（一）合法性和資源支持

目前社會組織在國內(nèi)遇到的困境主要集中在其合法性和資源不足方面，政府購買服務(wù)恰能彌補(bǔ)這兩大困境。2011年，JD區(qū)助殘項目招投標(biāo)中中標(biāo)的19家單位有12家屬于社會組織。除1家外，其余都是政府主導(dǎo)下成立甚至是政府自創(chuàng)的社會組織，與政府關(guān)系相當(dāng)密切。在調(diào)查中，這12家社會組織全都認(rèn)為沒有注冊方面的問題，與國內(nèi)社會組織普遍的注冊難問題大為不同，而且這些社會組織在資源上都依賴政府，有的甚至達(dá)到單一依賴的程度。如承接“陽光居家養(yǎng)殘”項目的和諧家庭服務(wù)中心就是特別為承接該殘聯(lián)項目而成立的。

我們這個組織是因為接了這個項目才成立的，我們是7月跟區(qū)殘聯(lián)簽下這個項目，然后成立的社會組織，主管單位是區(qū)婦聯(lián)。其實我們這個組織主要是考慮到婦聯(lián)的家庭服務(wù)行業(yè)協(xié)會，想做家庭服務(wù)行業(yè)協(xié)會的工作，但是行業(yè)協(xié)會本身沒有什么薪水，JD區(qū)有個具體的分會來抓這個工作。此時正好殘聯(lián)來找我們，找一批家政服務(wù)員為殘疾人服務(wù)，我想正好可以。我們組織的名稱“和諧家庭服務(wù)中心”是市民政局的劉處長和JD區(qū)家庭行業(yè)協(xié)會的會長共同取的。注冊成立民辦非企業(yè)單位，是合伙注冊的。另外我們從一開始就專心地做這個項目，沒有做其他項目，一直盯著這個項目做。到現(xiàn)在也有其他的一些項目，但都是很小的，主要是針對醫(yī)院的病患，還有就是有10來個月嫂在JD區(qū)的一些醫(yī)院等小的投資。我們組織是伴隨這個項目的承接來逐漸壯大，從180多個服務(wù)對象現(xiàn)在到375名服務(wù)對象，志愿者從6個發(fā)展到80多個，我感覺到組織不斷在壯大，區(qū)殘聯(lián)很關(guān)心，我們逐漸向?qū)I(yè)方向發(fā)展，在殘聯(lián)的帶領(lǐng)下去浦東新區(qū)學(xué)習(xí)取經(jīng)，管理不斷在完善，我覺得應(yīng)該在區(qū)殘聯(lián)和婦聯(lián)的關(guān)心下，不斷發(fā)展壯大[1]。

承接“彩繪人生”“愛心課堂”及“照顧者”三大項目的陽光彩虹社工事務(wù)所成立之初就得到了市、區(qū)殘聯(lián)各10萬元的啟動基金，并且所在街道解決了辦公場所和兩名工作人員的待遇編制[2]。

我們事務(wù)所剛成立的時候，市區(qū)殘聯(lián)撥了20萬元作為啟動資金，這是一個很大的支持，等于初生嬰兒給奶吃了，后面就是要自己去做項目了，同時街道也給了這個辦公場地和工資的支持。關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)重視這塊，專門撥出人來做，這真不是虛的，做任何工作，領(lǐng)導(dǎo)重視真是需要的，而且是非常重要的一塊，很實在也是很客觀的一塊。做項目過程中，區(qū)殘聯(lián)也很支持，比如有公益創(chuàng)投，就指定給我們做，30萬，首先他信任你事務(wù)所的能力，否則不會給你，相對來說我們還是比較幸運(yùn)的，否則真是比較困難[3]。

各街鎮(zhèn)的殘疾人服務(wù)社更是與街鎮(zhèn)職能科室兩塊牌子一套班子，獲得了行政系統(tǒng)的全力支持。另外，2011年，區(qū)殘聯(lián)還在全市率先成立助殘社會組織孵化園，通過“政府、社會組織、社會企業(yè)合作互動”方式，以“以人為本，服務(wù)殘障人士”為宗旨，為優(yōu)秀的助殘社會組織免費提供辦公場所及能力支持?？梢哉f政府的支持是社會組織產(chǎn)生并發(fā)展的最重要因素。

（二）制度的支持

根據(jù)調(diào)查，截至2012年初，JD區(qū)共有助殘社會組織38個。在2010年和2011年兩年中參與區(qū)殘聯(lián)公益服務(wù)項目招投標(biāo)的社會組織包括區(qū)內(nèi)和區(qū)外的共有42個。而這一定規(guī)模的社會組織群體的生成離不開區(qū)殘聯(lián)在上文中提到對其合法性和資源方面的支持，更離不開的是區(qū)委、區(qū)政府和區(qū)殘聯(lián)在制度方面的支持。

2011年，JD區(qū)委辦公室、區(qū)人民政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)本區(qū)社會組織建設(shè)的實施意見》，這是該區(qū)第一份關(guān)于社會組織建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。意見指出，“十二五”期間，本區(qū)要在社會組織培育發(fā)展、政策扶持、能力建設(shè)、監(jiān)督管理四個方面加大工作力度，為此要重點落實十項工作舉措：一是重點培育發(fā)展以滿足社會公眾民生需求為目的，從事社區(qū)民生服務(wù)、參與社區(qū)公共事務(wù)管理的社會組織；二是在區(qū)和街鎮(zhèn)兩級探索社會組織孵化基地（園）；三是對符合條件的公益慈善類、社會福利類和社會服務(wù)類社會組織，民政部門直接予以注冊登記；四是建立政府購買社會組織服務(wù)的招投標(biāo)平臺，形成以項目為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)機(jī)制；五是統(tǒng)籌社會組織發(fā)展財政資金，制定出臺《JD區(qū)促進(jìn)社會組織發(fā)展財政資金扶持試行辦法》；六是建立社會組織從業(yè)人員勞動用工和職稱評定制度，將社會組織優(yōu)秀人才納入本區(qū)優(yōu)秀人才范圍，享受同等待遇；七是逐步在黨代表大會、人民代表大會中增加社會組織代表比例，在政治協(xié)商會議中增加社會組織委員的數(shù)量；八是加強(qiáng)社會組織分類指導(dǎo)建設(shè)、自律誠信建設(shè)和自身能力建設(shè)；九是建立社會組織監(jiān)管合力機(jī)制，加大對違法違規(guī)社會組織的查處力度；十是培育創(chuàng)建具有樞紐功能的社會組織，授權(quán)其承接政府部分管理和服務(wù)社會組織的職能。意見還要求，建立以區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)為召集人，區(qū)相關(guān)部門和街鎮(zhèn)參加的“JD區(qū)社會組織建設(shè)聯(lián)席會議”，進(jìn)一步明確相關(guān)部門在社會組織培育和監(jiān)管工作中的職責(zé)分工，加強(qiáng)社會組織黨建引領(lǐng)，注重社會組織宣傳引導(dǎo)，充分發(fā)揮社會組織在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理中的積極作用?？梢钥闯鲈撘庖姷闹贫ê统雠_對該區(qū)社會組織的健康發(fā)展起到有力地促進(jìn)和推動作用。但同時，我們也能在該意見的扶持和促進(jìn)中看到警惕性監(jiān)督控制的部分。

另外，區(qū)殘聯(lián)自2010年起啟動了項目化購買社會組織服務(wù)來推進(jìn)助殘工作社會化，并建立了基本的招投標(biāo)程序，形成一套購買機(jī)制，具體包括：將購買資金納入財政預(yù)算；設(shè)計招投標(biāo)流程；對外公開招標(biāo)；制定符合助殘領(lǐng)域?qū)嶋H的外包合同；組建評審委員會設(shè)立評審標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化契約式管理，體現(xiàn)雙方的責(zé)任、義務(wù)要求；建立第三方評估機(jī)制，實施過程監(jiān)督和結(jié)果評估。這些制度雖然不是特別完善，但在一定程度上促成了規(guī)?；u方市場的形成，同時也對社會組織的規(guī)范化產(chǎn)生了重要影響。這種規(guī)范化體現(xiàn)社會組織的組織結(jié)構(gòu)包括法人、章程、理事會、運(yùn)作機(jī)制等方面的規(guī)范。比如2010殘聯(lián)在全區(qū)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人服務(wù)社的指導(dǎo)意見》，對隸屬于政府體系的街鎮(zhèn)殘疾人服務(wù)社進(jìn)行了去行政化的大變革。同時區(qū)殘聯(lián)還對“關(guān)愛殘疾人康復(fù)培訓(xùn)中心”這一區(qū)殘聯(lián)自身衍生出的區(qū)級社會組織（它原來的法人機(jī)構(gòu)是上屆殘聯(lián)理事會長，其工作人員都是區(qū)殘聯(lián)內(nèi)部的工作人員，性質(zhì)上屬于社會組織，但實際是殘聯(lián)內(nèi)部組織）進(jìn)行了法人變更和人員充實，降低了行政化，增加了專業(yè)化色彩。提起這次體制內(nèi)區(qū)鎮(zhèn)兩級社會組織的轉(zhuǎn)改，SJ說道：

JD區(qū)共有12個街鎮(zhèn)，當(dāng)時我的前任領(lǐng)導(dǎo)，F(xiàn)理事長，這個領(lǐng)導(dǎo)也很有創(chuàng)新意識，很早以前他就讓全區(qū)12個街鎮(zhèn)都到區(qū)社團(tuán)局登記注冊了殘疾人服務(wù)社，從事助殘服務(wù)。但是當(dāng)時登記的法人代表都是帶紅帽子的，很濃厚的官方色彩，基本都是街道民政科的科長。這些服務(wù)社建立以后只是一個空殼，里面沒有人，工作照樣做不實，還是樣樣都是我們政府部門在辦事。我這邊就要求把這些機(jī)構(gòu)都做實，把法人代表都變成社會人，招聘專業(yè)社工，把他們轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲纳鐣M織。而且為什么說我做的比較實呢，他這邊使用資金我是不簽字的，但是誰來約束他，用理事會。我在國外學(xué)習(xí)的時候，理事會是個非常重要的組織，是決策機(jī)構(gòu)，重大事項包括預(yù)算、日常開支、用人、明年工作的基本確定，都是理事會決定的，不是某一個人說了算。它有個制約機(jī)制的，政府的官員可以在理事會里面起到監(jiān)督作用，當(dāng)時我就把我們民政科的科長放進(jìn)去了，他主管老人，殘疾人，有些東西他可以起到監(jiān)督。我在JD鎮(zhèn)街道的時候很重視理事會的建設(shè)，我覺得理事會就是社會組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，就是一個建設(shè)機(jī)制，這個理事會建設(shè)的好，對這個社會組織是有很大作用的。我們夕陽紅俱樂部當(dāng)時發(fā)生過一件事，他們內(nèi)部工作人員自說自話加工資了，我知道了后，就說這個事要理事會通過的，你覺得做了三年了工資太低，現(xiàn)在物價上去了，這些都可以理解，無可非議的，大家都在加工資，你們也想加一點，這個都很正常，但這個程序不對呀。你們給我把這個的錢退出來，然后接下來理事會開會。理事會覺得這個方案可以通過，你再可以加工資，這個理事會不是擺設(shè)，它是個決策機(jī)構(gòu)。我們每次理事會開會都要簽名的，我有個什么計劃，議案或招什么人，每個人都要同意的。（問：理事會成員由幾人構(gòu)成？）主要有組織里的骨干，社會上殘疾人愛心企業(yè)，政府有關(guān)官員，優(yōu)秀的志愿者，涉及各個方面，有維權(quán)的，居家養(yǎng)護(hù)的，提供殘疾人物品的企業(yè)，愛心的單位，殘疾人工作者（老齡的話就是老齡工作者），每個理事會里還要有政府業(yè)務(wù)科室的科長，專職干部在里面起到工作指導(dǎo)的作用。（問：是政府去建立的嗎？）不，人員他自己去組織，但政府可以去指導(dǎo)。我們也是參照國外，國外也是這樣的，基金會里，捐贈的人肯定參加理事會，志愿者、包括當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，對，我們（JD街道）殘疾人服務(wù)社還有當(dāng)?shù)氐木游瘯?，夕陽紅俱樂部就有個李園二村的居委會書記，社區(qū)干部也要進(jìn)去的，就是方方面面的代表。這些代表都是比較優(yōu)秀的、資深的，比較有人格魅力的，進(jìn)入理事會。這個才是一個方向[4]。

由此我們看到，區(qū)政府和區(qū)殘聯(lián)的一系列制度和舉措一方面在規(guī)范化社會組織，因為只有規(guī)范化社會組織才能讓社會組織先具有其形，然后在有其形的基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)發(fā)展成具有其實。但是另一方面，在規(guī)范化社會組織的同時，仍然滲透了對社會組織的控制。這可以說一種支持中有控制的策略方式，這種策略背后的制度邏輯就是維護(hù)政府的公共利益和自身利益，通過發(fā)展社會組織的能力來提升政府其能力，但仍然要限制社會組織的權(quán)力來維持自己的權(quán)力。

（三）項目的支持

自2010年以來，區(qū)殘聯(lián)采用了招投標(biāo)購買服務(wù)的方式走出了探索助殘工作社會化的重要一步，將各類助殘社會組織都納入市場中展開競爭。2010年7月初，投入114．24萬確定了“陽光就業(yè)”等10個項目，為需要幫助的殘疾人提供各類專業(yè)化、個性化的服務(wù)。2011年在充分調(diào)研和廣泛聽取殘障人士意見的基礎(chǔ)上，又新推出了“陽光工坊”等13個項目，目前全區(qū)助殘公益服務(wù)項目總數(shù)達(dá)24個，其中招投標(biāo)23個，公益創(chuàng)投1個，涉及項目資金達(dá)542．16萬。連續(xù)兩年的政府購買服務(wù)，讓12家助殘社會組織得到了資金和能力的支持，全區(qū)助殘的社會組織前文提過總共有38家，參與項目的社會組織超過35％，而且隨著招投標(biāo)的逐年推進(jìn)，獲得項目支持的社會組織數(shù)量和力度都將呈現(xiàn)出線性的增長態(tài)勢。

資源不足、能力過弱是國內(nèi)社會組織面臨的普遍問題。這些助殘項目的推出，恰恰能夠解決這兩大問題。首先政府購買服務(wù)在資源上給了社會組織極大的支持，確保了社會組織的資金供給，提供了其“造血”功能，而且項目的延續(xù)性和持續(xù)性也為社會組織的資金持續(xù)性提供了堅實的保障，何況除資金外，政府還會給予場所，辦公設(shè)備，有些甚至是人力上的支持，這樣社會組織就有了生存和發(fā)展的基礎(chǔ)；其次，在規(guī)范化的項目申請、中標(biāo)、實施、監(jiān)督和評估一系列購買服務(wù)過程中，社會組織能力得到了極大的發(fā)展，克服了以往社會組織諸多能力的不足，如缺乏專業(yè)化人才、組織管理能力、項目管理能力和社會工作能力。通過項目的實施，社會組織成了助殘社會化工作的重要主體，在過程中得到了成長，不僅提高了專業(yè)和綜合能力，激發(fā)了自身活力，而且規(guī)范了組織行為，提升了品牌形象，促進(jìn)了社會組織的可持續(xù)性發(fā)展?？梢哉f公益項目的公開招標(biāo)對于參與投標(biāo)社會組織而言本身是建設(shè)性的。整個過程對社會組織來說更是一個學(xué)習(xí)和發(fā)展的過程。

以上可以看到，在利益矛盾凸顯、政府執(zhí)行能力過弱、公共服務(wù)不足的現(xiàn)實情況下，政府為了維護(hù)全體公民的公共利益和自身利益，就會產(chǎn)生公共發(fā)展和制度發(fā)展的雙重制度邏輯。另外政府部門的分化和官員的自然人特性，政府還有部門利益和官員利益的產(chǎn)生，政府也期望提高政府部門的地位、聲譽(yù)或提升個人政績。在此雙重制度邏輯下，政府購買服務(wù)，扶持和發(fā)展社會組織就是其中非常重要的舉措。因為這一舉措既能提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率，又能提升政府的管理水平，還能創(chuàng)造政績提高部門及官員的地位和聲望，還同時滿足公共利益和政府自身利益的維護(hù)，所以支持策略在其公共發(fā)展和自身發(fā)展雙重制度的統(tǒng)一前提下發(fā)生了。另外，我們從案例中還可以看到，“在采購的熱潮下出現(xiàn)了政府自創(chuàng)組織，或體制內(nèi)組織紛紛轉(zhuǎn)型的現(xiàn)象。由于體制內(nèi)人脈關(guān)系和天然的政府信任，這類社會組織在競標(biāo)采購中仍然處于壟斷地位。案例中的大部分助殘社會組織產(chǎn)生的原動力來自政府而非社會就是這一問題的體現(xiàn)。”[5]這也就是說支持策略并不是針對所有的社會組織，是特定對象的有選擇性支持。其特定的對象包括助殘領(lǐng)域的社會組織、政府體制內(nèi)的社會組織和具有優(yōu)勢性的社會組織，甚至還包含與官員關(guān)系密切的社會組織。案例中明確提到要提高的是社會組織面向殘聯(lián)的專業(yè)能力，而不是面向全社會的能力。選擇的絕大多數(shù)是本區(qū)的助殘社會組織，外區(qū)的也就僅僅是作為優(yōu)秀典型起帶動本地社會組織能力的示范作用，且大多都是體制內(nèi)組織轉(zhuǎn)換而來的社會組織等，這些都是選擇性支持的表現(xiàn)。