1.7　不使用污染物處理設(shè)施為何也要被罰?

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目必須與主體工程同時(shí)建立污染物處理設(shè)施，并不得擅自閑置和拆除。實(shí)踐中，有些單位雖然建立了污染物處理設(shè)施，但出于成本和其他因素的考慮，往往在生產(chǎn)中并未使用這些污染物處理設(shè)施而直接向外界環(huán)境排污。在這種情況下，若排放的污染物超過國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，受到行政處罰理所當(dāng)然。若在國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)排放污染物，又當(dāng)如何呢?是否也應(yīng)受到處罰呢?

某油田一采油廠的水污染物處理設(shè)施已使用多年并老化。在使用過程中經(jīng)常出現(xiàn)問題，總是需要技術(shù)人員進(jìn)行維修。采油廠認(rèn)為既費(fèi)時(shí)還費(fèi)錢，與其這樣還不如不用。于是采油廠為減少麻煩，決定不再使用水污染物處理設(shè)施。2002年3月2日，采油廠所在地的環(huán)保局例行抽樣檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)采油廠排污雖未超標(biāo)，但其沒有使用水污染物處理設(shè)施，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行行政處罰，于是環(huán)保局于3月6日作出行政處罰:責(zé)令恢復(fù)水污染物處理設(shè)施正常使用，并處以600元罰款。采油廠不服，向上一級(jí)環(huán)保局提起行政復(fù)議。在復(fù)議期間，采油廠由于管理不善，4月3日，發(fā)生原油泄漏事故。大量原油及污水排放到廠區(qū)外，嚴(yán)重污染了周圍土壤、水體、牧草。周圍群眾發(fā)現(xiàn)此事，未見環(huán)保局前來調(diào)查，卻發(fā)現(xiàn)采油廠采取推土掩埋的方法處理污染現(xiàn)場(chǎng)，于是向環(huán)保局舉報(bào)此事。環(huán)保局于4月20日立案，4月21日派管理人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)采油廠周圍被新土掩蓋，經(jīng)檢測(cè)，被掩蓋土壤、水體、牧草被嚴(yán)重污染。環(huán)保局認(rèn)為采油廠在污染事故發(fā)生后，擅自處理污染現(xiàn)場(chǎng)，隱瞞事故真相，于是對(duì)采油廠作出行政處罰:罰款1萬元。采油廠不服，認(rèn)為已對(duì)污染現(xiàn)場(chǎng)作了妥善處理，環(huán)保局不應(yīng)該再對(duì)其進(jìn)行行政處罰，于是又向上一級(jí)環(huán)保局申請(qǐng)復(fù)議。本案中環(huán)保局作出的行政處罰是正確的嗎?采油廠是否應(yīng)當(dāng)受到處罰呢?

本案中有兩個(gè)行政處罰行為，一個(gè)是對(duì)采油廠未按規(guī)定使用污水處理設(shè)施實(shí)施的行政處罰。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第26條和《水污染防治法》第14條的規(guī)定，拆除或者閑置水污染處理設(shè)施必須事先經(jīng)環(huán)保行政主管部門批準(zhǔn)，不得擅自拆除。至于擅自拆除或閑置污水處理設(shè)施的，我國(guó)《水污染防治法》第48條規(guī)定:“排污單位故意不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)，擅自拆除、閑置水污染物處理設(shè)施，排放污染物超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門責(zé)令恢復(fù)正常使用或者限期重新安裝使用，并處罰款?！睆脑摋l規(guī)定中我們可以看出，行政機(jī)關(guān)對(duì)此種行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，必須具備兩個(gè)條件:(1)故意不正常使用或擅自拆除、閑置水污染物處理設(shè)施；(2)排放污染物超過適用規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的最高允許度，這兩個(gè)條件必須同時(shí)具備，缺一不可。

本案中采油廠雖然擅自閑置了水污染物處理設(shè)施，但該廠排放的污水經(jīng)環(huán)保局抽樣檢測(cè)并沒有超出規(guī)定的污水排放標(biāo)準(zhǔn)所允許的最高限度，即未超標(biāo)排放，因此，采油廠的行為不構(gòu)成《水污染防治法》第48條規(guī)定的行政處罰的條件。所以，環(huán)保局第一次作出的行政處罰是不符合法律規(guī)定的。除了《水污染防治法》外，《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律也都對(duì)污染物防治設(shè)施的建立、拆除和閑置作了規(guī)定，并對(duì)違法規(guī)定設(shè)置了相應(yīng)的處罰措施。

環(huán)保局第二次作出的行政處罰是否正確呢?我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定，“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理”。該條實(shí)際上設(shè)立了環(huán)境污染事故的報(bào)告制度。根據(jù)《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第19條的規(guī)定，企事業(yè)單位造成水污染事故時(shí)，必須立即采取措施，停止或減少排污，并在事故發(fā)生后48小時(shí)內(nèi)向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門報(bào)告。

但是，采油廠自4月3日發(fā)生事故至4月21日環(huán)保部門接到報(bào)告后進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查也沒有正式向環(huán)保局報(bào)告。同時(shí)，事故發(fā)生后，采油廠沒有積極采取防止原油污染環(huán)境的有力措施，而是擅自處理事故現(xiàn)場(chǎng)，隱瞞真相。因此，采油廠的行為已違反了《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成違法，應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的行政處罰。當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門在查清事故性質(zhì)和危害后，可以對(duì)違法者依法給予行政處罰。因此環(huán)保局第二次行政處罰既有法律依據(jù)，又在法定的權(quán)限內(nèi)，符合法律的規(guī)定。

法律之所以規(guī)定污染事故報(bào)告制度，是因?yàn)榄h(huán)境污染事故一般都具有突發(fā)性、蔓延性和危害性極大的特點(diǎn)，規(guī)定事故報(bào)告制度可以使環(huán)境保護(hù)行政主管部門和人民政府及時(shí)掌握污染事故情況，從而采取有效措施，防止事故的蔓延和擴(kuò)大。并且及時(shí)的報(bào)告有利于可能遭受污染的單位和居民提前采取防范措施，避免或減少污染對(duì)人體健康和財(cái)產(chǎn)的損害。因此我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》都對(duì)這一制度作了明確規(guī)定。國(guó)務(wù)院也在2006年1月8日發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)包括環(huán)境污染與破壞事故在內(nèi)的突發(fā)性公共事件的應(yīng)急作出規(guī)定。

法條鏈接

——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》

第26條第2款　防治污染的設(shè)施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意。

第37條　未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令重新安裝使用，并處罰款。

——《中華人民共和國(guó)水污染防治法》

第48條　違反本法第十四條第二款規(guī)定，排污單位故意不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)，擅自拆除、閑置水污染物處理設(shè)施，排放污染物超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門責(zé)令恢復(fù)正常使用或者限期重新安裝使用，并處罰款。

——《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》

第46條　違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者本法第四條第二款規(guī)定的監(jiān)督管理部門可以根據(jù)不同情節(jié)，責(zé)令停止違法行為，限期改正，給予警告或者處以五萬元以下罰款:

……

(三)排污單位不正常使用大氣污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自拆除、閑置大氣污染物處理設(shè)施的；

……

——《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》

第50條　違反本法第十五條的規(guī)定，未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自拆除或者閑置環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施，致使環(huán)境噪聲排放超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令改正，并處罰款。