三、能源供需關(guān)系對能源政策及能源戰(zhàn)略的影響

能源供需關(guān)系是制定能源政策的重要依據(jù)，同時也影響國家能源戰(zhàn)略的重點與方向。在“八五”時期之前，我國石油資源尚能支持我國的石油生產(chǎn)時,我國能源戰(zhàn)略追求的是能源供需自我平衡，強調(diào)增加產(chǎn)量，在多個五年計劃中都把產(chǎn)量及產(chǎn)量增長作為一個重要計劃目標(biāo)。與之相應(yīng)，我國所頒布的一系列政策措施也都是以擴(kuò)大能源生產(chǎn)，增加能源供給為出發(fā)點。政策措施的著力點也主要在能源生產(chǎn)方面。當(dāng)時采取的政策措施主要有以下幾點:一是鼓勵能源企業(yè)擴(kuò)大能源生產(chǎn)規(guī)模、提高生產(chǎn)積極性。所采取的政策措施先是擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，實行承包經(jīng)營責(zé)任制，實行價格雙軌制等。后來是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實行政企分開，完善企業(yè)經(jīng)營機(jī)制等。二是實施優(yōu)惠政策、鼓勵社會資金投入能源建設(shè)。能源建設(shè)項目可減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；電力工業(yè)打破中央財政一家辦電，允許其他投資者投資電力項目，集資辦電，實行還本付息的電價政策，等等。三是放松能源生產(chǎn)的所有制準(zhǔn)入限制。在能源生產(chǎn)領(lǐng)域，積極利用外資，鼓勵非國有企業(yè)發(fā)展，煤炭行業(yè)實行國家、集體、個人一齊上的發(fā)展方針。

從能源工業(yè)的發(fā)展速度來看，我國的政策措施取得了明顯成效。1980～1995年，我國的能源產(chǎn)量增長了1倍，煤炭產(chǎn)量居世界第1位，發(fā)電量居世界第2位，石油產(chǎn)量居世界第5位。但是，我國的能源需求仍沒有得到充分滿足。此外，能源工業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有與規(guī)模擴(kuò)張而同步提高，基本上屬于低技術(shù)水平的規(guī)模擴(kuò)張。企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，能源生產(chǎn)的集中度下降。煤炭企業(yè)最多曾達(dá)8萬多個，平均產(chǎn)量不到2萬噸。5萬千瓦以下小火電占30%左右。以煤為主的能源生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)引發(fā)環(huán)境惡化。全國85%的二氧化碳排放、74%的二氧化硫排放、60%的氮氧化物排放以及大氣中70%的煙塵都是燃煤造成的。能源需求對外依賴度增加，能源安全問題日益顯現(xiàn)?！熬盼濉逼陂g，針對我國能源生產(chǎn)與消費存在的問題，能源政策重點有所調(diào)整:由原來的關(guān)注能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注能源生產(chǎn)與能源需求兩個方面。能源安全問題、能源環(huán)境與效率問題、清潔可再生能源問題受到重視，雖然在此之前，我國也有一些相關(guān)的政策與措施，但是在“九五”時期及之后，隨著上述問題的日益突出，以及一些相應(yīng)的法律法規(guī)的頒布，這些問題逐步成為我國能源政策的核心問題。從“九五”規(guī)劃開始，能源發(fā)展戰(zhàn)略不再單純強調(diào)國內(nèi)的產(chǎn)量目標(biāo)，而是提出油氣并舉，“走出去”利用國外資源的發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，加速能源工業(yè)體制改革，明確了石油與電力行業(yè)在產(chǎn)業(yè)組織與價格機(jī)制的改革方向?！笆濉逼陂g繼續(xù)貫徹這一戰(zhàn)略方針,并加緊石油戰(zhàn)略儲備的建設(shè)。針對過去我國能源工業(yè)發(fā)展只注重產(chǎn)量的增長，忽視產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化等經(jīng)驗教訓(xùn)，“十五”期間的能源發(fā)展注重了能源工業(yè)的組織優(yōu)化。例如，針對我國一些地區(qū)尤其是沿海地區(qū)爭上煉油項目的問題，國家有關(guān)部門提出了煉油工業(yè)應(yīng)以改建擴(kuò)建現(xiàn)有企業(yè)為主，謹(jǐn)慎安排新布點，對煉油能力相對過剩地區(qū)要增加控制能力，關(guān)停并轉(zhuǎn)小型、低效煉油裝置，做大做強條件較好的大型煉油企業(yè)，對空白地區(qū)可適當(dāng)布點，對油品供應(yīng)不足地區(qū)，首先考慮改擴(kuò)建，適度、謹(jǐn)慎安排新布點等政策。煤炭企業(yè)的組織調(diào)整向大型化、集團(tuán)化方向調(diào)整。建成了一批大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。一批生產(chǎn)技術(shù)落后，不符合國家規(guī)定的違法小煤礦退出了市場，煤礦數(shù)量由1998年的8萬余個減少到目前的2.8萬個左右。注重改善能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，水電建設(shè)步伐加大，穩(wěn)步發(fā)展核電事業(yè)，確立風(fēng)電等新能源開發(fā)建設(shè)的具體政策支持，啟動西氣東輸，西電東送工程，改善我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)和能源供需狀況。

“十五”期末，針對我國能源需求增長過快，供需矛盾緊張，以及各能源行業(yè)發(fā)展的不協(xié)調(diào)等問題采取了一些措施，我國政府從戰(zhàn)略高度加強了對能源工業(yè)的宏觀調(diào)控。成立了總理任組長的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、綜合性、戰(zhàn)略性工作進(jìn)行指導(dǎo)。啟動了《能源法》制定和《石油天然氣法》的立法準(zhǔn)備工作，頒布了《可再生能源法》。對開發(fā)和利用可再生能源進(jìn)行立法，一方面是為彌補我國常規(guī)能源的不足，更重要的是開始考慮環(huán)境問題，減少能源的對外依賴，維護(hù)國家安全。2004年，為了保證國內(nèi)能源需求，減少出口，增加進(jìn)口，國務(wù)院在實行配額制的基礎(chǔ)上，取消煉焦煤、焦炭半焦炭出口退稅的政策。此后，國家財政稅務(wù)部門又調(diào)整了原油、天然氣、煤炭資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，稅額水平與過去相比有所提高，在一定程度上修正了我國能源資源供需與稅率不相符合的狀況。

綜合分析我國“十五”期間所采取的一系列能源政策，其重點進(jìn)一步轉(zhuǎn)向節(jié)能、環(huán)保。這種政策的調(diào)整主要源于我國快速增長的能源消費對我國的環(huán)境與資源形成越來越大的壓力。2004年，我國的二氧化硫排放量為2255萬噸，居世界第1位，比2000年上升了13%，其中火電廠排放的二氧化硫占到全國二氧化硫排放總量的一半以上。據(jù)測算，我國煤炭資源保證年限為114.5年，石油資源保證年限為20.1年，天然氣資源保證年限為49.3年。雖然煤炭資源相對豐富，但是按目前的消費速度，到2020年，煤炭精查儲量缺口達(dá)1250億噸，詳查儲量缺口為2100億噸，普查儲量缺口為6600億噸，需要投資400億元以上。如果不對這種以浪費資源、污染環(huán)境為代價的能源消耗進(jìn)行限制，我國環(huán)境污染和資源短缺會愈演愈烈，經(jīng)濟(jì)增長將難以為繼。

中共中央在“十一五”規(guī)劃的《建議》中，明確了新時期的能源產(chǎn)業(yè)政策，“能源產(chǎn)業(yè)，要強化節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，堅持節(jié)約優(yōu)先，立足國內(nèi)，煤為基礎(chǔ)，多元發(fā)展，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源供應(yīng)體系”。值得一提的是，“十一五”規(guī)劃與“十五”規(guī)劃在能源供應(yīng)的來源和工作重點有所區(qū)別，“十五”規(guī)劃中關(guān)于能源來源只是提出在“保障能源安全的前提下”，而“十一五”規(guī)劃明確提出要“立足國內(nèi)”；“十五”規(guī)劃中把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為重中之重，而“十一五”規(guī)劃則是強調(diào)節(jié)約優(yōu)先。

為了配合“十一五”能源發(fā)展戰(zhàn)略，各能源行業(yè)的發(fā)展方針也有調(diào)整，煤炭工業(yè)提出了加強煤炭資源勘探，提高回采率，減少煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的破壞。煤礦建設(shè)由“新建為主，整合為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢蠟橹?，新建為輔”。取消了“十五”規(guī)劃中關(guān)于積極擴(kuò)大煤炭出口的方針。電力工業(yè)“十一五”發(fā)展方針與“十五”不同之處是，變“十五”規(guī)劃中的“積極發(fā)展水電”為“在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電”，變“適當(dāng)發(fā)展核電”為“積極推進(jìn)核電建設(shè)”，由“因地制宜發(fā)展新能源發(fā)電”為“大力開發(fā)風(fēng)能等可再生能源發(fā)電”。石油工業(yè)“十一五”的發(fā)展方針是在“十五”發(fā)展方針的基礎(chǔ)上，提出了穩(wěn)步發(fā)展石油替代產(chǎn)品新的發(fā)展方針。

還需要說明的是，“十一五”規(guī)劃中提出了“構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源供應(yīng)體系”新的任務(wù)與目標(biāo)。能源供應(yīng)體系應(yīng)由能源供應(yīng)的物質(zhì)體系和能源供應(yīng)的價值體系兩部分組成，能源供應(yīng)的物質(zhì)體系主要包括能源資源勘探開發(fā)系統(tǒng)、能源生產(chǎn)系統(tǒng)、能源運輸系統(tǒng)、能源銷售與服務(wù)系統(tǒng)、能源安全保障系統(tǒng)、能源環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)組成。能源供應(yīng)的價值體系也就是能源價格體系，能源價格體系受能源供需的影響，同時，能源價格體系又反作用于能源供應(yīng)體系與需求體系。合理的價格體系是構(gòu)建能源物質(zhì)供應(yīng)的基本條件。當(dāng)前我國能源發(fā)展存在的一個比較突出的問題就是各能源行業(yè)發(fā)展與價格改革的協(xié)調(diào)性較差。例如，水電與火電的協(xié)調(diào)問題，原油價格與成品油價格的協(xié)調(diào)問題，煤炭行業(yè)與電力行業(yè)在電煤價格上的協(xié)調(diào)問題，煤炭運輸與煤炭發(fā)展及火電布局、電網(wǎng)建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題等都還沒有得到很好的解決，在一定程度上影響了能源工業(yè)的發(fā)展。

目前能源工業(yè)內(nèi)部比較突出的矛盾是原油與成品油的比價、煤炭與電力的比價。2005年，國內(nèi)成品油與國際原油價格倒掛，國內(nèi)成品油價格漲幅比國際原油價格漲幅低20個百分點左右。在國際原油價格連連看漲的情況下，2005年國家雖然5次上調(diào)成品油價格，每噸漲幅累計在500元至600元不等，但仍然比國際市場價格低1500元至2000元。自1993年以來，我國的煤炭價格就已經(jīng)放開，而電價仍由國家控制，煤電企業(yè)之間的價格博弈就再未停止過。煤炭企業(yè)與電力企業(yè)各自在博弈中的優(yōu)勢與劣勢，除了主要受煤炭供需關(guān)系的影響外，也取決于這兩個行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的構(gòu)成與市場化程度。為了解決電煤價格問題，2005年國家出臺了煤電聯(lián)動措施:一是2005年發(fā)電的電煤價格上漲幅度控制在8%以內(nèi)，二是電煤價格累計上漲5%，電價相應(yīng)上漲一次，三是煤炭漲價因素的30%由電力企業(yè)內(nèi)部消化。這一政策設(shè)計是防止電力價格大幅度上漲，同時給發(fā)電企業(yè)一定的價格上漲空間。煤電價格聯(lián)動主要是解決煤炭價格和電力價格“市場價”和“計劃價”的差價，而造成電煤價格矛盾的問題并沒有根本解決?！笆晃濉币?guī)劃提出“構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源供應(yīng)體系”表明我國在“十一五”期間，將會進(jìn)一步注重能源工業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。