我國各項(xiàng)改革一般均以1978年為始點(diǎn),但中國政府機(jī)構(gòu)的改革卻可以追溯到新中國成立初期甚至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)最困難的時(shí)候,毛澤東采納了共產(chǎn)黨的朋友、開明士紳李鼎銘先生的建議,在延安革命根據(jù)地進(jìn)行了一次大規(guī)模的精兵簡(jiǎn)政,將邊區(qū)機(jī)關(guān)人員縮減了1/3。

新中國成立后的近50年時(shí)間里,我國反反復(fù)復(fù)進(jìn)行了許多次的機(jī)構(gòu)改革。令人奇怪不已的是,不僅收效甚微,反而出現(xiàn)機(jī)構(gòu)越減越大,人員越減越多,陷入一個(gè)“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的怪圈。

縱觀我國的機(jī)構(gòu)改革,至少已進(jìn)行過6次大的精兵簡(jiǎn)政。

第一次:1951年至1954年,緊縮編制。

1949年10月1日,中華人民共和國宣告成立。根據(jù)《中央人民政府組織法》,在政務(wù)院下設(shè)立了35個(gè)部委。當(dāng)時(shí)的干部相當(dāng)精干,600名老百姓中只一名干部。但中央仍對(duì)精兵簡(jiǎn)政相當(dāng)重視。1951年12月,政務(wù)院頒布《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定》,進(jìn)行了新中國成立以來的第一次精兵簡(jiǎn)政工作。其主要內(nèi)容:一是調(diào)整緊縮上層,合理充實(shí)下層;二是合并分工不清和性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu);三是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),減少層次;四是明確規(guī)定干部與勤雜人員的比例;五是要求劃清企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的編制和開支;六是嚴(yán)格編制紀(jì)律。

但是,由于從1952年開始中國轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè),同時(shí)又從蘇聯(lián)移植了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,這次機(jī)構(gòu)改革不但未精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),反而出現(xiàn)了首次機(jī)構(gòu)膨脹。到1953年年底,政務(wù)院的部門由35個(gè)增加到42個(gè)。蘇聯(lián)的機(jī)構(gòu)模式是典型的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,機(jī)構(gòu)多,分工細(xì),管得死。光是機(jī)器制造部門,全聯(lián)盟就設(shè)立了“機(jī)器制造部”、“普通機(jī)器制造部”、“中型機(jī)器制造部”等8個(gè)部。蘇聯(lián)在最高峰時(shí)達(dá)到103個(gè)部門。中國全面移植蘇聯(lián)的機(jī)構(gòu)模式,為今后的機(jī)構(gòu)改革埋下了隱患。

1954年,第一屆全國人民代表大會(huì)召開,制定了第一部憲法,各種組織法也相應(yīng)制定,從而建立了比較完善的政權(quán)體系。根據(jù)這些法律,政務(wù)院改為國務(wù)院,撤銷了政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育等8個(gè)部門,增設(shè)了20個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。至此,國務(wù)院共有64個(gè)部門。

1954年底,隨著機(jī)構(gòu)的增多,人浮于事的現(xiàn)象開始出現(xiàn),中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了一次大規(guī)模的精簡(jiǎn)。中央一級(jí)機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)主要是在劃清業(yè)務(wù)范圍的基礎(chǔ)上調(diào)整機(jī)構(gòu),減少層次;緊縮編制;妥善安置精簡(jiǎn)下來的干部。地方各級(jí)機(jī)關(guān)也進(jìn)行了精簡(jiǎn)。

但是,由于我們要照搬蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系與機(jī)構(gòu)管理模式, 1954年的這次精簡(jiǎn)不僅未精簡(jiǎn)一個(gè)機(jī)構(gòu),反而從1955年開始,機(jī)構(gòu)急劇膨脹。許多原來的部委一分為二甚至一分為三。像燃料工業(yè)部就分為煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部和石油工業(yè)部;重工業(yè)部分為冶金工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部和建筑材料工業(yè)部;國家計(jì)委里分設(shè)出國家經(jīng)委、物質(zhì)供應(yīng)總局;商業(yè)部里分設(shè)出城市服務(wù)部、水產(chǎn)部……到1956年,國務(wù)院工作部門增長到81個(gè)之多,中國政府機(jī)構(gòu)膨脹達(dá)到了第一個(gè)高峰。

第二次:1956年,擴(kuò)大地方自主權(quán)。

隨著機(jī)構(gòu)膨脹,高度集權(quán)趨勢(shì)愈演愈烈,其弊端也日益明顯。1956年2月起,毛澤東用了一個(gè)半月的時(shí)間,聽取了34個(gè)工作部門的工作匯報(bào),隨后,他提出黨政機(jī)構(gòu)要進(jìn)行大精簡(jiǎn)。這位偉人指示:“在一不死人,二不費(fèi)事的條件下,我建議黨政機(jī)關(guān)大精減,砍掉三分之二?！?/p>

根據(jù)毛澤東的部署,1956年下半年,中央提出了《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議(草案)》。這是第二次較大規(guī)模的體制改革和機(jī)構(gòu)改革。這次改革以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容,通過國務(wù)院精簡(jiǎn)所屬工作部門,下放權(quán)力,以達(dá)到擴(kuò)大地方自主權(quán)的目的。經(jīng)過調(diào)整,到1958年年底,精簡(jiǎn)了21個(gè)國務(wù)院直屬部委,裁減了80萬名機(jī)關(guān)工作人員。由此,中央政府機(jī)構(gòu)由確立到膨脹,然后精簡(jiǎn)的第一個(gè)循環(huán)結(jié)束。

第三次:1960年至1964年,精簡(jiǎn)干部。

1960年開始,中國為了對(duì)付“左”的偏差造成的困難,重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。于是原來撤銷的機(jī)構(gòu)又相繼恢復(fù),而且又增設(shè)了一些新的部門。為了貫徹國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的方針,從1960年至1964年,中國進(jìn)行了新中國成立后的第三輪較大機(jī)構(gòu)改革,先后在中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了兩次比較集中的干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)。第一次是1960年7月至1961年9月,主要集中在中央一級(jí)機(jī)關(guān)。經(jīng)過一年多的努力,中央各部門司局級(jí)機(jī)關(guān)減少15%,事業(yè)單位減少26%;行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)1.6萬人,事業(yè)單位精簡(jiǎn)6.5萬人。第二次精簡(jiǎn)從1962年2月至1964年,范圍包括中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)。經(jīng)過近兩年時(shí)間的努力,中央國家機(jī)關(guān)在1961年精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上,又精簡(jiǎn)了1萬人,全國共精簡(jiǎn)81萬人。精簡(jiǎn)下來的干部大多數(shù)充實(shí)到基層和生產(chǎn)第一線。

但是,與此同時(shí),中央又陸續(xù)收回50年代后期下放給地方的權(quán)力并恢復(fù)被撤銷的機(jī)構(gòu),到1965年底,國務(wù)院的機(jī)構(gòu)數(shù)又增加到79個(gè),形成新中國成立后的第二次高峰。

插曲:“文革”,機(jī)構(gòu)非正常大變動(dòng)。

1967年5月開始,國務(wù)院重要部門實(shí)行軍管,有的直接劃歸軍隊(duì)統(tǒng)屬,政府機(jī)構(gòu)發(fā)生非正常的大變動(dòng)。1970年,國務(wù)院的79個(gè)部門撤銷合并為32個(gè),其中13個(gè)還由部隊(duì)管理,真正由周恩來總理領(lǐng)導(dǎo)的僅19個(gè),達(dá)到新中國成立以來中央政府機(jī)構(gòu)數(shù)的最低點(diǎn)。

1971年以后,國務(wù)院開始整頓陷入崩潰狀態(tài)的國民經(jīng)濟(jì)。陸續(xù)恢復(fù)了一些部門。1975年,鄧小平主持國務(wù)院工作,并對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行治理和整頓。與此相適應(yīng),國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)恢復(fù)到52個(gè)。

1976年10月,“文革”結(jié)束。鑒于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)已處于崩潰邊緣。為了迅速穩(wěn)定局勢(shì),沿用并發(fā)展了50年代后期的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。從1977年到1981年的5年中,國務(wù)院先后恢復(fù)和增設(shè)了48個(gè)工作部門,包括中國人民銀行、國家科委、國家物價(jià)總局、國家工商局、林業(yè)總局、國家經(jīng)委等。到1981年年底,國務(wù)院設(shè)部委52個(gè),直屬機(jī)構(gòu)43個(gè),辦公機(jī)構(gòu)5個(gè),共100個(gè)單位,機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到新中國成立以來的最高峰。

這次政府機(jī)構(gòu)的膨脹,還帶有為大批在“文革”中受迫害的干部恢復(fù)名譽(yù)、官復(fù)原職的“落實(shí)政策”的色彩。

第四次:1982年,為經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造條件。

黨的十一屆三中全會(huì)以后,中國進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。為適應(yīng)改革開放的新局面,革除部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫的弊端,1982年9月召開的中共十二大,再次將改革行政管理體制的任務(wù)擺上了議事日程。從1982年開始,首先從國務(wù)院做起,自上而下展開各級(jí)機(jī)構(gòu)改革。這次改革歷時(shí)3年之久,范圍包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān),是新中國成立以來規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善各級(jí)機(jī)關(guān)的改革。這次改革較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門,并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟(jì)組織。如中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行改為經(jīng)濟(jì)組織,業(yè)務(wù)上受中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo);國家外匯管理總局并人中國人民銀行;電力工業(yè)部、水利部合并,設(shè)立水利電力部;農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、國家水產(chǎn)總局合并,設(shè)立農(nóng)牧漁業(yè)部等。

這次改革,國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)由100個(gè)減為61個(gè);省、自治區(qū)政府工作部門從50個(gè)—60個(gè)減為30個(gè)—40個(gè);直轄市政府工作部門稍多于省政府工作部門;行署辦事機(jī)構(gòu)從40個(gè)左右減為30個(gè)左右;城市政府機(jī)構(gòu)從50個(gè)—60個(gè)減為45個(gè)左右;縣級(jí)政府部門從40多個(gè)減為25個(gè)左右。

這次改革,還明確規(guī)定了各級(jí)各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu),減少了副職,提高了素質(zhì)。國務(wù)院部委的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)由540多人減少到180多人;國務(wù)院各部門從原來的5.1萬人減少為3萬人;省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)人員從18萬人減為12萬余人;市縣機(jī)關(guān)工作人員約減20%。領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡也有所下降,部委平均年齡由64歲降到60歲,局級(jí)平均年齡由58歲降到54歲。

這是改革開放以來的第一次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革,其決心之大,范圍之廣,規(guī)模之眾,均超過以前的各次機(jī)構(gòu)改革。但是,受當(dāng)時(shí)條件的制約,這次機(jī)構(gòu)改革也沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制,沒有觸動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變,因此,這次改革并沒有達(dá)到預(yù)期的效果,幾年后,強(qiáng)制按下的葫蘆又浮起來。到1986年年底,國務(wù)院機(jī)構(gòu)又膨脹到72個(gè),而且非常設(shè)機(jī)構(gòu)由30個(gè)增至67個(gè)。中國的機(jī)構(gòu)改革又一次走進(jìn)“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

第五次:1988年,推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

隨著機(jī)構(gòu)重疊、臃腫、隨意升格、人浮于事、效率極低的弊端日益突出,中共十三大決定,再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。為避免機(jī)構(gòu)增后又減、減而復(fù)增的惡性循環(huán),減少機(jī)構(gòu)改革的盲目性,中央采取了積極而又慎重的態(tài)度。1988年4月9日,七屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

這次改革著重于大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主,強(qiáng)化宏觀管理職能,淡化微觀管理。這次改革的長遠(yuǎn)目標(biāo),是建立一個(gè)符合現(xiàn)代化管理要求,具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系,近期目標(biāo)是在5年里理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變職能、精干機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、提高效率、克服官僚主義、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)活力。著重克服微觀管得過多、宏觀調(diào)控不力、機(jī)構(gòu)臃腫、相互扯皮、缺乏活力的弊病。在這種思想指導(dǎo)下,國務(wù)院部委由原有的45個(gè)減為41個(gè),直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)減為19個(gè),非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減到44個(gè)。在國務(wù)院66個(gè)部、委、局中,有32個(gè)部門共減少1.5萬多人,有30個(gè)部門共增加5300人,增減相抵,機(jī)構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少9700多人。

這次機(jī)構(gòu)改革吸取了前幾次的教訓(xùn),對(duì)高度集中的計(jì)劃管理體制和以黨代政的弊端有所觸動(dòng)。但由于當(dāng)時(shí)所有的制約因素并未改善,政企不分的人事制度依舊存在,因此,實(shí)際取得的效果也不很理想。雖然砍了幾個(gè)機(jī)構(gòu),撤了一些部門,但機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、效率低下的弊端仍很突出,并且也給下一次膨脹埋下了隱患。

我們又一次失敗了!幾十年來,中國政府為機(jī)構(gòu)改革所作的一次又一次努力,不僅未達(dá)到精兵簡(jiǎn)政的目的,反而越“精”越膨脹,進(jìn)一步退兩步,一再陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。不是我們的決心不大,不是我們的措施不硬,關(guān)鍵在于我們沒有沖破政企不分、高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。決定政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的是政府職能,政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立,目的是為了履行一定的政府職能,政府機(jī)構(gòu)的整體配置則集中體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行管理的體制。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制里,企業(yè)從屬于政府,企業(yè)的一切活動(dòng)都以政府為中心,由政府統(tǒng)一指揮、控制,政府直接經(jīng)營和管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這種指令性直接管理的經(jīng)濟(jì)體制決定了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上按產(chǎn)品對(duì)象設(shè)置工作部門,按部門原則管理企業(yè)。也就是政府按產(chǎn)品劃分成若干部門,同時(shí)按行政隸屬關(guān)系,由各部門對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行管理。其中部分大企業(yè)劃歸中央各部門,將其他企業(yè)劃歸地方政府各部門。并且各企業(yè)又分屬部門內(nèi)部各種專業(yè)機(jī)構(gòu)之中。于是全國的企業(yè)就分割成條條塊塊,操縱這些條條塊塊的主要機(jī)構(gòu)就是些經(jīng)濟(jì)綜合管理部門。新中國成立以來機(jī)構(gòu)改革越改越膨脹的病根就在于未觸動(dòng)政企不分、高度集權(quán)、按產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)、實(shí)行部門管理的大框架。于是,機(jī)構(gòu)膨脹了,就下狠心砍幾個(gè)機(jī)構(gòu),裁減一些人員,風(fēng)頭一過,機(jī)構(gòu)又立即成倍地增加,人員又迅速如潮水般回流。幾十年一個(gè)老方子,湯多了,加把火,湯少了,加瓢水。這樣的機(jī)構(gòu)改革,怎么會(huì)不機(jī)構(gòu)越改越大,人員越改越多呢?

第六次:1993年,政企分開。

吸取前幾次機(jī)構(gòu)改革的教訓(xùn),這次在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革,重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)的根本途徑則是政企分開。政府的行政管理職能,主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。

1993年3月22日,八屆全國人大第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》,根據(jù)這個(gè)方案,國務(wù)院組成部門設(shè)置41個(gè),加上直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)18個(gè),共59個(gè),比原有的86個(gè)減少27個(gè),人員減少20%。其中撤銷能源部、機(jī)械電子工業(yè)部、航空航天工業(yè)部、輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部、商業(yè)部、物資部等7個(gè)部,新組建國家經(jīng)貿(mào)委、電子工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電力工業(yè)部、國內(nèi)貿(mào)易部,保留34個(gè)部、委、署。改革后的綜合經(jīng)濟(jì)部門中,保留國家計(jì)委、財(cái)政部、中國人民銀行等部門。專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的改革分為三類,改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的有航空航天工業(yè)部;改為行業(yè)總會(huì)的有輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部,保留或新設(shè)置的有外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部、電子工業(yè)部等。

歷次機(jī)構(gòu)改革都沒有觸動(dòng)政府與企業(yè)的關(guān)系,而這次機(jī)構(gòu)改革以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大突破為前提,把政企分開作為轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑。因此,中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平也特地聲明,這次改革與我國歷次機(jī)構(gòu)改革都不同:“它不是簡(jiǎn)單地合并幾個(gè)機(jī)構(gòu),減少幾個(gè)機(jī)構(gòu),主要在轉(zhuǎn)變職能,消除膨脹于人們心中的烏紗帽意識(shí)?！?/p>

這次改革從中央一直延伸到全國各市縣,歷時(shí)3年之久,對(duì)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少冗員特別是轉(zhuǎn)變政府職能起了較大作用,并為今年的這次全面改革打下了較好的基礎(chǔ)。但是,由于當(dāng)時(shí)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制還不熟悉與不適應(yīng),機(jī)構(gòu)設(shè)置與調(diào)整都還缺乏科學(xué)性,加上公務(wù)員制度推行的滯后與不配套,這次機(jī)構(gòu)改革仍然存在不全面、不深入、不徹底的弊端,機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、政企不分的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。有鑒于此,1997年9月12日召開的中共十五大確定,從1998年開始,以3年時(shí)間進(jìn)行一次全面徹底的機(jī)構(gòu)改革。

隨著1998年3月10日近三千名人大代表的熱烈掌聲,中國的第七次機(jī)構(gòu)改革開始了。

那么,我們這次能否走出那個(gè)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈呢?