第二節(jié)　完善社區(qū)共管運(yùn)行機(jī)制

一、完善社區(qū)公眾的參與機(jī)制

公眾參與是成功實(shí)施社區(qū)共管的必要條件之一。公眾的參與要體現(xiàn)自愿性和互利性原則，要讓群眾主動(dòng)參與，而不是被動(dòng)參與。公眾參與社區(qū)共管并不是說只有參與率達(dá)到百分之百才算成功，不同的共管項(xiàng)目要求的參與率并不一定相同。如果沒有受益者的參與，所設(shè)計(jì)和實(shí)施的項(xiàng)目就不能稱為真正的社區(qū)共管，其失敗也是毋庸置疑的。

首先，加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)公眾參與共管的意識(shí)。宣傳社區(qū)共管思想可以使公眾認(rèn)識(shí)到社區(qū)與保護(hù)區(qū)同屬一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，自然資源保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展是相互影響、相互作用的。通過宣傳共管，讓社區(qū)村民不斷地學(xué)習(xí)共管業(yè)務(wù)知識(shí)，了解共管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在宏觀上對(duì)共管的意義和重要性有一定認(rèn)識(shí)，使社區(qū)共管逐步深入人心。在宣傳中要避免“千村一腔”、“百縣一式”的做法，應(yīng)針對(duì)不同對(duì)象選擇不同的宣傳方式。宣傳方式盡可能多樣化，比如個(gè)人口頭宣傳、發(fā)放宣傳手冊、放電影等。共管項(xiàng)目工作人員還可與保護(hù)區(qū)管護(hù)人員一起，針對(duì)共管社區(qū)出現(xiàn)的問題，就森林在社區(qū)發(fā)展、水土保持、對(duì)本社區(qū)及周邊社區(qū)的作用和可能帶來的災(zāi)難等方面廣泛與村民交流，同時(shí)尋求解決辦法，以提高社區(qū)保護(hù)自然和參與共管的意識(shí)。因地制宜地、有針對(duì)性地開展環(huán)境教育培訓(xùn)工作，起到事半功倍的效果。另外，可考慮以鄉(xiāng)土教材的形式把生態(tài)環(huán)境教育納入正規(guī)教育，以青少年的教育活動(dòng)帶動(dòng)整個(gè)社區(qū)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高。

其次，提高婦女參與共管的能力。提高公眾參與社區(qū)共管能力時(shí)，應(yīng)特別注重婦女的參與。婦女是各種自然資源的主要使用者，通常被賦予獲取薪柴、采集林副產(chǎn)品、家庭養(yǎng)殖等角色，在家庭、生產(chǎn)生活中的特殊地位使她們具備了對(duì)森林使用的特殊經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特的認(rèn)知體系，而這些特殊的知識(shí)在森林資源社區(qū)共管中將起到重要作用。但貧困地區(qū)的農(nóng)村婦女，在社區(qū)自然資源管理方面與男性相比仍處于弱勢地位。提高婦女參與資源社區(qū)共管的關(guān)鍵是婦女的能力建設(shè)，既要?jiǎng)?wù)虛又要?jiǎng)?wù)實(shí)，要虛、實(shí)結(jié)合，應(yīng)注重包括實(shí)用技能、決策能力和管理能力在內(nèi)的能力建設(shè)。

再次，建立公眾參與保障機(jī)制，這包括兩方面的內(nèi)容。一是森林資源社區(qū)共管項(xiàng)目本身是一個(gè)及時(shí)獲得信息并做出反應(yīng)的動(dòng)態(tài)過程，建立公眾參與信息交流機(jī)制是必須的。賦予社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)共管項(xiàng)目相關(guān)信息的知情權(quán)是公眾參與社區(qū)共管的前提，要公布社區(qū)公眾參與社區(qū)共管的內(nèi)容、程序、方法、社區(qū)共管項(xiàng)目實(shí)施給農(nóng)戶帶來的好處和不利影響、需要群眾配合的有關(guān)信息、項(xiàng)目資金的分配及用途信息等，這樣一方面避免村民心存疑慮，影響參與積極性；另一方面有利于提高決策的透明度，便于參與者的監(jiān)督。二是為使社區(qū)公眾公平參與共管，在信息知情的基礎(chǔ)上，建立公眾參與保障機(jī)制。如社區(qū)公眾論壇是居民討論社區(qū)公共事務(wù)的一種民主形式，村民共管有什么問題、要求，可向社區(qū)共管組織反映，共管組織選擇與村民利益緊密相關(guān)的問題作為主題，在規(guī)定的時(shí)間召開論壇，村民可以暢所欲言，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見，或是提出解決問題的辦法。通過這種方式，可以保障村民公平參與管理和決策，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)自己的利益。此外，可建立行之有效的信訪制度、舉報(bào)制度及公證會(huì)制度等，為公眾參與共管提供可靠保障。

第四，建立有償保護(hù)機(jī)制。社區(qū)公眾參與森林資源的管護(hù)，自然保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)協(xié)助，為社區(qū)公眾解決生產(chǎn)和生活上的困難，以達(dá)到林區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展?？稍谡{(diào)查、評(píng)估、協(xié)商的基礎(chǔ)上，“堅(jiān)持社區(qū)需求”，逐步構(gòu)建有償保護(hù)機(jī)制，培育村民參與社區(qū)共管的積極性。所謂“堅(jiān)持社區(qū)需求原則”就是從社區(qū)的客觀實(shí)際出發(fā)，把解決和滿足大多數(shù)村民的實(shí)際合理需求放在首位，因?yàn)檫@樣做符合大多數(shù)村民的共同需求和利益，可使他們得到實(shí)惠，從而調(diào)動(dòng)村民參與共管的積極性和主動(dòng)性。當(dāng)然不是無原則的堅(jiān)持，也不是無根據(jù)的迎合，更不是只關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益而放棄保護(hù)的目的。應(yīng)該是在社區(qū)做出承諾、積極行動(dòng)、約束規(guī)范、有效保護(hù)的基礎(chǔ)上給予社區(qū)所需要的補(bǔ)償。

社區(qū)補(bǔ)償?shù)男问讲皇枪潭ú蛔兊?，?yīng)根據(jù)具體情況來決定。比如森林資源巡護(hù)監(jiān)測，由于森林分布具有分散性，應(yīng)就地吸引當(dāng)?shù)毓妳⑴c。根據(jù)本地調(diào)查和日常巡護(hù)監(jiān)測需要，制定巡護(hù)監(jiān)測計(jì)劃，安排管護(hù)人數(shù)及工作量，對(duì)此可給予巡護(hù)裝備和誤工補(bǔ)助；為了轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，可提供多樣化就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)；為了發(fā)展替代生計(jì)，減輕森林的壓力，可支持社區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)增加收入；為了提高村民的保護(hù)意識(shí)，可提供資金進(jìn)行豐富多樣的生物多樣性保護(hù)教育；為了增強(qiáng)社區(qū)法律意識(shí)及環(huán)保意識(shí)，形成良好的自律機(jī)制，應(yīng)進(jìn)行法律教育與宣傳。所有這些，最好通過協(xié)議或合同的形式明確參與者的責(zé)、權(quán)、利，避免出現(xiàn)“人人管如同沒人管”的狀況。

二、建立共管的激勵(lì)機(jī)制

建立有效的共管激勵(lì)機(jī)制是自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管工作持續(xù)開展的關(guān)鍵因素之一。人們在預(yù)期行為有助于實(shí)現(xiàn)或?qū)ψ陨碛欣那闆r下，才會(huì)努力去做某件事情。要激發(fā)社區(qū)村民參與森林資源社區(qū)共管，就要努力探索、積極構(gòu)建行之有效的激勵(lì)措施。只有當(dāng)村民感受到從共管活動(dòng)中獲取的利益大于參與成本時(shí)，才會(huì)為社區(qū)共管貢獻(xiàn)時(shí)間、資金、物質(zhì)和智慧。該地區(qū)村民出于生存和發(fā)展的壓力，通常關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展比關(guān)注資源保護(hù)更多，那么就可以協(xié)助社區(qū)優(yōu)先發(fā)展短平快的項(xiàng)目，特別為對(duì)資源依賴程度高的農(nóng)戶、婦女和貧困戶提供優(yōu)先參與的機(jī)會(huì)，讓他們從項(xiàng)目中受益，認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，逐步改變砍伐木料、打獵等傳統(tǒng)利用森林資源的方式。保護(hù)區(qū)可聘請(qǐng)社區(qū)村民為森林巡護(hù)員，實(shí)施協(xié)議保護(hù)制度，在保護(hù)的基礎(chǔ)上給予各種形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于積極參與生物多樣性保護(hù)工作的村民，比如對(duì)發(fā)現(xiàn)受傷的野生動(dòng)物及時(shí)報(bào)告者、參與撲救森林火災(zāi)者、舉報(bào)資源破壞事件有功者等都可以給予物質(zhì)或現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。通常采用的激勵(lì)方式有為社區(qū)提供生產(chǎn)工具和設(shè)備、建設(shè)物資、提供發(fā)展墊本資金等。

除了以上所提到的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，政治激勵(lì)、精神激勵(lì)等方式也是有效的。在自然保護(hù)區(qū)一些重大問題的決策上，給予社區(qū)村民充分的發(fā)言權(quán)，尊重并采納他們的意見，認(rèn)可他們的管理決策能力可以增強(qiáng)他們參與共管的深度和廣度。另外，保護(hù)區(qū)管理部門可以通過協(xié)議的形式把部分管理權(quán)力轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，既體現(xiàn)社區(qū)參與共管的主體地位，也增強(qiáng)他們管理好自然資源的自信心。保護(hù)區(qū)在直接或間接有效保護(hù)自然資源時(shí)，要兼顧社區(qū)利益，盡量達(dá)到保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間利益分配的均衡，調(diào)動(dòng)社區(qū)參與的積極性。

三、建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立合理的補(bǔ)償機(jī)制可使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)農(nóng)戶放棄對(duì)森林資源的過度開發(fā)，換取社區(qū)農(nóng)戶對(duì)資源保護(hù)的支持。

關(guān)于補(bǔ)償方式。對(duì)于具有生態(tài)保護(hù)作用的山林，無論是生態(tài)公益林還是承包給農(nóng)戶的集體所有制土地均，可采用物質(zhì)和非物質(zhì)兩大類補(bǔ)償方式。通過物質(zhì)補(bǔ)償，農(nóng)戶從中可得到現(xiàn)金及實(shí)物補(bǔ)償，但這個(gè)補(bǔ)償額度與農(nóng)戶直接開發(fā)土地的收益相比是微不足道的，還要采取其他辦法，比如長期聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與森林資源的管護(hù)，將保護(hù)區(qū)內(nèi)的大量短期工作機(jī)會(huì)向當(dāng)?shù)卮迕駜A斜等。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)因地制宜的原則，對(duì)不同地區(qū)的森林資源可考慮采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)各區(qū)域?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)的重要程度來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)森林資源依賴程度的高低確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。比如，按照各區(qū)在自然保護(hù)中的重要性來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可能會(huì)使核心區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于緩沖區(qū)、緩沖區(qū)高于試驗(yàn)區(qū)。這種差異性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于贏得保護(hù)區(qū)各區(qū)域社區(qū)村民對(duì)森林資源管護(hù)的支持。

關(guān)于非經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償。除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還應(yīng)因地制宜地采用更多的非經(jīng)濟(jì)手段以增加社區(qū)農(nóng)戶的收入，如技術(shù)、文化等也是應(yīng)該在考慮之列。

關(guān)于補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道。除了國家財(cái)政作為補(bǔ)償?shù)闹黧w，省、市和縣級(jí)人民政府也應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理提供更多的政策和經(jīng)費(fèi)支持。同時(shí)，保護(hù)區(qū)也可以根據(jù)自身的財(cái)力狀況進(jìn)行一定的補(bǔ)償，使得保護(hù)區(qū)內(nèi)的補(bǔ)償水平略高于保護(hù)區(qū)外。

關(guān)于補(bǔ)償條例。如針對(duì)野生動(dòng)物肇事的賠償問題，國家應(yīng)出臺(tái)具體的、操作性強(qiáng)的補(bǔ)償條例，劃撥專項(xiàng)資金用于野生動(dòng)物對(duì)社區(qū)農(nóng)作物及居民危害的補(bǔ)償。當(dāng)有野生動(dòng)物肇事時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)立即對(duì)村民損失進(jìn)行調(diào)查，能補(bǔ)救的及時(shí)補(bǔ)救，不能補(bǔ)救的及時(shí)做出科學(xué)的估價(jià)，確定賠償金額，短期內(nèi)將賠償金落實(shí)到受害者手中。

四、設(shè)計(jì)平等靈活的對(duì)話交流機(jī)制

社區(qū)共管是一種全新的資源管理模式，在我國的開展還處于起步階段，需要不斷豐富和完善，以達(dá)到與我國自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀相適應(yīng)。社區(qū)共管既是一種方法，更是管理部門與社區(qū)村民自我認(rèn)識(shí)的過程。在社區(qū)共管中，雖然政府機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)代表的公眾利益與社區(qū)村民個(gè)人的長遠(yuǎn)利益通常并不矛盾，但社區(qū)村民往往更看重個(gè)人短期利益，如果協(xié)調(diào)不好就會(huì)出現(xiàn)矛盾甚至是群體性事件；社區(qū)村民、保護(hù)區(qū)管理部門、地方政府等群體對(duì)社區(qū)共管精髓內(nèi)容認(rèn)識(shí)還不夠深入，開展共管活動(dòng)缺乏經(jīng)驗(yàn)，難免遇到各種問題和沖突，如不能及時(shí)解決也會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的事件。所以，要實(shí)施有效的社區(qū)共管，需要建立代表公眾利益的保護(hù)區(qū)、政府機(jī)構(gòu)與社區(qū)村民之間的對(duì)話交流機(jī)制。這便需要自然保護(hù)區(qū)管理部門為社區(qū)共管利益各方提供一個(gè)持續(xù)性的、平等的交流對(duì)話平臺(tái)，經(jīng)常對(duì)共管過程中的問題進(jìn)行對(duì)話，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。林業(yè)部門、自然保護(hù)區(qū)官員、政府機(jī)構(gòu)都要和社區(qū)村民代表面對(duì)面地討論有關(guān)社區(qū)共管的事務(wù)，從而體現(xiàn)出對(duì)社區(qū)村民人格和地位的尊重。

五、吸引科研院校、自然保護(hù)團(tuán)體、宗教人士等參與保護(hù)的互動(dòng)機(jī)制

在我國自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展歷程中，部分自然保護(hù)區(qū)管理部門曾經(jīng)嘗試與科研院校、國內(nèi)外自然保護(hù)團(tuán)體合作開展關(guān)于自然保護(hù)管理工作的項(xiàng)目，成功引入了先進(jìn)的保護(hù)理念和保護(hù)管理模式?？蒲性盒：妥匀槐Ｗo(hù)團(tuán)體在共管項(xiàng)目的引進(jìn)、實(shí)施、推廣、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)等方面都起到了不可忽視的作用。但由于我國自然保護(hù)區(qū)科研條件相對(duì)比較薄弱，決定了要吸引眾多生物學(xué)家、生態(tài)學(xué)家、管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家等科研學(xué)者具有一定的難度。因此，自然保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)盡快提供便利的科研合作條件，購置科研監(jiān)測設(shè)備，建立相應(yīng)的互動(dòng)機(jī)制，為自然保護(hù)專家、科研人員加入自然保護(hù)管理工作提供有利條件。憑借保護(hù)區(qū)內(nèi)豐富的科研素材，廣泛尋求國際國內(nèi)科研合作途徑，積極吸引高等院校和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)開展對(duì)野生動(dòng)植物的科學(xué)研究，建立野生動(dòng)植物的資料檔案庫，有計(jì)劃地開展拯救、增殖珍稀瀕危野生動(dòng)植物的工作，建立瀕危野生動(dòng)植物的繁育基地，為保護(hù)和管理自然資源提供科學(xué)指導(dǎo)。積極吸納自然保護(hù)團(tuán)體、科研院校的專家學(xué)者參與社區(qū)共管領(lǐng)導(dǎo)小組、社區(qū)共管委員會(huì)、社區(qū)共管組織的構(gòu)建工作，發(fā)揮所有利益相關(guān)方的科學(xué)指導(dǎo)作用，以保證社區(qū)共管機(jī)構(gòu)的科學(xué)性、代表性和民主性。目前已有個(gè)別自然保護(hù)區(qū)在開展社區(qū)共管活動(dòng)引入科研院校的專家學(xué)者參與的實(shí)例，如白水江自然保護(hù)區(qū)已吸納蘭州大學(xué)的專家為共管委員會(huì)成員；陜西太白山自然保護(hù)區(qū)也與北京林業(yè)大學(xué)、西南林學(xué)院、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院等單位合作對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行多學(xué)科考察。實(shí)踐證明，科研院校、自然保護(hù)團(tuán)體的參與能有效地推動(dòng)保護(hù)區(qū)社區(qū)共管工作的順利開展。

能否吸引宗教人士參與自然保護(hù)工作，當(dāng)前在學(xué)術(shù)界還沒有形成共識(shí)。我國自然保護(hù)區(qū)周邊大多數(shù)社區(qū)村民都有著樸素的自然崇拜傳統(tǒng)，如藏族信仰藏傳佛教，宣揚(yáng)人與自然的和諧統(tǒng)一。按照當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)，神山上的樹木不能亂砍濫伐、動(dòng)物不能獵殺、蟲類不能傷害、泉水不能污染等，這些風(fēng)俗客觀上起到了保護(hù)自然生態(tài)的作用。由此可見，宗教信仰直接影響著人們對(duì)自然保護(hù)的態(tài)度和行為。事實(shí)上，宗教人士也是自然保護(hù)管理工作中有益組成部分，應(yīng)充分發(fā)揮宗教人士在自然保護(hù)中的積極作用。自然保護(hù)區(qū)管理部門可以多關(guān)注宗教群體日常宗教活動(dòng)的訴求，盡量使燒香、燒紙、放鞭炮對(duì)自然保護(hù)的危害最小化，以形成自然保護(hù)與宗教活動(dòng)和諧發(fā)展的良性互動(dòng)。在政策法規(guī)允許的條件下，可以考慮吸收宗教人士參與共管委員會(huì)及森林資源的日常管理。

六、完善生物多樣性監(jiān)測評(píng)估機(jī)制

一個(gè)合乎客觀規(guī)律的發(fā)展模式，應(yīng)具有科學(xué)性、合理性和可持續(xù)性。社區(qū)共管的可持續(xù)發(fā)展要求不僅要具有激勵(lì)機(jī)制、對(duì)話交流機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制，而且應(yīng)具有對(duì)生物多樣性有效監(jiān)測的機(jī)制。

對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性的監(jiān)測是為了判斷社區(qū)共管的效果，野生動(dòng)植物是否得到了保護(hù)，其數(shù)量是否有變化。迄今為止，在自然保護(hù)區(qū)開展的生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目中，主要以國際專家監(jiān)測的方法為主。社區(qū)共管注重社區(qū)村民的參與，村民參與生物多樣性監(jiān)測也應(yīng)作為共管活動(dòng)的一個(gè)重要組成。在共管項(xiàng)目實(shí)施期限內(nèi)，雖然采用國內(nèi)外專家進(jìn)行生物多樣性監(jiān)測和評(píng)估是有效的，但項(xiàng)目結(jié)束后該方法就行不通了。為使共管持續(xù)地開展，使保護(hù)區(qū)的生物多樣性監(jiān)測更加完備，未來長期的監(jiān)測評(píng)估工作只能由社區(qū)來承擔(dān)。

社區(qū)監(jiān)測就是在專家監(jiān)測、確定指示物種或關(guān)鍵物種，對(duì)社區(qū)村民進(jìn)行生物多樣性知識(shí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開發(fā)出由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民運(yùn)作的監(jiān)測評(píng)估系統(tǒng)。村民監(jiān)測培訓(xùn)主要由專家在現(xiàn)場面對(duì)監(jiān)測對(duì)象，向村民講授監(jiān)測方法和技巧。經(jīng)培訓(xùn)后，村民對(duì)生物多樣性有一定的認(rèn)識(shí)，只需根據(jù)專家提供的表格就可完成與專家一樣的監(jiān)測結(jié)果，具有一定的專業(yè)性。另外，村民監(jiān)測還具有及時(shí)性、全面性和低成本性的特點(diǎn)。在社區(qū)共管實(shí)施期限內(nèi)，可以采用專家監(jiān)測與村民監(jiān)測相結(jié)合的方法開展監(jiān)測評(píng)估工作，為村民接受培訓(xùn)提供更多的機(jī)會(huì)，熟練掌握監(jiān)測技巧，共管項(xiàng)目結(jié)束則完全由村民進(jìn)行監(jiān)測評(píng)估。由于生物多樣性監(jiān)測強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)前物種的調(diào)查，這就要求要對(duì)新物種進(jìn)行及時(shí)的辨別及對(duì)原有物種進(jìn)行跟蹤，而這些工作僅在實(shí)施期限內(nèi)是不可能完成的。社區(qū)村民利用熟悉地形的優(yōu)勢和長期居住的生活經(jīng)驗(yàn)，可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間對(duì)原有物種進(jìn)行定時(shí)監(jiān)測，還可以發(fā)現(xiàn)專家未確定的新物種。相對(duì)于專家監(jiān)測，村民監(jiān)測具有熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、不間斷地隨時(shí)監(jiān)測、全面監(jiān)測、成本低、監(jiān)測效果好的優(yōu)勢。