規(guī)范化、制度化的合作關系主要特征是有制度可遵循?？缮鐣M織畢竟是一個新興社會事物，對于這一事物，政府本身在各層級上是認定不一的，規(guī)范性的法律法規(guī)很少，在政府與社會組織合作的實踐創(chuàng)新領域更是如此。這個無論是在本書的案例中，還是普遍的國內情況都是如此。

2002年出臺的《政府采購法》是目前唯一關于政府采購的法律條例。但該法涵蓋內容有限，所界定的政府采購服務只包含行政部門的后勤服務，未涉及養(yǎng)老助殘等典型公共服務。這類公共服務購買就缺乏相關的法律依據(jù)。另外缺乏對于公共服務提供方——社會組織的法律政策，雖然地方政府也出臺了一些相關管理條例和意見，但對于社會組織的法律地位、扶持和優(yōu)惠政策等方面都缺少細則性的法律法規(guī)，還需進一步完善。如2011年4月上海市出臺的《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》和《關于推進本市社會工作人才隊伍建設的意見》。這些意見的出臺，一定程度上規(guī)范了社會組織的地位與扶持政策，但還未形成操作化的準則以強化意見的落實。

另外，在政府購買服務的機制建設上，也存在不完善之處。近年來，JD區(qū)殘聯(lián)推行了項目化購買公共服務來推進助殘工作社會化，并建立了一套基本的招標、評審和評估程序，但機制建設還不完善，制度化水平有待提高。在案例中的一個典型表現(xiàn)是，雖然招投標的形式上看起來似乎已經(jīng)達到了規(guī)范化的標準，可從招投標的結果中我們還發(fā)現(xiàn)政府職能部門在選擇社會組織上存在地域、領域和關系上的偏向性。因為在貌似公開、公平和競爭的招投標流程中，有些步驟還是有政府主導決定的空間。如項目的評審，下面是2011年，區(qū)殘聯(lián)評審會名單及流程[3]。

公益創(chuàng)投項目評審會

評審委員會主任：區(qū)殘聯(lián)黨組書記、理事長SJ

審委員會副主任：上海市社會工作培訓中心主任朱希峰、

上海市社區(qū)服務中心主任竺亞

評審委員會委員：區(qū)民政局、區(qū)社建辦、區(qū)財政局、區(qū)殘聯(lián)等相關領導及協(xié)會代表

評審會上，首先由創(chuàng)投項目申請機構負責人對創(chuàng)投項目背景、依據(jù)、實施主要內容及項目實施后要取得的實效進行了陳述。隨后，評審委員會對項目相關方面提問后進行了全面的評審，并對項目的實施提出建議、意見。最后，評審委員會依據(jù)創(chuàng)投項目評審標準對該項目進行了現(xiàn)場打分評審，項目以高分通過了評審。

評審指標：

由此可見殘聯(lián)組建評審委員會，成員主要是市、區(qū)殘聯(lián)處室領導、區(qū)條塊領導，身份單一。規(guī)范的評審委員會的組成應包括：政府代表、社會工作領域的學者、社會組織領域的實務專家、社區(qū)代表、財政和審計等專業(yè)人士以及需求方的代表等。而且，評審委員會主任委員要由社會組織研究領域的專家學者擔任，這樣的安排能保證評審的中立性和專業(yè)性。

另外，還有一個典型現(xiàn)象，就是社會組織在整個購買過程中主要還是表現(xiàn)為被動參與：“在目前的購買流程中，項目是殘聯(lián)的職能科室在一定調研基礎上經(jīng)殘聯(lián)理事會同意確立的，評審委員會是殘聯(lián)召集職能科室、區(qū)條塊領導和專家組建的，評審和評估標準是殘聯(lián)主導制定的，雖然社會組織也有一定的參與，但還遠遠不夠。其實，在整個購買過程中，由于社會組織的能力較弱和過于依賴政府，社會組織未能主動有效參與購買過程，去談判和協(xié)商，使得購買項目成為政府主導的單向合作行為，幾乎沒有談判空間，相對被動?！?span id="x8uecrz" class="super" id="ref122">[4]

上述這些采購政策、財政制度和對社會組織的扶持政策，以及區(qū)殘聯(lián)助殘公益項目招投標機制的不完善，都導致了政府與社會組織合作關系得不到制度化保障，從而走向策略性和不穩(wěn)定性的一面。