第三節(jié)　監(jiān)管體制“不折騰”？

2011年5月6日上午，國家行政學(xué)院會議中心二層中廳，衛(wèi)生部副部長陳嘯宏正在給省部級食品安全監(jiān)管專題研討班的學(xué)員授課。在互動階段，一位來自中部某省分管食品安全的副省長向陳部長提了一個問題：“從您個人的角度出發(fā)，我國的食品安全監(jiān)管究竟是采用什么體制最好？”這個問題道出了臺下幾乎所有學(xué)員的心聲，大家都很期待主講人的“表態(tài)”。陳嘯宏沉思片刻，說道：“縱觀世界各國，每一種體制都有利有弊。我國的食品安全監(jiān)管體制必須符合國情，或許我們現(xiàn)在無法找到最好的體制，但無論哪種體制，定下來之后最好‘不折騰’！”話音落下，教室里片刻寂靜，片刻，那位提問的副省長帶頭鼓掌，緊接著，臺下響起熱烈的掌聲。

那么，中國的食品安全監(jiān)管體制究竟經(jīng)歷了怎樣的“折騰”？這恐怕還得從新中國成立初期說起。

1964年國務(wù)院頒布了《食品衛(wèi)生管理試行條例》，該條例由衛(wèi)生部、商業(yè)部、第一輕工業(yè)部、中央工商行政管理局、全國供銷合作總社五部門聯(lián)合制定。1979年國務(wù)院頒布的《食品衛(wèi)生管理條例》第七條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、糧食、商業(yè)、供銷、輕工、外貿(mào)等部門要加強對糧、油、肉、蛋、水產(chǎn)、蔬菜、瓜果、茶葉等食品原料和食品的收購檢驗工作”。一項工作有如此多部門參與，可見我國食品安全“多龍治水”是有歷史傳統(tǒng)的。

應(yīng)當(dāng)承認，衛(wèi)生部門一直承擔(dān)著食品衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)。在歷經(jīng)建設(shè)、停滯、恢復(fù)建設(shè)、調(diào)整時期后，一支具有一定技術(shù)水平和執(zhí)法能力的食品衛(wèi)生監(jiān)督隊伍初步建成，食品衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)基本形成，食品衛(wèi)生狀況得到明顯改善，食品衛(wèi)生監(jiān)督隊伍成為主要的食品安全監(jiān)管力量，這為改革開放后相當(dāng)一段時期衛(wèi)生部門主導(dǎo)食品安全監(jiān)管埋下伏筆。1978年國務(wù)院批準(zhǔn)由衛(wèi)生部牽頭，會同其他有關(guān)部委組成“全國食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織對農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營和進出口等環(huán)節(jié)的食品污染開展治理，涉及農(nóng)藥，工業(yè)“三廢”，霉變、疫病牲畜肉等。1982年頒布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》明確規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，執(zhí)行國家食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)。在分工上：各級衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，縣級以上衛(wèi)生防疫站或者衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所作為衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)管轄范圍內(nèi)的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作；鐵道、交通、廠礦衛(wèi)生防疫站在管轄范圍內(nèi)執(zhí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)職責(zé)，接受地方食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作，由工商行政管理部門負責(zé)，食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作由食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)，畜、禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作由農(nóng)牧漁業(yè)部門負責(zé)；進口食品由國境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)（當(dāng)時隸屬衛(wèi)生部門）進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗，出口食品由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗；食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負責(zé)本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作，并對執(zhí)行本法情況進行檢查，主管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)必須建立健全本系統(tǒng)、本單位的食品衛(wèi)生管理、檢驗機構(gòu)或者配備專職或兼職食品衛(wèi)生管理人員。鑒于當(dāng)時仍處于計劃經(jīng)濟體制，該法延續(xù)了衛(wèi)生部門會同行業(yè)主管部門共同開展食品衛(wèi)生管理工作的食品衛(wèi)生管理體制，衛(wèi)生部門定位于監(jiān)督執(zhí)法、行業(yè)主管部門定位于管理規(guī)范。這一時期, 食品安全監(jiān)管以食品衛(wèi)生監(jiān)督為主，其他部門因相關(guān)立法滯后或機構(gòu)尚在組建等原因，沒有過多參與食品安全監(jiān)管。

《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》實施12年，對改善我國食品衛(wèi)生狀況發(fā)揮了巨大作用，全社會食品衛(wèi)生法律意識大大提高，食品衛(wèi)生知識逐步得到普及，食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率由1982年61.5%上升到1994年的82.3%。1992年中共十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，“實行政企分開，落實企業(yè)自主權(quán)”；1993年國務(wù)院機構(gòu)改革撤銷了輕工部，食品企業(yè)在體制上正式與輕工業(yè)主管部門分離，政企合一形式基本打破，計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，食品企業(yè)從國有企業(yè)為主向集體、私營、個體企業(yè)為主轉(zhuǎn)變。食品工業(yè)得到前所未有的快速發(fā)展，規(guī)模以上企業(yè)的固定資產(chǎn)由1980年的154億元增加到2000年的5103.7億元，食品生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生了較大變化，企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)大幅增加，一批新型食品特別是保健食品大量涌現(xiàn)。食品衛(wèi)生與貿(mào)易、改革和經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系越來越密切，食品衛(wèi)生狀況與人民群眾生活水平日益改善的要求不盡適應(yīng)。在這種背景下，加之當(dāng)時國務(wù)院法制局和衛(wèi)生部的大力推動，全國人大常委會總結(jié)了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》12年實踐經(jīng)驗，最終八屆人大常委會第16次會議于1995年10月30日審議通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。這是我國食品衛(wèi)生法制建設(shè)的重要里程碑，掀開了食品衛(wèi)生工作新的重要篇章，標(biāo)志著我國食品衛(wèi)生管理工作進入了正式法制化管理的新階段。該法繼承了試行法的主要框架、制度和內(nèi)容，細化了行政處罰規(guī)定，增加了保健食品規(guī)定，強化了進口食品和街頭食品的管理。

《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》確定了衛(wèi)生部門的食品衛(wèi)生執(zhí)法主體地位，廢除了原有政企合一體制下主管部門的管理職權(quán)，明確規(guī)定：國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度；國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)食品衛(wèi)生管理工作，包括農(nóng)業(yè)部門負責(zé)種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管，鐵道、交通部門設(shè)立的食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)本行業(yè)內(nèi)部的食品衛(wèi)生監(jiān)督；城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作由工商部門負責(zé)、食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作由衛(wèi)生行政部門負責(zé)，進口食品及相關(guān)產(chǎn)品由口岸進口食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗，出口食品由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗。

隨著食品產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展和規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化水平不斷提升，食品種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通銷售和餐飲消費“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈管理任務(wù)更加繁重，人民群眾對食品安全的要求不斷提高，也引起政府及其相關(guān)部門的高度重視，開始從不同的角度參與食品監(jiān)管工作。1993年《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》公布，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門逐步將食品納入法律監(jiān)督范圍，制定實施了食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，組織對重點食品抽檢，并向社會公布抽檢結(jié)果，開展專項執(zhí)法和打假。2001年國家質(zhì)檢總局成立，將商檢、衛(wèi)檢（原隸屬衛(wèi)生部門）、動植檢（原隸屬農(nóng)業(yè)部門）“三檢合一”，食品進出口監(jiān)督管理職責(zé)轉(zhuǎn)由該局統(tǒng)一承擔(dān)。工商部門被劃入了原屬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)督管理職能，在規(guī)范食品經(jīng)營供銷、打擊制售假冒偽劣食品等方面開展了工作。原國家經(jīng)貿(mào)委（后與外經(jīng)貿(mào)部合并組建了商務(wù)部）在行業(yè)指導(dǎo)，整頓和規(guī)范食品流通秩序，加強生豬屠宰管理等方面開展工作。

2002年4至6月，全國人大常委會組織了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》執(zhí)法檢查，在充分肯定法律實施取得成效的基礎(chǔ)上，也指出我國食品衛(wèi)生監(jiān)管工作出現(xiàn)了多頭管理、執(zhí)法交叉以及執(zhí)法不到位的問題，建議進一步理順監(jiān)管體制，提出由地方政府對轄區(qū)內(nèi)的食品安全衛(wèi)生監(jiān)管負總責(zé)，明確衛(wèi)生部門和相關(guān)部門的職責(zé)分工。這些為以后的分段監(jiān)管體制提供了雛形。

從2003年起，食品安全監(jiān)管進入分段監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合階段。這一階段以承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)的部門不同可以劃分為三個時期。

第一個時期是2003年到2008年，由食品藥品監(jiān)管局負責(zé)綜合協(xié)調(diào)。為了加強部門間的食品安全綜合協(xié)調(diào)，同時也受到美國FDA食藥一體化模式的影響，2003年國務(wù)院機構(gòu)改革在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局，負責(zé)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大事故，同時還承擔(dān)保健食品審批許可職能。2004年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號），重新劃分了食品安全監(jiān)管的部門和職能，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。其中，農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。該決定明確提出地方各級人民政府對當(dāng)?shù)厥称钒踩摽傌?zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作,建立健全食品安全組織協(xié)調(diào)機制，由質(zhì)檢總局牽頭、會同有關(guān)部門建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系，同時加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，由食品藥品監(jiān)管局牽頭加快食品安全信用體系和信息化建設(shè)。

中央編辦于2004年12月印發(fā)《關(guān)于進一步明確食品安全部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號），細化了相關(guān)部門在食品生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的職責(zé)分工：質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管，實行生產(chǎn)許可、強制檢驗等食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其他質(zhì)量違法行為，將生產(chǎn)許可證發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報衛(wèi)生、工商部門。工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管，負責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及個體工商戶的登記注冊工作，取締無照生產(chǎn)經(jīng)營食品行為，加強上市食品質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴厲查處銷售不合格食品及其他質(zhì)量違法行為，查處食品虛假廣告、商標(biāo)侵權(quán)的違法行為，將營業(yè)執(zhí)照發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報質(zhì)檢、衛(wèi)生部門。衛(wèi)生部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評價與審核，嚴厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為，并將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報質(zhì)檢、工商部門。這一時期確立的職責(zé)分工為以后完善分段監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合體制乃至制定《中華人民共和國食品安全法》奠定了基礎(chǔ)。

承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)后，國家食品藥品監(jiān)管局于2004年牽頭組織查處了安徽阜陽奶粉事件，組織制定了食品藥品安全“十一五”規(guī)劃，組織開展食品放心工程（2005～2007），開展省會城市食品安全評價、創(chuàng)建食品安全示范縣區(qū)，推動食品誠信體系建設(shè)，制定食品安全信息發(fā)布暫行規(guī)定、起草食品安全狀況報告、建立食品安全信息發(fā)布和溝通機制等。各地陸續(xù)建立由政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜、相關(guān)部門負責(zé)同志參加的食品安全協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)機制辦公室由各級食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)（北京為工商部門、福建為經(jīng)貿(mào)部門），基本形成了上下聯(lián)動的綜合協(xié)調(diào)工作機制。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門分別在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)加工和進出口、流通、餐飲消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管方面開展了大量工作，但分段監(jiān)管體制下某些環(huán)節(jié)職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法以及綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性不高、手段不足等問題逐漸顯露。

由于食品安全監(jiān)管體制的變化，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的修訂也于2004年9月啟動，由國務(wù)院法制辦牽頭，各有關(guān)部門、專家、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)甚至國外機構(gòu)、專家都參與了修訂工作。修訂中，經(jīng)反復(fù)討論確定了分段監(jiān)管體制，制定了《中華人民共和國食品安全法》并將原法廢止。同期，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于2006年4月經(jīng)十屆人大常委會第21次會議通過并于當(dāng)年11月1日起實施。

2007年《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》明確了“地方政府負總責(zé)，監(jiān)管部門各負其責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任”的責(zé)任機制。

第二個時期是2008年到2010年，由衛(wèi)生部負責(zé)綜合協(xié)調(diào)。在原有分段監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，2008年國務(wù)院機構(gòu)改革：將食品安全綜合協(xié)調(diào)和組織查處重大食品安全事故職責(zé)由國家食品藥品監(jiān)管局劃入衛(wèi)生部；將餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)監(jiān)管和保健食品監(jiān)督管理的職責(zé)由衛(wèi)生部劃入食品藥品監(jiān)管局；并將該局調(diào)整為衛(wèi)生部管理的國家局，同時規(guī)定衛(wèi)生部負責(zé)組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警，制定食品安全檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等部門延續(xù)原有職責(zé)分工。2009年2月《中華人民共和國食品安全法》發(fā)布，從法律上明確了分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制，并規(guī)定國務(wù)院成立食品安全委員會作為高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

第三個時期是2010年至今，國務(wù)院食安辦“閃亮登場”。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院于2010年2月6日印發(fā)《關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知》（國發(fā)〔2010〕6號），成立了李克強副總理任主任，回良玉、王岐山副總理任副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等15個部門負責(zé)同志組成的食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實食品安全監(jiān)管責(zé)任。2011年10月，國務(wù)院辦公廳正式下文調(diào)整質(zhì)監(jiān)和工商部門省以下垂直管理的體制，改為分級屬地管理。

可見，2003年以前，食品由衛(wèi)生部門為主監(jiān)管，之后情況發(fā)生了巨大變化。隨著食品安全形勢越來越復(fù)雜，一些食品安全事故不斷出現(xiàn)，一個部門的監(jiān)管顯得力不從心。為了使監(jiān)管資源充分利用，逐步增加其他部門分頭管，形成了現(xiàn)在大家所習(xí)慣的分段監(jiān)管體制。農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)產(chǎn)品的種植養(yǎng)殖；食品生產(chǎn)由質(zhì)監(jiān)部門管；食品流通，超市、商場由工商部門管；我們吃飯的小餐館、大飯店、酒店這些餐飲服務(wù)行業(yè)，由食品藥品監(jiān)督管理局來管。

毫不夸張地說，現(xiàn)實中幾乎所有的食品安全問題都能與監(jiān)管體制的弊端聯(lián)系在一起，如“問題奶粉”事件暴露出奶站監(jiān)管的真空。最具有諷刺意義的是2011年發(fā)生在遼寧的“毒豆芽”事件，沈陽市的幾個監(jiān)管部門都說“不歸我管”：工商部門說無照經(jīng)營與未取得食品生產(chǎn)許可證并存時，應(yīng)該歸質(zhì)監(jiān)管，因為后者是前者的前置條件；質(zhì)監(jiān)說豆芽菜是初級農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門管；農(nóng)委說動植物和微生物才是初級農(nóng)產(chǎn)品，豆芽菜是經(jīng)過發(fā)芽的，不屬于初級農(nóng)產(chǎn)品。幾個部門爭執(zhí)不下，最后市打假辦只好出面協(xié)調(diào)。

表4-1　中國食品產(chǎn)業(yè)鏈上的監(jiān)管者

（資料來源：中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心：《走出協(xié)調(diào)困境，向使能型轉(zhuǎn)化——關(guān)于食品安全委員會權(quán)能設(shè)置問題的研究報告》，2010年。）

另一個例子是“五小”治理?，F(xiàn)在各地的管理分工一般是小作坊歸質(zhì)監(jiān)，小餐飲歸食藥，流動攤販歸城管。那么如何區(qū)別小餐飲與流動攤販呢？有部門提出的標(biāo)準(zhǔn)是擺不擺凳子：擺凳子的就是小餐飲，不擺凳子的算流動攤販。但這就有問題了，譬如蘭州人吃拉面就喜歡蹲在地上端著吃，蹲的人越多說明生意越好，蘭州市里很多牛肉面館為了節(jié)省場地以吸引更多顧客，干脆不擺餐桌和凳子。根據(jù)常識，牛肉面館屬于小餐飲，但若按照上述標(biāo)準(zhǔn)，不擺凳子的牛肉面館被歸入流動攤販，監(jiān)管部門的管轄權(quán)在實踐中很難界定。

2009年《中華人民共和國食品安全法》通過的時候，全國人大常委會158票贊成，3票反對，4票棄權(quán)。人大法工委后來進行了評估，這些反對和棄權(quán)票都是投給監(jiān)管體制的。

發(fā)達國家普遍建立了行之有效的食品安全監(jiān)管體制，盡管類型各異。其基本類型大致有三種。第一種是附屬型，即由政府現(xiàn)有的某個部門負責(zé)食品監(jiān)管，并協(xié)調(diào)其他部門對食品安全工作進行監(jiān)管。加拿大是這種模式的代表。再比如瑞典，就設(shè)一個食品安全局，從中央到地方三級，就這一個部門，從農(nóng)田到餐桌全管了。第二種是獨立型，即中央政府新建立或?qū)⒃蟹稚⒌氖称钒踩芾砺毮苷系揭粋€專門的、獨立的監(jiān)管機構(gòu)，全權(quán)負責(zé)食品安全事務(wù)，以德國、丹麥等歐盟國家為代表。第三種為多部門聯(lián)合型，將食品安全管理職能分設(shè)在幾個政府部門，其中又可分為分類管理和分段管理兩種形式。當(dāng)然，這兩種形式的分工也會有交叉。法國的管理體制基本屬于分段管理，美國和日本的管理體制大體屬于分類管理。比如日本是由農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省兩個比較大的主要部門來管，然后中央成立一個食品安全委員會，來協(xié)調(diào)這兩個部門。美國的管理有一個特點，它也是多部門在管，但是我們是按照環(huán)節(jié)分段在管，它是按照品種分類在管。比如說農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品，在美國由農(nóng)業(yè)部門來管，一管到底，從農(nóng)田一直到餐桌都由農(nóng)業(yè)部門管著。去過美國的朋友可能有體會，過海關(guān)的時候執(zhí)法人員會問你有沒有帶牛肉干，因為牛肉干是不能帶進去的，這些執(zhí)法人員是農(nóng)業(yè)部的人，而不是動植物檢疫局或是海關(guān)。因此，只要出了事情就是農(nóng)業(yè)部的事情，中間不會出現(xiàn)斷裂。

那么，上述監(jiān)管體制孰優(yōu)孰劣？應(yīng)當(dāng)說，我們不能一味地迷信單部門監(jiān)管模式。筆者曾經(jīng)與美國FDA的首席法律顧問Ralph Tyler先生交談。我問他美國食品安全監(jiān)管中是否有部門職責(zé)不清的現(xiàn)象，他回答說有，并給我舉了一個例子：美國的母雞歸農(nóng)業(yè)部管，雞蛋歸FDA管。他說完這段，差點沒把我們在場的人笑噴。曾經(jīng)為政治局集體授課的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)羅云波教授有一段精彩的論述：

我們不能簡單地評判各國食品安全管理模式的優(yōu)劣，因為這些國家選擇的管理模式取決于本國的歷史傳統(tǒng)、基本國情和發(fā)展階段等因素。多部門分段監(jiān)管有利于充分發(fā)揮各個監(jiān)管部門的專業(yè)化優(yōu)勢，但是從食品安全特性的角度，部門過多、分段監(jiān)管確實更容易引發(fā)監(jiān)管重復(fù)、空白和矛盾等問題，增加協(xié)調(diào)難度、降低效率。

（摘自羅云波 等：《國外食品安全監(jiān)管和啟示》，載《行政管理改革》2011第7期）