我國社會保障法制建設(shè)改革與完善_社會保障概論

第二節(jié)　我國社會保障法制建設(shè)改革與完善

中國的社會保障法制的建設(shè)始于新中國成立初期，到1957年是它的創(chuàng)立時期，這期間一系列規(guī)范性文件的出臺，共同構(gòu)成了新中國社會保障的基本制度。從1958～1966年，為了適應(yīng)形勢的發(fā)展，我國對一些社會保障制度進行了必要的改革，使我國社會保障制度在實施范圍、保障水平和享受資格等方面得到了切實的發(fā)展。但在1966～1978年期間由于文化大革命的破壞，我國社會保障事業(yè)出現(xiàn)了停滯和倒退。而我國真正意義上的社會保障制度改革是發(fā)生在十一屆三中全會以后，大致經(jīng)歷了兩個階段：第一階段是從1978～1992年的十四大，這是社會保障制度的改革探索時期，這個階段的特點是社會保障制度改革作為國企改革的配套措施，在有關(guān)的社會保障單項改革上分別進行了探索。第二階段是中共十四大至今，這是社會保障制度改革取得突破性進展的時期。

但中國至今尚無一部獨立的社會保障立法，目前我國開展社會保障工作的理論依據(jù)還僅停留在暫行條例、辦法、指示等文件的水平上，只有少數(shù)立法分散在勞動法中。中國是發(fā)展中國家，我國的社會保障立法工作已經(jīng)比歐美國家晚了100多年，但我國政府與相關(guān)部門已經(jīng)將社會保障立法提入議事日程中來，也取得了一些成就，為將來的全面立法打下了堅實的基礎(chǔ)。

作為社會保障法制建設(shè)的核心，社會保險法律體制的建設(shè)就成了重中之重，下面就介紹一下社會保險法制建設(shè)的現(xiàn)狀與完善，從而以點帶面直觀我國社會保障法制建設(shè)。

一、養(yǎng)老保險的法制建設(shè)現(xiàn)狀與完善

中國至今尚無一部獨立的養(yǎng)老保險立法，但《養(yǎng)老保險條例》已在起草中。1993年，黨的十三屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，對建立中國養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)和原則做出了明確的規(guī)定，經(jīng)過實踐，成為養(yǎng)老保險立法的原則。國務(wù)院20世紀90年代發(fā)布的一系列文件指導(dǎo)著中國養(yǎng)老保險改革的實踐；勞動保障部和其他部委的規(guī)章，指導(dǎo)著新的養(yǎng)老保險制度的具體操作，這些內(nèi)容成為養(yǎng)老保險立法的重要基礎(chǔ)。

根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策及有關(guān)部門的立法計劃，中國養(yǎng)老保險立法近期的發(fā)展趨勢是：①養(yǎng)老保險立法的理論研究在中國是薄弱環(huán)節(jié)，是阻礙中國養(yǎng)老保險改革和立法的原因之一，所以，需要進行國際養(yǎng)老保險立法的研究和比較，加強養(yǎng)老保險立法的理論研究和關(guān)鍵問題的突破，建立中國養(yǎng)老保險立法理論體系。②起草和頒布中國養(yǎng)老保險條例。③著手中國社會保障綜合立法的準備工作。④探討適合中國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。

中國應(yīng)當(dāng)比較和借鑒世界各國養(yǎng)老保險立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，實事求是地研究中國國情，建立養(yǎng)老保險立法的理論基石；發(fā)展獨立、配套的養(yǎng)老保險立法體系；依法明確保險人、投保人、被保險人和受益人的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任；建立繳費人的監(jiān)督機制和國家對養(yǎng)老保險基金管理和投資的監(jiān)督機制；在養(yǎng)老保險領(lǐng)域以“依法辦事”代替“依政策辦事”，使中國的養(yǎng)老保險制度建立在法制基礎(chǔ)上。

（一）堅持“公平與效率相結(jié)合”的原則

歐盟國家的經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)告訴我們，單純強調(diào)公平的養(yǎng)老保險制度會脫離經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律而步入歧途。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，必須堅持“公平＋效率”的原則。借鑒歐盟國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，總結(jié)我國的實際情況，我國應(yīng)選擇“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，即首先發(fā)展和鞏固基本養(yǎng)老保險制度；建立和完善由國家、雇主和雇員三方出資的養(yǎng)老保險基金；保持較低的給付水平，養(yǎng)老保險繳費率和替代率保持適度水平；建立個人積累賬戶，將激勵原則引入養(yǎng)老保險支出領(lǐng)域。但是，堅持效率原則要避免過分強調(diào)效率而忽略養(yǎng)老保險制度的設(shè)計宗旨。

（二）區(qū)分再分配、儲蓄和商業(yè)保險的經(jīng)濟功能

中國的養(yǎng)老保險法律制度的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：①《基本養(yǎng)老保險法》。根據(jù)這個法律，政府征收社會保險稅收，將社會保險基金納入政府的社會保險預(yù)算，企業(yè)的養(yǎng)老保險繳稅堅持低稅率，由公共機構(gòu)經(jīng)辦，逐步擴大其對全社會的覆蓋面，養(yǎng)老金保持較低的替代率。②《企業(yè)補充養(yǎng)老保險法》。根據(jù)這個法律，企業(yè)和職工按照一定費率建立養(yǎng)老保險共同賬戶，個人賬戶養(yǎng)老基金可以進入資本市場，行業(yè)可以建立雙方或三方監(jiān)督的獨立基金會；也可以通過合同選擇保險公司，誰選擇誰擔(dān)風(fēng)險；還可以啟動托管法建立專業(yè)的競爭型養(yǎng)老基金托管人市場。③與《保險法》銜接，鼓勵個人購買商業(yè)人壽或者健康保險，對返利收入政府可給予個人所得稅的優(yōu)惠政策。

（三）加快企業(yè)補充養(yǎng)老保險立法步伐

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)實施強制、半強制的補充養(yǎng)老保險制度，避免多數(shù)雇主不情愿投保的結(jié)果，補充養(yǎng)老保險立法必須面對下列問題：①探討建立社會公共管理組織和私營管理組織兩種模式的可能性，由養(yǎng)老基金所有人自己選擇投資基金的管理者。②培育養(yǎng)老保險基金的投資管理者、投資規(guī)則，使企業(yè)養(yǎng)老保險法律制度與中國資本市場法律制度同步發(fā)展，為補充養(yǎng)老保險基金獲得預(yù)期回報率創(chuàng)造機會。

（四）探討中國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的模式

建立獨具特色的中國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度應(yīng)當(dāng)分步進行：①首先保障最貧困群體，建立獨生子女家庭養(yǎng)老保險制，因地制宜地發(fā)展強制的、個人儲蓄賬戶的、獨立非營利性基金組織的、政府最低擔(dān)保的制度。②探討中國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的模式，在社會救濟、社會保險與商業(yè)保險之間尋求第四條道路，即家庭保障與社會保險相結(jié)合，土地保障與現(xiàn)金保障相結(jié)合，自發(fā)互助保障與政府扶持和法律強制相結(jié)合的道路。③分步進行。中國農(nóng)村可劃分為發(fā)達、中間和貧困三類，應(yīng)據(jù)此制定不同的養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃和法律制度。

（五）建立繳費人監(jiān)督機制

中國養(yǎng)老保險組織屬于官方模式，主要問題在于管理與監(jiān)督均系政府行為。企業(yè)和職工作為繳費人，應(yīng)當(dāng)對社會保險基金的管理擁有實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。

（六）完善中國養(yǎng)老保險司法復(fù)審制度

來自歐盟國家的司法實踐對于建立中國養(yǎng)老保險司法復(fù)審制度具有一定參考意義：①進一步完善中國行政復(fù)議和行政法庭制度，使之更加專業(yè)化、簡便易行、方便群眾。②完善勞動爭議仲裁制度，培訓(xùn)專職和兼職養(yǎng)老保險爭議仲裁員，在人民法院的體系內(nèi)建立勞動法庭，改變由民事法庭處理勞動和養(yǎng)老保險爭議的狀況。③建立簡便易行的社會訴訟程序，是有效地處理養(yǎng)老保險爭議，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的必要條件。

二、醫(yī)療保險的法制建設(shè)現(xiàn)狀與完善

1951年我國頒布的《勞動保險條例》至今未宣布失效，依該條例建立的醫(yī)療保險制度有些仍然在實施，但除了《勞動保險條例》，任何意義的醫(yī)療保險立法在中國都尚未發(fā)生?！夺t(yī)療保險條例》將基于國務(wù)院44號條例起草。中國的醫(yī)療保險改革有待于深入解決下述問題：

（1）實施屬地管理原則，需要跨階層分擔(dān)風(fēng)險，協(xié)調(diào)不同行業(yè)、企業(yè)以及企業(yè)與地方政府的關(guān)系，尤其是那些經(jīng)濟效益好、年輕化、自己有初級保健機構(gòu)的企業(yè)，對社會醫(yī)療保險制度可能持消極態(tài)度。

（2）醫(yī)療服務(wù)管理要求供方和支付方密切結(jié)合，相互制約，以達到控制醫(yī)療費用的目的。勞動與社會保障部門是醫(yī)療保險的監(jiān)督者，同時又是醫(yī)療保險基金經(jīng)辦人，與醫(yī)療服務(wù)供方協(xié)調(diào)需要好的機制。因此，建立和完善中國的醫(yī)保合同制是醫(yī)療保險制度改革的重要環(huán)節(jié)。

（3）正確對待個人賬戶的利弊。建立個人賬戶可以鼓勵儲蓄和實施激勵原則，實現(xiàn)跨時間風(fēng)險分擔(dān)原則。目前世界上只有少數(shù)的國家實施個人儲蓄賬戶制度，與智利和新加坡的不同的是，中國個人賬戶的資金主要由企業(yè)支付，因此，降低企業(yè)負擔(dān)、增加個人繳費能力是非常必要的。另外，對于健康狀況好的年輕職工，個人賬戶的積累是長期儲蓄，其個人積累資金的保值增值及財產(chǎn)權(quán)利的法律保護是必須解決的問題。

（4）選擇適當(dāng)?shù)尼t(yī)療保險待遇支付方式，即妥善處理保險公司的支付原則、比例和方式，將成本效益和風(fēng)險分散結(jié)合起來。

（5）中國醫(yī)療保險法律制度的目的是：為城鎮(zhèn)勞動者建立統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度；醫(yī)療保障水平與我國生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，國家、企業(yè)和職工三方負擔(dān)；公平與效率相結(jié)合，醫(yī)療保險待遇與就業(yè)記錄關(guān)聯(lián)；實行醫(yī)保合同制，建立醫(yī)、保、患三方相互制約的機制；醫(yī)療服務(wù)和藥品銷售收入分別管理、分開核算；實行基本醫(yī)療服務(wù)項目和藥品目錄準入制；實行基本醫(yī)療服務(wù)項目和藥品目錄統(tǒng)一定價；實行患者選擇醫(yī)療服務(wù)制；實行患者和養(yǎng)老保險機構(gòu)評價醫(yī)療服務(wù)和參與監(jiān)督制；促進區(qū)域衛(wèi)生建設(shè)，醫(yī)療機構(gòu)社會化；統(tǒng)一公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度；行政與醫(yī)療服務(wù)分開管理，醫(yī)療服務(wù)實行屬地管理；醫(yī)、藥分開管理；解決企業(yè)醫(yī)療機構(gòu)社會化問題。

三、失業(yè)保險的法制建設(shè)現(xiàn)狀與完善

1950年，政務(wù)院頒布了《救濟失業(yè)工人辦法》，在當(dāng)時實行中央高度集中的經(jīng)濟體制下，實行“統(tǒng)包統(tǒng)配”的政策，暫時消除了失業(yè)，致使建立失業(yè)保險制度的重要性長期被忽略。1986年7月，國務(wù)院制定并發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這是中國失業(yè)保險法律制度的開端。1993年國務(wù)院又頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，擴大了失業(yè)保險法的適用范圍，改變了失業(yè)保險金的計算方法，增加了救濟內(nèi)容，突出了失業(yè)保險與再就業(yè)服務(wù)的結(jié)合。1999年1月20日，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》，對失業(yè)保險的適用范圍、基金籌集、繳費比例、享受條件、失業(yè)保險金給付、管理監(jiān)督等方面進行了重大改革。它的意義在于，為保護失業(yè)人員的合法權(quán)益提供了法律基礎(chǔ)；為完善中國失業(yè)保險制度奠定了法律基礎(chǔ)；為建立中國保險立法實現(xiàn)了一次突破；為推動國有企業(yè)的深化改革奠定了基礎(chǔ)。

我國失業(yè)保險法律制度面臨的挑戰(zhàn)：

1.向規(guī)范的經(jīng)濟裁員和失業(yè)保險法律制度的過渡

中國國有企業(yè)改革中實行的“減員增效、下崗分流”，是國企改革的一項重要措施。因此，下崗與再就業(yè)服務(wù)中心，一個是特殊經(jīng)濟調(diào)整時期的現(xiàn)象，一個是此時期的政策產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟體制改革的深化和社會保險法律制度的不斷健全，中國需要將下崗進一步規(guī)范為經(jīng)濟裁員，使再就業(yè)服務(wù)中心的政策向失業(yè)保險法律制度過渡。

（1）下崗需要法律依據(jù)。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟裁員立法，使大批辭退工人的企業(yè)行為在實體和程序兩個方面有了法律約束。下崗?fù)瑯有枰@樣的法律保障。缺乏法律保障的下崗可能摻雜很多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的主觀因素，他們的經(jīng)濟補償和再就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)缺乏法律保障。

（2）再就業(yè)服務(wù)中心需要經(jīng)濟功能分析。再就業(yè)服務(wù)中心作為一個權(quán)宜之計，在當(dāng)前“減員增效、下崗分流”的國企改革中發(fā)揮了重要作用。但是，它畢竟是一個臨時的“橋”。建立時，國家、社會和企業(yè)為其投入的財力、人力和物力也是昂貴的，然而這些投入只能在很短的時期內(nèi)發(fā)揮臨時的作用，總有一天要“拆”掉“這座橋”，而且“拆橋”也需要成本，所以從一定時期來看，盡快健全失業(yè)保險制度是更講究經(jīng)濟實效的。中國應(yīng)當(dāng)借《失業(yè)保險法》和《勞動合同法》出臺后的宣傳和教育時期，盡快結(jié)束這一過渡。

2.失業(yè)保險基金管理

解決失業(yè)保險基金承受力問題的出路在于失業(yè)保險基金的保值與增值和強化對失業(yè)保險基金合理使用的監(jiān)督。

（1）失業(yè)保險基金的保值與增值。失業(yè)保險基金具有資金的一般性和特殊性，作為資金的一般屬性，失業(yè)保險基金可以在運行中保值和增值，如同養(yǎng)老保險基金一樣，失業(yè)保險基金也應(yīng)大膽探索投資領(lǐng)域，以發(fā)現(xiàn)更多可行的投資方法。但是，失業(yè)保險基金要保障失業(yè)者的基本生活需要，在資本市場尚不健全的中國，不能用失業(yè)保險基金做實驗，去承受很大的投資風(fēng)險，應(yīng)從安全性較強的投資項目做起，購買利率較高的國債和企業(yè)債券。

（2）強化失業(yè)保險基金管理和監(jiān)督：①強化失業(yè)保險費的征繳工作，對拖繳、欠繳行為給予有力的制裁。②建立基金監(jiān)管制度，使失業(yè)保險基金專款專用，杜絕挪用和貪污失業(yè)保險基金的事件發(fā)生。③嚴格支付條件，保障失業(yè)保險基金的合理發(fā)放。

四、工傷保險的法制建設(shè)現(xiàn)狀與完善

1996年8月，原勞動部頒布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，是規(guī)范性文件，由十一章、六十三條款組成，從當(dāng)年10月開始實施。為了更加準確地對被保險人在工傷醫(yī)療期間或醫(yī)療期滿仍不能從事工作進行勞動能力的再鑒定，評定傷殘等級并定期復(fù)查傷殘狀況，我國政府于1996年頒發(fā)了《工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定標(biāo)準》，并責(zé)令各地成立勞動鑒定委員會負責(zé)按照《鑒定標(biāo)準》對因公負傷或患職業(yè)病的被保險人喪失勞動能力的程度進行等級鑒定，作為給付工傷津貼的依據(jù)。這兩個文件的頒布，使中國工傷保險立法工作進入了一個新的階段。2003年4月16日，國務(wù)院第5次常務(wù)會議又通過《工傷保險條例》，自2004年1月1日起施行。

《工傷保險條例》對完善工傷保險立法工作提出了新的要求：

（1）繼續(xù)擴大工傷保險實施的覆蓋面。新條例將工傷保險社會統(tǒng)籌的覆蓋范圍涵蓋了所有企業(yè)，特別是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納入了統(tǒng)籌范圍。同時，第一次將有雇工的個體工商戶納入了工傷保險的范圍，最大限度地保護了勞動者的合法權(quán)益。但是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的覆蓋還不夠充分。

（2）工傷保險基金只能在企業(yè)工資總額以內(nèi)籌集，我國企業(yè)社會保險繳費已經(jīng)很高，任何一項社會保險制度都不可能靠提高繳費率來增強基金的承受能力。因此，工傷保險基金的承受能力只能從減少事故發(fā)生率、加強收繳和基金安全管理兩方面入手。如果可能，基金投資渠道應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬，爭取安全性強、有較高回報的投資項目，是增強基金承受能力的積極措施。

（3）工傷保險繳費、支付和基金管理，應(yīng)當(dāng)抓緊時機，與其他社會保險制度做好銜接和統(tǒng)一工作。這樣可以減少管理成本，加強執(zhí)行力度。

（4）隨《工傷保險條例》的制定使中國工傷保險立法進入正規(guī)的行政立法階段，可以提高中國工傷保險實施與執(zhí)行的力度，從根本上加強工傷保險的法制建設(shè)。

五、生育保險的法制建設(shè)現(xiàn)狀與完善

中國進行經(jīng)濟體制改革以來，生育保險工作也進入了一個新的發(fā)展時期。1982年，為配合落實計劃生育政策，規(guī)定領(lǐng)取疾病救濟費的女職工，只要符合計劃生育政策，都可以在產(chǎn)假期內(nèi)領(lǐng)取產(chǎn)假工資；不符合計劃生育政策的，產(chǎn)假期間只能領(lǐng)取疾病救濟費，不能享受產(chǎn)假工資。1988年，在總結(jié)三十多年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家頒發(fā)了《女職工勞動保護規(guī)定》，擴大了生育保險的實施范圍，并再次提高了保險待遇。勞動部為貫徹這一規(guī)定，下發(fā)了《關(guān)于女職工生育待遇若干問題的通知》，進一步對流產(chǎn)產(chǎn)假工資等問題做出了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國勞動法》于1994年頒布實施，使生育保險法制建設(shè)上了一個新的臺階。同年，勞動部頒布了《企業(yè)女職工生育保險暫行辦法》，它共包括十六個條款，適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)和職工，中國生育保險根據(jù)以收定支、收支平衡的原則，由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納生育保險費，建立社會統(tǒng)籌生育保險基金。職工個人不繳納生育保險費。生育保險基金由勞動部門所屬社會保險機構(gòu)負責(zé)收繳、支付和管理。

在改革實踐中，人們越來越清楚地認識到，一方面，中國需要一部統(tǒng)一的《生育保險條例》，同時，國有企業(yè)的改革需要規(guī)范的生育法律制度，在保護女工利益的同時，減輕女工密集企業(yè)的勞動力成本負擔(dān)。另一方面，國家制定一部統(tǒng)一的《生育保險條例》的條件已經(jīng)成熟。國際生育保險立法和國內(nèi)勞動立法，以及我國多年在生育保險領(lǐng)域的實踐，已經(jīng)為生育保險立法奠定了基礎(chǔ)。制定《中國生育保險條例》需要解決下列問題：①建立社會統(tǒng)籌的生育保險模式。②按屬地原則進行管理，逐步擴大生育保險的覆蓋面。③逐步提高孕育假期和生育醫(yī)療待遇水平，中國孕育假期是90天，僅僅達到國際勞工組織公約的最低水平，生育醫(yī)療待遇應(yīng)與醫(yī)療保險和計劃生育補償立法銜接，使之得以改善。④生育保險繳費比例不得超過企業(yè)工資總額的1%，世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗是不建立獨立的生育保險繳費，而是從醫(yī)療保險基金或綜合社會保險基金中提取，中國的社會保險繳費已達到很高的比例，再提高繳費率必將造成勞動力成本增長快于勞動生產(chǎn)率增長的被動局面，使中國在國際市場的競爭中無立足之地。⑤生育津貼的計發(fā)方式應(yīng)當(dāng)隨工資結(jié)構(gòu)和指數(shù)調(diào)整制度的不斷健全而改善，目前按基本工資一定比例計發(fā)生育津貼的辦法，已經(jīng)使實際待遇水平降低，不再適用了。

對于出臺《社會保險法》，社會各界盼望已久，我國處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，社會經(jīng)濟環(huán)境各方面的變化非?？?，社會保險領(lǐng)域的各項規(guī)定也隨之處在不斷調(diào)整的過程中。經(jīng)過多年的改革實踐，各項社會保障制度的模式已基本確立，為《社會保險法》的出臺奠定了堅實的基礎(chǔ)。

有關(guān)我國社會保險法律體系的大框架可以設(shè)計如下：在綜合的社會保險大法之下，建立與之配套的具體實施操作的單項條例，這些條例包括基本養(yǎng)老保險條例、基本醫(yī)療保險條例、失業(yè)保險條例、工傷保險條例、生育保險條例、社會保險費的征繳條例、社會保險爭議處理條例、補充保險條例、社會保險基金管理條例。其中失業(yè)保險條例和社會保險費征繳條例已經(jīng)頒布，基本養(yǎng)老保險條例也將在近期出臺。圍繞這些法我們將建立和完善社會保險制度的實施機制，包括：社會保險的登記制度、社會保險費的申報繳費制度、社會保險的社會化管理制度、社會保險爭議處理制度和社會保險基金的收支運營監(jiān)管制度。另外，在立法權(quán)限上，實行集中和分散相結(jié)合的原則，例如，養(yǎng)老保險需要國家統(tǒng)一立法，失業(yè)保險、生育保險、醫(yī)療保險和工傷保險在國家基本立法的基礎(chǔ)上可以給地方留更多的余地，比如，費率、待遇水平的調(diào)整方面等。但是地方立法不得與國家立法相沖突。社會保險是社會保障的核心內(nèi)容，在完成社會保險法制建設(shè)以后，下一步任務(wù)就是制定社會保障法。