以史論結(jié)合的方式而立足于現(xiàn)實(shí)的考察，有助于鑒往知來?；仡櫧?jīng)歷了幾千年演變的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演化情況，能夠幫助我們清楚地看出其中所沉淀的先哲智慧和歷史教訓(xùn)。隨著人口的繁衍，土地從遠(yuǎn)古時期的無主狀態(tài)——人們或刀耕火種或逐草放牧而對地權(quán)毫無概念，到部落之間劃地為界而界內(nèi)土地部落共有；從皇權(quán)制度下的“普（溥）天之下，莫非王土”到農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的抗?fàn)?，這是一個漫長的演變過程。而正是這一過程，使中國農(nóng)民付出了匱乏、貧窮、饑餓乃至流血、沖突、殺戮的高昂代價，也使政府從中逐漸認(rèn)識到土地所有權(quán)及其派生的產(chǎn)權(quán)明晰化的必要性或重要性。

土地問題左右著中國的歷史，也將深刻影響未來中國的發(fā)展前景?？梢哉f，中國農(nóng)地權(quán)制度的變遷歷史就是一部中國社會變革的歷史。因?yàn)閹缀趺恳淮紊鐣淖兏铮际且赞r(nóng)地權(quán)制度改革為起點(diǎn)或者與農(nóng)地權(quán)制度改革緊密聯(lián)系——每一次農(nóng)地權(quán)制度的改革都深刻地影響著中國社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會結(jié)構(gòu)。更進(jìn)一步說，中國農(nóng)地權(quán)制度變遷史，本質(zhì)上是公私權(quán)的博弈史：既發(fā)生了諾思在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》⁽¹⁾中清晰勾勒的從排他性的公有產(chǎn)權(quán)到無限制的公有產(chǎn)權(quán)，又到私有產(chǎn)權(quán)的演化過程，也發(fā)生了這一過程的逆過程。以下我們從中國古代農(nóng)地權(quán)制度的變遷史，來闡述這些思路。

先秦時期土地屬于國有，當(dāng)時曾實(shí)行井田制度。井田制⁽²⁾是我國最早的農(nóng)地制度。通過井田制度，可以還原出中國夏、商、周三代社會的基本政治經(jīng)濟(jì)制度：井田制度是以“井田”作為一種有效產(chǎn)權(quán)供給制度基礎(chǔ)的中國夏、商、周三代社會的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及其制度結(jié)構(gòu)安排的總體描述；同時它也可以解釋為微觀經(jīng)濟(jì)活動如何與社會宏觀構(gòu)造相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)資源（自然資源與社會資源）效率最大化的一種社會政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

井田制實(shí)際是一種打上了階級和國家烙印的村社農(nóng)地所有制，它的出現(xiàn)意味著原始社會長期以來部落聯(lián)盟共有農(nóng)地的制度開始發(fā)生變化，并且逐漸向農(nóng)地私有制轉(zhuǎn)變——隨著這種產(chǎn)權(quán)制度有效性的喪失而失去其現(xiàn)實(shí)意義并退出歷史舞臺。《左傳》記載，公元前594年，魯國實(shí)行“初稅畝”，正式廢除井田制，承認(rèn)私田的合法性，而一律征稅。公元前548年，楚令尹子木整頓田制，視土地高下肥瘠，“量入修賦”，其后各國也紛紛效法。這些本是為了維護(hù)舊秩序的政策舉措，卻為井田制的瓦解崩塌打開了缺口。

自秦漢以后到清末，農(nóng)地（耕地）權(quán)則始終在“國有—私有”之間轉(zhuǎn)換，其中主要的制度安排有名田制、王田制、占田制、均田制和租佃制等。這些農(nóng)地權(quán)制度及其演化，既體現(xiàn)了國家對土地的控制力的強(qiáng)化或衰弱，當(dāng)然也同時在一定程度上或從一個側(cè)面反映了國家與私人對土地控制力的此消彼長的變化。這也使得秦漢至清末的農(nóng)地權(quán)制度呈現(xiàn)出多樣性或交替性的變化。

（1）名田制開創(chuàng)了古代中國歷史上土地私有的先河。春秋中后期，隨著貴族領(lǐng)主開始狂熱地追求私田，公田也日漸荒廢，國家歲入難以為繼，井田制也逐漸消失了；而以商鞅“開阡陌決裂封疆”的一系列改革為標(biāo)志，古老的井田制被徹底廢除了，貴族領(lǐng)主們的世襲土地所有特權(quán)也隨之消亡，取而代之的是封建土地制度——名田制⁽³⁾。名田制最突出的特征是在按戶籍計口授田（這就是名田制的由來）的同時，又按軍功大小分封不同的爵位和不同數(shù)量的土地。國家授出的土地即成為私人占有，國家不再收回，土地可以買賣。按戶籍授田實(shí)現(xiàn)了國家借由土地對農(nóng)民的嚴(yán)格控制，也使民安國穩(wěn)、稅賦充足；按軍功封賞土地的制度打破了封建貴族的世襲特權(quán)，推動了封建經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在這一土地制度下，秦一統(tǒng)六國；由于漢朝仍然承襲了秦制，“文景之治”也創(chuàng)造了令后世艷羨的昌盛。但名田制所推行的土地私有制遇到了不可避免的矛盾——土地兼并也隨著土地的買賣而出現(xiàn)。西漢時豪強(qiáng)大量兼并土地，幾乎到了“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的程度，并對中央集權(quán)的統(tǒng)治構(gòu)成了直接威脅，加之后來國家不再以軍功授田而開始以金銀實(shí)物為賞賜，這些導(dǎo)致名田制開始慢慢消失。從此，土地的兼并與反兼并在封建土地制度史上開始了長達(dá)千年的拉鋸戰(zhàn)。

（2）王田制的實(shí)質(zhì)是廢除土地私有制，實(shí)行土地國有制。為了緩和土地兼并的歷史趨勢和農(nóng)民奴隸化的進(jìn)程，王莽開始推行以抑制土地兼并為目的的王田制⁽⁴⁾。王田制的核心內(nèi)容是將土地收歸國有、禁止私人買賣土地，男丁不滿八口而田過九百畝者退出超額部分，無田的農(nóng)民按一夫一婦百畝授田。王莽實(shí)施王田政策，本是企圖維護(hù)豪強(qiáng)地主對于國家的統(tǒng)治，初意未必不善，但這一政策違背了當(dāng)時封建土地私有制的發(fā)展規(guī)律：既沒有能力兌現(xiàn)無田者可按標(biāo)準(zhǔn)受田的承諾，又危及官僚大地主的特權(quán)利益。這不僅加劇了人民與國家的矛盾，也加劇了統(tǒng)治階級的內(nèi)部斗爭。在當(dāng)時那樣一個以分散的單個家庭勞動為主的封建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平條件下，與之相適應(yīng)的只能是封建地主土地所有制以及相伴而生的土地買賣制度。在封建經(jīng)濟(jì)體系處于上升的時期，土地小私有經(jīng)濟(jì)需要不斷分化，土地買賣也不能人為地加以阻撓。王莽這種企圖恢復(fù)井田制的做法也注定要失敗。

（3）均田制是兼具封建國家土地所有制和土地私有制兩重性的較有效和周密的農(nóng)地制度。名田制和王田制的失敗，實(shí)際上是古代中國農(nóng)地權(quán)制度改革中的土地兼并與反兼并浪潮的開始。晉初社會經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但土地兼并漸趨嚴(yán)重，為加強(qiáng)對自耕農(nóng)民的控制及限制土地兼并，實(shí)行了占田制⁽⁵⁾。而占田制發(fā)展到北魏太和年間，孝文帝改之為均田制⁽⁶⁾。北魏實(shí)施均田制時，一方面北方存在著大量無主土地和荒地，按照傳統(tǒng)，這些土地屬國家所有；另一方面又存在著以宗主為代表的巨大的地主勢力和根深蒂固的土地私有制。均田制并沒有改變私有土地的所有權(quán)性質(zhì)。

均田制的實(shí)施，一方面通過奴婢、耕牛受田或依照官品授永業(yè)田等方式，保障貴族官僚地主利益同時限制他們占田過限；另一方面又規(guī)定授田時先貧后富以及限制民戶出賣應(yīng)受份額的土地，以期農(nóng)民也能擁有一定數(shù)量的土地。均田制的這種兩重性，正是客觀存在著的兩種不同性質(zhì)的土地所有制在法令上的反映。實(shí)施均田令，不僅把國有土地按桑田、露田名目請受登記，而且原有的私地在不變動所有權(quán)前提下，也按均田令規(guī)定進(jìn)行了登記，以充抵應(yīng)受額。這一原則貫徹于北魏至唐的均田令中，始終未變。均田制這一制度的選擇、推行為中國封建社會鼎盛時期的出現(xiàn)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（4）租佃制是建立在私人地權(quán)基礎(chǔ)上的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的制度。只要私有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在，農(nóng)民階級就要不斷分化，地主階級就會不斷兼并土地，這是封建土地制度的必然結(jié)果。到唐代中期，隨著國有土地的日益衰竭和激烈兼并以及大量農(nóng)民的破產(chǎn)和戶籍混亂，均田制難以為繼，并隨著“安史之亂”的爆發(fā)而徹底崩潰。宋朝開始實(shí)行不抑制土地兼并的政策，土地的大規(guī)模集中促進(jìn)了租佃制度⁽⁷⁾的發(fā)展。明清的租佃制和雇傭關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展，在南方商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，永佃權(quán)⁽⁸⁾開始流行。在永佃權(quán)制度下，田面權(quán)——農(nóng)民依約所取得的土地使用權(quán)與田底權(quán)——地主對土地所擁有的所有權(quán)——相分離。租佃者不僅可以長期使用這塊土地，還可以將田面權(quán)進(jìn)行出賣、抵押和典當(dāng)。租佃制尤其是永佃權(quán)使佃農(nóng)對地主的人身依附關(guān)系減輕，固定的地租也使佃農(nóng)的生產(chǎn)積極性提高，從而促進(jìn)了封建經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些都反映了封建社會晚期資本主義萌芽狀態(tài)的土地關(guān)系。

這里，再來專門交代一下土地私有問題?？梢哉f，自秦漢到清末的幾千年，土地私有一直是存在的（土地私有的詳細(xì)情況，下面還要分析），唐代以后，土地私有化的傾向就越來越明顯了。唐代均田的辦法，與前代相比發(fā)生了很大的變化，表現(xiàn)在：受田的對象與前代有所不同，即寡妻妾以外的一般婦人、官戶以外的一般奴婢和牛都不受田，而僧尼、道士、女冠和工商業(yè)者可以受田（增加的規(guī)定）；土地買賣的限制益顯松弛；官吏受田的規(guī)定比前代各朝更完備，從中央到地方的各級官吏都可以受田；優(yōu)待府兵官兵。這些規(guī)定顯示出大土地私有制日益占優(yōu)勢。明代清丈土地，繪制《魚鱗圖冊》（舊時為征派賦役和保護(hù)封建土地所有權(quán)而編制的土地登記簿冊），就是為了確認(rèn)土地的私有權(quán)。

以上對我國古代農(nóng)地權(quán)制度的簡要回顧，讓我們想到了“溥天之下，莫非王土”⁽⁹⁾這句話?！颁咛熘?，莫非王土”既是主權(quán)觀念，又表現(xiàn)為法權(quán)觀念。中國歷史上，國王、皇帝既是全國土地所有者，又是最高政治統(tǒng)治者。為了使統(tǒng)治具有先驗(yàn)的合法性，國王、皇帝創(chuàng)造了“天”，并且自封“天子”，從而可以權(quán)傾“溥天之下”的土地；當(dāng)天下的土地成為國王、皇帝的不動產(chǎn)，生息其上的民眾便成了土地上的附著物。土地是王（皇）的，土地上的莊稼也是王（皇）的，而民眾便是這地上的莊稼，這種“地盤政治”當(dāng)然風(fēng)光無限，但是對于王（皇）來說，卻暗藏危機(jī)與兇險：一方面，國王、皇帝占盡天下沃土良田，視天下萬物為其私產(chǎn)；另一方面，這也使皇家政府變成“無限政府”，需要承擔(dān)無限責(zé)任。故而每逢改朝換代，王（皇）權(quán)宣告破產(chǎn)時，昔日鶯歌燕舞的王宮、皇宮立即“王哭妃嚎”。

農(nóng)地權(quán)制度作為中國社會發(fā)展和改革的基礎(chǔ)性制度，有著很強(qiáng)的歷史邏輯聯(lián)系和時代適應(yīng)效應(yīng)?？偨Y(jié)不同朝代和不同社會狀態(tài)下農(nóng)地權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國當(dāng)前和未來的農(nóng)地權(quán)制度的創(chuàng)新和改革具有啟發(fā)意義。由此，我們得出三點(diǎn)啟示。第一，從“溥天之下，莫非王土”到“溥天之下，莫非國土”是一種有限進(jìn)步。在國王、皇帝至上的君主時期和國家至上的國家主義時期，“溥天之下，莫非王土”與“溥天之下，莫非國土”所代表的是土地占有的兩種極端形式：前者是君王壟斷一切，天下歸一個人所有，臣民實(shí)際上是一無所有；而后者是在國家壟斷一切、政府包辦，土地名義上屬于人民，但由于人民是一個虛擬的主體，因而“人民不是人”——從產(chǎn)權(quán)上說屬于任何人的東西也意味著不屬于任何具體的個人。其結(jié)果難免是紛爭四起。在此，“公共地悲劇”⁽¹⁰⁾就是真切的歷史警示。第二，每次的地權(quán)“私有—國有”的轉(zhuǎn)換都伴隨著社會動亂——亂于公權(quán)對私權(quán)的侵犯和肆意踐踏；而地權(quán)“國有—私有”的變化就國富民安——興于官府對人民財產(chǎn)權(quán)的尊重、法律給予私產(chǎn)的保護(hù)?！颁咛熘?，莫非王土”描述的是土地的國有制，另外還有所謂的大土地私有制——土地的貴族領(lǐng)主所有和小土地私有制——土地的平民（農(nóng)民）所有。從中國古代社會農(nóng)地權(quán)演變的全過程來看，土地的國有制或大土地私有制占據(jù)了主導(dǎo)地位或主體地位（秦漢以后從土地所有制的具體表現(xiàn)形式來看，是大土地私有制占主體地位），唱了主角，而小土地私有制始終居于從屬地位，唱的是配角，甚至在很多朝代連做配角的資格都沒有。王田制等歷史事實(shí)告訴我們，希望通過和平的手段從貴族領(lǐng)主手中收回土地和特權(quán)是不可能的，只有制造社會大動亂，進(jìn)行推翻舊王朝的暴力斗爭，才有可能從他們手中收回土地，從而推行新王朝的改革方案。然而，農(nóng)民為了“耕者有其田”而“揭竿而起”，換回的卻不是他們朝思暮想的土地，而是朝代的更替?！爸魅恕睋Q了，“仆人”還是“我”，這是中國古代歷史的宿命，也是中國古代農(nóng)民的宿命。第三，現(xiàn)代社會應(yīng)該也能夠考慮如何“還地（權(quán)）于民”了。一個好的社會應(yīng)該在自由與開放中尋求平等，而不是在約束和奴役之中尋求平等。開放的社會是一個多孔性的、人與物皆可以自由流動的社會。哈耶克在《通往奴役之路》⁽¹¹⁾一書中曾經(jīng)轉(zhuǎn)引托洛斯基的話如是說：“在一個政府是唯一的雇主的國家里，反抗就等于慢慢地餓死。‘不勞動者不得食’這個舊的原則，已由‘不服從者不得食’這個新的原則所代替?！睆倪@個意義上看，“利出一孔”便是通往奴役之孔——這就是“利出一孔”的“管仲陷阱”⁽¹²⁾。從技術(shù)層面看，“利出一孔”包括兩個互相補(bǔ)充、互相依存的措施，即政治上的人身控制和經(jīng)濟(jì)上的弱（貧）民術(shù)。弱（貧）民術(shù)的主要政策就是重農(nóng)抑商，其根本主張是以農(nóng)為本，限制工商業(yè)的發(fā)展。這是中國歷代專制王朝最基本的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想，其目的就是把廣大民眾強(qiáng)行束縛在土地上，達(dá)到隨時可以為統(tǒng)治者所驅(qū)使的目的。于是，土地就成為統(tǒng)治者用以維護(hù)政權(quán)的重要工具。歷史的腳步走到現(xiàn)在，在民權(quán)日益覺醒的今天，一人獨(dú)占的“王土”與一國獨(dú)享的“國土”，它們都不能滿足人們對“公民之土”的信仰與追求了。歷史是一種增量的累積，對于一個轉(zhuǎn)型期的國家來說，權(quán)利亦如是——打破政府對土地的壟斷，明確地權(quán)并還之于民，這已是大勢所趨。

以上通過對中國古代農(nóng)地權(quán)制度的變遷史的梳理表明，農(nóng)地制度的設(shè)計與實(shí)施過程，是國家基于鞏固政權(quán)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保持社會穩(wěn)定的綜合考量，賦予農(nóng)地的政治功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的動態(tài)平衡的過程；然而，國家要在這三大功能之間取得平衡并不是一件容易的事情，其中必然存在著公權(quán)與私權(quán)的博弈。對于農(nóng)地的這種公私權(quán)博弈，我們通過新中國成立后的三次制度變遷的回顧，作進(jìn)一步的說明和分析。

新中國成立以來，國家實(shí)行了多次土地改革，農(nóng)地權(quán)制度也隨之發(fā)生了重大的變化，以適應(yīng)新的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的需要。我們可以將60多年的土地改革及其中的農(nóng)地權(quán)制度改革歸納為三次：即1953年以前的土地改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對土地的私人占有，建立了土地農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營的制度；十一屆三中全會以前的土地改革，實(shí)現(xiàn)了將農(nóng)地個體所有向集體所有的轉(zhuǎn)變，建立了土地集體所有、集體經(jīng)營的制度；十一屆三中全會以后的土地改革，則實(shí)現(xiàn)了土地集體所有下的農(nóng)戶自主承包經(jīng)營，建立了土地集體所有、家庭經(jīng)營的制度。

1927年，中國共產(chǎn)黨在井岡山建立了第一個農(nóng)村革命根據(jù)地，制定了《井岡山土地法》⁽¹³⁾，“打土豪，分田地”。其后四年時間里，中國共產(chǎn)黨又對該土地法進(jìn)行了多處修改，將“沒收一切土地”改為“沒收公共土地及地主階級的土地”，取消了“禁止土地買賣”等條款。1931年2月，毛澤東明確提出了“土地歸農(nóng)民所有”的政策，并逐步形成了適應(yīng)中國農(nóng)村實(shí)際情況的“依靠貧雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民土地所有制”的土地革命路線。1947年10月10日施行的《中國土地法大綱》⁽¹⁴⁾明確規(guī)定：廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度；地主的一切土地由農(nóng)會接收，連同其他土地，按全部人口統(tǒng)一平均分配，并且歸個人所有?！吨袊恋胤ù缶V》不但肯定和發(fā)展了1946年“五四指示”中提出的將地主土地分配給農(nóng)民的原則，而且改正了其中對地主照顧過多的不徹底性，成為一個在全國徹底消滅封建剝削制度的綱領(lǐng)性文件，為全國人民的徹底解放提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

新中國成立初期，隨著人民解放戰(zhàn)爭的不斷勝利，在廣大解放區(qū)內(nèi)，約有2.64億農(nóng)民仍未進(jìn)行土地改革。實(shí)行這些解放區(qū)的土地改革，既是新民主主義革命的重要遺留任務(wù)，也是通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)國家財政經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)的必要條件。1950年6月30日正式頒布的《中華人民共和國土地改革法》⁽¹⁵⁾作為過渡時期的土地政策，是對新民主主義時期農(nóng)地制度改革的一種延續(xù)——它把“耕者有其田”的政策以國家立法的形式加以明確，從而徹底消滅了封建地主土地所有制，建立了農(nóng)民土地所有制。為保障農(nóng)民土地所有制，使土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)民，國家通過農(nóng)地登記、發(fā)證和征收契稅等方式對農(nóng)地進(jìn)行管理，規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以自由流動，允許農(nóng)地的買賣、出租、典當(dāng)和贈與等交易行為。

新的土地私有制使農(nóng)民有了土地所有權(quán)的全部收益——土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)，“平均地權(quán)、私人所有”這個農(nóng)民長期的愿望在新中國終于實(shí)現(xiàn)，這極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，產(chǎn)生了顯著的制度績效；新的土地私有制起到了立國安邦、開國定天下的歷史性作用，昭示了贏得農(nóng)民得天下的道理——“翻身不忘共產(chǎn)黨”成為農(nóng)民的共同心聲。

在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會分工條件下，農(nóng)民土地所有制所依托的必然是一種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，這種分散落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性就凸現(xiàn)了。其一，農(nóng)民雖然擁有土地所有權(quán)，但由于農(nóng)村生產(chǎn)力極其落后，個體農(nóng)民擁有的生產(chǎn)工具又嚴(yán)重不足，生產(chǎn)資料和資金也十分缺乏，他們在生產(chǎn)中遇到的困難單靠自身力量難以解決。其二，農(nóng)民以一家一戶為生產(chǎn)單位進(jìn)行分散個體經(jīng)營，力量相當(dāng)薄弱，積累率低，有的甚至連簡單的再生產(chǎn)都難以維持，根本無法抵御各種自然災(zāi)害，更沒有能力采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和技術(shù)以及進(jìn)行必要的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其三，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無法滿足國家工業(yè)化戰(zhàn)略發(fā)展的要求。其四，農(nóng)地權(quán)仍然是殘缺不全的。農(nóng)民土地所有制使得農(nóng)民平均地?fù)碛辛宿r(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民階級千百年來的平均主義傾向以地權(quán)的形式得到了最大限度的實(shí)現(xiàn)。國家在經(jīng)濟(jì)上運(yùn)用征稅以外的手段集中平分于小農(nóng)的地租，是基于當(dāng)時更實(shí)際和迫切的目標(biāo)。既然農(nóng)民均享地租是耕者平分土地的結(jié)果，重新集中地租就不能不從根本上改造小農(nóng)的個體所有制，國家權(quán)力也就逐漸地侵入農(nóng)地權(quán)。終歸這種私有制只是國家“分配”給農(nóng)戶的、體現(xiàn)其意志的一種安排——在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家的意志力甚至是不可想象的。于是，國家便倡導(dǎo)農(nóng)民互助合作，建立各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，以此來克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。由此開始了第二次土地改革，與此同時，新一輪的農(nóng)地公權(quán)與私權(quán)的博弈也開始了。

從1953年開始，我國進(jìn)入了社會主義改造⁽¹⁶⁾時期，國家決定實(shí)行農(nóng)業(yè)社會主義改造⁽¹⁷⁾，使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橄冗M(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)。于是集約化的農(nóng)地制度改革成為一種必然——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成為新的農(nóng)地制度的實(shí)施載體。

作為以主要生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民生產(chǎn)合作的經(jīng)濟(jì)組織，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社⁽¹⁸⁾還是承認(rèn)農(nóng)民對土地的一定的私有權(quán)的，但農(nóng)地的使用權(quán)已經(jīng)由個人的變?yōu)榧w共同的。從入股土地的折股辦法來看，入社土地已投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，均可取得報酬；附屬于土地的私有生產(chǎn)設(shè)施（如水利設(shè)施）亦可通過土地報酬形式得到補(bǔ)償或單獨(dú)補(bǔ)償；交合作社開墾的社員私有荒地，兩三年后可取得土地報酬。從社員的其他生產(chǎn)資料使用或經(jīng)營來看，役畜、大型農(nóng)具、農(nóng)業(yè)運(yùn)輸工具、成片林木、成群的牧畜等，一般都交由合作社統(tǒng)一進(jìn)行：對耕畜采用三種辦法（私有、私養(yǎng)、公用或私有、公養(yǎng)、公用或共有、公養(yǎng)、公用）管理；對私有的大型農(nóng)具和運(yùn)輸工具，由合作社租用或折價歸社；對成片林木，交合作社統(tǒng)一經(jīng)營，但仍保留私人所有權(quán)，由合作社付給合理報酬；對大型非農(nóng)業(yè)工具和設(shè)備，合作社租用時付給所有者合理報酬。社員除參加集體生產(chǎn)勞動外，還可經(jīng)營家庭副業(yè)，家庭副業(yè)生產(chǎn)工具、零星樹木、畜禽和生活資料等歸社員私有。初級農(nóng)業(yè)合作社在互助組的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料的統(tǒng)一經(jīng)營，而農(nóng)地依然歸農(nóng)民所有，克服了以自有土地、自我經(jīng)營為主要特征的個體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所不可避免的缺陷，表現(xiàn)出顯著的優(yōu)勢。但是農(nóng)地的使用權(quán)由個人向合作社集體的轉(zhuǎn)換，使農(nóng)民丟失了農(nóng)地使用權(quán)，這又挫傷了他們的生產(chǎn)積極性，這種情況發(fā)展到后期更加突出。農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到打擊，加上國家對工業(yè)化原始資本積累愈加強(qiáng)烈的需求，這使得農(nóng)地農(nóng)民所有制的解體變得不可避免。

在特定的歷史時期，正是這種合作經(jīng)營在克服分散經(jīng)營方面的積極作用，并因應(yīng)了國家對工業(yè)化原始資本積累近乎膨脹的需求，它便成為國家要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)集約生產(chǎn)規(guī)模的“發(fā)展對象”，并且以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和農(nóng)村人民公社為載體表現(xiàn)出來。

高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社⁽¹⁹⁾將農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料收歸集體，取消了土地報酬，實(shí)行按勞分配原則，從而引發(fā)了農(nóng)村土地所有制度的又一次重大變革——廢除了土地私有制，使土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有，并引起了我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變化。當(dāng)然，土地私有制的廢除并不等于完全沒有一點(diǎn)私有的成分，如為滿足社員日常生活需要，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社會抽出一部分土地即“自留地”分給社員個人種植蔬菜，其數(shù)量一般不能超過當(dāng)?shù)孛咳似骄恋財?shù)的5％；允許存留家庭副業(yè)。由于從初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，僅僅用了一年的時間，轉(zhuǎn)變過急、工作過粗、形式簡單劃一的傾向明顯。正因?yàn)槿绱?，公有化程度過高，規(guī)模過大，與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)；過分強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，難以管理；存在不同程度的平均主義；生產(chǎn)趨向單一化，社員實(shí)際收入有所下降。這些問題就逐漸暴露出來，并在后來的農(nóng)村人民公社體制中表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。

農(nóng)村人民公社是高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進(jìn)一步膨脹的結(jié)果。根據(jù)毛澤東的解析，人民公社有兩大特點(diǎn)：一是政社合一；二是一大二公。人民公社的政社合一體制，實(shí)際是在社會一體化基礎(chǔ)上將國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式；“一大二公”是人民公社的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，是指人民公社第一規(guī)模大，第二公有化程度高。人民公社的地權(quán)所有制關(guān)系，先后經(jīng)歷了人民公社所有、人民公社三級所有而以生產(chǎn)大隊(duì)所有為基礎(chǔ)、人民公社三級所有而以生產(chǎn)隊(duì)所有為基礎(chǔ)這三個階段的演變。第一階段的地權(quán)關(guān)系安排曾在人民公社制度的初期，而且只在部分地區(qū)實(shí)行過，由于很快被調(diào)整，存在的時間很短；第二階段與第三階段的地權(quán)關(guān)系安排中的“三級所有”，都是指人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的三級所有，只是后來將土地所有的基礎(chǔ)從生產(chǎn)大隊(duì)調(diào)整為生產(chǎn)隊(duì)。這表明，人民公社的地權(quán)所有制關(guān)系并不是“鐵板一塊”，還是逐步有所調(diào)整，但畢竟只是微調(diào)——農(nóng)地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的制度安排不會變；公的基礎(chǔ)有所變化，但公的本質(zhì)沒有變。從此，農(nóng)民不再擁有私人的農(nóng)地，生產(chǎn)資料方面的私有制殘余也被清除了。

以上“初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（之前還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組）—高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社—農(nóng)村人民公社”的演化軌跡，充分顯現(xiàn)了在農(nóng)地制度的變遷過程中，公權(quán)力逐步“攻城略地”而私權(quán)利“節(jié)節(jié)敗退”的圖景；由此，農(nóng)民被整合進(jìn)國家的控制體系之中，即國家強(qiáng)化了對資源、人力的動員能力。一句話，大規(guī)模的、強(qiáng)制性的集體化進(jìn)一步消滅了本是殘缺的農(nóng)地私權(quán)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社歸并了農(nóng)民的主要財產(chǎn)，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社消滅了土地和牲畜的分配，農(nóng)村人民公社則在更大范圍內(nèi)推行公有化。至此，公權(quán)全面侵入鄉(xiāng)村。這種集體化的實(shí)質(zhì)正是農(nóng)民的私人決策權(quán)隨著他們的私權(quán)不斷被侵蝕、被剝奪而逐步喪失的過程，而農(nóng)村人民公社制實(shí)際是向無限制的公有產(chǎn)權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村人民公社運(yùn)動使農(nóng)民完全喪失了土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。與以往有所不同的是，農(nóng)民自下而上的改革促成了中國新的農(nóng)地制度的逐步確立——小崗村⁽²⁰⁾開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制⁽²¹⁾的先河；在黨中央的積極支持和大力倡導(dǎo)下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步在全國推開，到1983年初，全國農(nóng)村已有93％的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了這種責(zé)任制。1993年開始的第二輪土地承包，國家又出臺了相關(guān)文件和法律，規(guī)定土地承包期再延長30年不變，同時允許農(nóng)戶之間以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等形式流轉(zhuǎn)承包的土地。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)質(zhì)，是打破了農(nóng)村人民公社體制下土地集體所有、集體經(jīng)營的舊的農(nóng)業(yè)耕作模式，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)耕作模式。作為特定社會經(jīng)濟(jì)條件下的歷史選擇，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了農(nóng)村人民公社制度，又沒有走土地私有化的道路，既發(fā)揮了集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性又調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，從而奠定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和后續(xù)改革的基礎(chǔ)，其歷史功績是不容抹殺的。此后，我國農(nóng)地制度大規(guī)模的改革和變動沒有再出現(xiàn)，農(nóng)地制度改革轉(zhuǎn)入了總結(jié)、完善和體制內(nèi)創(chuàng)新的階段。

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制萌發(fā)到正式確立的過程來看，當(dāng)農(nóng)民在排他性公有產(chǎn)權(quán)邊界內(nèi)選擇家庭承包這一受限私人決策時，國家采取了默認(rèn)態(tài)度；“交足國家、留足集體、剩余歸己”的所謂“半拉子農(nóng)地產(chǎn)權(quán)”，既體現(xiàn)國家、集體和農(nóng)民自己三者間的博弈均衡，又標(biāo)志著農(nóng)民成為集體地權(quán)的租佃人與農(nóng)業(yè)剩余的索取者。但這種個人權(quán)利恢復(fù)性的改革仍然有限。因農(nóng)戶在公有地權(quán)下的所謂私人決策并非自主決策——會受到各級政府公共決策的限制和打壓；而集體地權(quán)又內(nèi)在規(guī)定了公權(quán)侵犯私人決策的“合法性”。這種農(nóng)地制度本質(zhì)上是妥協(xié)性、改良性的產(chǎn)物。而和諧社會建設(shè)的過程，正是各種利益博弈從而實(shí)現(xiàn)動態(tài)均衡的過程。關(guān)于這一點(diǎn)，我們在下一節(jié)還要詳解。