梁麗麗

摘　要　在一系列政策制度的有力推進下，江蘇省小額貸款公司發(fā)展勢頭良好，但對其有關的監(jiān)督管理仍存在不少亟待解決的問題，如： 有效監(jiān)管主體缺失、優(yōu)秀監(jiān)管人才匱乏、監(jiān)管模式過于簡單、監(jiān)管重點不夠突出、監(jiān)管手段落后。因此，應從構建有效監(jiān)管體系、創(chuàng)新監(jiān)管人才吸納機制、探索差別化監(jiān)管模式、突出監(jiān)管重點、豐富監(jiān)管手段等方面逐步加以完善。

關鍵詞　農村　小額貸款公司　監(jiān)管

江蘇省自2007年11月在全國率先啟動農村小額貸款組織試點工作以來，為加強對農村小額貸款公司的監(jiān)督管理，促進其規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，先后出臺了《省政府辦公廳關于開展農村小額貸款組織試點工作的意見（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2007〕142號）、《省政府辦公廳關于推進農村小額貸款公司又好又快發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)〔2009〕132號）、《省政府辦公廳關于深入推進農村小額貸款公司改革發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)〔2011〕8號）、《關于進一步規(guī)范農村小額貸款公司審批管理工作的通知》（蘇金融辦發(fā)〔2011〕5號）等一系列的制度、辦法。此外，江蘇省還專門出臺了《江蘇省農村小額貸款公司監(jiān)督管理辦法》（蘇金融辦發(fā)〔2010〕4號）（以下簡稱“《監(jiān)管辦法》”）。

在這些政策制度的指導下，江蘇省各級小額貸款監(jiān)管機構群策群力，有力地推進了當?shù)剞r村小額貸款公司的健康發(fā)展。近四年來，江蘇省基本探索了一條政府組織引導、民資踴躍參與、市場接納認可的商業(yè)化支農道路；探索了一種政策可持續(xù)和商業(yè)可持續(xù)相統(tǒng)一的小額信貸“江蘇模式”。 截至2011年6月末，全省已設立小貸公司259家，從業(yè)人員2318人，實收資本426.46億元，貸款余額616.62億元[1]。盡管如此，江蘇省農村小額貸款公司的監(jiān)管方面仍存在不少深層次的問題，值得深入研究。

《監(jiān)管辦法》對小額貸款公司的監(jiān)管機構作出了明確規(guī)定：“省政府授權省金融辦全面履行全省農村小額貸款公司監(jiān)督管理職責，各市、縣（市、區(qū)）政府應授權各地金融辦負責屬地農村小額貸款公司監(jiān)督管理工作。暫沒有設立金融辦的地區(qū)，要明確具體部門代行金融辦監(jiān)管農村小額貸款公司的責任，以構成省、市、縣三級監(jiān)管體系”?！案骷壗鹑谵k應協(xié)助和配合工商、財政、稅務、人民銀行、銀監(jiān)局等部門在各自的職權范圍內依法履行對農村小額貸款公司的業(yè)務指導和監(jiān)督管理職責。各級金融辦應組織和協(xié)調農村小額貸款公司的大額債權人、所在地的金融機構以及各地農村小額貸款公司行業(yè)協(xié)會積極履行外部監(jiān)管職責，為農村小額貸款公司的風險管控提供幫助”。

但實際上，政策層面上的理想構架卻難以解決有效監(jiān)管主體缺失問題，主要原因有： 一是地方各級金融辦編制緊張，人手不足，監(jiān)管工作難以精細化。二是各級金融辦、工商、財政、稅務、人民銀行、銀監(jiān)局等部門在各自的職權范圍內的業(yè)務指導和監(jiān)督管理，不但難以形成合力，而且容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管問題（此乃金融監(jiān)管大忌）。三是農村小額貸款公司的大額債權人缺乏專業(yè)監(jiān)管技能，監(jiān)管工作難以科學化。四是所在地的金融機構若未對農村小額貸款公司融資，則根本沒有監(jiān)管動力。五是各地或者尚未成立農村小額貸款公司行業(yè)協(xié)會，或者雖然已經成立，但實現(xiàn)真正的行業(yè)自律依然任重道遠，根本無法勝任“履行外部監(jiān)管職責，為農村小額貸款公司的風險管控提供幫助”之職。

《監(jiān)管辦法》還規(guī)定，各級金融辦應當配備具有相應專業(yè)知識和業(yè)務工作經驗的監(jiān)管人員，嚴格執(zhí)行農村小額貸款公司試點工作紀律。顯然，符合條件的人員非三類人員莫屬： 一是有專業(yè)監(jiān)管經驗的金融監(jiān)管機構，即人民銀行或者銀監(jiān)會的核心員工；二是有豐富信貸實踐經歷的銀行類金融機構在職的核心員工或高級管理人員；三是剛退休的曾是銀行類金融機構信貸方面核心員工的，或者信貸高級管理人員。但問題在于： 一是金融辦屬于事業(yè)編制，既不如人民銀行或者銀監(jiān)局參照公務員管理的單位性質，也不如這些單位的薪酬、福利待遇好，所以很難吸引到有專業(yè)監(jiān)管經驗的金融監(jiān)管機構的核心員工。二是小額貸款事業(yè)前途未卜，目前又無力提供優(yōu)于銀行類金融機構的穩(wěn)定的薪酬、福利待遇和事業(yè)發(fā)展空間，令有豐富信貸實踐經歷的銀行類金融機構的核心員工或高級管理人員望而卻步。三是小額信貸公司方興未艾，對剛從信貸崗位上退休的“不差錢”的銀行類金融機構原核心員工或高級管理人員，并無多大誘惑力。因為難以吸引到具有豐富的監(jiān)管經驗和專業(yè)的優(yōu)秀監(jiān)管人員，所以各級金融辦的專業(yè)監(jiān)管技術和能力明顯不足。

目前，我國仍未出臺針對農村小額貸款公司的法律法規(guī)，江蘇省也未出臺地方性法律法規(guī)?，F(xiàn)在執(zhí)行的最具權威的政策依據(jù)就是人行、銀監(jiān)會出臺的《關于小額貸款公司試點的指導意見》、江蘇省制定的實施意見和《監(jiān)管辦法》，這些僅是不具備法律效力的指導性文件。因此，江蘇省農村小額貸款公司監(jiān)管模式主要是直接的行政控制，缺乏完善的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。除了考慮蘇南、蘇中、蘇北的經濟差異，規(guī)定差別化準入標準（蘇南、蘇中、蘇北最底注冊資本分別為5000、3000、2000萬元）和單戶小額貸款的界定標準（蘇南50萬元以下、蘇中30萬元以下、蘇北20萬元以下）以外，其他方面對全省所有公司均采取“一刀切”式的監(jiān)管模式，顯然不妥，有必要在統(tǒng)一框架監(jiān)管之下構建差異化的監(jiān)管體系。

江蘇省規(guī)定了由政府金融辦、工商、財政、稅務、人行、銀監(jiān)局、大額債權人、當?shù)亟鹑跈C構、行業(yè)協(xié)會等十余家機構組成聲勢浩大的農村小額貸款公司監(jiān)管陣容。這勢必產生上文提及的多頭監(jiān)管問題，以及由此帶來的過度監(jiān)管、監(jiān)管形式化，監(jiān)管重點不突出等一系列問題。事實上，自申請設立到日常經營再到升級為村鎮(zhèn)銀行甚至公司內部會計核算，事無巨細均有若干個部門虎視眈眈地密切監(jiān)控，而且監(jiān)管工作也是“胡子眉毛一把抓”，缺乏監(jiān)管重點，必然會使小額貸款公司疲于應付，增加經營負擔，從根本上制約其提升信貸技術和業(yè)務創(chuàng)新能力。

目前，金融辦監(jiān)管措施主要有非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管。前者依靠農村小額貸款公司提供一系列財務報表、經營管理基礎資料、年度工作總結，以及通過全省統(tǒng)一的會計核算系統(tǒng)、小額信貸管理系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)，實時核查業(yè)務經營情況。或者通過群眾舉報，查處農村小額貸款公司違法違規(guī)行為。但問題是農村小額貸款公司自行報送的資料、報表真實性值得推敲，報送的年度工作總結常常是報喜不報憂，談及問題避重就輕，主觀性太強，監(jiān)管者難以掌握實情。后者通過現(xiàn)場核查計算機系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù)的真實性，詢問相關工作人員，要求對有關事項作出說明，查閱、復制農村小額貸款公司與檢查事項有關的文件、資料，對可能被轉移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。但問題是由于存在信息不對稱，數(shù)據(jù)的真實性難以核查，相關人員的說明可信程度更難以考證，而一些重要的文件、資料可能在監(jiān)管部門登記保存之前，已經被不法處置了。

在國家層面尚未指定專門監(jiān)管機構，暫不能解決多頭監(jiān)管問題的情況下，首先要做好以下工作： 一是在明確金融辦部門和人員監(jiān)管責任的前提下，配齊具有相應專業(yè)知識和業(yè)務工作經驗的監(jiān)管人員，全面履行對農村小額貸款公司的監(jiān)管職責。二是財政、工商和人行、銀監(jiān)局等部門在各自職責范圍內加強對農村小額貸款公司的指導、管理和服務，形成監(jiān)管合力，突出聯(lián)合監(jiān)管成效。三是所在地的金融機構在融資、信貸和結算等方面加強與農村小額貸款公司的協(xié)作與配合，實現(xiàn)互利互惠，并進行有效的外部監(jiān)管。四是對大額債權人進行相關業(yè)務培訓，提高其專業(yè)監(jiān)管技能。五是積極組建行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律，加強行業(yè)交流，避免惡性競爭，提高農村小額貸款公司管理和服務水平。

世界小額貸款之父，諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授對小額貸款的監(jiān)管憂心忡忡，曾經說過“不能把監(jiān)管工作留給不了解我們工作的人”。面對優(yōu)秀監(jiān)管人才匱乏問題，建議成立專門監(jiān)督部門，引入專家咨詢和獨立董事制度，加強農村小貸公司監(jiān)管隊伍建設，充實監(jiān)管力量，提高監(jiān)管水平，杜絕“外行監(jiān)管內行”現(xiàn)象?？梢钥紤]用有競爭性的薪酬待遇從三部分人員中選拔具有高度社會責任感的優(yōu)秀監(jiān)管人才： 一是高等院校的資深金融專家，二是曾任銀行類金融機構高級管理職務或者信貸專業(yè)工作的退休人員，三是人民銀行、銀監(jiān)局核心監(jiān)管人員，分別利用他們豐富的金融經營、風險管理、外部監(jiān)管等方面的理論與實踐經驗，幫助地方政府加強農村小額貸款公司監(jiān)督管理和風險防控職責。同時，用感情留人、用待遇留人，杜絕核心監(jiān)管人才流失。

借鑒我國商業(yè)銀行法定存款準備金差別政策，積極探索農村小額貸款公司差別化監(jiān)管模式。其一，加大準入政策差別化。在機構準入方面，根據(jù)所處經濟環(huán)境，在保證基本安全的前提下，實行差別化的硬件設施要求，最大限度減少經營成本；在高管準入方面，應根據(jù)所處地區(qū)人員結構和經濟發(fā)展水平，實行差別化的高管人員的金融從業(yè)年限和學歷要求。其二，探索監(jiān)管內容及措施差別化。按照注冊資本、經營狀況、資產質量等情況，對全省農村小貸公司開展監(jiān)管評級、分類管理，根據(jù)評級結果，在稅收優(yōu)惠、改制設立村鎮(zhèn)銀行、融資比例、業(yè)務授權、業(yè)務準入、檢查頻率等多方面實行差別化監(jiān)管。其三，實行監(jiān)管指標差別化。在監(jiān)管評級中充分考慮涉農業(yè)務因素，適當放寬資產質量指標要求，對于涉農不良貸款的占比和遷徙率可適當高于一般貸款。單獨考核涉農業(yè)務的盈利性指標，適當調低資產回報率、資本回報率、成本收入比要求。給予涉農業(yè)務提取風險撥備一定寬限期，逐年提高風險撥備水平。

眾所周知，“只存不貸”的農村小額貸款公司的風險主要是經營行為違反規(guī)例而帶來的內外部損失，公眾性有限。因此，小額貸款公司的監(jiān)管應該抓大放小，突出重點，主推合規(guī)性監(jiān)管。一是嚴格防控農村小貸公司的政策風險，如洗錢、非法集資、商業(yè)欺詐、違規(guī)放貸、暴力收貸、賬外經營、抽逃資本金等違法、違規(guī)行為。二是高度關注農村小貸公司的經營風險，加強貸款集中度、股東貸款比例控制管理，加強貸款發(fā)放與使用的合規(guī)性、真實性檢查，避免農村小貸公司在負債經營的情況下把經營風險傳遞到金融機構。三是密切監(jiān)測貸款投向，強化“涉農性”比例的要求，警惕“掛羊頭賣狗肉”，騙取財政補貼。此外，應將外部監(jiān)管限制在法律明確的范圍內，防止政府過度干預小額貸款公司的自主經營。

一方面保留傳統(tǒng)監(jiān)管手段，加強日常監(jiān)管和非現(xiàn)場檢查，不定期開展現(xiàn)場檢查，并將常規(guī)檢查和專項檢查有機結合。另一方面借鑒西方國家成熟的監(jiān)管經驗，采用信息化手段加強監(jiān)管，積極探索風險評估手段創(chuàng)新。如英國金融監(jiān)管局（FSA）的ARROW系統(tǒng)（Advanced Risk-Responsive Operating Framework，高級風險應對操作框架）。通過風險的評級和評估過程，分析判斷一個被監(jiān)管機構發(fā)生問題的概率及發(fā)生問題后的影響程度，從而計算監(jiān)管密度和頻率，并在對應的監(jiān)管監(jiān)控及響應體系中推薦可以使用的監(jiān)管方式和措施，監(jiān)管部門可借此配置有限的專業(yè)人員等監(jiān)管資源，進一步提高監(jiān)管的有效性。再如澳大利亞審慎監(jiān)管局也開發(fā)并使用的PAIRS（概率及影響評級系統(tǒng)），通過風險評估，確定監(jiān)管策略，指導監(jiān)管行動，并通過監(jiān)管行為得到的信息，開展新一輪的“風險評估—確定監(jiān)管策略—采取監(jiān)管行動”。同時，加大失信懲罰力度，通過增加違規(guī)成本來解決小額貸款公司監(jiān)管過程中的信息不對稱問題。

（作者單位： 宿遷學院）

參考文獻：

［1］ 張利.關于我國小額貸款公司監(jiān)管問題的思考［J］.中國集體經濟，2011年（1）（上）

［2］ 李麗.我國小額貸款公司的監(jiān)管政策［J］.金卡工程.經濟與法，2010（5）.

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［4］ 杜小山，聶強.小額貸款公司與監(jiān)管的博弈分析［J］.現(xiàn)代經濟探討，2010（9）

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［6］ Cull，Robert；Asli Demirg －Kunt and Jonathan Morduch，Does Regulatory Supervision Curtail Microfi nance Profitabilityand Outreach？［R］，The World Bank Development Research Group Finance and Private Sector Team，Policy Research Working Paper，June 2009（8）

[1]數(shù)據(jù)來源： http： //www.pbc.gov.cn/image_public/UserFiles/goutongjiaoliu/upload/File/