應(yīng)急管理機(jī)制_現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與技術(shù)

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文。原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理。在《現(xiàn)代漢語(yǔ)名詞辭典》中對(duì)“機(jī)制”的解釋是: “對(duì)事物變化的樞紐關(guān)鍵起制衡的限制、協(xié)調(diào)作用的力量、機(jī)構(gòu)和制度等?！薄冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中對(duì)“機(jī)制”的解釋，“機(jī)器的構(gòu)造和工作原理; 有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系; 泛指一個(gè)復(fù)雜的工作系統(tǒng)和某些自然現(xiàn)象的物理化學(xué)規(guī)律”等。我國(guó)權(quán)威的大型綜合性工具書(shū)《辭?！酚幸粋€(gè)比較詳盡的解釋: “原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，生物學(xué)和醫(yī)學(xué)在研究一種生物的功能時(shí)，常借指其內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)生物結(jié)構(gòu)組成部分的相互關(guān)系，及其間發(fā)生的各種變化過(guò)程的物理、化學(xué)性質(zhì)和相互關(guān)系。闡明一種生物功能的機(jī)制，意味著對(duì)它的認(rèn)識(shí)已從現(xiàn)象的描述進(jìn)到本質(zhì)的說(shuō)明。”

應(yīng)急管理機(jī)制可被定義為: 涵蓋了事前、事發(fā)、事中和事后的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)全過(guò)程中各種系統(tǒng)化、制度化、程序化、規(guī)范化和理論化的方法與措施，及應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、各要素之間相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的方式及其應(yīng)變機(jī)理。具體而言，應(yīng)急管理機(jī)制: 第一，是人類在總結(jié)、積累應(yīng)急管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的制度化成果，是對(duì)政府在長(zhǎng)期應(yīng)急實(shí)踐中使用的各種有效方法、手段和措施的總結(jié)和提煉，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明有效，并在實(shí)踐中不斷健全和完善。是適用于各種具體突發(fā)事件的管理而又凌駕于具體突發(fā)事件管理之上的普遍方法，一般要依靠多種方式、方法的集成而起作用。第二，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是一組建立在相關(guān)法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之上的政府應(yīng)急工作流程體系，能展現(xiàn)出突發(fā)事件管理系統(tǒng)中組織之間及其內(nèi)部相互作用關(guān)系，而外在形式則體現(xiàn)為政府管理突發(fā)事件的職責(zé)與能力。第三，從運(yùn)作流程來(lái)看，以應(yīng)急管理全過(guò)程為主線，涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)階段，包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)。

2.5.1 應(yīng)急管理機(jī)制基本內(nèi)容

2．5．1．1 預(yù)防機(jī)制

從政府危機(jī)管理的目的和效果來(lái)看，危機(jī)預(yù)防比危機(jī)處理更重要。加強(qiáng)危機(jī)的預(yù)警和預(yù)防，就能最大限度地減少和避免危機(jī)的發(fā)生，并預(yù)見(jiàn)可能發(fā)生的危機(jī)，采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

奧斯本(Osburn，1996)認(rèn)為，國(guó)家就像是一艘龐大的遠(yuǎn)洋班輪，所有昂貴的東西都堆放在甲板上，沒(méi)有危機(jī)預(yù)警就像船上沒(méi)有雷達(dá)，沒(méi)有導(dǎo)航系統(tǒng)，也沒(méi)有預(yù)防性保養(yǎng)維修一樣，必然存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。阿爾文·托夫勒(Alvin Toffler，1970)在《未來(lái)的沖擊》中也曾經(jīng)指出，由于不去預(yù)先考慮未來(lái)的問(wèn)題和機(jī)會(huì)，我們正從危機(jī)走向危機(jī)。因此，政府危機(jī)管理的目的首先使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療。即應(yīng)急管理從預(yù)警機(jī)制開(kāi)始，充分體現(xiàn)事前的制度安排。與此同時(shí)，由于現(xiàn)代社會(huì)中危機(jī)爆發(fā)的突然性增大、危害性增強(qiáng)、危害面擴(kuò)大，在事前預(yù)警常常也不足以控制事態(tài)的情況下，還需要事發(fā)后的大量救助與迅速處理能力，防止事態(tài)的進(jìn)一步惡化。

1． 立法機(jī)制

法制化是危機(jī)管理的根本保障。2006年1月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志著我國(guó)的公共危機(jī)管理開(kāi)始納入法制化軌道?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置方面的第一部綜合性法律，已于2007年11月1日開(kāi)始正式實(shí)施。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理工作正式走上法制化的軌道。但是，建立健全危機(jī)管理的機(jī)制、體制和法制，把各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案全面落到實(shí)處，還需要做大量深入細(xì)致的工作，以完善各部門(mén)的專門(mén)法律，明確規(guī)定在公共危機(jī)時(shí)各部門(mén)在人、財(cái)、物調(diào)度和問(wèn)題處理方面的權(quán)責(zé)。

2． 綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

危機(jī)管理是政府的基本職能和職責(zé)之一。危機(jī)關(guān)乎公共安全，其發(fā)生后影響范圍廣，危機(jī)管理需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同作戰(zhàn)。權(quán)威的指揮系統(tǒng)是保證統(tǒng)一指揮、果斷決策和迅速行動(dòng)的前提，是危機(jī)預(yù)防機(jī)制的核心部分，其職能是對(duì)各種潛在危機(jī)進(jìn)行預(yù)測(cè)，為危機(jī)處理制定有關(guān)的策略和步驟，并在危機(jī)發(fā)生后，立刻作出反應(yīng)，負(fù)責(zé)指揮危機(jī)的處理。

危機(jī)管理專家薛瀾教授還建議中國(guó)政府成立一個(gè)類似于美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局那樣的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)須具備: 第一，制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，動(dòng)員調(diào)配必要的社會(huì)資源，評(píng)估危機(jī)信息和危機(jī)風(fēng)險(xiǎn); 第二，在非危機(jī)時(shí)期，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作; 第三，在危機(jī)發(fā)生時(shí)期，要以最快的速度設(shè)立危機(jī)控制中心，調(diào)集訓(xùn)練有素的專業(yè)人員，配備必要的危機(jī)處理設(shè)備工具，以便迅速調(diào)查危機(jī)產(chǎn)生的原因及其影響程度，全面實(shí)施危機(jī)控制和管理。

我國(guó)目前正在推進(jìn)的“大部委制改革”的思路，適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)組織體制的要求。可設(shè)立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的具有大部委性質(zhì)的“應(yīng)急管理委員會(huì)”(或者“應(yīng)急部”)，設(shè)立常設(shè)性、專門(mén)性的危機(jī)預(yù)警部門(mén)，對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行正確的認(rèn)識(shí)和把握，制定長(zhǎng)期危機(jī)管理計(jì)劃，加強(qiáng)各級(jí)政府、各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)能力，將分散在各個(gè)機(jī)構(gòu)中的力量迅速形成整體合力，以便決策層能夠及時(shí)調(diào)動(dòng)資源、有效支配并化解危機(jī)事件。

我國(guó)應(yīng)該在縣級(jí)以上政府中成立常設(shè)的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以立法形式授予其對(duì)其他相關(guān)危機(jī)管理職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。在國(guó)家層面的實(shí)際運(yùn)作上，建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦爆發(fā)需要?jiǎng)佑酶鞣劫Y源的重大危機(jī)，能夠保證政府在處理危機(jī)事件時(shí)的政策協(xié)調(diào)，避免由于體制原因造成扯皮而貽誤時(shí)機(jī)。

3． 危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制

美國(guó)行政學(xué)家?jiàn)W斯本和蓋布勒提出了“有預(yù)見(jiàn)性的政府——預(yù)防而不是治療”的治療模式。突發(fā)事件并非沒(méi)有任何預(yù)兆，在尚未爆發(fā)時(shí)，發(fā)現(xiàn)預(yù)兆，把它消滅在萌芽狀態(tài)，或者潛伏時(shí)期，是政府應(yīng)急管理的最高境界。

所謂突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制是指為了避免、減少或延緩?fù)话l(fā)事件的發(fā)生，或是在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制是政府應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和前提，建立預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制需要做好以下工作:

(1)建立監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，全面開(kāi)展公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)工作。監(jiān)測(cè)是預(yù)警、應(yīng)急的基礎(chǔ)，加強(qiáng)公共危機(jī)監(jiān)測(cè)是建立預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵手段。要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，把應(yīng)急管理納入到常規(guī)管理之中。各級(jí)部門(mén)要結(jié)合實(shí)際，因地制宜，建立監(jiān)測(cè)本地區(qū)公共危機(jī)的預(yù)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，形成上下結(jié)合、分工協(xié)作、效能統(tǒng)一的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)體系。建立網(wǎng)絡(luò)就是要明確機(jī)構(gòu)、明確人員、明確責(zé)任和任務(wù)，分工負(fù)責(zé)，實(shí)行常規(guī)和動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)。研究突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，探討突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，不斷完善突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的指標(biāo)體系，做到科學(xué)監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)。

(2)制定預(yù)測(cè)信息管理制度，開(kāi)展預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作。制定突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息管理制度，建立健全信息匯集、報(bào)告、通報(bào)、發(fā)布制度。加強(qiáng)突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息的統(tǒng)一歸口管理。做好突發(fā)事件的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估工作，同時(shí)建立起突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)，并納入預(yù)測(cè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享共用和有效傳遞。及時(shí)整理并發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息。預(yù)測(cè)信息必須保持及時(shí)、客觀、全面、真實(shí)、穩(wěn)定、連續(xù)，保證信息網(wǎng)絡(luò)的暢通。

(3)制定應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制的重要組成部分，它的總目標(biāo)是控制緊急情況的發(fā)展并盡可能消除危機(jī)，將突發(fā)事件對(duì)人、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境的危害減少到最低程度。

應(yīng)急預(yù)案又稱應(yīng)急救援預(yù)案，它一般包括應(yīng)急預(yù)案制定的目的和依據(jù)、應(yīng)急預(yù)案的適用范圍、突發(fā)公共事件的分類分級(jí)、工作原則、組織領(lǐng)導(dǎo)體系、應(yīng)急機(jī)制、保障措施、預(yù)案管理等相關(guān)內(nèi)容。制定應(yīng)急預(yù)案要做到科學(xué)、實(shí)用和權(quán)威。

應(yīng)急預(yù)案編制出來(lái)以后還要進(jìn)行預(yù)案的演練，以檢驗(yàn)預(yù)案是否合理有效，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行修正完善; 同時(shí)也通過(guò)預(yù)案演習(xí)，鍛煉管理人員和工作人員特別是救援人員的實(shí)戰(zhàn)能力，提高協(xié)調(diào)配合水平和救援所需要的實(shí)際技術(shù)，加強(qiáng)人們的防范意識(shí)。

4． 應(yīng)對(duì)保障機(jī)制

保障系統(tǒng)是應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)體系的支撐，前面所提到的三個(gè)系統(tǒng)建設(shè)，并非空中樓閣，而是需要諸多方面的支持。保障系統(tǒng)就是法律、人、財(cái)、物、智、時(shí)空、信息等諸元素的集合。一般來(lái)說(shuō)，保障系統(tǒng)應(yīng)提供以下兩個(gè)方面的支持: 應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供物質(zhì)資源保障; 應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供非物質(zhì)資源保障，如信息庫(kù)、人才庫(kù)、法律規(guī)范的保障以及社會(huì)支持系統(tǒng)等。

(1)財(cái)政的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)突發(fā)事件突如其來(lái)時(shí)，公共財(cái)政首先承擔(dān)起應(yīng)急管理的財(cái)力保障功能。突發(fā)事件的反應(yīng)、處理系統(tǒng)的運(yùn)作，人員的培訓(xùn)及技術(shù)的投入，物資準(zhǔn)備的建立和調(diào)度等，需要龐大的開(kāi)支，是單位和個(gè)人無(wú)法滿足的公共需要。此時(shí)，只有通過(guò)投入和增加政府公共財(cái)政支出，提供公共產(chǎn)品，才能滿足解決突發(fā)事件這一社會(huì)公共需求。同時(shí)，政府支出的增加，能夠彌補(bǔ)由于其他支出減少導(dǎo)致的國(guó)民收入下降，實(shí)現(xiàn)均衡國(guó)民收入。

第一，通過(guò)稅收機(jī)制實(shí)現(xiàn)自發(fā)調(diào)節(jié)。由于突發(fā)事件的影響，企業(yè)銷售收入大幅度下降，流轉(zhuǎn)稅收收入自動(dòng)減少; 同時(shí)，通過(guò)累進(jìn)所得稅制的安排，所得額迅速下降的企業(yè)、個(gè)人，自動(dòng)適用更低檔次的應(yīng)稅稅率，從而減少所得稅的上交。稅收的減少，把更多的收入留給企業(yè)和個(gè)人，增強(qiáng)企業(yè)的投資能力和消費(fèi)者的消費(fèi)需求，通過(guò)減少撤出和延緩注入下降的速度，抑制財(cái)政乘數(shù)作用，避免經(jīng)濟(jì)更大的波動(dòng)。

第二，通過(guò)失業(yè)救濟(jì)金制度實(shí)現(xiàn)自動(dòng)調(diào)節(jié)。緊急時(shí)期，失業(yè)人數(shù)大幅度增加，政府的失業(yè)救濟(jì)支出將自動(dòng)增加。當(dāng)一國(guó)政府的失業(yè)救濟(jì)制度非常健全和完善時(shí)，這種調(diào)節(jié)會(huì)自發(fā)實(shí)現(xiàn)由于政府支出的增加，一定程度上減緩了由于其他注入量下降造成的波動(dòng)，減小財(cái)政乘數(shù)作用。

(2)應(yīng)急資金投入機(jī)制。有效的應(yīng)急管理是建立在充分的資源保障基礎(chǔ)之上的。把應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算體系，建立國(guó)家反危機(jī)基金，建立資金的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制是建立應(yīng)急管理的財(cái)政保障體系所必需的。作為應(yīng)急管理主體的政府，在每年制定財(cái)政預(yù)算時(shí)，將處理突發(fā)事件的經(jīng)費(fèi)預(yù)留出來(lái)，是非常必要的。政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)預(yù)算支出額的一定比例設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。

從目前我國(guó)現(xiàn)有的政府財(cái)政支付能力和財(cái)政體制來(lái)看，集中應(yīng)對(duì)少數(shù)突發(fā)事件的力量是具備的。但從全方位防范、常規(guī)性防范、現(xiàn)代化防范的廣度和深度的要求來(lái)看，資金的來(lái)源和保證還顯不足。解決資金問(wèn)題除了政府承擔(dān)主體責(zé)任，擴(kuò)大財(cái)政在公共事務(wù)方面的投入外，還應(yīng)建立社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，廣泛籌集社會(huì)資金。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)多種國(guó)民安全保障險(xiǎn)種，引導(dǎo)公民進(jìn)行長(zhǎng)期自我保障投資，提高自我保護(hù)的能力和水平。

從一定意義上說(shuō)，資金的制約是當(dāng)前完善我國(guó)政府應(yīng)急管理體系的一個(gè)最大的“瓶頸”。應(yīng)建立起財(cái)政稅收的優(yōu)惠補(bǔ)償機(jī)制。政府可選擇改變政府支出或稅率水平，即相機(jī)抉擇財(cái)政政策。但是，財(cái)政支出的大幅度調(diào)整只能隨預(yù)算編制一年進(jìn)行一次，而稅率的調(diào)整則涉及修改稅法，需要更長(zhǎng)的時(shí)間。只有當(dāng)危機(jī)事件的影響很大，涉及面很廣，持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)時(shí)，適合采取相機(jī)抉擇財(cái)政政策。因此，政府通過(guò)在編制政府預(yù)算時(shí)留有足夠的余地，以能夠迅速對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況的變化作出反應(yīng); 出臺(tái)優(yōu)惠的稅費(fèi)政策; 發(fā)放政府貼息貸款或過(guò)渡性貸款; 擴(kuò)大失業(yè)救助的范圍; 發(fā)行特別公債等措施，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，解決資金問(wèn)題。

(3)應(yīng)急物資保障機(jī)制。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，物資的支撐是必不可少的。平時(shí)要建立基本生活物資的儲(chǔ)備制度，準(zhǔn)備必要的基本生活物資，以便在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能有效地調(diào)動(dòng)資源，滿足受災(zāi)群眾的基本生活需要。同時(shí)，建立互相協(xié)調(diào)、互相聯(lián)系、反應(yīng)靈敏的物資調(diào)配網(wǎng)絡(luò)。要保證在緊急情況下應(yīng)急交通工具的優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先放行，確保運(yùn)輸安全暢通。必要時(shí)有關(guān)部門(mén)還要對(duì)現(xiàn)場(chǎng)及相關(guān)通道實(shí)行交通管制，開(kāi)設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”，保證應(yīng)急救援工作的順利開(kāi)展。加強(qiáng)物資調(diào)運(yùn)、確保市場(chǎng)供應(yīng)。千方百計(jì)組織貨源，監(jiān)控現(xiàn)金收支，嚴(yán)厲打擊囤積居奇、哄抬物價(jià)的不法商販，及時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)控，通過(guò)各種方式，維護(hù)非常時(shí)期市場(chǎng)穩(wěn)定，保障日常供應(yīng)，滿足人民群眾的生活需要，杜絕大范圍搶購(gòu)的情況發(fā)生，使非常時(shí)期人民群眾的生活需要可以得到保證，確保災(zāi)區(qū)群眾有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能得到及時(shí)醫(yī)治，避免造成社會(huì)恐慌。政府應(yīng)完善戰(zhàn)略性資源的儲(chǔ)備，編制資源目錄，以便有效地調(diào)動(dòng)資源。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)人力資源的培養(yǎng)和訓(xùn)練，為危機(jī)管理提供充足的人力儲(chǔ)備。公共危機(jī)發(fā)生以后，各級(jí)政府部門(mén)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)保證應(yīng)急處理所需的必要物品，例如，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，要保證醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資的供應(yīng)。要根據(jù)公共危機(jī)應(yīng)急管理的需要，公共危機(jī)管理部門(mén)依法緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備; 必要時(shí)，對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離，并對(duì)突發(fā)事件發(fā)生地實(shí)行封鎖。

(4)應(yīng)急物資管理使用監(jiān)督機(jī)制。在處理涉及面較廣、危機(jī)程度較大的突發(fā)事件時(shí)，對(duì)于國(guó)家和社會(huì)各界提供的應(yīng)急物資的使用需要建立監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)目前的體制下，應(yīng)該建立由紀(jì)委、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)組成的監(jiān)督體系，制定相關(guān)的審批程序和監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)財(cái)政應(yīng)急專項(xiàng)資金的管理使用實(shí)行跟蹤監(jiān)控和內(nèi)部審計(jì)，保證資金?？顚Ｓ谩＝邮苌鐣?huì)捐贈(zèng)物資要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)做到手續(xù)完備、專賬管理、專人負(fù)責(zé)、賬款相符和賬目清楚，從而切實(shí)保證捐贈(zèng)的物資能夠用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

(5)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。做好專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的組建、培訓(xùn)和應(yīng)急骨干力量的準(zhǔn)備和訓(xùn)練等方面的工作，建立各種應(yīng)急力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級(jí)政府要指定或建立與人口密度、城市規(guī)模相適應(yīng)的應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所，完善緊急疏散管理辦法和程序，明確各級(jí)責(zé)任人，確保在緊急情況下公眾安全、有序地轉(zhuǎn)移或疏散，做好涉險(xiǎn)人員和應(yīng)急救援人員的安全防護(hù)工作。相關(guān)部門(mén)還要做好通信保障工作，提供科學(xué)技術(shù)支撐。

(6)技術(shù)保障機(jī)制。通過(guò)建立完善的危機(jī)管理信息和決策支持系統(tǒng)、資料庫(kù)、知識(shí)系統(tǒng)、規(guī)范模型、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、電子信息技術(shù)的應(yīng)用平臺(tái)，以及通過(guò)積極獲取決策智囊系統(tǒng)的支持，來(lái)節(jié)約成本，減少損失，提高管理績(jī)效。雖然政府應(yīng)急管理體系的全面建立不可能一蹴而就，但可以肯定，我們的政府已經(jīng)開(kāi)始這方面的工作了，這個(gè)體系的建立不會(huì)太遠(yuǎn)了。這個(gè)體系一旦建立，危機(jī)來(lái)臨時(shí)，我們就可以從容面對(duì)，從容而戰(zhàn)，因?yàn)樵谕话l(fā)事件剛發(fā)生時(shí)候，我們的政府、我們的人民已經(jīng)有了屬于自己的一道堅(jiān)固的防護(hù)墻。

5． 教育與培訓(xùn)機(jī)制

應(yīng)急管理的能力取決于多種因素，政府官員和公共管理者的應(yīng)急管理意識(shí)和能力無(wú)疑是一個(gè)十分重要的因素。加強(qiáng)危機(jī)管理教育與培訓(xùn)是獲取危機(jī)管理知識(shí)、提高應(yīng)對(duì)危機(jī)技能的主要途徑。

培訓(xùn)對(duì)象而言，可以分為兩個(gè)層次，一是對(duì)政府應(yīng)急管理主體(國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的人員)的培訓(xùn)，側(cè)重于應(yīng)急管理方法、程序的掌握，以提高應(yīng)急管理能力進(jìn)行的強(qiáng)制性的、系統(tǒng)的應(yīng)急管理培訓(xùn)，以提高他們的突發(fā)事件反應(yīng)能力。二是對(duì)公眾的培訓(xùn)，側(cè)重于突發(fā)事件特點(diǎn)、影響路徑、突發(fā)事件預(yù)防等知識(shí)的傳播，以提高公眾抵御突發(fā)事件的自救、互助能力。

就培訓(xùn)方式而言，既可以效仿西方國(guó)家將應(yīng)急管理知識(shí)作為公務(wù)員培訓(xùn)的課程，也可以依托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、基層組織加大社會(huì)宣傳?？梢酝ㄟ^(guò)廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、宣傳手冊(cè)等媒介向公民廣泛開(kāi)展安全教育，組織與公民生活息息相關(guān)的安全培訓(xùn)和演習(xí)，強(qiáng)化實(shí)踐方面的操作能力?？梢圆扇I(yè)培訓(xùn)和普遍培訓(xùn)相結(jié)合的方法，編制危機(jī)教學(xué)手冊(cè)，普及救險(xiǎn)脫困知識(shí)，以有效預(yù)防危機(jī)，減少危機(jī)損失。

2006年4月3日，北京市政府就免費(fèi)向市民們發(fā)放了防災(zāi)應(yīng)急手冊(cè)。該手冊(cè)以市民家庭為對(duì)象，把主要突發(fā)公共事件分為12個(gè)專題、62個(gè)小問(wèn)題，采取圖文并茂、通俗易懂的方式，向市民進(jìn)行應(yīng)急重點(diǎn)解釋和專家提示，同時(shí)配有《首都市民防災(zāi)應(yīng)急手冊(cè)》flash短片，并邀請(qǐng)參與《首都市民防災(zāi)應(yīng)急手冊(cè)》編寫(xiě)的相關(guān)委辦局及專家走進(jìn)直播間，向市民介紹《首都市民防災(zāi)應(yīng)急手冊(cè)》具體事宜，對(duì)提高社會(huì)公眾維護(hù)公共安全意識(shí)和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件能力，普及預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等知識(shí)和技能，起到了很好的宣傳教育作用。

國(guó)家行政學(xué)院堅(jiān)持高起點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)，加快國(guó)家應(yīng)急管理人才培訓(xùn)建設(shè)。按照國(guó)務(wù)院要求“建設(shè)成為全國(guó)應(yīng)急管理人才培訓(xùn)中心、應(yīng)急管理政策研究和咨詢中心及國(guó)際交流與合作中心”，開(kāi)展全方位、多渠道、寬領(lǐng)域的國(guó)際應(yīng)急管理交流合作，是中國(guó)政府賦予國(guó)家行政學(xué)院的重要職責(zé)，也是籌建基地、創(chuàng)建國(guó)際一流行政學(xué)院的重要方面。2010年國(guó)家行政學(xué)院全面加快了國(guó)家應(yīng)急管理人員培訓(xùn)基地建設(shè)的進(jìn)程，成立應(yīng)急管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)，總建筑面積2.3萬(wàn)m2的應(yīng)急管理教學(xué)樓和學(xué)員宿舍樓正在緊張地建設(shè)中，面向國(guó)內(nèi)外招聘和選調(diào)各類應(yīng)急管理人才工作也已全面展開(kāi)。

2.5.1.2 預(yù)警機(jī)制

所謂預(yù)警機(jī)制是指根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢(shì)，確定相應(yīng)預(yù)警級(jí)別，標(biāo)示預(yù)警顏色，并向社會(huì)發(fā)布相關(guān)信息的機(jī)制。預(yù)警機(jī)制是在突發(fā)事件實(shí)際發(fā)生之前對(duì)事件的預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)及提供預(yù)先處理操作的重要機(jī)制，主要包括以下內(nèi)容: ①對(duì)預(yù)警范圍的確定。需要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)控的時(shí)間范圍、空間范圍以及監(jiān)控對(duì)象范圍。②預(yù)警級(jí)別的設(shè)定及表達(dá)方法的規(guī)定。例如，美國(guó)核安全管理委員會(huì)對(duì)突發(fā)事件制定了5種警戒級(jí)別，按照從輕微到嚴(yán)重的順序，分別以5種顏色表示。香港對(duì)暴雨的預(yù)警也分成了多個(gè)以不同顏色表示的級(jí)別。③緊急通報(bào)的次序、范圍和方式。一旦發(fā)生了突發(fā)事件，第一時(shí)間以及之后應(yīng)該順序通知哪些機(jī)構(gòu)、人，以何種方式通知。④突發(fā)事件范疇與領(lǐng)域預(yù)判。對(duì)突發(fā)事件涉及的范疇和領(lǐng)域進(jìn)行預(yù)判，初步對(duì)突發(fā)事件給出一個(gè)類別和級(jí)別，以匹配應(yīng)對(duì)預(yù)案。

考慮到社會(huì)安全事件的特殊性，如比較敏感，緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度不易預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，未要求社會(huì)安全事件必須劃分預(yù)警級(jí)別。在國(guó)際上，預(yù)警一般分為五級(jí)的較多，如美國(guó)，依次用紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色標(biāo)示。我國(guó)預(yù)警級(jí)別分為四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。預(yù)警級(jí)別的確定往往是預(yù)測(cè)性的，一般是突發(fā)事件還處于未然狀態(tài)，而突發(fā)事件的分級(jí)則是確定的，是基于突發(fā)事件已然狀態(tài)的劃分，預(yù)警級(jí)別和實(shí)際發(fā)生的突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不一定一致，需要負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或者處置的人民政府根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整和確定。同時(shí)，確定預(yù)警級(jí)別的要素主要是突發(fā)事件的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度，而突發(fā)事件的分級(jí)主要是按照社會(huì)危害程度、影響范圍來(lái)劃分。

1． 預(yù)警過(guò)程

(1)信息監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)監(jiān)測(cè)制度建設(shè)，建立健全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和體系，是提高政府信息收集能力，及時(shí)做好突發(fā)事件預(yù)警工作，有效預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕、消除突發(fā)事件引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)危害的基礎(chǔ)。

①根據(jù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的種類和特點(diǎn)，建立健全基礎(chǔ)信息庫(kù)。所謂突發(fā)事件基礎(chǔ)信息庫(kù)，是指應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必備的有關(guān)危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)隱患、應(yīng)急資源(物資儲(chǔ)備、設(shè)備及應(yīng)急隊(duì)伍)、應(yīng)急避難場(chǎng)所(分布、疏散路線和容納能量等)、應(yīng)急專家咨詢、應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)事件案例等基礎(chǔ)信息的數(shù)據(jù)庫(kù)。建立完備、可共享的基礎(chǔ)信息庫(kù)是應(yīng)急管理、監(jiān)控和輔助決策的必不可少的支柱。目前，我國(guó)突發(fā)事件的基礎(chǔ)信息調(diào)查還比較薄弱，信息不完整、家底不清現(xiàn)象還普遍存在，信息分割現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。建立健全基礎(chǔ)信息庫(kù)，要求各級(jí)政府開(kāi)展各類風(fēng)險(xiǎn)隱患、風(fēng)險(xiǎn)源、應(yīng)急資源分布情況的調(diào)查并登記建檔，為各類突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警和隱患治理提供基礎(chǔ)信息。要統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息的整合和資源共享，提高信息的使用效率。

②完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，劃分監(jiān)測(cè)區(qū)域，確定監(jiān)測(cè)點(diǎn)，明確監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，提供必要的設(shè)備、設(shè)施，配備專職或者兼職人員，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行檢測(cè)。這是對(duì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)定。完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一是在完善現(xiàn)有氣象、水文、地震、地質(zhì)、海洋和環(huán)境等自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加監(jiān)測(cè)密度提高技術(shù)裝備; 二是建立危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)和危險(xiǎn)品跨區(qū)域流動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng); 三是在完善省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的同時(shí)，健全傳染病和不明原因疾病、動(dòng)植物疫情、植物病蟲(chóng)害和食品藥品安全等公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。無(wú)論是完善哪一類突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，都要加大監(jiān)測(cè)設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，配備專職或者兼職的監(jiān)測(cè)人員。

2． 信息發(fā)布

全面、準(zhǔn)確地收集、傳遞、處理和發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息，一方面有利于應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)對(duì)事態(tài)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)分析和最終作出準(zhǔn)確判斷，從而采取有效措施將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，或者為突發(fā)事件發(fā)生后具體應(yīng)急工作的展開(kāi)贏得寶貴的準(zhǔn)備時(shí)間; 另一方面有利于社會(huì)公眾知曉突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以便及時(shí)采取有效防護(hù)措施避免損失，并做好有關(guān)自救、他救準(zhǔn)備。

突發(fā)事件預(yù)警信息的發(fā)布、報(bào)告和通報(bào)工作，是建立健全突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，建立完整的突發(fā)事件預(yù)警信息制度，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

①建立完善的信息監(jiān)控制度。有關(guān)政府要針對(duì)各種可能發(fā)生的突發(fā)事件，不斷完善監(jiān)控方法和程序，建立完善事故隱患和危機(jī)源監(jiān)控制度，并及時(shí)維護(hù)更新，確保監(jiān)控質(zhì)量。

②建立健全信息報(bào)告制度。一方面要加強(qiáng)地方各級(jí)政府與上級(jí)政府、當(dāng)?shù)伛v軍、相鄰地區(qū)政府的信息報(bào)告、通報(bào)工作，使危機(jī)信息能夠在有效時(shí)間內(nèi)傳遞到行政組織內(nèi)部的相應(yīng)層級(jí)，有效發(fā)揮應(yīng)急預(yù)警的作用; 另一方面要拓寬信息報(bào)告渠道，建立社會(huì)公眾信息報(bào)告和舉報(bào)制度，鼓勵(lì)任何單位和個(gè)人向政府及其有關(guān)部門(mén)報(bào)告危機(jī)事件隱患。同時(shí)要不斷嘗試新的社會(huì)公眾信息反應(yīng)渠道，如在網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)普及的情況下，開(kāi)通網(wǎng)上論壇，設(shè)立專門(mén)的接待日、民情熱線、直通有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的緊急事件專線連接等。

③建立嚴(yán)格的信息發(fā)布制度。一方面要完善預(yù)警信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)可能發(fā)生和可以預(yù)警的突發(fā)事件要進(jìn)行預(yù)警，規(guī)范預(yù)警標(biāo)志，制定相應(yīng)的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確規(guī)定相關(guān)政府、主要負(fù)責(zé)單位、協(xié)作單位應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和義務(wù); 另一方面要建立廣泛的預(yù)警信息發(fā)布渠道，充分利用廣播、電視、報(bào)紙、電話、手機(jī)短信、街區(qū)顯示屏和互聯(lián)網(wǎng)等多種形式發(fā)布預(yù)警信息，確保廣大人民群眾第一時(shí)間內(nèi)掌握預(yù)警信息，使他們有機(jī)會(huì)采取有效防范措施，達(dá)到減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的目的。同時(shí)還要確定預(yù)警信息的發(fā)布主體，信息的發(fā)布要有權(quán)威性和連續(xù)性，這是由危機(jī)事件發(fā)展的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)決定的。作為預(yù)警信息發(fā)布主體的有關(guān)政府要及時(shí)發(fā)布、更新有關(guān)危機(jī)事件的新信息，讓公眾隨時(shí)了解事態(tài)的發(fā)展變化，以便主動(dòng)參與和配合政府的應(yīng)急管理。因此，可以預(yù)警的突發(fā)事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)依法發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向上一級(jí)政府、當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的政府報(bào)告或通報(bào)。

3． 三、四級(jí)預(yù)警措施

突發(fā)事件即將發(fā)生時(shí)，有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度，發(fā)布相應(yīng)的預(yù)警級(jí)別。其中，三、四級(jí)預(yù)警是比較低的預(yù)警級(jí)別。發(fā)布三、四級(jí)預(yù)警級(jí)別后，預(yù)警工作的作用主要是及時(shí)、全面地收集、交流有關(guān)突發(fā)事件的信息，并在組織綜合評(píng)估和分析判斷的基礎(chǔ)上，對(duì)突發(fā)事件可能出現(xiàn)的趨勢(shì)和問(wèn)題，由政府及其有關(guān)部門(mén)發(fā)布警報(bào)，決定和宣布進(jìn)入預(yù)警期，并及時(shí)采取相應(yīng)的預(yù)警措施，有效消除產(chǎn)生突發(fā)事件的各種因素，盡量避免突發(fā)事件的發(fā)生。

發(fā)布三、四級(jí)警報(bào)后，政府采取的主要是一些預(yù)防、警示、勸導(dǎo)性措施，目的在于盡可能避免突發(fā)事件的發(fā)生，或者是提前做好充分準(zhǔn)備，將損失減至最小。在這一方面，美國(guó)的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制為我們提供了有益的啟示。在美國(guó)政府應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)作的四大戰(zhàn)略步驟(減輕、準(zhǔn)備、反應(yīng)、恢復(fù))中，作為預(yù)警環(huán)節(jié)的減輕、準(zhǔn)備工作便占了很大的比重。他們認(rèn)為應(yīng)急系統(tǒng)的基礎(chǔ)是即時(shí)反應(yīng)和準(zhǔn)備，應(yīng)急系統(tǒng)準(zhǔn)備是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程，充足的準(zhǔn)備可以降低緊急狀況時(shí)的“未知因素”。應(yīng)急事件的預(yù)警措施包括如下內(nèi)容: 信息分享; 細(xì)節(jié)性的演習(xí); 隨著客觀條件的變化而隨時(shí)修改應(yīng)急計(jì)劃; 在各個(gè)合作單位之間制訂互助計(jì)劃; 準(zhǔn)備和維持應(yīng)急計(jì)劃所需的人力、物力; 對(duì)公眾進(jìn)行教育; 使應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的工作人員和公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)以及將來(lái)的災(zāi)難有充分的了解; 綜合制訂并協(xié)調(diào)應(yīng)急計(jì)劃等。相比之下，我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急法律中的預(yù)警機(jī)制和預(yù)報(bào)機(jī)制依然處于初步建立階段，有些災(zāi)種的預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制甚至還沒(méi)有建立起來(lái); 公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制在SARS之后有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但也沒(méi)有一些有關(guān)預(yù)警期、預(yù)警措施的具體規(guī)定;其他應(yīng)急法律中的預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制基本上沒(méi)有建立起來(lái)，只是在少數(shù)法律法規(guī)中有簡(jiǎn)單的規(guī)定。因此，應(yīng)該對(duì)發(fā)布三、四級(jí)預(yù)警級(jí)別后政府應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行系統(tǒng)、明確的規(guī)定。

借鑒國(guó)際上應(yīng)急立法及實(shí)踐的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，三、四級(jí)預(yù)警期間政府可以采取的預(yù)防、警示和勸導(dǎo)性措施主要包括:

①立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。凡事“預(yù)則立、不預(yù)則廢”，各國(guó)應(yīng)急法制都比較重視應(yīng)急預(yù)案制度的建立，即在平常時(shí)期就進(jìn)行應(yīng)急制度設(shè)計(jì)，規(guī)定一旦發(fā)生危機(jī)狀態(tài)，政府和全社會(huì)如何共同協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)局勢(shì)。完善的應(yīng)急管理預(yù)案以及其他各項(xiàng)預(yù)報(bào)、預(yù)警準(zhǔn)備工作，有利于政府依法采取各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施，從而最大限度地減少各類危機(jī)狀態(tài)所造成的損失。

②要求政府有關(guān)部門(mén)、專業(yè)機(jī)構(gòu)和負(fù)有特定職責(zé)的人員注意隨時(shí)收集、報(bào)告有關(guān)信息，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)工作。信息的收集、監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)工作有利于有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的情況，制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃，科學(xué)分析、綜合評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并對(duì)早期發(fā)現(xiàn)的潛在隱患以及突發(fā)事件可能發(fā)生的時(shí)間、危害程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)，依照規(guī)定的程序和時(shí)限及時(shí)上報(bào)，為應(yīng)急處置工作提供依據(jù)。

③組織有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和專業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員、有關(guān)專家學(xué)者，隨時(shí)對(duì)獲取的有關(guān)信息進(jìn)行分析、評(píng)估，預(yù)測(cè)突發(fā)事件發(fā)生可能性的大小、影響范圍和強(qiáng)度。對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的信息的分析和評(píng)估，有利于有關(guān)部門(mén)和應(yīng)急處理技術(shù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確掌握危機(jī)事件的客觀規(guī)律，并為突發(fā)事件的分級(jí)和應(yīng)急處理工作方案提供可靠依據(jù)。

④定時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件發(fā)展情況的信息和政府的分析評(píng)估結(jié)果，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)信息報(bào)道的管理。發(fā)布預(yù)報(bào)和預(yù)警信息是一種權(quán)力，也是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任。一方面，基于突發(fā)事件的緊迫性和對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)的重大影響性，及時(shí)、準(zhǔn)確的災(zāi)害預(yù)報(bào)、預(yù)警信息往往能成為挽救人民生命財(cái)產(chǎn)的有效保障，這也是滿足公民知情權(quán)的需要。另一方面，我國(guó)目前已經(jīng)初步建立了預(yù)報(bào)、預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制和體系，但是缺乏明確的問(wèn)責(zé)規(guī)定，不能充分遏制有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在災(zāi)害預(yù)報(bào)、預(yù)警工作中不依法及時(shí)發(fā)布預(yù)報(bào)、預(yù)警信息的現(xiàn)象，因此還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)信息報(bào)道的管理。

⑤及時(shí)向社會(huì)發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳應(yīng)急和防止、減輕危害的常識(shí)。突發(fā)事件的來(lái)臨和可能造成的危害一般都有一定的可預(yù)見(jiàn)性，因此充分向社會(huì)發(fā)布相關(guān)警告，宣傳應(yīng)急和防止、減輕危害的常識(shí)，有利于社會(huì)各方面做好預(yù)備工作，正確處理危機(jī)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，盡可能減少損失。

4． 一、二級(jí)預(yù)警措施

發(fā)布一、二級(jí)預(yù)警級(jí)別后，政府的應(yīng)對(duì)措施主要是對(duì)即將面臨的災(zāi)害、威脅、風(fēng)險(xiǎn)等做好早期應(yīng)急準(zhǔn)備，并實(shí)施具體的防范性、保護(hù)性措施，如預(yù)案實(shí)施、緊急防護(hù)、工程治理、搬遷撤離以及調(diào)用物資、設(shè)備、人員和占用場(chǎng)地等。

一、二級(jí)預(yù)警相對(duì)于三、四級(jí)預(yù)警而言級(jí)別更高，突發(fā)事件即將發(fā)生的時(shí)間更為緊迫，事件一觸即發(fā)，人民生命財(cái)產(chǎn)安全即將面臨威脅。因此，有關(guān)政府除了繼續(xù)采取三、四級(jí)預(yù)警期間的措施外，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有關(guān)先期應(yīng)急處置措施，努力做好應(yīng)急準(zhǔn)備，避免或減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，盡量減少突發(fā)事件所造成的不利影響，并防止其演變?yōu)橹卮笫录?。發(fā)布一、二級(jí)預(yù)警后，政府采取的主要是一些防范、部署、保護(hù)性的措施，目的在于選擇、確定切實(shí)有效的對(duì)策，作出有針對(duì)性的部署安排，采取必要的前期措施，及時(shí)應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的危機(jī)，并保障有關(guān)人員、財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)所的安全?！?/p>

在這個(gè)預(yù)警階段采取的應(yīng)對(duì)措施，既有助于防止災(zāi)害損失的發(fā)生，但同時(shí)又可能對(duì)公民權(quán)利和正常的生產(chǎn)生活秩序造成一定程度的影響。從我國(guó)當(dāng)前法律法規(guī)的具體規(guī)定來(lái)看，有關(guān)人、財(cái)、物等各個(gè)方面的預(yù)備措施的規(guī)定還是比較完善的。例如，依據(jù)我國(guó)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，應(yīng)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的要求，保證應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲(chǔ)備; 縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)急救醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，配備相應(yīng)的醫(yī)療救治藥物、技術(shù)、設(shè)備和人員，提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救治能力; 設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)設(shè)置與傳染病防治工作需要相適應(yīng)的傳染病?？漆t(yī)院，或者指定具備傳染病防治條件和能力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病防治任務(wù)。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》有關(guān)規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)系統(tǒng)性銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件的，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人報(bào)告; 國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要向國(guó)務(wù)院報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院報(bào)告，并告知中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)。根據(jù)《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定，當(dāng)重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)部分價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤(rùn)率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度和調(diào)價(jià)備案制度等干預(yù)措施。這些制度和措施實(shí)際上都是在危機(jī)來(lái)臨之前的應(yīng)急反應(yīng)，屬于應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)備措施，在很大程度上能夠起到抑制危機(jī)爆發(fā)的作用?？偨Y(jié)起來(lái)，發(fā)布一、二級(jí)預(yù)警級(jí)別后政府應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)對(duì)措施，可以歸納為: 要求有關(guān)應(yīng)急救援隊(duì)伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進(jìn)入待命狀態(tài)，動(dòng)員后備人員做好參加應(yīng)急救援工作的準(zhǔn)備工作; 調(diào)集應(yīng)急所需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急所需場(chǎng)所，并檢查其是否處于良好狀況、能否投入正常使用; 采取必要措施，加強(qiáng)對(duì)核心機(jī)關(guān)、要害部門(mén)、重要基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程等的安全防護(hù); 向其他地方人民政府預(yù)先發(fā)出提供支援的請(qǐng)求; 根據(jù)可能發(fā)生的突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、影響大小等因素，制定具體的應(yīng)急方案; 及時(shí)關(guān)閉有關(guān)場(chǎng)所，轉(zhuǎn)移有關(guān)人員、財(cái)產(chǎn)，盡量減少損失; 及時(shí)向社會(huì)發(fā)布采取特定措施防止、避免或者減輕損害的建議、勸告或者指示等。

5． 預(yù)警的調(diào)整和解除

突發(fā)事件具有不可預(yù)測(cè)性，當(dāng)緊急情勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)行為應(yīng)當(dāng)適時(shí)作出調(diào)整并讓公眾知曉，這不僅是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，也是降低危機(jī)管理成本、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的措施之一。任何突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，不能只考慮行政機(jī)關(guān)控制和消除緊急危險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)需求和應(yīng)對(duì)能力，更重要的著眼點(diǎn)還在于如何避免行政緊急權(quán)力對(duì)現(xiàn)存國(guó)家體制、法律制度和公民權(quán)利的消極影響和改變。行政緊急權(quán)力的設(shè)計(jì)和使用應(yīng)當(dāng)受到有效性和正當(dāng)性兩方面的制約，離開(kāi)具體應(yīng)急情形的改變而一成不變地采取應(yīng)急措施，既不能有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)，還會(huì)增大濫用行政緊急權(quán)力的可能性。因此，有關(guān)應(yīng)對(duì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)危機(jī)狀態(tài)的發(fā)展態(tài)勢(shì)分別規(guī)定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，并根據(jù)事件的發(fā)展變化情況進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整?？偟膩?lái)說(shuō)，在應(yīng)急預(yù)警階段，預(yù)警級(jí)別的確定、警報(bào)的宣布和解除、預(yù)警期的開(kāi)始和終止、有關(guān)措施的采取和解除，都要與緊急危險(xiǎn)等級(jí)及相應(yīng)的緊急危險(xiǎn)階段保持一致。即使是具有極其嚴(yán)重社會(huì)危害的最高級(jí)別突發(fā)事件，也有不同的發(fā)展階段，并不需要在每一個(gè)階段都采取同樣嚴(yán)厲的應(yīng)對(duì)措施。因此，一旦突發(fā)事件的事態(tài)發(fā)展出現(xiàn)了變化，以及有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的，發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整預(yù)警級(jí)別并重新發(fā)布，并立即宣布解除相應(yīng)的預(yù)警警報(bào)或者終止預(yù)警期，解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施。這既是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、提高行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)能力的要求，也是維護(hù)應(yīng)急法治原則和公民權(quán)利的需要。國(guó)家應(yīng)急制度建設(shè)的重點(diǎn)，就是尋找和確定在應(yīng)急環(huán)境下實(shí)行依法行政原則的基本平衡點(diǎn)，使行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)行為既能夠有效地控制和消除突發(fā)事件導(dǎo)致的緊急危機(jī)，又能夠防止行政緊急權(quán)力的濫用和保障公民的基本權(quán)利。

2．5．1．3 突發(fā)事件預(yù)警制度

突發(fā)事件預(yù)警制度是指，根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢(shì)，確定相應(yīng)預(yù)警級(jí)別，標(biāo)示預(yù)警顏色，并向社會(huì)發(fā)布相關(guān)信息的制度。在突發(fā)事件發(fā)生前或進(jìn)行過(guò)程中，往往會(huì)顯示出事件嚴(yán)重程度、發(fā)生事件等方面的征兆，對(duì)于顯示可能發(fā)生的突發(fā)事件，有關(guān)部門(mén)可以著手進(jìn)行應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作，如宣布某地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，調(diào)用應(yīng)急儲(chǔ)備物資，向當(dāng)?shù)伛v軍通報(bào)有關(guān)情況等; 對(duì)于已經(jīng)發(fā)生并且又可能進(jìn)一步擴(kuò)展影響的突發(fā)事件，有關(guān)主管部門(mén)則必須啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案，如派專門(mén)應(yīng)急救援人員赴事發(fā)地點(diǎn)處理突發(fā)事件，緊急調(diào)用軍隊(duì)、警察和民兵，采取強(qiáng)有力的措施控制突發(fā)事件。因此，根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生前的各種信息進(jìn)行科學(xué)分析和判斷，針對(duì)不同發(fā)展程度的突發(fā)事件，在此基礎(chǔ)上發(fā)布不同等級(jí)的預(yù)警，以便于有關(guān)部門(mén)采取不同的措施，積極開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

世界各國(guó)都高度重視危機(jī)預(yù)警工作，一般將預(yù)警制度作為危機(jī)管理的基礎(chǔ)，根據(jù)危機(jī)發(fā)展程度劃分預(yù)警級(jí)別。例如，法國(guó)的公共健康安全應(yīng)急防范機(jī)制特別強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，認(rèn)為遵循預(yù)防原則是政府的職責(zé)。為了貫徹該原則，法國(guó)1998年7月1日頒布的《公共健康監(jiān)督與產(chǎn)品安全性控制法》規(guī)定，政府在公共安全事務(wù)中(包括食品安全、醫(yī)用產(chǎn)品安全和環(huán)境污染等)，不僅要承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，更要起到警戒和預(yù)防的作用。加拿大的危機(jī)宣告制度(declaration of emergency)也將預(yù)警作為進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)的前提條件。根據(jù)《加拿大危機(jī)法》第14條的規(guī)定，在總理決定危機(jī)宣告前，應(yīng)該咨詢受危機(jī)直接影響的各省副省長(zhǎng)的意見(jiàn)。當(dāng)總理有合理的理由相信存在危機(jī)并有必要采取特殊的臨時(shí)性措施來(lái)處理危機(jī)時(shí)，可以在根據(jù)法律所要求進(jìn)行的咨詢之后，用公告的形式予以宣布。一旦進(jìn)行了危機(jī)宣告，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)和地區(qū)就進(jìn)入了危機(jī)狀態(tài)。

這種危機(jī)宣告制度，一方面保證了對(duì)突如其來(lái)的危機(jī)進(jìn)行快速應(yīng)對(duì)的可能性，另一方面又能適當(dāng)?shù)乜刂撇贿m當(dāng)?shù)奈C(jī)宣告所帶來(lái)的危害。

1． 存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，我國(guó)基本建立起了對(duì)突發(fā)事件提前進(jìn)行準(zhǔn)備和積極應(yīng)對(duì)的機(jī)制，但是對(duì)于預(yù)警制度則缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，有的地方有預(yù)警機(jī)制，有的沒(méi)有; 有的地方預(yù)警級(jí)別劃分不一致，標(biāo)示也不統(tǒng)一。具體包括以下三個(gè)方面。

(1)預(yù)警缺乏啟動(dòng)程序

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第42條的規(guī)定，有關(guān)部門(mén)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，可以根據(jù)事態(tài)的發(fā)展程度，宣布相應(yīng)級(jí)別的預(yù)警。但在實(shí)踐中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)測(cè)到突發(fā)事件信息后，有關(guān)部門(mén)對(duì)于是否立即啟動(dòng)預(yù)警還存在不同做法。例如，在2008年我國(guó)南方抗擊罕見(jiàn)低溫雨雪冰凍災(zāi)害時(shí)，一些地方因?qū)?zāi)害的持續(xù)實(shí)情和影響范圍估計(jì)不足，在雨雪已經(jīng)持續(xù)一段時(shí)間甚至還在進(jìn)一步擴(kuò)大范圍的情況下，仍然處于局部調(diào)度人員掃除積雪、到車站疏散群眾狀態(tài)，沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)預(yù)警程序，導(dǎo)致其他區(qū)域沒(méi)有響應(yīng)應(yīng)對(duì)雨雪災(zāi)害，給突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作帶來(lái)不利影響。

(2)突發(fā)事件預(yù)警信息的評(píng)估、發(fā)布以及通報(bào)系統(tǒng)不完善

關(guān)于突發(fā)事件預(yù)警信息的評(píng)估、發(fā)布以及通報(bào)系統(tǒng)主要包括信息的分析和評(píng)估，在確定一定級(jí)別的預(yù)警警報(bào)后，由負(fù)責(zé)處置突發(fā)事件的政府及其有關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)進(jìn)行發(fā)布，但事態(tài)發(fā)展有可能超出當(dāng)?shù)卣奶幹媚芰r(shí)，負(fù)責(zé)發(fā)布預(yù)警信息的政府及其有關(guān)部門(mén)還要將預(yù)警信息向相鄰地區(qū)人民政府、當(dāng)?shù)伛v軍等單位通報(bào)。目前，我國(guó)的預(yù)警信息評(píng)估、發(fā)布以及通報(bào)系統(tǒng)還不完善: 一是主體呈現(xiàn)出分散性的趨勢(shì)，即在多個(gè)部門(mén)建立分散的評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者在突發(fā)事件發(fā)生后臨時(shí)確定信息的評(píng)估、發(fā)布以及通報(bào)主體，影響了應(yīng)急管理系統(tǒng)的處理預(yù)警信息的及時(shí)性和有效性。二是對(duì)突發(fā)事件信息的評(píng)估能力不強(qiáng)，評(píng)估機(jī)構(gòu)提供的分析結(jié)論在質(zhì)和量上都難以滿足應(yīng)急管理決策的需要。三是預(yù)警信息的透明度和公開(kāi)化程度較低，一些地方政府在獲知預(yù)警信息后，為了避免公眾出現(xiàn)恐慌情緒，刻意隱瞞一部分信息內(nèi)容，導(dǎo)致社會(huì)公眾不了解事態(tài)發(fā)展的真實(shí)情況，無(wú)法準(zhǔn)確判斷應(yīng)當(dāng)采取何種應(yīng)對(duì)措施。四是預(yù)警信息的通報(bào)缺乏明確的對(duì)象和范圍，在實(shí)踐中，突發(fā)事件的處理主要由事件發(fā)生地政府負(fù)責(zé)處理，當(dāng)事態(tài)發(fā)生變化，危機(jī)有可能波及相鄰區(qū)域的安全時(shí)，地方政府需要自主判斷是否屬于重大突發(fā)事件，從而自主決定是否需要向上級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)。這種通報(bào)的對(duì)象和范圍都缺乏明確的規(guī)定，賦予地方人民政府過(guò)大的通報(bào)自主決定權(quán)，造成有的地方故意隱瞞突發(fā)事件的真實(shí)情況，以合理的理由拒絕通報(bào)。

(3)突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別的調(diào)整缺乏明確的規(guī)定。

有關(guān)突發(fā)事件的警報(bào)發(fā)布后，政府所采取的應(yīng)急措施涵蓋了應(yīng)急處置、應(yīng)急保障以及臨時(shí)管制等方面的內(nèi)容，這些措施所對(duì)應(yīng)的是突發(fā)事件在各個(gè)階段、各種狀態(tài)的實(shí)際應(yīng)對(duì)需要。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第47條規(guī)定，發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)事態(tài)的發(fā)展，按照有關(guān)規(guī)定適時(shí)調(diào)整預(yù)警級(jí)別并重新發(fā)布; 有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的，發(fā)布警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)立即解除警報(bào)，終止預(yù)警期，并解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施。在實(shí)踐中，當(dāng)可能導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的條件已經(jīng)產(chǎn)生變化，或者采取的應(yīng)對(duì)措施已經(jīng)超出應(yīng)對(duì)當(dāng)前突發(fā)事件發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，警報(bào)發(fā)布機(jī)關(guān)不及時(shí)對(duì)警報(bào)進(jìn)行修正或解除，甚至存在警報(bào)已經(jīng)解除但應(yīng)急措施仍然在實(shí)施的情況。出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因主要有以下三個(gè)方面: 一是警報(bào)發(fā)布機(jī)關(guān)與危機(jī)處置機(jī)關(guān)缺乏協(xié)調(diào)和配合，在危機(jī)處置機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)需要調(diào)整預(yù)警級(jí)別或解除警報(bào)時(shí)，警報(bào)發(fā)布機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)作出反應(yīng); 二是調(diào)整或者解除警報(bào)的條件缺乏明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，警報(bào)發(fā)布機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確判斷是否需要調(diào)整或解除警報(bào); 三是在應(yīng)急管理所采取的應(yīng)急措施已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施的情況下，一旦警報(bào)發(fā)生變更，因?yàn)閼?yīng)急措施較為系統(tǒng)或復(fù)雜，短時(shí)間內(nèi)難以作出調(diào)整。

2． 完善建議

完善突發(fā)事件預(yù)警制度應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面入手:

(1)完善突發(fā)事件預(yù)警啟動(dòng)程序

在預(yù)警制度中，三級(jí)、四級(jí)與一級(jí)、二級(jí)所對(duì)應(yīng)的危機(jī)程度呈現(xiàn)從一般到較嚴(yán)重再到非常嚴(yán)重的過(guò)渡，其中，一級(jí)、二級(jí)一般針對(duì)事態(tài)非常嚴(yán)重，有關(guān)部門(mén)必須采取非常強(qiáng)有力的措施進(jìn)行處置。因此，必須在預(yù)警制度中建立健全啟動(dòng)程序，將預(yù)警啟動(dòng)與監(jiān)測(cè)信息評(píng)估掛鉤，對(duì)于監(jiān)測(cè)到的有關(guān)信息，一經(jīng)確認(rèn)滿足預(yù)警指標(biāo)的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)警。具體有以下方面的內(nèi)容:

①規(guī)定啟動(dòng)預(yù)警的條件。各地各部門(mén)在制定相關(guān)的預(yù)警程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定啟動(dòng)一定級(jí)別的預(yù)警應(yīng)當(dāng)滿足的條件，當(dāng)條件符合時(shí)不需要再經(jīng)過(guò)煩瑣的審批程序，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)隨即啟動(dòng)預(yù)警。

②完善啟動(dòng)和解除宣告制度。在預(yù)警制度中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，預(yù)警啟動(dòng)后，有關(guān)部門(mén)立即按照應(yīng)急預(yù)案的要求，在一定范圍內(nèi)宣告預(yù)警啟動(dòng)，以便負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各單位迅速采取措施統(tǒng)一行動(dòng); 當(dāng)危機(jī)過(guò)去，預(yù)警解除時(shí)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即宣布預(yù)警解除，使各種應(yīng)對(duì)措施恢復(fù)至正常狀態(tài)。例如，2009年2月19日，遼寧沈陽(yáng)、鞍山、盤(pán)錦等地區(qū)普降大雪，下午14時(shí)30分，遼寧電力有限公司迅速反應(yīng)，及時(shí)啟動(dòng)黃色預(yù)警通知，防范電網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)。通知下發(fā)后遼寧公司所屬各單位迅速行動(dòng)，加大設(shè)備巡查力度，增加值班及搶修力量，密切關(guān)注電網(wǎng)運(yùn)行情況。2月20日7時(shí)55分，根據(jù)天氣及電網(wǎng)運(yùn)行狀況，遼寧公司黃色預(yù)警宣告解除。由此可見(jiàn)，在預(yù)警啟動(dòng)程序中，不僅需要明確啟動(dòng)預(yù)警的條件，而且還必須建立統(tǒng)一的啟動(dòng)和解除宣告制度，以便各有關(guān)部門(mén)或單位及時(shí)響應(yīng)，根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展情況統(tǒng)一采取行動(dòng)。

③在預(yù)警啟動(dòng)程序中明確啟動(dòng)主體。在預(yù)警啟動(dòng)程序中，突發(fā)事件發(fā)生地人民政府可以根據(jù)突發(fā)事件的實(shí)際情況，宣布該地區(qū)啟動(dòng)一定級(jí)別的預(yù)警。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)，也可以宣布某類突發(fā)事件的預(yù)警信號(hào)。例如，氣象部門(mén)可以根據(jù)監(jiān)測(cè)到的氣象災(zāi)害情況，發(fā)布臺(tái)風(fēng)、暴雨、泥石流、沙塵暴等預(yù)警信號(hào)。這樣一來(lái)，當(dāng)突發(fā)事件涉及多個(gè)部門(mén)或多個(gè)區(qū)域時(shí)，預(yù)警啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)如何啟動(dòng)，成為避免多頭預(yù)警、信息混亂所必須考慮的問(wèn)題。因此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照與突發(fā)事件聯(lián)系最緊密的原則確定啟動(dòng)主體，即在涉及多個(gè)領(lǐng)域的突發(fā)事件發(fā)生前或發(fā)生后，與該突發(fā)事件事件聯(lián)系最緊密或最先發(fā)現(xiàn)的有關(guān)部門(mén)向同級(jí)人民政府報(bào)告后，由該人民政府統(tǒng)一啟動(dòng)預(yù)警; 當(dāng)突發(fā)事件涉及多個(gè)區(qū)域時(shí)，可以由多個(gè)區(qū)域的上級(jí)人民政府啟動(dòng)預(yù)警程序。

(2)盡快制定預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)

為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，有關(guān)部門(mén)能夠根據(jù)事件發(fā)展的狀態(tài)，確定較為科學(xué)的預(yù)警級(jí)別，必須制定預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)。由有關(guān)部門(mén)結(jié)合收集到的各種信息，參照該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，一旦發(fā)現(xiàn)符合某一標(biāo)準(zhǔn)的突發(fā)事件，則立即將其確定為一定級(jí)別的預(yù)警?？紤]到不同的突發(fā)事件的性質(zhì)、機(jī)理、發(fā)展過(guò)程的不同，法律難以對(duì)各類突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別規(guī)定統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第42條規(guī)定，預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門(mén)制定。實(shí)踐中，有的已經(jīng)在國(guó)務(wù)院專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中做了規(guī)定，有的在國(guó)務(wù)院部門(mén)應(yīng)急預(yù)案中做了規(guī)定。各地各部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況，參照國(guó)務(wù)院有關(guān)預(yù)案中確定的預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和各領(lǐng)域需要的預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)。

(3)針對(duì)不同類型的突發(fā)事件設(shè)定預(yù)警級(jí)別調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)實(shí)際情況發(fā)生變化或突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際需要發(fā)生變化時(shí)，已有的預(yù)警級(jí)別設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，就必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。需要指出的是，預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到預(yù)警級(jí)別是否足以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。同樣的道理，調(diào)整預(yù)警級(jí)別同樣需要考慮能否滿足應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要。因此，在規(guī)定預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，可以規(guī)定調(diào)整預(yù)警級(jí)別應(yīng)當(dāng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。例如，衛(wèi)生防疫部門(mén)可以將某類禽流感的三級(jí)、四級(jí)預(yù)警確定為影響范圍在某區(qū)縣、依靠當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫部門(mén)可以解決的突發(fā)衛(wèi)生公共事件，當(dāng)該疾病的發(fā)病情況發(fā)生變化，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫部門(mén)難以預(yù)防或控制時(shí)，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該疾病的預(yù)警級(jí)別從三級(jí)、四級(jí)調(diào)整至一級(jí)、二級(jí)，采取更有力的措施加以控制。隨著環(huán)境污染、氣候變化等因素的影響，需要對(duì)禽流感預(yù)警級(jí)別設(shè)定進(jìn)行調(diào)整時(shí)，衛(wèi)生防疫部門(mén)在修改預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)預(yù)警級(jí)別的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。

(4)健全突發(fā)事件信息通報(bào)制度

突發(fā)事件信息通報(bào)制度是及時(shí)傳遞突發(fā)事件信息，政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有關(guān)部門(mén)迅速響應(yīng)，積極采取應(yīng)對(duì)措施應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的前提。突發(fā)事件的有關(guān)信息一經(jīng)確認(rèn)為預(yù)警信息，就必須由發(fā)布預(yù)警的有關(guān)部門(mén)對(duì)突發(fā)事件信息進(jìn)行甄別，重大突發(fā)事件的主要通報(bào)對(duì)象是上級(jí)人民政府、相鄰區(qū)域政府、當(dāng)?shù)伛v軍以及可能存在影響的其他地區(qū)人民政府等。實(shí)踐中，突發(fā)事件預(yù)警警報(bào)發(fā)布后，哪些區(qū)域可能會(huì)受到影響，是否有必要對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行通報(bào)，這些通報(bào)措施的決定權(quán)在于負(fù)責(zé)處理突發(fā)事件的有關(guān)部門(mén)。這種機(jī)制的弊端在于，突發(fā)事件一旦發(fā)生，可能存在因?yàn)橥话l(fā)事件管理機(jī)關(guān)認(rèn)為影響不大而不及時(shí)通報(bào)，往往貽誤了最佳的處置時(shí)間。因此，健全突發(fā)事件信息通報(bào)制度可以從以下兩方面著手:

①在預(yù)警分級(jí)所對(duì)應(yīng)的措施中增加在何種情況下必須進(jìn)行通報(bào)，在何種范圍內(nèi)必須通報(bào)的規(guī)定，將信息通報(bào)與突發(fā)事件預(yù)警有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成預(yù)警警報(bào)發(fā)布后，有關(guān)突發(fā)事件的信息按照預(yù)先制定的程序和方法由一定渠道向有關(guān)主體進(jìn)行通報(bào)，以有效避免在突發(fā)事件發(fā)生后出現(xiàn)瞞報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象。

②整合應(yīng)急資源，建立統(tǒng)一信息處理標(biāo)準(zhǔn)下的多渠道合一的突發(fā)事件信息通報(bào)制度。我國(guó)在一些大中城市里已經(jīng)普遍建立了專業(yè)的應(yīng)急通報(bào)系統(tǒng)。例如，110報(bào)警指揮系統(tǒng)負(fù)責(zé)處理各種報(bào)警信息，按照指揮中心的要求向各單位發(fā)布預(yù)警信息，指揮各單位聯(lián)合行動(dòng); 120急救系統(tǒng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一接收求救信息，根據(jù)需要指揮就近的急救中心負(fù)責(zé)處理。但是，有些城市的應(yīng)急系統(tǒng)還沒(méi)有銜接起來(lái)，已經(jīng)著手整合的應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)部還缺乏相互配合。因此，為了使這些預(yù)警信息能夠迅速到達(dá)參與處置突發(fā)事件的有關(guān)部門(mén)，需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將信息統(tǒng)一處理，再由一個(gè)指揮中樞及時(shí)向有關(guān)系統(tǒng)進(jìn)行通報(bào)。實(shí)踐中，這種做法已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮其高效、有力、快速、便民的優(yōu)勢(shì)。例如，北京市已經(jīng)將全市范圍內(nèi)已有的監(jiān)控?cái)z像頭采集到的信息，交由應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。一旦發(fā)現(xiàn)火災(zāi)、交通事故等突發(fā)事件，可以迅速向消防、公安交通、醫(yī)療急救、保險(xiǎn)理賠等相關(guān)單位發(fā)布預(yù)警信息，并調(diào)集人員采取聯(lián)合行動(dòng)，最大限度地降低損失。

2.5.1.3 應(yīng)急處理機(jī)制

1． 完善快速反應(yīng)機(jī)制

突發(fā)事件出現(xiàn)后，政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采取多方面非常態(tài)管理措施，應(yīng)運(yùn)用所有資源開(kāi)展危機(jī)救治，迅速啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，采取有效措施，積極查找突發(fā)事件產(chǎn)生的根源，加大政府干預(yù)的力度，制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策，及時(shí)化解危機(jī)。遏制突發(fā)事件的發(fā)展和升級(jí)，迅速解決突發(fā)事件，恢復(fù)社會(huì)的正常秩序?？焖俜磻?yīng)機(jī)制包括: 信息報(bào)告制度、獨(dú)立調(diào)查制度、內(nèi)部協(xié)調(diào)制度、財(cái)政預(yù)算制度、物資儲(chǔ)備制度、培訓(xùn)演習(xí)制度等。其中特別是獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的建立，可以公正可信地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和防范問(wèn)題。

2． 合作機(jī)制

在一個(gè)開(kāi)放的、多元化的社會(huì)里，突發(fā)事件所威脅的是整個(gè)社會(huì)的利益。雖然政府因其職責(zé)和能力，成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主要力量，但畢竟不是萬(wàn)能的，沒(méi)有社會(huì)力量的參與，政府無(wú)法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。有效的應(yīng)急管理需要以政府為主體建立起有效的動(dòng)員機(jī)制，發(fā)動(dòng)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)各種力量共同參與突發(fā)事件的管理。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際上興起了一股新公共行政運(yùn)動(dòng)，其主要內(nèi)容之一是要求實(shí)現(xiàn)“從政府到治理”的轉(zhuǎn)變。政府不能充當(dāng)公共管理的唯一角色，需要多種角色參與公共管理，共同實(shí)現(xiàn)治理。包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織等，都可以通過(guò)不同的方式參與公共危機(jī)管理。在公共危機(jī)管理中特別需要廣大民眾的廣泛參與。公共管理的有效運(yùn)作需要公民的支持與配合。成熟而廣泛的公民參與不僅可以豐富和充實(shí)公共管理的內(nèi)容，強(qiáng)化政府的公共責(zé)任，而且還可以提升公共服務(wù)的品質(zhì)，推進(jìn)和保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共危機(jī)管理更需要公民的參與，使危機(jī)決策得以迅速實(shí)施，提供豐富多樣的物質(zhì)資源和人力資源，緩解由于危機(jī)造成的社會(huì)心理壓力，達(dá)到協(xié)調(diào)有序的目的。

在我國(guó)現(xiàn)階段，首先要發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)作用和執(zhí)行職能，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用。另外，要積極動(dòng)員各種群眾群體和民間組織參與突發(fā)事件的管理，發(fā)揮它們的作用。優(yōu)秀的群團(tuán)和民間組織能夠與國(guó)家力量之間形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的良性關(guān)系。要發(fā)動(dòng)各類群團(tuán)組織和民間社團(tuán)，面向大眾，聚攏人心，鼓舞斗志。工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)應(yīng)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中發(fā)揮群團(tuán)組織的優(yōu)勢(shì)，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件做出各自的貢獻(xiàn)。在城市，要積極發(fā)揮社會(huì)基層自治組織的作用，加強(qiáng)社區(qū)管理委員會(huì)的建設(shè)。在農(nóng)村，加強(qiáng)農(nóng)村委員會(huì)建設(shè)。另外，要積極培育和發(fā)展非贏利組織，政府從不規(guī)其管理的社會(huì)領(lǐng)域中退出，盡快建立非贏利組織發(fā)展的制度機(jī)制。加強(qiáng)政府間的合作，大力推進(jìn)應(yīng)急管理研究。各級(jí)政府應(yīng)和科研部門(mén)進(jìn)行通力合作，選擇實(shí)際案例，建立各類突發(fā)事件的案例庫(kù)并從理論總結(jié)到實(shí)踐操作，全方位尋求符合我國(guó)國(guó)情的解決方案。

突發(fā)事件并不是孤立的，隨著區(qū)域化和全球化的發(fā)展，各地區(qū)或國(guó)家的突發(fā)事件可能演變?yōu)槿蚍秶耐话l(fā)事件，全面、正確地認(rèn)識(shí)和妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件已成為世界各國(guó)共同面臨的問(wèn)題。加強(qiáng)和促進(jìn)應(yīng)急管理的國(guó)際合作也是政府應(yīng)急管理的一個(gè)重要內(nèi)容。在這個(gè)變得更加相互信賴的世界中，政府有責(zé)任，也有必要與國(guó)際組織在政府危機(jī)管理方面開(kāi)展合作，積極爭(zhēng)取國(guó)際性和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術(shù)、教育和培訓(xùn)以及道義上的支持，加強(qiáng)與國(guó)際組織在信息方面的溝通。充分利用國(guó)際資源解決人類面臨的共同問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地區(qū)、國(guó)家之間的相互促進(jìn)與共同發(fā)展。

3． 信息發(fā)布機(jī)制

“公關(guān)之父”艾維·李有一個(gè)非常有名的“說(shuō)真話”的主張，認(rèn)為“公眾必須被告知”，公眾有知情權(quán)。從傳播學(xué)角度來(lái)看，社會(huì)上無(wú)論發(fā)生什么重大事件，如果單純地想捂住蓋住，在目前的傳播環(huán)境下幾乎是不可能的。而政府部門(mén)，如果不及時(shí)公布權(quán)威信息，就會(huì)導(dǎo)致信息傳播的失真、放大，這不僅掩蓋了危情，還會(huì)使外界對(duì)政府的信譽(yù)和形象產(chǎn)生懷疑。突發(fā)事件所涉及的公共信息應(yīng)及時(shí)、公開(kāi)、透明地披露，以穩(wěn)定公眾的信心。在這方面，媒體所發(fā)揮的作用是顯而易見(jiàn)的。媒體作為一種重要的社會(huì)力量，在政府危機(jī)管理中的作用越來(lái)越凸現(xiàn)，越來(lái)越不可替代。同時(shí)，對(duì)媒體要加強(qiáng)管理，通過(guò)法律規(guī)范媒體的行為，保證媒體真實(shí)、及時(shí)、公正地報(bào)道危機(jī)事件。

信息的及時(shí)和真實(shí)傳播是應(yīng)急管理的關(guān)鍵。政府及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息，作出明確的說(shuō)明和解釋，有利于危機(jī)事件向好的方面轉(zhuǎn)化。公眾在了解真相后會(huì)更多地表現(xiàn)出寬容和理解，支持政府采取的措施。在2008年汶川地震危機(jī)中，我國(guó)政府定時(shí)向社會(huì)發(fā)布災(zāi)情，積極引導(dǎo)輿論，讓民眾遠(yuǎn)離謠言，克服恐懼心理，對(duì)危機(jī)的控制起了至關(guān)重要的作用。事實(shí)證明，信息越公開(kāi)，社會(huì)就越穩(wěn)定。穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，平安是每個(gè)公民最樸素的愿望。完善信息披露機(jī)制應(yīng)做到:

(1)建立突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度。事發(fā)地應(yīng)急管理部門(mén)有責(zé)任及時(shí)、準(zhǔn)確地向上級(jí)管理部門(mén)報(bào)告突發(fā)事件發(fā)生的情況。報(bào)告的內(nèi)容包括引起突發(fā)事件的時(shí)間、地點(diǎn)、原因、性質(zhì)、危害、波及的范圍、已經(jīng)采取的應(yīng)急措施、可能的發(fā)展方向等，以便于政府作出正確的決策。任何單位和個(gè)人對(duì)突發(fā)事件不得隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)或者授意他人隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者漏報(bào)。接到下級(jí)報(bào)告的有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即組織力量對(duì)報(bào)告事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)、確證，采取必要的控制措施，并及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告調(diào)查情況。

(2)建立突發(fā)事件舉報(bào)制度。僅僅建立應(yīng)急報(bào)告制度是不夠的，還需要建立突發(fā)事件的舉報(bào)制度，使突發(fā)事件的報(bào)告成為管理部門(mén)和公眾的事情。各級(jí)公共管理部門(mén)有責(zé)任向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告突發(fā)事件，公眾有權(quán)向各級(jí)公共管理部門(mén)報(bào)告突發(fā)事件。對(duì)于隱瞞突發(fā)事件的部門(mén)，公眾有權(quán)檢舉揭發(fā)。政府應(yīng)急管理部門(mén)向社會(huì)公布統(tǒng)一的突發(fā)事件舉報(bào)電話，使任何單位和個(gè)人有權(quán)有渠道向管理部門(mén)報(bào)告隱患及本地公共管理部門(mén)不履行職責(zé)的情況。接到報(bào)告、舉報(bào)的有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)立即組織對(duì)隱患、不履行或者不按規(guī)定履行危機(jī)管理應(yīng)急處理職責(zé)的情況進(jìn)行調(diào)查處理。

(3)建立突發(fā)事件信息分析制度。在處理突發(fā)事件的過(guò)程中，應(yīng)建立規(guī)范化的信息統(tǒng)計(jì)分析制度，統(tǒng)計(jì)分析工作應(yīng)立足于主動(dòng)、及時(shí)、規(guī)范，統(tǒng)一人員、時(shí)間、內(nèi)容、報(bào)表，每天對(duì)各種信息進(jìn)行及時(shí)有效的分析，并從中提取準(zhǔn)確有價(jià)值的信息，全面、準(zhǔn)確地分析和總結(jié)，隨時(shí)根據(jù)工作的需要，在最短的時(shí)間內(nèi)，拿出相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析情況供領(lǐng)導(dǎo)參考。

(4)建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。在處理突發(fā)事件過(guò)程中，公共管理部門(mén)要及時(shí)向社會(huì)發(fā)布真實(shí)信息，以爭(zhēng)取社會(huì)的理解、配合和支持。新聞發(fā)布要注意適度，講究策略，認(rèn)真策劃，循序漸進(jìn)，充分考慮到群眾的心理接受能力，注意消除和化解公眾的恐慌情緒，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，可以開(kāi)通專門(mén)的熱線電話和網(wǎng)站，保證信息渠道暢通、及時(shí)、權(quán)威，形成政府危機(jī)管理部門(mén)和社會(huì)的良性互動(dòng)。也可以利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊、雜志、墻報(bào)、板報(bào)等宣傳工具和方式向國(guó)內(nèi)國(guó)際社會(huì)及時(shí)報(bào)道相關(guān)消息。對(duì)于造成重大危害的公共危機(jī)，應(yīng)急管理部門(mén)還應(yīng)該建立新聞發(fā)言人制度。

2.5.1.4 善后處理機(jī)制

應(yīng)急管理的恢復(fù)重建機(jī)制是政府為恢復(fù)正常時(shí)期的社會(huì)狀態(tài)而進(jìn)行的一系列活動(dòng)。突發(fā)事件結(jié)束后，要及時(shí)、全面地進(jìn)行總結(jié)、徹底清除隱患和同類事件發(fā)生的根源，消除由于突發(fā)事件造成的不良影響，建立應(yīng)急管理的善后處理機(jī)制。

1． 責(zé)任追究機(jī)制

應(yīng)急管理中要明確每一項(xiàng)工作中的政府責(zé)任，并把責(zé)任明確到每一個(gè)具體的工作機(jī)構(gòu)和人員。責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，需要在嚴(yán)格監(jiān)督基礎(chǔ)之上建立起責(zé)任追究制度。只有實(shí)行責(zé)任追究制度，才能震懾住不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，改正實(shí)現(xiàn)責(zé)任過(guò)程中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。建立責(zé)任追究制度，要完善責(zé)任監(jiān)督體系，包括政府內(nèi)的和政府外的、部門(mén)內(nèi)的和部門(mén)外的、自上而下的和自下而上的各種監(jiān)督。

應(yīng)急管理的主體是政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，必須建立起其承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任制度，對(duì)其在公共危機(jī)管理中的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定，防止濫用權(quán)力和瀆職行為，保證應(yīng)急管理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摵透髅裰鼽h派適時(shí)監(jiān)督政府的作用，幫助政府提高決策的準(zhǔn)確性; 通過(guò)公正嚴(yán)格的司法程序，對(duì)各類事件負(fù)有直接重大責(zé)任的政府官員、臨陣逃脫者以及其他責(zé)任人員進(jìn)行懲治。建立應(yīng)急管理的責(zé)任制其實(shí)就是要求建立責(zé)任政府、責(zé)任企業(yè)。不論在公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域，只要關(guān)系到公民利益的事，政府、企業(yè)都應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任來(lái)。

2． 心理救助機(jī)制

心理危機(jī)，可以指心理狀態(tài)的嚴(yán)重失調(diào)，心理矛盾激烈沖突難以解決，也可以指精神面臨崩潰或精神失常，還可以指發(fā)生心理障礙。據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)統(tǒng)計(jì)，全球目前至少有5億人存在著各種精神心理問(wèn)題，約占世界總?cè)丝诘?0%，其中2億人患有抑郁癥，世界衛(wèi)生組織專家斷言，從現(xiàn)在到21世紀(jì)中葉，沒(méi)有任何一種災(zāi)難能像心理危機(jī)那樣給人們帶來(lái)持續(xù)而深刻的痛苦。從疾病發(fā)展史來(lái)看，人類已進(jìn)入“心理危機(jī)時(shí)代”了，被列為當(dāng)今人類十大死因之一的自殺，大多是由于心理疾病引起的。

心理危機(jī)的產(chǎn)生一般源自環(huán)境的改變。我們所處的內(nèi)、外環(huán)境是不斷變化的。我們的機(jī)體也在不斷地進(jìn)行自我調(diào)整，以適應(yīng)外界的變化而保持這種平衡。只要保持平衡，人就處于正常狀態(tài)之中。但事物變化并不總是以人的意志為轉(zhuǎn)移，“天有不測(cè)風(fēng)云，人有旦夕禍?！?，有時(shí)會(huì)突然發(fā)生一些意外事件。如果當(dāng)事人無(wú)法用以往的經(jīng)驗(yàn)和方法來(lái)解決問(wèn)題，心理上就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡反應(yīng)，甚至認(rèn)為自己的一切都完了，準(zhǔn)備一死了之，心理危機(jī)因此而產(chǎn)生。然而，面對(duì)突然降臨的災(zāi)難或意外事件，并不是每一個(gè)人都會(huì)發(fā)生心理危機(jī)。

比如一場(chǎng)大災(zāi)難之后，對(duì)眾多的幸存者和遇難者家屬來(lái)說(shuō)，他們所遭受的打擊與應(yīng)激源強(qiáng)度是相同的，但其中有人能很快地從悲傷情緒中解脫出來(lái)，一部分人則難以自拔，產(chǎn)生嚴(yán)重的心理危機(jī)。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，事件發(fā)生越突然或事件持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，心理?yè)p害的結(jié)果就越嚴(yán)重，越易使人發(fā)生危機(jī)。比如汶川的馮祥，就是在突然降臨的災(zāi)難和近一年的心理壓力下而倒下的。建立心理救助機(jī)制可以分兩方面，一方面是危機(jī)預(yù)防階段的心理救助機(jī)制，即在危機(jī)爆發(fā)前通過(guò)健全社會(huì)宣泄機(jī)制，引導(dǎo)公眾以較為平和的方式釋放不滿，并把難以完全消除的不滿情緒控制在社會(huì)可以承受的限度之內(nèi)，使其不至于危害社會(huì)政治大局的穩(wěn)定。一是建立社會(huì)不滿情緒減壓“安全閥”。在化解公眾不滿情緒、解決社會(huì)矛盾中，設(shè)置一個(gè)經(jīng)常性、制度化的通道，讓人們把自己的不滿在合理和適度的范圍內(nèi)以相對(duì)理性的方式表達(dá)出來(lái)，減輕對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的沖擊和破壞。如設(shè)立心理熱線等。二是著力研究構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)、精英與平民、富人與窮人等不同社會(huì)主體之間正常溝通和中介傳導(dǎo)機(jī)制，建立健全不同社會(huì)群體的利益表達(dá)機(jī)制和日常性的溝通反饋機(jī)制，為各社會(huì)階層提供利益表達(dá)、發(fā)泄不滿的制度性平臺(tái)。三是進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)接訪、民主評(píng)議等形式，建立健全民意調(diào)查制度、信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證會(huì)制度、協(xié)商談判制度、公民投票制度等等，暢通社情民意反映渠道。另一方面是突發(fā)事件過(guò)后，政府應(yīng)做好后期溝通工作。突發(fā)事件的突發(fā)必然對(duì)社會(huì)民眾的心理造成極大的負(fù)面影響，政府應(yīng)及時(shí)采取各種策略和措施，向公眾承諾今后的措施，表達(dá)政府的誠(chéng)意，通過(guò)社會(huì)保障和社會(huì)保障資金的援助，心理咨詢機(jī)構(gòu)的幫助，安撫與慰藉民眾的心理創(chuàng)傷，恢復(fù)生活信心。

2.5.2 應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建原則

2．5．2．1 信息整合能力最大化原則

應(yīng)急管理理論認(rèn)為，突發(fā)事件的顯著特征是突發(fā)性和信息的非對(duì)稱性、時(shí)間的有限性等，如何在最短的時(shí)間內(nèi)獲取最多的信息并且整合為相關(guān)的有效信息是正確決策的關(guān)鍵，因而該原則是突發(fā)公共事件管理的專業(yè)性要求。政府建立突發(fā)公共事件管理機(jī)制從某種意義上講就是建立信息收集、整合及互動(dòng)能力最大化的機(jī)制。

2．5．2．2 權(quán)威統(tǒng)一原則

該原則一方面體現(xiàn)突發(fā)事件管理機(jī)理中決策執(zhí)行的要求，另一方面體現(xiàn)了應(yīng)急管理中的信息獲取要求，同時(shí)還是治理理論中強(qiáng)調(diào)的便于公眾參與的要求。

突發(fā)公共事件管理中的權(quán)威和統(tǒng)一是相輔相成的?！敖y(tǒng)一”是前提，是“權(quán)威”的保證，反過(guò)來(lái)，“權(quán)威”又促進(jìn)“統(tǒng)一”。決策者具有權(quán)威性，就能快速支配突發(fā)公共事件管理所需要的各種資源綜合管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，既便于決策者集中掌握決策信息，又便于執(zhí)行者執(zhí)行，也便于公眾參與。

2．5．2．3 平戰(zhàn)結(jié)合原則

平戰(zhàn)結(jié)合、多主體參與的治理結(jié)構(gòu)是改善突發(fā)公共事件管理現(xiàn)狀的根本途徑。平戰(zhàn)結(jié)合原則是指政府突發(fā)公共事件響應(yīng)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)日常一般突發(fā)公共事件管理，又作為重特大突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)力量或重要組成力量。這里的“戰(zhàn)”是相對(duì)于一般突發(fā)公共事件而言的。平戰(zhàn)結(jié)合、多主體參與既能使重大突發(fā)公共事件的管理有良好的基礎(chǔ)，又能使一般突發(fā)公共事件得到充實(shí)，同時(shí)政府用于突發(fā)公共事件管理的運(yùn)行成本和交易成本也大大降低。

2．5．2．4 整合優(yōu)化原則

這一原則是針對(duì)我國(guó)突發(fā)公共事件管理的現(xiàn)實(shí)突出的。目前，政府突發(fā)事件力量分散，“單災(zāi)種”的應(yīng)急“版本”多，綜合性的少，處置各類重特大突發(fā)公共事件的部門(mén)較多，但大都各自為政。優(yōu)化整合原則，既對(duì)國(guó)外合理的經(jīng)驗(yàn)兼收并蓄、博采眾長(zhǎng)，又立足現(xiàn)實(shí)、充分利用現(xiàn)有資源，無(wú)疑是建立符合我國(guó)國(guó)情、與我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)狀相適應(yīng)的突發(fā)公共事件管理機(jī)制的有效途徑。

2.5.3 構(gòu)建特色應(yīng)急管理機(jī)制

機(jī)制建設(shè)就是用事先準(zhǔn)備的、作為國(guó)內(nèi)外政府應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)結(jié)晶的標(biāo)準(zhǔn)工作流程來(lái)替代時(shí)間有限、信息有限、領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人經(jīng)驗(yàn)有限條件下的應(yīng)急決策，通過(guò)規(guī)范應(yīng)急管理工作流程，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理事前各項(xiàng)事務(wù)的制度化、規(guī)范化授權(quán)。我們需要在總結(jié)并分析我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)狀與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)。為了達(dá)到這一目標(biāo)，就需要做到:

(1)國(guó)家要以應(yīng)急機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)。

注重機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家應(yīng)在全面部署全國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，對(duì)需要國(guó)家進(jìn)行總體協(xié)調(diào)的重點(diǎn)機(jī)制建設(shè)狠抓落實(shí)。

第一，出臺(tái)相關(guān)文件，針對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提出整體建議，統(tǒng)一并規(guī)范全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)制建設(shè)。

第二，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相應(yīng)法律、法規(guī)和文件的整體框架下，完成應(yīng)急管理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，完善并進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范貫穿在應(yīng)急管理全流程中的各個(gè)機(jī)制，在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)劃并統(tǒng)一建設(shè)應(yīng)急管理機(jī)制的整體框架。具體而言，應(yīng)急管理機(jī)制的整體框架要以應(yīng)急管理全過(guò)程為主線，涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)階段，主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一全國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方法和手段的基礎(chǔ)上，全方位調(diào)集與整合各方資源，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理行動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第三，針對(duì)一些需要在國(guó)家層級(jí)進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但又相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，有重點(diǎn)地加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制的建設(shè)工作。這主要包括: ①風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，尤其是巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制; ②對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān)鍵資源的保護(hù)機(jī)制; ③協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尤其是軍地協(xié)調(diào)機(jī)制; ④高效的決策指揮機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)并突出“戰(zhàn)略決策—戰(zhàn)役指揮—戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行”的應(yīng)急決策層級(jí)與處置原則; ⑤第三方評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮人大和專家等第三方評(píng)估力量的作用，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)問(wèn)題和教訓(xùn)的總結(jié)，通過(guò)有效的評(píng)估機(jī)制的實(shí)施反過(guò)來(lái)促進(jìn)體制、機(jī)制和法制的建設(shè); ⑥問(wèn)責(zé)機(jī)制。

第四，利用制定“十二五”規(guī)劃的契機(jī)，針對(duì)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)與關(guān)鍵機(jī)制建設(shè)的核心內(nèi)容，對(duì)機(jī)制建設(shè)按照分階段、分步驟地進(jìn)行優(yōu)先次序的排列與部署，從而實(shí)現(xiàn)有次序、有步驟、系統(tǒng)性地推動(dòng)全國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。

(2)各地各部門(mén)應(yīng)在全面展開(kāi)機(jī)制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，按照分層分類的原則，有重點(diǎn)、有步驟地開(kāi)展應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。

目前，應(yīng)急管理工作還處于“建管并重”的推進(jìn)階段，在各種亟待解決的矛盾和問(wèn)題面前，各地、各部門(mén)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家統(tǒng)一部署下，從應(yīng)急管理工作的實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合各自特點(diǎn)、分清主次，抓關(guān)鍵，優(yōu)先開(kāi)發(fā)有助于把應(yīng)急管理工作推上一個(gè)新臺(tái)階的關(guān)鍵機(jī)制，以提高機(jī)制建設(shè)的效率。

第一，全面分析各自的應(yīng)急管理工作特點(diǎn)與實(shí)際需求，對(duì)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行全面的調(diào)研與部署。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各地、各部門(mén)應(yīng)在做好組織體系準(zhǔn)備并理順各組織之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出一套與各地、各部門(mén)現(xiàn)行應(yīng)急管理體制相結(jié)合的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方案，完成研究成果轉(zhuǎn)化，出臺(tái)應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制相關(guān)文件、規(guī)章和制度，并通過(guò)做好日常的宣傳教育、培訓(xùn)演練、監(jiān)督檢查等工作，不斷提高應(yīng)急管理工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平，使得應(yīng)急管理各項(xiàng)工作都能夠基于制度，成于規(guī)范。

第二，以關(guān)鍵工作流程的開(kāi)發(fā)和優(yōu)化為重點(diǎn)，采取漸進(jìn)式推進(jìn)策略來(lái)建設(shè)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。在應(yīng)急管理法制環(huán)境與標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全的情況下，應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)應(yīng)以關(guān)鍵工作流程的開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新與規(guī)范化為重點(diǎn)，以解決應(yīng)急管理實(shí)踐中存在的突出矛盾和問(wèn)題為目標(biāo)，采取由點(diǎn)及面的漸進(jìn)式推進(jìn)策略，并與法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)形成良性互動(dòng)，相互促進(jìn)。

第三，對(duì)目前業(yè)已成熟的應(yīng)急管理機(jī)制，可以進(jìn)一步發(fā)展并固化或法制化。同時(shí)，各地、各部門(mén)要注重加強(qiáng)對(duì)一些典型突發(fā)事件的評(píng)估、總結(jié)，并通過(guò)相應(yīng)案例的深入分析總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)并在一定范圍內(nèi)推廣實(shí)施。比如經(jīng)由廣東省人大通過(guò)并于2010年7月1日正式實(shí)施的“指揮官”制度，北京市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“標(biāo)志”制度(辦法)和風(fēng)險(xiǎn)管理工作，北京市的階段性、重點(diǎn)時(shí)期的公共安全形勢(shì)的分析制度等等。

第四，在進(jìn)一步完善現(xiàn)有機(jī)制建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，特別重點(diǎn)針對(duì)一些相對(duì)重要但仍舊較為薄弱的機(jī)制，有針對(duì)性地加強(qiáng)其建設(shè)工作，這就包括風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制、決策指揮機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等。其中，要尤其關(guān)注對(duì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)，借鑒美國(guó)FEMA將全國(guó)56個(gè)州劃分為10個(gè)大的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一些地區(qū)比如長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海等條件相對(duì)成熟的地區(qū)可以嘗試建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)對(duì)這些區(qū)域充分授權(quán)促使它們自發(fā)聯(lián)動(dòng)起來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，盡量減少行政審批環(huán)節(jié)和層級(jí)管理，優(yōu)化應(yīng)急管理流程。

(3)規(guī)范機(jī)制的形成程序，推進(jìn)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與制度化建設(shè)。

應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜的、開(kāi)放的系統(tǒng)工程，需要條塊、條條和塊塊的配合、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，這就對(duì)流程設(shè)計(jì)中標(biāo)準(zhǔn)、術(shù)語(yǔ)的通用性與兼容性提出了更高的要求。目前，國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理理論的普及性還有待提高，全國(guó)通用的術(shù)語(yǔ)與標(biāo)準(zhǔn)體系還有待開(kāi)發(fā)，各地各部門(mén)的管理流程固然可以沿用已有的部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)與專業(yè)術(shù)語(yǔ)，但涉及外部銜接的流程必須考慮相容與通用。這就需要按照系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)應(yīng)急管理的工作流程和制度進(jìn)行統(tǒng)一謀劃。

第一，建立健全應(yīng)急管理機(jī)制的形成程序，提高機(jī)制建設(shè)質(zhì)量?？茖W(xué)嚴(yán)密的程序是正確決策的重要前提，機(jī)制的建設(shè)過(guò)程要堅(jiān)持符合科學(xué)、合理的權(quán)限和程序，要在正確認(rèn)識(shí)和把握突發(fā)事件發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，順應(yīng)時(shí)代變遷和形勢(shì)變化的要求，增強(qiáng)機(jī)制建設(shè)的科學(xué)性、合理性和可操作性。要堅(jiān)決克服機(jī)制建設(shè)過(guò)程中的部門(mén)利益化傾向。同時(shí)，立“新”與改“舊”要并重，要做到及時(shí)分析評(píng)估，同時(shí)要把公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定，作為制定應(yīng)急機(jī)制的必經(jīng)程序，特別是要注意鼓勵(lì)各個(gè)利益相關(guān)方參加這一過(guò)程，這樣更有利于協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，便于機(jī)制的執(zhí)行和落實(shí)。

第二，機(jī)制建設(shè)要在確保內(nèi)容與結(jié)構(gòu)完整的基礎(chǔ)上往標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方向發(fā)展。這就包括對(duì)機(jī)制的定義、內(nèi)涵與外延、建設(shè)的基本原則、工作內(nèi)容等方面進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，提高機(jī)制的可操作性，為各地、各部門(mén)建設(shè)具體可操作的應(yīng)急管理工作指南和流程提供統(tǒng)一的依據(jù)。值得注意的是，在推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí)，也要注意標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化與合理化問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)在滿足應(yīng)急管理過(guò)程順暢的基礎(chǔ)上提高效率與效益。同時(shí)，還需要了解并明確各個(gè)機(jī)制之間的關(guān)系，促使各個(gè)機(jī)制之間的融會(huì)貫通。

第三，以科技手段促進(jìn)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)與發(fā)展，優(yōu)化機(jī)制內(nèi)容?？茖W(xué)技術(shù)在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件過(guò)程中，起著至關(guān)重要的支撐作用，也為機(jī)制建設(shè)提供了技術(shù)保障，這就包括了以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)、應(yīng)急決策與處置技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等等。這些技術(shù)的引入與實(shí)施，對(duì)機(jī)制建設(shè)與流程開(kāi)發(fā)提出了“硬性”要求，可為機(jī)制建設(shè)提供推動(dòng)力。因?yàn)橐环矫妫绻麤](méi)有標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的應(yīng)急管理機(jī)制與工作流程，這些技術(shù)的實(shí)際功能就很難得到切實(shí)有效的發(fā)揮。而另一方面，通過(guò)技術(shù)方案的制定與實(shí)施，可以將效果反饋給機(jī)制設(shè)置，完成對(duì)機(jī)制內(nèi)容的動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。可以說(shuō)，二者具有相互促進(jìn)、相互提高的作用。

第四，在強(qiáng)調(diào)規(guī)范流程和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，更應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新性地開(kāi)展機(jī)制建設(shè)。由于應(yīng)急管理是一項(xiàng)新的課題，在具體工作中應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)相關(guān)人員敢于負(fù)責(zé)、敢于決策，善于用改革的辦法、創(chuàng)新的辦法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，并在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善，從而提高機(jī)制建設(shè)的質(zhì)量與效果。這就需要鼓勵(lì)具體工作部門(mén)在實(shí)際工作中對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的改進(jìn)與創(chuàng)新，并加強(qiáng)對(duì)這些創(chuàng)新型機(jī)制的研究、評(píng)估與總結(jié)，對(duì)于一些行之有效的機(jī)制與制度予以推廣。比如2008年冰雪災(zāi)害中人工除冰的手段，“高速公路，低速運(yùn)行”的規(guī)定，為保交通、保電力、保民生實(shí)施的“大分流、大破冰、大救援”，對(duì)車輛“不罰款、不卸載、不檢查、不收費(fèi)”的政策; 2008年汶川大地震中四川省委省政府“開(kāi)倉(cāng)放糧”、“發(fā)出糧食就是勝利!”的舉措等等，都被證明是在當(dāng)時(shí)緊急狀態(tài)下緩解壓力、提高應(yīng)急管理效率的有效手段。值得注意的是，創(chuàng)新具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在危機(jī)處置中，要鼓勵(lì)指揮員敢于負(fù)責(zé)、敢于決策，并在應(yīng)急處置中科學(xué)、冷靜、果斷決策，要在強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制的同時(shí)，對(duì)危機(jī)處置中的一些創(chuàng)新性決策行為予以支持，對(duì)決策中的失誤予以“寬恕”。

(4)堅(jiān)持以人為本，落實(shí)各級(jí)政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的責(zé)任制。

堅(jiān)持以人為本是建設(shè)應(yīng)急管理機(jī)制的總體原則，也是基本原則。應(yīng)急管理中“以人為本”原則的精髓主要體現(xiàn)在: 第一，以人的生命健康為本，人的生命高于一切、先于一切、重于一切。第二，廣大群眾既是我們保護(hù)的主體，也是我們搞好公共安全工作，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件依靠的主體。第三，在應(yīng)急管理過(guò)程中，特別是在處置過(guò)程中一定要堅(jiān)持救人第一，并避免發(fā)生次生事故，注意救人的人的安全。建設(shè)應(yīng)急管理機(jī)制時(shí)，必須堅(jiān)持以人為本，把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，把公眾利益放在首位，兼顧管理對(duì)象、工作人員及所有利益相關(guān)者的具體權(quán)利與利益，而不能把管理方便放在首位。第四，大力提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)。認(rèn)真貫徹落實(shí)胡錦濤總書(shū)記的指示，提高黨的執(zhí)政能力要求，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部處置公共事件的能力。要認(rèn)真研究，并采取有效的措施，對(duì)干部進(jìn)行必要的培訓(xùn)，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，得到提高。

以此為前提，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的責(zé)任，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)、憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)和科學(xué)意識(shí)。

第一，在建設(shè)應(yīng)急管理機(jī)制的過(guò)程中，要正確處理好局部與全局的關(guān)系，防止政出多門(mén)、政令不一和各行其是。各地、各部門(mén)要顧全大局，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，按照法定權(quán)限及程序出臺(tái)規(guī)范性文件，加強(qiáng)審查，做到機(jī)制之間不矛盾、不抵觸、“不打架”。要加強(qiáng)備案審查制度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題堅(jiān)決糾正，同時(shí)要注意保持機(jī)制的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

第二，嚴(yán)格按照應(yīng)急管理機(jī)制的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行應(yīng)急決策與處置，確保政令暢通，堅(jiān)持依法行政、依法辦事、依法決策。各項(xiàng)機(jī)制一旦公布實(shí)施，就必須得到有效貫徹執(zhí)行，做到令行禁止，提高制度的執(zhí)行力和公信力。這就包括: ①按照法定權(quán)限辦事; ②要按照法定程序辦事。

第三，強(qiáng)化應(yīng)急決策責(zé)任制，建立健全跟蹤反饋和評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。在應(yīng)急決策的執(zhí)行過(guò)程中，要定期通過(guò)多種途徑了解決策實(shí)施情況，全面評(píng)估決策執(zhí)行效果。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，及時(shí)采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯(cuò)誤決策，最大限度地減少損失。對(duì)違反科學(xué)民主決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、給國(guó)家和人民造成重大損失的，要按照誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)的要求追究責(zé)任。

第四，嚴(yán)格落實(shí)機(jī)制實(shí)施的責(zé)任制，進(jìn)一步規(guī)范機(jī)制實(shí)施行為，對(duì)違反制度并造成不良后果的要嚴(yán)肅追究責(zé)任。機(jī)制的實(shí)施是由政府大量的行政活動(dòng)組成，與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，因此，要按照規(guī)范、公正、文明的要求，加強(qiáng)和改善應(yīng)急機(jī)制的實(shí)施行為，規(guī)范主體、界定權(quán)限、減少層級(jí)、整合資源、改進(jìn)方式，要狠抓紀(jì)律和職業(yè)道德教育，全面提高應(yīng)急管理人員的素質(zhì)。

第五，健全監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)制度。規(guī)范應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)與運(yùn)行工作，首先，應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督體系，這就包括人大及其常委會(huì)、政協(xié)、人民法院、政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，以及新聞?shì)浾摗⑷嗣袢罕姷壬鐣?huì)監(jiān)督。其次，要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，積極推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理監(jiān)察，嚴(yán)肅查處有令不行、有禁不止和失職瀆職等行為。督促和約束各級(jí)政府機(jī)關(guān)和工作人員依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。

第六，遵循“最小代價(jià)原則”。采取的措施應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，講求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，避免“不計(jì)成本、不論代價(jià)”，“預(yù)防時(shí)舍不得投入、反應(yīng)時(shí)不計(jì)成本”的傾向，力爭(zhēng)以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的安全保障。