會。全市共有居民委員會214個，分布在10個縣（市、區(qū)）。其中最多的是蒼南縣，有居民委員會80個；最少的是洞頭縣，有居民委員會2個。溫州市社區(qū)數(shù)量和居民委員會數(shù)量詳見表1－1和表1－2。

截至2009年3月30日，溫州市有社區(qū)工作者2194名，其中專職工作者1447名，兼職工作者747名；黨員1129名，婦女1551名，大學生223名。一般每個社區(qū)選配專職工作者5名。社區(qū)專職工作者的平均年齡為44．2歲；大專以上文化程度572名，平均每個社區(qū)2名。全市只有鹿城區(qū)、甌海區(qū)已經(jīng)全面落實社區(qū)專職工作者福利待遇，還有9個縣（市、區(qū)）沒有全面落實社區(qū)專職工作者的福利待遇。溫州市已建有街道社區(qū)服務中心20個、社區(qū)服務站180個，占社區(qū)數(shù)的61%。社區(qū)服務設施（網(wǎng)點）15294個，平均每個社區(qū)51個。其中社區(qū)政府公共服務設施1513個，社區(qū)內(nèi)自助、互助服務設施2082個，社區(qū)營利性商業(yè)服務設施11699個。

表1-1　溫州市社區(qū)數(shù)量統(tǒng)計表

填報單位：溫州市民政局
截至日期：2009年3月30日

表1-2　溫州市居民委員會數(shù)量統(tǒng)計表

填報單位：溫州市民政局
截至日期：2009年3月30日

2．主要成效

近幾年，溫州市認真貫徹胡錦濤總書記視察浙江社區(qū)工作時的重要講話精神和中央、省委省政府的有關(guān)文件精神，社區(qū)建設取得了一定的成效。據(jù)統(tǒng)計，鹿城區(qū)水心街道桂柑社區(qū)被評為“全國文明社區(qū)”，瑞安市錦湖街道花園社區(qū)被評為“全國十佳學習型社區(qū)”。2004年，溫州市被評為全國開展萬家圖書室援建活動和萬家社區(qū)讀書活動先進市，并獲得“全國社區(qū)文明風采”電視大賽三等獎。2005年，鹿城區(qū)有3個街道被評為首批“全國社區(qū)服務示范街道”，樂清市有3個社區(qū)、瑞安市有1個社區(qū)被評為首批“全國社區(qū)服務先進社區(qū)”。2006年，有3個社區(qū)被評為全國五星級“民主法制社區(qū)”。2007年，瑞安市玉海街道沿江社區(qū)黨支部書記張愛萍榮獲浙江省“十佳社區(qū)工作者”稱號。2008年，有10個社區(qū)被省城鄉(xiāng)社區(qū)建設領(lǐng)導小組命名為“浙江省和諧示范社區(qū)”。溫州市社區(qū)建設的成效主要體現(xiàn)在以下七個方面。

（1）建立健全社區(qū)建設領(lǐng)導機構(gòu)。溫州市在市和縣（市、區(qū)）建立了城鄉(xiāng)社區(qū)建設領(lǐng)導小組以及辦公室，領(lǐng)導小組組長和副組長由黨委副書記和政府分管副職領(lǐng)導擔任，辦公室設在民政局，由民政局局長或副局長兼任辦公室主任。對領(lǐng)導小組成員單位實行了職責分工，各成員單位按照自己的工作職能開展有關(guān)工作。

（2）社區(qū)民主選舉和組織體系基本規(guī)范。目前溫州市所有社區(qū)均建立了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導核心的組織體系。社區(qū)居民委員會委員由間接選舉產(chǎn)生已經(jīng)逐步發(fā)展為由直接選舉產(chǎn)生。2007、2008年，全市有197個社區(qū)采取直選方式選舉，直選率達66．3%，鹿城區(qū)社區(qū)直選率達84%。在社區(qū)居民委員會設立了勞動保障、幫扶救助、治保調(diào)解、計生衛(wèi)生、文體、科普、綠化環(huán)保等工作委員會；同時在社區(qū)建立了婦協(xié)、老協(xié)、共青團等配套組織。所有社區(qū)均建有各類群團組織和各種志愿者組織。

（3）社區(qū)服務內(nèi)容豐富多彩。建立社區(qū)服務平臺，增強社區(qū)服務功能，是社區(qū)的主要任務。鹿城區(qū)建立了“社區(qū)總機”便民服務系統(tǒng)，甌海區(qū)建立了“7171”便民服務系統(tǒng)，為社區(qū)居民提供“吃、住、行、游、樂、購”六大方面的轉(zhuǎn)接服務項目，同時還提供政府“陽光政務”信息。部分街道、社區(qū)給社區(qū)居民發(fā)放求助聯(lián)系卡，大大方便了居民群眾的生產(chǎn)生活。此外，溫州還在全市社區(qū)廣泛推行再就業(yè)服務，動員社會各方面力量關(guān)心幫助“零就業(yè)”家庭和困難家庭的就業(yè)和再就業(yè)；廣泛推行居家養(yǎng)老服務、老年星光點建設和社區(qū)老年電大建設，為社區(qū)老年人特別是孤寡老人提供便利快速的服務。為方便群眾看病，已全面啟動社區(qū)醫(yī)療服務網(wǎng)絡建設，社區(qū)醫(yī)療服務站已覆蓋各個街道，為居民提供醫(yī)療、康復、保健、計生等全方位的服務。

（4）社區(qū)民主管理制度逐步完善。各個街道、社區(qū)結(jié)合自身特點，制定了《社區(qū)居民（代表）大會制度》、《社區(qū)居民委員會工作制度》、《社區(qū)議事協(xié)商委員會工作制度》、《社區(qū)議事協(xié)商委員會職責》、《居務公開制度》、《社區(qū)居民公約》等一系列規(guī)章制度，并逐步明確了社區(qū)各組織的職責，理順了工作關(guān)系，促進了社區(qū)工作的正常運行，不斷推進社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的落實。

（5）社區(qū)社會文明程度不斷提升。社區(qū)在開展創(chuàng)建和諧社區(qū)、文明社區(qū)、無毒社區(qū)、法制社區(qū)、綠化社區(qū)、環(huán)保社區(qū)、學習型社區(qū)、科普社區(qū)等活動以來，由于各類活動載體豐富，形式多樣，吸引了社區(qū)居民群眾的廣泛參與，增強了社區(qū)居民的親和力和凝聚力，社區(qū)居民的參與程度不斷提升，減少了封建迷信和打架斗毆事件的發(fā)生，減少了社區(qū)黃、賭、毒的發(fā)案率，減少了社區(qū)治安事件的發(fā)生率，社區(qū)的文明程度不斷提升。

（6）社區(qū)工作者隊伍素質(zhì)有所提高。社區(qū)經(jīng)過直接選舉和大學生到社區(qū)任職，社區(qū)工作者隊伍素質(zhì)有所優(yōu)化，年齡、文化、能力、素質(zhì)結(jié)構(gòu)明顯改善。特別是近三年來，由市民政局與市人事局聯(lián)合舉辦了8期市區(qū)社區(qū)專職工作人員培訓，每期培訓15天，共有700多名社區(qū)專職工作人員接受了培訓。

（7）社區(qū)志愿者隊伍不斷壯大。全市已建有區(qū)、縣級志愿者協(xié)會11個（其中正式注冊建立的有3個），建有志愿者服務站335個、志愿者服務基地510個、志愿者服務隊2500多支，其中穩(wěn)定型志愿者隊伍1500多支，各類志愿者30萬名，已經(jīng)注冊的志愿者25萬余名。其中，鹿城區(qū)登記在冊的社區(qū)志愿者組織657個，共計41374人，每個社區(qū)建有各類志愿者服務隊10—15支。全市開展志愿者服務活動6807次，參加人數(shù)達169938人次，受益者達236264人次。

3．存在的問題

（1）各地社區(qū)建設發(fā)展不平衡。各個縣（市、區(qū)）的社區(qū)建設發(fā)展程度存在很大差異。我們不妨把溫州市社區(qū)建設程度劃分為三類：第一類是3個城區(qū)的社區(qū)，社區(qū)建設起步早、起點高、運作有序，社區(qū)工作機制比較完善；第二類是2個縣級市的社區(qū)，雖然社區(qū)建設起步較晚，但總體水平尚可，領(lǐng)導比較重視，社區(qū)工作者素質(zhì)比較好，社區(qū)運轉(zhuǎn)比較有序；第三類是縣城鎮(zhèn)的社區(qū)，這些社區(qū)多數(shù)只是在原來居民委員會名稱上做了改變，在區(qū)域范圍上做了相應調(diào)整，但社區(qū)的體制和工作機制還是依照原來居民委員會的模式運作，政府沒有統(tǒng)一安排落實社區(qū)工作者的福利待遇和工作經(jīng)費，對社區(qū)工作和服務活動缺乏保障措施，很多社區(qū)沒有能夠按照要求開展各類服務和活動。

（2）社區(qū)基礎設施分散、落后。溫州市社區(qū)基礎服務設施“小而散”、“簡而舊”，其中最突出的問題是社區(qū)工作服務用房嚴重缺乏。溫州市社區(qū)工作服務用房缺房率位居浙江省第一，政府解決社區(qū)缺房力度最小，解決社區(qū)缺房進度也最慢。省委、省政府指示從2006年開始用三年時間基本解決社區(qū)工作服務用房問題，每個社區(qū)工作服務用房面積必須達到350平方米及以上（溫州市解決社區(qū)工作服務用房進度情況見表1－3）。2009年，溫州市還有182個社區(qū)工作服務用房沒有達到省定標準，未完成率達74．49%。社區(qū)用房面積達標率是省委對溫州市法制溫州建設考核的一項重要內(nèi)容，鹿城區(qū)、永嘉縣等地因社區(qū)缺房率太高，社區(qū)建設分全部被扣。因此，溫州市評選的一些和諧社區(qū)及其他先進稱號沒有獲得省里批準。顯然，解決社區(qū)工作服務用房難已經(jīng)成為溫州市亟待解決的一個問題。

此外，社區(qū)現(xiàn)有的服務設施分散，社區(qū)服務中心、社區(qū)學校、社區(qū)圖書室、社區(qū)活動室等服務設施分別由有關(guān)部門負責建設和落實，當?shù)卣谝?guī)劃這些配套服務設施中沒有進行統(tǒng)籌考慮，從而使溫州市的社區(qū)服務設施分散，規(guī)模太小，檔次不高，群眾辦事不便。其次，3個區(qū)已經(jīng)建成的街道社區(qū)服務中心20個，目前均成為街道辦事處的辦公場所和用于出租生財，這種做法既沒有用于服務社區(qū)居民，也沒有發(fā)揮社區(qū)服務的功能。

表1-3　溫州市解決社區(qū)工作服務用房進度情況匯總表

填報單位：市民政局　統(tǒng)計時間：2009年2月15日

（3）社區(qū)志愿者活動內(nèi)容單一、層次低。目前，溫州市社區(qū)志愿者活動還處在原發(fā)階段，對志愿者沒有資格要求和活動要求，缺乏規(guī)范管理，其作用發(fā)揮有限。他們的活動大部分停留在“學雷鋒階段”，活動層次比較單一，基本上以開展打掃衛(wèi)生、敬老慰問等活動為主，活動內(nèi)容有限，活動區(qū)域有限，活動登記不規(guī)范，活動項目檔次不高。志愿者服務存在供需矛盾，一方面是層次比較高的社區(qū)志愿者沒有服務對象，另一方面是許多社會問題找不到志愿者提供服務。也有的社區(qū)志愿者概念模糊，將社團組織當成志愿者組織，認為參加社團就是參加了志愿者組織，對志愿活動認識不足。

溫州市社區(qū)志愿者注冊登記工作正在鹿城、瑞安進行試點。在志愿者注冊登記管理上存在關(guān)系不順的問題。浙江省規(guī)定志愿者登記管理的業(yè)務主管部門是共青團，而民政部則將志愿者注冊登記管理工作交給基層民政部門。在試點中，志愿者的登記管理部門也有不同，鹿城區(qū)由共青團進行注冊登記管理，瑞安市由慈善總會進行注冊登記管理，不管是共青團還是慈善總會，在進行志愿者注冊登記管理中都缺乏社會資源整合的能力和手段。

（4）社區(qū)工作者任務重、待遇低。社區(qū)居民委員會工作負擔過重。有的部門在工作重心下移時，把一些應由自己做的工作也交給社區(qū)居民委員會。有的部門熱衷于在社區(qū)設機構(gòu)、掛牌子、發(fā)報表、搞評比、查臺賬，使得社區(qū)組織傾向于行政化、機關(guān)化。社區(qū)居民委員會普遍反映，每年要參加一兩百次會議，完成上百項任務，報送報表材料近百份，出具證明數(shù)百個；還要接受近20個部門30多項檢查，參加30多項考核評比，承擔20余個部門工作站（點）的工作任務和一些臨時性、突擊性任務。社區(qū)工作者儼然成了“百忙官”和小巷的“總理”。他們更多的是忙于應付政府部門交辦的事務，而沒有精力去做好服務居民的工作。

社區(qū)工作者的工資福利待遇偏低。溫州市市區(qū)的社區(qū)專職工作人員的基本工資只有780元、830元和900元這3個檔次，連續(xù)聘用的從第二年起每年按第一年工資標準遞增5%。工作一年的市區(qū)社區(qū)專職工作人員工資福利只有1．2萬—1．9萬元，低于上一年當?shù)芈毠て骄べY水平（2008年鹿城區(qū)2．3萬元，龍灣區(qū)2．44萬元，甌海區(qū)2．92萬元），其他縣（市、區(qū)）則更少，如永嘉、平陽、蒼南、文成等地社區(qū)專職工作人員一年的工資福利只有2000—5000元。在參加保險方面，除鹿城、甌海區(qū)參加五險外，其他9個縣（市、區(qū)）大部分社區(qū)專職工作人員只參加了醫(yī)療、養(yǎng)老兩個險。

（5）社區(qū)服務資源整合不夠。溫州市是市場經(jīng)濟比較發(fā)達的城市之一，社會化的社區(qū)服務項目多、服務內(nèi)容豐富，涵蓋了社會生活、生產(chǎn)的方方面面。但溫州市社區(qū)服務業(yè)沒有品牌，社區(qū)服務總體水平和信譽度低，基本上還停留在20世紀80年代的“馬路服務”水準。群眾在接受社區(qū)服務時沒有安全感、信任感，社區(qū)服務組織的行業(yè)標準、質(zhì)量有待研究和提高。另外，溫州市社區(qū)服務還存在“小而散”的問題，社區(qū)服務沒有形成體系，各街道、社區(qū)劃地為政，沒有形成統(tǒng)一的服務品牌和服務平臺。在社區(qū)的公共設施和資源也沒有得到協(xié)調(diào)管理和整合使用，利用率很低。

（6）基層民政隊伍力量不適應實際工作需要。民政工作任務和責任要隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，但溫州市的民政隊伍一直保持著原來的架構(gòu)，人員力量明顯不足，出現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)民政隊伍不適應社會發(fā)展需要的問題。市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設工作部門的業(yè)務干部只有4名，各縣（市、區(qū)）民政局從事基層政權(quán)和社區(qū)建設工作的人員僅有1—2名，且不是專職，還要擔任其他工作。目前市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設處承擔著村（居）委會換屆選舉的日常事務和指導、村務公開和民主管理、農(nóng)村社區(qū)建設、城市社區(qū)建設、村（居）組織規(guī)范化建設、社區(qū)志愿者注冊登記管理、市村務公開和民主管理等工作。要經(jīng)常到基層調(diào)研和檢查指導，每月要接待處理很多民主選舉方面的上訪，每月需要向有關(guān)方面提供3—5篇專題或綜合性材料，每年要起草幾個文件，平時要參加很多的會議和活動等。這么多的事務性工作實在難以應付，而縣（市、區(qū)）民政局的事務性工作則更加難以應付。11個縣（市、區(qū)）民政局中只有4個專設基層政權(quán)和社區(qū)建設科，其余7個縣（市、區(qū)）沒有設立專門科室，此項工作由社會事務科的科長兼任。這些科長主要擔任社團登記管理、婚姻登記管理、區(qū)劃地名管理等事務性工作，很難有足夠的時間和精力從事基層政權(quán)和社區(qū)建設工作。到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道層面，民政助理員力量則更加薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在調(diào)配民政助理員時往往是從民政擔負社會救助和災害救濟方面的工作來考慮，一般都是將快要退休的工作人員安排在民政助理員的位置，讓他們?nèi)ァ鞍莅菽辍l(fā)發(fā)錢”，沒有從加強城鄉(xiāng)基層基礎管理的角度來考慮人員配備問題。這就造成基層民主政治建設和社區(qū)建設的工作任務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道無法與上面對接。民政助理員人員力量薄弱，與基層民政工作任務極不相稱，反差很大。

針對溫州市社區(qū)建設中存在的問題，根據(jù)中央和省委、省政府對加強社區(qū)建設的部署要求，溫州市將社區(qū)建設的工作思路確定為：以和諧社區(qū)創(chuàng)建活動為載體，不斷改善社區(qū)基礎設施，為創(chuàng)建和諧社區(qū)提供基礎條件；提高社區(qū)專職工作人員福利待遇，確保社區(qū)有人辦事；進一步建立完善推進社區(qū)服務發(fā)展的政策措施，提升社區(qū)服務水平和能力；切實抓好社區(qū)體制機制建設，增強社區(qū)建設發(fā)展的動力和活力；加強社區(qū)工作機構(gòu)建設，切實解決人與事不相符合的問題，全面推進社區(qū)建設健康有序地發(fā)展。

二、舟山農(nóng)村社區(qū)發(fā)展個案分析

早在2003年，舟山市根據(jù)漁農(nóng)村的特點，已經(jīng)開始了漁農(nóng)村社區(qū)建設的探索和實踐。通過幾年的努力，舟山市的漁農(nóng)村新型社區(qū)建設取得了較大成績，到2008年底，初步摸索出了適合沿海漁農(nóng)村新型社區(qū)建設的模式。

（一）漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設的基本情況

舟山市地處我國東部沿海，素以“海天佛國、漁都港城”著稱，有近100萬人口、1390個大小島嶼，是我國重要的海洋漁業(yè)基地和海洋開發(fā)基地。2008年底，舟山市戶籍人口總數(shù)為96．77萬人，人口密度672人/平方千米，常住人口105．4萬人。漁農(nóng)村常住家庭戶數(shù)23．53萬戶，農(nóng)業(yè)人口為62．74萬人。2008年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值490．25億元，比上年增長14．5%，增長速度全省第一；按常住人口計算，人均生產(chǎn)總值46936元，折算美元約為6758美元，居全省各市的第四位；財政總收入66．68億元，其中地方財政收入43．15億元；城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入22257元，漁農(nóng)村居民年人均純收入11367元。

舟山市是全國農(nóng)村社區(qū)建設全面開展的地區(qū)之一。從2003年12月開始，舟山市以科學發(fā)展觀為指導，積極促進解決漁業(yè)、漁村和漁民的“三漁”問題，對漁農(nóng)村設計實施了“暖人心、促發(fā)展”工程（簡稱“暖促”工程）。該工程實施的具體目的是：堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展，加快促進漁農(nóng)村全面建設小康，加強漁農(nóng)村基礎設施建設，推進漁農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決漁農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)難、培訓難等問題，以及完善漁農(nóng)村社會保障體系，提高漁農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，維護漁農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2004年“暖促”工程初見成效，漁農(nóng)村群眾生活條件有了一定的改善。但是，隨著漁農(nóng)村改革的推進，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期遺留下來的漁農(nóng)村管理體制，已不適應漁農(nóng)村發(fā)展的實際需要。主要體現(xiàn)在漁農(nóng)民就業(yè)形式的多樣化給管理增加了難度，漁農(nóng)民對提高生活質(zhì)量方面的需求難以通過舊時的基層管理部門（村委會）來滿足，而且村委會難以兼顧社會事務管理和經(jīng)濟經(jīng)營管理兩項職責，因此從2005年開始，舟山市嘗試從機制上對漁農(nóng)村管理體制進行創(chuàng)新，提出漁農(nóng)村建立新型社區(qū)的意見。

建立漁農(nóng)村新型社區(qū)是對“暖促”工程的深化，側(cè)重于從體制、機制上進一步提高漁農(nóng)民收入，進一步提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，進一步提高漁農(nóng)民文明素質(zhì)，更是一項為民服務的長效機制。截至2008年底，舟山市共建立了182個漁農(nóng)村新社區(qū)，其中漁農(nóng)村小康社區(qū)有84個。建立漁農(nóng)村新型社區(qū)經(jīng)歷了以下幾個階段。

1．建立漁農(nóng)村新型社區(qū)試點階段

2004年7月30日，在舟山市定海區(qū)干欖鎮(zhèn)西碼頭，漁農(nóng)村新型社區(qū)試點之一——西碼頭社區(qū)掛牌成立，這是全市首家成立的漁農(nóng)村新型社區(qū)。

2004年8月12日，舟山市定海區(qū)展茅鎮(zhèn)成立螺門、茅洋、沙井、橫街4個漁農(nóng)村新型社區(qū)。其后岱山縣岱西鎮(zhèn)建立了青黑社區(qū)、雙合社區(qū)，嵊泗菜園鎮(zhèn)建立了青沙社區(qū)。

2004年12月24日，舟山市定海區(qū)干欖鎮(zhèn)又成立了青龍、新建、龍?zhí)丁|升、雙廟5個漁農(nóng)村新型社區(qū)。

至此，舟山市4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建立了13個漁農(nóng)村新型社區(qū)，建立了單村或撤并村建社區(qū)、聯(lián)村建社區(qū)三種模式。2004年12月29日，舟山市召開了全市漁農(nóng)村新型社區(qū)試點工作交流會，準備在全市范圍內(nèi)推廣建立漁農(nóng)村新型社區(qū)。

2．漁農(nóng)村新型社區(qū)建設推廣階段

2005年1月13日，中共舟山市第四屆委員會第八次全體會議勝利召開，會議通過了《關(guān)于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的若干意見》（舟委〔2005〕1號，簡稱“一號文件”），正式?jīng)Q定展開農(nóng)村社區(qū)的建設?！耙惶栁募闭J為，舟山市“總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，應該采取新的舉措，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，讓漁農(nóng)民同步共享改革發(fā)展成果，同步共享現(xiàn)代文明”。“一號文件”對舟山市漁農(nóng)村新型社區(qū)建設的意義、要求、基本原則、主要政策措施、組織領(lǐng)導等問題，作了比較全面的論述和規(guī)定，成為浙江省乃至全國最早的關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設的文件。

2005年3月，舟山市委辦公室、市人民政府辦公室聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的實施意見》（舟委辦〔2005〕12號，簡稱“十二號文件”），將舟山市委的“一號文件”具體化?！笆栁募币?，全市于2005年12月底之前，全部完成漁農(nóng)村新型社區(qū)建設的工作。從2005年4月初開始，舟山市漁農(nóng)村新型社區(qū)建設進入全面實施階段，至2005年7月中旬，全市共建立漁農(nóng)村新型社區(qū)182個，實現(xiàn)計劃總數(shù)的100%。

（二）漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設的主要內(nèi)容

1．漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設的基本原則

舟山市2005年“一號文件”要求建立的漁農(nóng)村新型社區(qū)必須遵循四個原則。原則一，要以人為本，民生為重。著力辦好與群眾切身利益直接相關(guān)的事項。原則二，要因地制宜，分步推進。在建立漁農(nóng)村新型社區(qū)時，一定要區(qū)別各村情況，不搞“一刀切”。原則三，要群眾自愿，維護穩(wěn)定。在具體實施過程中，要堅持走群眾路線，尊重大多數(shù)群眾的意愿，維護大多數(shù)群眾的利益，確保漁農(nóng)村社會穩(wěn)定。原則四，要有機結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧。建立漁農(nóng)村新型社區(qū)，要與開展保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動相結(jié)合，與實施“暖人心、促發(fā)展”工程相結(jié)合，與創(chuàng)建“平安舟山”相結(jié)合，與“千村示范、萬村整治”工作相結(jié)合，與開展?jié)O農(nóng)村黨建“三培養(yǎng)”活動及村級換屆選舉工作相結(jié)合，全面推進漁農(nóng)村三個文明建設。

2．漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設的主要思路

漁農(nóng)村社區(qū)建設就是在漁農(nóng)村以一個或數(shù)個村為單位建立新型社區(qū)管理服務機構(gòu)，引進城區(qū)管理服務模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃、建設，發(fā)揮村級集體資產(chǎn)在提高群眾生產(chǎn)、生活水平等方面的作用，開展文明家庭創(chuàng)建活動，逐步建立社會保障體系，建設經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、民主文明、社會平安的漁農(nóng)村新型社區(qū)。

漁農(nóng)村新型社區(qū)通過三種模式建立。一種是單村建社區(qū)，是指在一個村的區(qū)域范圍內(nèi)建立一個社區(qū)，存在一個村組織；另一種是撤村并建社區(qū)，是指在兩個或兩個以上村的區(qū)域范圍內(nèi)建立一個社區(qū)，并將社區(qū)內(nèi)的所有村撤并成一個村組織；第三種是聯(lián)村建社區(qū)，是指在兩個或兩個以上村的區(qū)域范圍內(nèi)建立一個社區(qū)，并且在該區(qū)域內(nèi)仍然存在兩個或兩個以上的村組織和村經(jīng)濟合作社。聯(lián)村建社區(qū)有兩種形式，一種是純聯(lián)，即社區(qū)內(nèi)的各村組織原封不動；另一種是先撤后聯(lián)，即社區(qū)內(nèi)的部分村撤并成一個村，社區(qū)內(nèi)仍有兩個或兩個以上村。

舟山市“十二號文件”還對建立新型社區(qū)中可能遇到的具體問題指明了解決原則。文件強調(diào)要“合理確定漁農(nóng)村新型社區(qū)區(qū)域、規(guī)模。在充分了解民情、尊重民意的基礎上，合理確定新型社區(qū)區(qū)域。社區(qū)規(guī)模應根據(jù)各地區(qū)域范圍、人口規(guī)模、村鎮(zhèn)規(guī)劃等實際情況予以確定。堅持多種模式并存，不搞‘一刀切’，可以聯(lián)村建社區(qū)，大的村可以單村建社區(qū)。對條件成熟的，群眾自愿要求并村的，在確保集體資產(chǎn)妥善處置的前提下，也可以并村建社區(qū)或并村后的村與單村聯(lián)合建社區(qū)”。

3．漁農(nóng)村新型社區(qū)機構(gòu)設置和職能說明

漁農(nóng)村新型社區(qū)設立社區(qū)管委會和社區(qū)黨總支。社區(qū)管理委員會下設社會保障委員會、社會事務管理委員會、治保與調(diào)解委員會（警務室）等機構(gòu)。社區(qū)管委會的職能原則上參照城區(qū)社區(qū)居民委員會的職能，其主要職責是做好公共衛(wèi)生、計劃生育、征兵、社會保障、殯葬等社會事務工作，從公共服務、民間調(diào)解、治安維護、幫困扶貧、民意表達、監(jiān)督協(xié)調(diào)等方面履行職能。新型社區(qū)黨組織在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的領(lǐng)導下，起領(lǐng)導核心作用，其主要職責是討論決定社區(qū)管理服務和發(fā)展中的重要問題，討論制定社區(qū)黨的建設工作規(guī)劃和具體計劃，加強對社區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作經(jīng)濟的領(lǐng)導。社區(qū)管委會在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下，對本社區(qū)區(qū)域履行統(tǒng)一的管理服務職能。

漁農(nóng)村新型社區(qū)和村級的職責分配如下：社區(qū)黨總支與村黨支部是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，社區(qū)管理委員會與村民委員會、村經(jīng)濟合作社的職能各有側(cè)重。社區(qū)管委會參照城區(qū)管理服務模式，負責該居住區(qū)域的公共事務和公益事業(yè)，與生產(chǎn)、經(jīng)營活動相脫離。村民委員會主要負責本村的基礎設施建設，提高村級集體收入，對村民社會保障的投入等公益事業(yè)。村經(jīng)濟合作社主要負責村集體資產(chǎn)經(jīng)營、管理、收益和分配，尊重和支持村民委員會和社區(qū)管理委員會的工作。新型社區(qū)的原各村級集體資產(chǎn)按“不打破、不平調(diào)”和“取之于民、用之于民”的原則處置，所有權(quán)不變；各村的原有貨幣資金仍由各村用于發(fā)展公益事業(yè)和提高居民保障水平，同時加強財務管理和會計核算制度建設，保持有關(guān)政策的連續(xù)性。

4．漁農(nóng)村新型社區(qū)工作者配置及其待遇

社區(qū)工作者是指社區(qū)黨支部書記、副書記和委員，社區(qū)管委會主任、副主任和委員。社區(qū)工作者有三個來源途徑：其一，換屆選舉后，從原村兩委會成員中擇優(yōu)聘用；其二，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委派能力強、素質(zhì)好、具有一定組織協(xié)調(diào)能力的中青年機關(guān)干部；其三，向社會公開考試選拔錄用有志于漁農(nóng)村社區(qū)工作的各類優(yōu)秀人才。

社區(qū)工作者的配置，根據(jù)社區(qū)規(guī)模，一般每個社區(qū)3—7人，其中社區(qū)人口3000人左右的配備3—5人，社區(qū)人口5000人以上的配備5—7人。社區(qū)主要負責人由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任。社區(qū)黨組織與社區(qū)管委會領(lǐng)導可實行交叉兼職。為減輕新型社區(qū)內(nèi)群眾負擔，社區(qū)工作者的報酬和工作經(jīng)費不由社區(qū)群眾承擔，而由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政負責解決。

社區(qū)工作者實行三年一聘制。根據(jù)社區(qū)工作者考核管理辦法，對社區(qū)工作者按年度進行德、能、勤、績、廉等方面的考核，對考核不合格的社區(qū)工作者進行再培訓、轉(zhuǎn)崗或解聘。社區(qū)領(lǐng)導和專職工作人員的工資為每月1000元或700元，按城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險標準代其繳納養(yǎng)老保險，年終視考核情況發(fā)5000—8000元的考核獎，平均年收入在1．6萬元和2．2萬元兩檔之間。新型社區(qū)建立以后，新當選的村兩委會成員不再領(lǐng)取由村級集體經(jīng)濟支付的固定補貼。因工作需要，可視實際工作和出勤情況，給予臨時性的誤工補貼，具體由村民代表大會討論決定。

5．漁農(nóng)村新型社區(qū)管理資金和經(jīng)費來源

新型社區(qū)的工作經(jīng)費和工作人員的工資均列入各級財政預算，由財政保證支付，解決了社區(qū)工作者的后顧之憂，保證了社區(qū)日常工作的正常開展。凡領(lǐng)取財政發(fā)放工資的社區(qū)工作者，不得再在村級組織中領(lǐng)取工資或其他任何形式的額外補貼，以減輕村級經(jīng)濟的負擔。

漁農(nóng)村新型社區(qū)的辦公經(jīng)費根據(jù)基數(shù)和所轄人口計算組成，以每個社區(qū)1萬元為基數(shù)，按平均每人每年4．5元計算確定，辦公經(jīng)費除市財政下?lián)芡?，不足部分由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按1∶1配發(fā)。

6．漁農(nóng)村新型社區(qū)的社會服務和社會保障措施

社區(qū)開展對漁農(nóng)民的就業(yè)培訓、科教、衛(wèi)生、治安、保障、便民服務等公共服務。設立綜合性的村民培訓基地，加強對漁農(nóng)民的技能培訓和思想道德、民主法制等教育，引導其提高科學文化素質(zhì)和法制意識。建立漁農(nóng)民文化體育組織和專業(yè)隊伍，豐富漁農(nóng)民文化體育生活。建立社區(qū)衛(wèi)生服務站，為村民開展預防保健、醫(yī)療康復、生殖健康、計生服務等方面的服務，形成“20分鐘衛(wèi)生服務圈”。建立調(diào)解室和警務室，健全群眾性治安保衛(wèi)、民間糾紛調(diào)解組織，及時調(diào)處各類矛盾，控制治安案件的發(fā)生。進一步完善農(nóng)村社會救助救濟、“五?！睉艄B(yǎng)等救助體系，落實漁農(nóng)民最低生活保障等制度。引入企業(yè)、中介和各類社會服務組織開展各種便民利民服務，發(fā)展連鎖便民店建設，為村民提供方便。

在新型社區(qū)開展創(chuàng)建文明家庭競賽活動，建立“以獎代?！敝贫?。經(jīng)社區(qū)管委會審定，凡擁護黨和政府、愛國愛鄉(xiāng)、遵紀守法的家庭，經(jīng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）批準，均可評為文明家庭，并發(fā)給60周歲及以上老人每人每月30元的獎金，獎金標準視經(jīng)濟增長情況，每年遞增10%。通過以獎勵代保障、以獎勵代福利，逐步建立起新型的漁農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，使群眾真正享受到改革發(fā)展的成果，不斷提高他們的生活質(zhì)量。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政建立“獎勵保障金”制度，列入每年財政預算，專款專用，不得挪用。文明家庭競賽活動的獎金支出，由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政的“獎勵保障金”各承擔1/3。

（三）漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設的成效和存在的問題

1．發(fā)展建設的成效

通過四年的實踐，舟山市的漁農(nóng)村新型社區(qū)建設模式，促進了漁農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，提高了社區(qū)居民的生活水平和生活質(zhì)量，取得了預期的效果。具體成效表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）減輕了漁農(nóng)民負擔。舟山市182個漁農(nóng)村新型社區(qū)共配置工作人員931人，這部分人的工作經(jīng)費和工資均來自財政預算，不由村集體經(jīng)濟支付，從而減輕了漁農(nóng)民的負擔。此外，與實行村委會管理相比，建立漁農(nóng)村社區(qū)精減了工作人員，從而減輕了漁農(nóng)民負擔。原來從532個村委會領(lǐng)取集體經(jīng)濟固定工資的脫產(chǎn)工作人員達1626人，建立社區(qū)后，精減了43%，如果按每人每年1．2萬元的工資報酬計算，舟山市全年可節(jié)省830萬元，同時實際減輕漁農(nóng)民負擔達1950萬元。

（2）創(chuàng)新了漁農(nóng)村管理和服務體制。舟山市建立的182個漁農(nóng)村社區(qū)是通過聯(lián)建、并建和單建的形式建成的，創(chuàng)新了漁農(nóng)村管理和服務體制。社區(qū)管委會已從原村委會的以管理為主的思想，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑諡橹鞯乃枷?，從注重?jīng)濟管理轉(zhuǎn)向重視公共服務方面。具體表現(xiàn)在：社區(qū)建設打破了村行政區(qū)劃格局，整合了各類資源，提高了漁農(nóng)村公共設施的共享度，降低了服務成本，擴大了管理的規(guī)模效應。區(qū)域整合后，進一步擴大了公共財政覆蓋面，加大了公共財政對社區(qū)基礎設施和社會事業(yè)的投入，切實發(fā)揮了各項扶持、扶助資金的實效。如定海區(qū)西碼頭社區(qū)建立后，籌集資金40多萬元，對社區(qū)內(nèi)多年來因兩村分治而無法解決的一條污染嚴重、群眾反映強烈的“老大難”河流進行了整治，社區(qū)環(huán)境得到改善，居民切實感受到了社區(qū)的作用。普陀區(qū)螺門社區(qū)自建立以來，投入350萬元資金改造了中心區(qū)內(nèi)的公共廁所、停車場、主要道路、電力線路、綠化設施，改善了周邊環(huán)境，提高了漁農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（3）強化了基層隊伍建設，加大了基層組織力量。分析舟山市漁農(nóng)村社區(qū)工作者的選拔條例發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者均是來自基層的優(yōu)秀人才。從實際情況看，182個社區(qū)的931名工作人員中，有798名從優(yōu)秀的村兩委會人員中選拔，86名來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派，47名來自社會公開選聘。這些基層人員的整體素質(zhì)好，工作能力強，熟悉當?shù)貪O農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，比較適應現(xiàn)代化漁農(nóng)村社區(qū)建設的需要，為做好社區(qū)居民的管理和服務打下了組織基礎。

（4）有利于強化村民自治。根據(jù)2005年“一號文件”的設計，漁農(nóng)村社區(qū)管理委員會和村委會的管理職責不同。漁農(nóng)村社區(qū)管委會作為為民辦實事的機構(gòu)，主要體現(xiàn)在服務而非管理，工作的重點是做好社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)公共設施建設、環(huán)境衛(wèi)生整治，并組織開展?jié)O農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等事務。社區(qū)承擔了大量的政務和事務性工作，而作為基層自治組織的村委會，從社會事務服務中解放出來，有足夠的時間集中精力做好村民自治工作，通過健全村務公開和民主管理工作，強化村民自治意識，提高村民自治水平。

（5）有利于探索農(nóng)村養(yǎng)老保障機制。“以獎代?！闭叩膶嵤?，改善了老年漁農(nóng)民的生活，促進了漁農(nóng)村社會風氣的好轉(zhuǎn)，為今后建立漁農(nóng)村養(yǎng)老保險機制作了有益的探索。各社區(qū)普遍開展以“擁護黨和政府、愛國愛鄉(xiāng)、遵紀守法”為主要內(nèi)容的文明家庭創(chuàng)建活動，對考評合格家庭中的老年漁農(nóng)民按每人每月30元（每年遞增10%）的標準給予獎勵。這項制度的實施，在進一步提高漁農(nóng)民遵紀守法意識、促進漁農(nóng)村穩(wěn)定和諧的同時，改善了老年漁農(nóng)民的晚年生活，許多老年人說“好比我們又多了一個孝順兒子”。經(jīng)濟發(fā)展較好的社區(qū)加大了對老年社員的補貼力度。如瀝平社區(qū)從建設社會主義新農(nóng)村、打造和諧社會的目標出發(fā)，切實利用資源優(yōu)勢擴張村級經(jīng)濟造血功能，年經(jīng)濟收入達200萬元，社區(qū)利用雄厚的村級經(jīng)濟實力，不斷加大對老年社員的補貼力度。如今，瀝平社區(qū)男60歲以上、女55歲以上的老年農(nóng)民每月都有勞?？深I(lǐng)，平倭村的老年夫妻每月共有736元的收入，瀝港村也有536元（經(jīng)濟合作社勞保、失土保障金、以獎代保金）。舟山市漁農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老方式是農(nóng)村養(yǎng)老保障機制的一種重要探索。

（6）有利于樹立農(nóng)村精神文明新風尚。由于漁農(nóng)村新型社區(qū)引入城市社區(qū)管理服務模式，分別建立了社區(qū)精神文明建設委員會和義工服務站。社區(qū)通過招募義工志愿者，組建義工服務隊，不定期開展衛(wèi)生保潔和家電維修等服務，為社區(qū)居民提供方便，這樣減少了過去常有的賭博等不文明行為。社區(qū)通過建設老年活動室、圖書館和文體廣場等，促進社區(qū)精神文明建設，逐漸改變了過去農(nóng)村的許多陋習，使?jié)O農(nóng)民逐漸感受到城市生活，成為文明的城市人。

2．發(fā)展建設存在的問題

（1）對社區(qū)的概念認識不清。由于社區(qū)建立時間不長，對社區(qū)建設的宣傳力度不夠，許多社區(qū)居民對社區(qū)概念認知不清，常常把社區(qū)看成類似于城市居民委員會或者街道一樣的權(quán)力機構(gòu)，而對社區(qū)的服務性職能認知不足。居民的社區(qū)觀念不強，缺乏社區(qū)認同感和歸屬感。在社區(qū)開展的服務活動中，社區(qū)內(nèi)的單位和企業(yè)以及居民沒有把自己真正融入社區(qū)之中，共建意識不強，不能像城市社區(qū)內(nèi)的企業(yè)和單位一樣對漁農(nóng)村新型社區(qū)提供贊助和支持。

（2）漁農(nóng)村新型社區(qū)建設缺乏法律保障。漁農(nóng)村社區(qū)是在原來行政村的基礎上合并而來的，實行村與社區(qū)雙軌制運行，工作者交叉兼職。社區(qū)是服務機構(gòu)，村是自治機構(gòu)，但目前沒有法律對漁農(nóng)村社區(qū)建設給予相當?shù)姆杀Ｗo。目前國家對村級組織制定了《村民委員會組織法》，對城市社區(qū)制定了《社區(qū)居民組織法》，而漁農(nóng)村新型社區(qū)管委會的成立并沒有相應的法律保障，它是地方政府的行政管理規(guī)定，導致許多社區(qū)工作者感到新型社區(qū)被相關(guān)職能部門輕視的尷尬，法律的缺乏給漁農(nóng)村新型社區(qū)的運轉(zhuǎn)帶來困難，有些人甚至對社區(qū)能否繼續(xù)存在持懷疑和觀望的心態(tài)，或者認為新型社區(qū)建設是在村級上再設一個行政層次，降低了行政效率，提高了管理成本。

（3）漁農(nóng)村新型社區(qū)建設與村級關(guān)系有矛盾，這種矛盾表現(xiàn)在三個方面。一是工作者任命制度的問題。由于社區(qū)和村采取雙軌制運行，村委會干部由村民選舉產(chǎn)生，而社區(qū)工作者是由政府聘任的，客觀上形成了村干部在某種程度上不服從社區(qū)工作者管理的風險，即使多數(shù)社區(qū)工作者由村干部交叉兼任，但是仍有一部分村干部沒有兼職，他們可能消極或者不配合社區(qū)工作者的工作，這就為社區(qū)工作造成部分困難。二是社區(qū)和村委會工作關(guān)系沒有理順。聯(lián)村建社區(qū)，由于內(nèi)部有幾個獨立核算的經(jīng)濟主體，個別村干部存在本位主義思想，不顧社區(qū)全局，各自為政，不聽從社區(qū)管委會的協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督。社區(qū)決定基本建設、社會化服務等公共事務時，不易協(xié)調(diào)統(tǒng)一，容易出現(xiàn)矛盾或互相扯皮。三是社區(qū)建設的資金不足。社區(qū)建設資金主要來自財政投入和補貼，但是要發(fā)展社會事業(yè)，社區(qū)常常面臨財政資金不足的問題，而建立社區(qū)時為了減少村民對新型社區(qū)的抵觸情緒，規(guī)定不管何種形式建立社區(qū)，原村級集體資產(chǎn)明確由原村經(jīng)濟合作組織負責管理，原各村經(jīng)濟合作社原封不動，村級集體資產(chǎn)做到“不平調(diào)、不流失、不挪用，切實維護群眾擁有原村集體資產(chǎn)的合法權(quán)益”。因而各村的集體資產(chǎn)無法統(tǒng)籌用于社區(qū)發(fā)展，社區(qū)建設受到資金限制。

（4）社區(qū)工作者和社區(qū)居民的素質(zhì)都有待提高。工作者素質(zhì)不高，主要表現(xiàn)在文化知識、年齡結(jié)構(gòu)、實際能力方面的不適應；社區(qū)專兼職工作者年齡偏大、文化程度偏低，政治素質(zhì)、業(yè)務能力不足；社區(qū)志愿者來源渠道較窄、層次低、參與率不高；工作者中從事社區(qū)理論工作的隊伍幾乎為零，社區(qū)人才的缺乏制約了社區(qū)的發(fā)展。部分社區(qū)居民素質(zhì)偏低是指從農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢粌H是身份的轉(zhuǎn)變，更應該是觀念、行為方式、生活習慣的轉(zhuǎn)變。部分農(nóng)民僅僅是身份轉(zhuǎn)變成市民，但心理認同、生活方式、從業(yè)意愿等并沒有真正融入城市，這個轉(zhuǎn)變將有一個較為長期的過程。再加上農(nóng)村的青壯年勞動力大量外出務工經(jīng)商，留守的老弱病殘又大多安于現(xiàn)狀，眼光只局限于有限的土地資源，缺乏對農(nóng)村社區(qū)建設的積極性。

總的來說，浙江城市社區(qū)已進入全面良性發(fā)展階段，發(fā)展中出現(xiàn)的局部矛盾和結(jié)構(gòu)性問題正在逐步化解；浙江農(nóng)村社區(qū)建設也開始試點，各地因地制宜，務實創(chuàng)新，探索前進。舟山漁農(nóng)村新型社區(qū)的發(fā)展頗具特色。

浙江社區(qū)發(fā)展具有深厚的歷史積淀與文化底蘊，最早可上溯至宋朝的保甲制度，新中國成立后，浙江也是全國最早建立居民委員會制度的地區(qū)。因此，一方面，浙江社區(qū)發(fā)展是在中國經(jīng)濟社會體制變遷背景下發(fā)生的，其發(fā)展軌跡與全國一般情況合拍；另一方面，浙江社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗積累多、起點高，社區(qū)發(fā)展具有先進性、創(chuàng)新性和超前性。

【注釋】

[1]參見吳縛龍：《中國城市社區(qū)的類型及其特質(zhì)》，《城市問題》1992年第5期；朱健剛：《國家、權(quán)力與街區(qū)空間——當代中國街區(qū)權(quán)力研究導論》，《中國社會科學季刊》1999年夏季號。

[2]丁超：《全能主義架構(gòu)中的城市社區(qū)與單位》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》2001年第4期。

[3]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，商務印書館1997年版。

[4]俞可平：《社會主義市民社會：一個新的研究課題》，《天津社會科學》1993年第4期。

[5]何海兵：《“國家—社會”范式框架下的中國城市社區(qū)研究》，《上海行政學院學報》2006年第4期。

[6]Sherry Amstein：A Ladder of Citizen Participation．Journal of the Royal Town Planning Institute，April，1971。轉(zhuǎn)引自張曉玉：《和諧社區(qū)構(gòu)建中的公民參與問題研究》，《四川行政學院學報》2008年第3期。

[7]魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。

[8]夏建中：《中國公民社會的先聲——以業(yè)主委員會為例》，《文史哲》2003年第3期。

[9]托馬斯·海貝勒、諾拉·紹斯米卡特：《西方公共社會觀適合中國嗎？》，《南開學報》（哲學社會科學版）2005年第2期。