社區(qū)組織是社會發(fā)展的產(chǎn)物。由于新加坡是一個多種族、多宗教、多文化的移民社會，民眾的結(jié)合力弱，因此立足于社區(qū)的組織在滿足民眾需要、營造歸屬感的過程中起到的作用是不可替代的。

“基層組織的力量，對新加坡的成功向來起著關(guān)鍵性的作用。從60年代到80年代，基層組織協(xié)助政治領(lǐng)袖和人民建立起密切的關(guān)系，同時也協(xié)助培養(yǎng)共識。……經(jīng)過了一場又一場激烈和艱苦的斗爭后，人民行動黨終于贏得了1963年的大選。我決定把基層組織制度化，成立選區(qū)公民咨詢委員會和民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會。這些組織成為政府與人民之間的橋梁。”這番話是李光耀在1991年10月4日由基層組織發(fā)起的“全國人民向李光耀致敬”的晚宴上的致辭。李光耀在這里一再提及的基層組織指的就是公民咨詢委員會、社區(qū)中心、居委會這樣的社區(qū)組織。在李光耀的治國策略中，社區(qū)組織被賦予重要的地位。從現(xiàn)實(shí)的角度上來看，社區(qū)組織作為人民行動黨政府的得力助手，一方面替政府政策辯護(hù)，減少不必要的誤會；另一方面溝通民情，將普通民眾的期望和不滿反映給政府，及時化解這兩級間的矛盾，具有社會控制的意義。

社區(qū)組織的另一個意義體現(xiàn)在它對社會整合的貢獻(xiàn)上。對于多種族的東南亞國家來說，社會整合是其獨(dú)立后的首要任務(wù)，社會整合的程度對國家能否健康發(fā)展具有重要意義。社區(qū)是社會的一部分，因此，社會整合在微觀層面上就體現(xiàn)為社區(qū)整合。社區(qū)整合的重要載體是社區(qū)組織，社區(qū)組織的建設(shè)是整合的必要手段。在新加坡，人民行動黨上臺后建立或強(qiáng)化的一系列社區(qū)組織對社會分化產(chǎn)生的異質(zhì)性因素的吸納和消解起到了非常重要的作用。

社區(qū)組織的變化、社區(qū)的整合出于多種族并存的社會現(xiàn)實(shí)考慮。新加坡雖然面積很小，但其種族構(gòu)成卻與其他的東南亞國家一樣復(fù)雜。新加坡的主要種族有三個，即華人、馬來人、印度人，除此之外還有歐洲人、歐亞混血人、阿拉伯人、日本人、泰國人、緬甸人、尼泊爾人、菲律賓人和猶太人等被新加坡官方統(tǒng)稱為“混種人”的種族。在這樣的一個多元社會中，由種族的多樣性所帶來的語言、文化、政見、價值觀和經(jīng)濟(jì)利益的差異導(dǎo)致了許多社會問題。在殖民時期及獨(dú)立后初期，新加坡各種族呈現(xiàn)的是相互隔絕的狀態(tài)，其間甚至還發(fā)生過激烈的種族沖突。因此，解決社會的異質(zhì)性成為獨(dú)立后新加坡政府的工作重點(diǎn)。1965年2月8日新加坡第一屆國會召開時，總統(tǒng)尤素福即宣布：“新加坡將以更大的決心，實(shí)現(xiàn)多元種族、多元語言、多元宗教的容忍社會。這種政策將建立人人滿意的社會，使原住民與在英國殖民時期移入的人民同感滿意。”這項(xiàng)以多元文化為核心的基本國策要達(dá)到的目的就是推動新加坡的社會整合。

新加坡獨(dú)立以后，人民行動黨政府對獨(dú)立前具有種族性質(zhì)的社區(qū)組織進(jìn)行改造和打擊，并通過建設(shè)新的社區(qū)組織將多元化的種族平等思想貫徹到民眾之中，通過基層組織的改造較好地實(shí)現(xiàn)了社會整合。在其后的幾十年中，新加坡不僅保持了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還創(chuàng)造了平穩(wěn)的國內(nèi)政治環(huán)境和和諧的種族關(guān)系。其間，新的基層組織的力量功不可沒。新加坡基層組織發(fā)展變遷的經(jīng)驗(yàn)對其他發(fā)展中國家的社會整合也有借鑒意義，因而值得做一番研究。

民眾聯(lián)絡(luò)所（Community Centers）的概念源于1945年9月英國重返新加坡后設(shè)立的一系列社區(qū)康樂機(jī)構(gòu)。當(dāng)時，新加坡是一片民生凋敝、百業(yè)不興的景象，許多孩童因無所事事而參加私會黨，從事不法行為。為了遏制這種勢頭，殖民當(dāng)局于1946年恢復(fù)了原有的幾所學(xué)校，將一些糧食分發(fā)站改建為學(xué)童中心，由社會福利部、公共工程局和鄉(xiāng)村局等機(jī)構(gòu)來管理。隨后又設(shè)立了康樂中心少年俱樂部，開設(shè)英文班和基本技能培訓(xùn)班。這些都是民眾聯(lián)絡(luò)所的雛形。

人民行動黨上臺后，民眾聯(lián)絡(luò)所漸漸步入正軌。1959年，以勞工及律政部部長貝恩為首的巡視組著手改組聯(lián)絡(luò)所。9月19日，貝恩率政府9個部門的政務(wù)次長和福利總長視察了全島28間聯(lián)絡(luò)所。隨后在政府大廈文化部舉行了聯(lián)席會議，對聯(lián)絡(luò)所及全民康樂活動進(jìn)行了一次總研討。在這次會議上，政府決定擔(dān)負(fù)起管理民眾聯(lián)絡(luò)所的責(zé)任，同時計劃擴(kuò)展康樂活動的項(xiàng)目，增加聯(lián)絡(luò)所的數(shù)量。針對聯(lián)絡(luò)所放映對青少年身心不利的影片的行為，政府從當(dāng)年7月30日開始在新加坡各聯(lián)絡(luò)所內(nèi)放映內(nèi)容健康的、具有教育意義的影片，影片由本土的國泰和邵氏兄弟兩大電影公司免費(fèi)提供。通過此舉，政府可以從視聽上主導(dǎo)民眾。

人民行動黨強(qiáng)化民眾聯(lián)絡(luò)所的另一個計劃是發(fā)展鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)所。鄉(xiāng)村地區(qū)多為貧困的華人，與代表受英文教育的中產(chǎn)階級的人民行動黨具有自然的隔閡。因此鄉(xiāng)村地區(qū)是行動黨的薄弱之處。吳秋泉1959年在合樂路的一次群眾大會上申明了行動黨的鄉(xiāng)村發(fā)展計劃。他說：“現(xiàn)在我們的鄉(xiāng)村區(qū)亟須有更多的中型但設(shè)備齊全的聯(lián)絡(luò)所。這可以用很快的速度來大量興建，而且成本只需過去政府在市區(qū)興建昂貴卻很少用于其原來用途的建筑的九牛一毛。”先前邵氏兄弟公司曾向政府捐贈20萬元作為發(fā)展聯(lián)絡(luò)所之用，行動黨政府將這一筆款項(xiàng)全部用來發(fā)展鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)所。因此，舊有的聯(lián)絡(luò)所得以擴(kuò)充、修葺，新的聯(lián)絡(luò)所在人口眾多的亞答屋集中區(qū)興建。鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)所發(fā)展計劃有如下幾個內(nèi)容：

（1）村民可以利用民眾聯(lián)絡(luò)所舉行集會，進(jìn)行各種健康文娛活動；

（2）開辦各種語文夜學(xué)校；

（3）以聯(lián)絡(luò)所為中心，向鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施醫(yī)藥服務(wù)計劃；

（4）在聯(lián)絡(luò)所附設(shè)職業(yè)介紹所分站；

（5）附設(shè)牙醫(yī)診療所，駐有醫(yī)生和護(hù)士，向村民提供各項(xiàng)醫(yī)藥服務(wù)；

（6）聯(lián)絡(luò)所中附設(shè)國家圖書館分處；

（7）放映免費(fèi)電影。

雖然鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)所都是鋅片屋頂?shù)哪景宸?，條件簡陋，但對鄉(xiāng)村地區(qū)來說意義卻很重要。它負(fù)責(zé)的都是和普通民眾日常生活息息相關(guān)的活動，從政府的發(fā)展計劃來看，鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)所承擔(dān)了部分的社會福利功能。

1960年1月，人民行動黨上臺后興建了第一間聯(lián)絡(luò)所——克羅卜區(qū)民多路聯(lián)絡(luò)所。其后，甘榜格南、萬拿街、合樂路、新馬來村、喬治五世大道、義順村及通和村等地的聯(lián)絡(luò)所也相繼建成。與先前造價驚人的聯(lián)絡(luò)所相比，人民行動黨所建的中小型聯(lián)絡(luò)所每間建筑花費(fèi)不超過1?5萬元，選址充分考慮到周圍地區(qū)的人口密度。聯(lián)絡(luò)所由專職的組織秘書負(fù)責(zé)管理，白天它是孩童的活動中心，晚上用來開辦成人夜校。

聯(lián)絡(luò)所的發(fā)展帶來了管理上的問題。林有福時期的聯(lián)絡(luò)所由社會福利部管理，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂、人員關(guān)系復(fù)雜，致使聯(lián)絡(luò)所引起民眾的反感。為了有效地管理聯(lián)絡(luò)所和其他社會團(tuán)體，避免重蹈覆轍，1960年勞工及律政部部長貝恩提出了《人民協(xié)會法案》（People's Association Ordinance）。該法案獲得了最高元首批準(zhǔn)的緊急處理，當(dāng)天就通過了二讀和三讀的程序，辯論通過。根據(jù)《人民協(xié)會法案》的規(guī)定，人民協(xié)會不僅是民眾聯(lián)絡(luò)所的管理機(jī)構(gòu)，也是新加坡所有重要志愿社會組織的法定機(jī)構(gòu)。人民協(xié)會的主席由總理李光耀任職，副主席為勞工及律政部部長貝恩，另有財政部長吳慶瑞、社會福利廳總長溫華想等8人任委員。人民協(xié)會設(shè)立后，依靠新加坡青年體育中心的資產(chǎn)來推動社區(qū)康樂活動，培訓(xùn)聯(lián)絡(luò)所管理人員。

成立后的人協(xié)馬上投入到聯(lián)絡(luò)所的管理工作上來。首批人協(xié)職員中的70%是從社會福利廳屬下的民眾康樂署借調(diào)過來的。與此同時，貝恩透露，人民行動黨在五年內(nèi)要建100間聯(lián)絡(luò)所，需要300名領(lǐng)袖負(fù)起此項(xiàng)工作任務(wù)。因此發(fā)掘、訓(xùn)練基層領(lǐng)袖是人民協(xié)會擔(dān)負(fù)的一項(xiàng)重要任務(wù)。為培訓(xùn)自己的職員，行動黨政府在烏敏島上展開了對第一批20名聯(lián)絡(luò)所管理人員的密集培訓(xùn)，使其能夠擔(dān)當(dāng)聯(lián)絡(luò)所所長之職。隨后，人民協(xié)會于1960年11月8日在人協(xié)總部、合樂路民眾聯(lián)絡(luò)所和蒙巴登民眾聯(lián)絡(luò)所三地舉行領(lǐng)袖訓(xùn)練班資格考試，錄取了50名民眾聯(lián)絡(luò)所所長和80名助理所長，這批新職員受訓(xùn)后被分配到各聯(lián)絡(luò)所服務(wù)以充實(shí)人協(xié)的基層領(lǐng)袖隊(duì)伍。

此后的一年中，聯(lián)絡(luò)所發(fā)展迅速，幾乎每個月都有一間新的聯(lián)絡(luò)所建成，而李光耀則馬不停蹄地為新建的聯(lián)絡(luò)所主持開幕儀式。截至1961年上半年，新加坡的35個選區(qū)共有聯(lián)絡(luò)所45間。

但是，隨著60年代新加坡政壇的動蕩，人協(xié)和聯(lián)絡(luò)所也無法獲得正常的發(fā)展。1961年下半年至1962年，圍繞著新加坡與馬來西亞的關(guān)系問題，行動黨內(nèi)部出現(xiàn)了分歧。李光耀等溫和派堅持新加坡應(yīng)與馬來西亞合并，林清祥等激進(jìn)派則主張新加坡獨(dú)立。人協(xié)及聯(lián)絡(luò)所支持新馬分離方案，掀起了長達(dá)半年的罷工運(yùn)動。雖然在1962年9月1日的全民投票中以71%的壓倒性多數(shù)通過了合并法案，但人協(xié)、聯(lián)絡(luò)所的倒戈對李光耀的人民行動黨來說不啻一個慘痛的教訓(xùn)。

人協(xié)、聯(lián)絡(luò)所和建國隊(duì)是李光耀用來對付共產(chǎn)黨在基層的勢力的兩道防線。首屆人協(xié)董事會的名單中，總理（李光耀）、勞工部長（貝恩）、人協(xié)理事長（溫華想）、財政部長（吳慶瑞）、內(nèi)政部長（王邦文）、議員（陳新嶸、盛南君、拉欣依薩）和總理公署政治秘書（易潤堂）等高級行政長官赫赫在列，看似組成了牢不可破的陣容，但實(shí)際上陳新嶸、盛南君和易潤堂都是激進(jìn)派。李光耀指派陳新嶸和盛南君（時任衛(wèi)生部次長）分別擔(dān)任職員遴選小組的主席和委員，使其得以將大量激進(jìn)派分子招募進(jìn)人協(xié)內(nèi)部，并進(jìn)而釀成罷工，最終使首屆董事會不歡而散。建國隊(duì)接受勞工及律政部的督管，但它的直接負(fù)責(zé)人卻是激進(jìn)派分子黃信芳。這兩道防線在人民行動黨內(nèi)的激進(jìn)派另組“社陣”后相繼崩潰，以至于行動黨在芳林和安順兩個選區(qū)補(bǔ)選失敗后，李光耀被迫走出一步險棋，表示要自動引退。

人協(xié)的倒戈反映了60年代初期新加坡社會基層組織的性質(zhì)和特點(diǎn)：基層組織是溫和派與激進(jìn)派斗爭的主要戰(zhàn)場之一，這是60年代初期新加坡特殊的政治氣氛造成的。激進(jìn)派非常清楚人協(xié)、聯(lián)絡(luò)所等基層組織的重要性，通過人員滲透的方法掌握了這些基層組織。多年之后，李光耀仍然對此耿耿于懷，指責(zé)“他們在整個組織中布滿了自己人；后來轉(zhuǎn)入地下的陳氏，就親自雇用了很多共產(chǎn)黨干部。很多人不知道，甚至恐怕連陳氏本身都不知道，其他共產(chǎn)黨干部也被地下組織訓(xùn)示去滲透人民協(xié)會”。

人協(xié)職員的罷工具有明顯的政治取向。李光耀曾以人協(xié)主席的身份勸告罷工職員，表示人協(xié)職員不應(yīng)該偏向任何政黨。但是李光耀所不希望聯(lián)絡(luò)所帶有的政治色彩是指聯(lián)絡(luò)所不應(yīng)該采取反政府的政治立場。而實(shí)際上，在60年代初期“社陣”與行動黨勢均力敵、難分勝負(fù)的情況下，基層組織是難以擺脫它的政治工具作用的，正如曾任人協(xié)副主席的李炯才在人協(xié)《20年回顧》特刊中所坦言的那樣：“人協(xié)創(chuàng)立初期……基本上的目標(biāo)，是要把深受共產(chǎn)黨影響的鄉(xiāng)村區(qū)人民爭取過來”。不可否認(rèn)，雖然在政府的長遠(yuǎn)規(guī)劃中，聯(lián)絡(luò)所被塑造為民眾康樂機(jī)構(gòu)，但在當(dāng)時的政治情形下，李光耀等人的確將聯(lián)絡(luò)所當(dāng)做與“社陣”斗爭的武器之一，向民眾提供娛樂健身項(xiàng)目的目的更多的是拉攏人心，瓦解“社陣”的支持力量。

因此，從1964年開始，人協(xié)一手加速建所計劃，一手整頓聯(lián)絡(luò)所。這一年，聯(lián)絡(luò)所管理委員會（Community Centre Management Committees）成立。它的成立是聯(lián)絡(luò)所進(jìn)入新時期的標(biāo)志性事件。

50年代的聯(lián)絡(luò)所就有了設(shè)置管理委員會的先河。那時的聯(lián)絡(luò)所，除了社會福利部直接興建的由福利部管理外，其他的都由選舉出來的地方領(lǐng)袖組成的管理委員會來具體負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)所的運(yùn)作。人民行動黨有感于這些管理委員會操縱在其他政黨人士手中，在執(zhí)政后便廢止了這種管理模式。

隨著數(shù)目的快速增加，聯(lián)絡(luò)所在行政上出現(xiàn)了顧此失彼的混亂現(xiàn)象，采購與審計混同，甚至出現(xiàn)在未付清地價的土地上建立新聯(lián)絡(luò)所的事情。人民行動黨政府自覺，雖然人協(xié)增加了職員以應(yīng)對不斷增加的聯(lián)絡(luò)所，“但卻很少照顧到維持職員的一定水準(zhǔn)、資格或訓(xùn)練，……除非當(dāng)局更照顧和注意人事和行政上的問題，否則人協(xié)的活動將會因內(nèi)部行政的混亂而陷入癱瘓狀態(tài)”。不久，吳慶瑞（時兼任財政部部長）責(zé)令財政部組織與方法署負(fù)責(zé)檢討人協(xié)行政程序和財政程序，委任一位助理理事長以12個聯(lián)絡(luò)所為樣本，研究分析新加坡聯(lián)絡(luò)所的運(yùn)作并提交研究報告。該報告從“外勤和組織”兩方面建議“設(shè)立管理委員會，以指導(dǎo)和監(jiān)督各聯(lián)絡(luò)所的工作”。為慎重起見，人協(xié)首先擬定了管委會章程以闡明職責(zé)。在這個章程中，管委會的職責(zé)有四個：

（1）促進(jìn)成年、青年與兒童在聯(lián)絡(luò)所內(nèi)的康樂活動，并鼓勵聯(lián)絡(luò)所附近的居民參與這些活動。

（2）按照人民協(xié)會董事部所定的條規(guī)，替人協(xié)管理聯(lián)絡(luò)所。

（3）下情上達(dá)，把居民的需求傳達(dá)給人協(xié)或政府。

（4）上情下達(dá)，讓人民了解和知悉政府對這些事情所采取的政策和行動。

接著，人協(xié)設(shè)立特別委員會，對候選的管委會委員的背景詳加考察。在一切準(zhǔn)備工作停當(dāng)之后，1964年10月2日，達(dá)士敦坪聯(lián)絡(luò)所等16間聯(lián)絡(luò)所管理委員會正式成立。1965年年初，第二批的21個管委會也建立起來了，下半年又相繼建立了44個管委會。

聯(lián)絡(luò)所管理委員會是聯(lián)絡(luò)所的管理機(jī)構(gòu)，但它不負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)所的具體管理和行政工作。雖然同為聯(lián)絡(luò)所的管理機(jī)構(gòu)，但管委會與人協(xié)的職責(zé)分工不同。管委會有權(quán)決定聯(lián)絡(luò)所的活動，但必須在人協(xié)的政策范圍內(nèi)，當(dāng)然它可以從人協(xié)得到固定的財政津貼以償付活動開銷，也有權(quán)因某些特定用途向社會募捐。聯(lián)絡(luò)所職員與管委會委員，如同吳慶瑞在管委會委員委任儀式上所說，“猶如公務(wù)員和部長之間的關(guān)系”。管委會委員選自地方上有名望的首領(lǐng)，包括許多華人組織的領(lǐng)袖，委員任期一年，可以連任。而聯(lián)絡(luò)所職員是人協(xié)的雇員，要擔(dān)任聯(lián)絡(luò)所的管理和行政工作。在任職前，他們必須參加青年領(lǐng)袖訓(xùn)練所的培訓(xùn)。在工作中，他們除了定期向人協(xié)呈報業(yè)務(wù)報告，還要與管委會委員保持聯(lián)系、參加管委會的會議（擔(dān)任會議記錄）、執(zhí)行管委會的正當(dāng)指示，但不受管委會的任命、雇用以及解雇。

聯(lián)絡(luò)所管理委員會的意義在于民眾參與社區(qū)管理的概念得以操作，李光耀曾說，“公民的產(chǎn)生以及公民領(lǐng)袖的出來接管與指揮民眾聯(lián)絡(luò)所，是新加坡由三個漁村逐漸發(fā)展成為東南亞最大城市之一的進(jìn)展過程中的一個重要的里程碑?！痹谌藚f(xié)和聯(lián)絡(luò)所職員罷工的日子里，不少聯(lián)絡(luò)所出現(xiàn)了社區(qū)義工。為了維持聯(lián)絡(luò)所的正常開放，這些義工挺身而出，協(xié)助管理聯(lián)絡(luò)所。在罷工結(jié)束后，聯(lián)絡(luò)所的義工仍然以非正式的管委會方式存在，成為1964年聯(lián)絡(luò)所管委會的前身。國立新加坡大學(xué)的夏濟(jì)民先生曾撰文指出聯(lián)絡(luò)所管理委員會成立的深層原因。一是政府利用聯(lián)絡(luò)所加強(qiáng)居民對行動黨的認(rèn)識，讓持有不同想法的居民不必心懷戒備；二是利用“居民自治”的方式，讓居民分擔(dān)部分活動費(fèi)用；三是人民行動黨為發(fā)展本黨勢力的需要，必須讓基層組織了解政府的政策、方針，并讓管委會委員擔(dān)負(fù)起百姓與政府橋梁的工作。

1964年的另一件重要事件是第二屆董事會的成立，吳慶瑞擔(dān)任第二屆董事會副主席一職。可以說，以李光耀、吳慶瑞為首的第二屆董事會的工作才真正使人協(xié)和聯(lián)絡(luò)所走上了正軌。吳慶瑞是一位才智出眾的謀略家。在林有福政府時期，他就已經(jīng)任職于社會福利部，主管聯(lián)絡(luò)所事務(wù)，對當(dāng)時聯(lián)絡(luò)所的種種弊端深惡痛絕。人民行動黨執(zhí)政后，作為李光耀的左膀右臂，他提出了許多政治措施，如開辦公務(wù)員政治訓(xùn)練班、設(shè)立建國隊(duì)、成立人民協(xié)會等。在人協(xié)內(nèi)部，吳慶瑞親自督導(dǎo)了機(jī)構(gòu)改組。吳慶瑞的改革是卓有成效的，在1964年的種族騷亂期間，新聘用的人協(xié)職員仍然照常工作，接受調(diào)遣，不僅沒有出現(xiàn)1962年那樣的“人協(xié)動亂”，還積極協(xié)助政府渡過難關(guān)。

第二屆人協(xié)董事會整頓聯(lián)絡(luò)所的舉措還包括設(shè)立一系列的附屬機(jī)構(gòu)。青年領(lǐng)袖訓(xùn)練所、外展學(xué)校以及聯(lián)絡(luò)所幼兒園這三個機(jī)構(gòu)的設(shè)立，反映了政府在培養(yǎng)接班人問題上的務(wù)實(shí)和高效。政府官員在眾多場合也多次呼吁年輕公民為地區(qū)服務(wù)，協(xié)助改善民眾聯(lián)絡(luò)所的素質(zhì)和工作。

從聯(lián)絡(luò)所管理委員會到聯(lián)絡(luò)所幼兒園，人協(xié)設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的用意非常明確：一是取得民間領(lǐng)袖支持，為聯(lián)絡(luò)所增加砝碼；二是從青年一代人著手加固反共防線。當(dāng)時的新加坡，21歲以下的年輕人超過總?cè)丝诘?0%，如何使新加坡青年人將精力用在國家建設(shè)上，是李光耀政府急需解決的重大問題。幼兒園、外展學(xué)校和青年領(lǐng)袖訓(xùn)練所將新加坡的兒童、少年和青年都納入到國家的教育體系中，減少了共產(chǎn)黨思想與青年一代的接觸。另一方面，在新加坡的歷史傳統(tǒng)中，尤其在華人群體中，社區(qū)領(lǐng)袖擁有極高的威望和影響力。這種社會動員力使得地方領(lǐng)袖可以促使更多居民參與聯(lián)絡(luò)所活動，而聯(lián)絡(luò)所的活動策劃若有他們的參與，也能更好地照顧到當(dāng)?shù)鼐用竦男枰敖鉀Q地方上的問題。連吳慶瑞也不得不指出“為了使民眾聯(lián)絡(luò)所之服務(wù)更加有效起見，就應(yīng)該取得當(dāng)?shù)厣鐣I(lǐng)袖支持和積極地參加聯(lián)絡(luò)所的活動”。

1960年，在為民多路聯(lián)絡(luò)所主持開幕儀式時，李光耀說：

社會福利廳有意利用這些聯(lián)絡(luò)所充作各種用途，使它們白天和夜晚都得到充分利用。早上，聯(lián)絡(luò)所會用作兒童社會中心，讓數(shù)以千計過去失學(xué)的孩童在這里接受教育。其中一間課室可以作為托兒所，為工作的婦女服務(wù)，下午，聯(lián)絡(luò)所將充作青年俱樂部和體育中心，讓年輕人使用。黃昏和夜晚則用為成人的聯(lián)絡(luò)所，可以開辦識字班、唱歌班、舞蹈、戲劇等康樂活動。

李光耀的演講展示了人協(xié)及聯(lián)絡(luò)所在社區(qū)福利方面發(fā)揮的功能。但李光耀所期望的功能在充滿政治斗爭的60年代沒有機(jī)會發(fā)揮。初建時期的聯(lián)絡(luò)所具有強(qiáng)烈的政治動員組織的風(fēng)格，至70年代聯(lián)絡(luò)所才漸漸回歸到行動黨上臺之初為其設(shè)定的民眾康樂組織的軌道上。

60年代的新加坡政治跌宕起伏，“社陣”的存在是人民行動黨政府的最大威脅。在與“社陣”角力的日子里，基層組織的政治功能得到了優(yōu)先發(fā)揮。無論是行動黨政府還是“社陣”，都將聯(lián)絡(luò)所這樣的基層組織作為一個強(qiáng)大的政治工具來使用?！叭藚f(xié)史上的動亂期”中所發(fā)生的罷工事件反映了早期的人協(xié)和聯(lián)絡(luò)所被“社陣”利用的一面。

另一方面，人協(xié)和聯(lián)絡(luò)所更多的受到行動黨政府的控制和鼓動，多次承擔(dān)動員群眾的任務(wù)，政治服務(wù)功能顯著。僅在1962年8月28-31日全民投票的最后4天里，人協(xié)便派出百名職員，以25間聯(lián)絡(luò)所為基地，舉行了4000多次街頭和鄉(xiāng)村會議，向少有機(jī)會參加政治集會的華人民眾解釋合并中仍有爭執(zhí)的問題。

政治動員是聯(lián)絡(luò)所組織員日常的主要工作。為了迎接1963年的大選，李光耀決定從1962年11月到1963年9月，對全國51個選區(qū)進(jìn)行訪問，人協(xié)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)任了這場政治活動的組織者。在每一次選區(qū)訪問之前，人協(xié)職員和聯(lián)絡(luò)所組織員都要將地方領(lǐng)袖和社團(tuán)組織代表發(fā)動起來，組成“歡迎委員會”，召集人民出席會議，或到機(jī)場迎接總理。

60年代初創(chuàng)時期，聯(lián)絡(luò)所都設(shè)在鄉(xiāng)村，只有兩三間房和一個籃球場，條件簡陋，活動有限。60年代后期，擺脫了政治斗爭的聯(lián)絡(luò)所，其角色也逐漸向俱樂部的形式轉(zhuǎn)化，有些提升為民眾俱樂部，將重點(diǎn)放在提高民眾生活水平和休閑趣味上。聯(lián)絡(luò)所的設(shè)備也有所改善。1963年電視機(jī)在新加坡出現(xiàn)，那時是作為電影的補(bǔ)充而使用的。到1967年，全新加坡共有168間聯(lián)絡(luò)所配置了電視機(jī)，文化部的活動電影組在各聯(lián)絡(luò)所放映新聞電影的數(shù)目從1966年的801次降到了1967年的300次。步入70年代，由于政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的繁榮，人口分布情況大大改善，因此，聯(lián)絡(luò)所的功能也發(fā)生了相應(yīng)變化。它的政治意義漸漸淡化，而原本的康樂和教育功能得到了發(fā)揮。在這種情況下，新一代大型聯(lián)絡(luò)所應(yīng)運(yùn)而生。它們每間耗資數(shù)百萬元，設(shè)備齊全?；镜脑O(shè)備有一間辦事處、兩間委員會辦事處、會議室、家庭手藝室、游戲室、閱覽室、兩間多種用途活動室、禮堂和舞臺，還設(shè)有休息室、語言中心、音樂室、健身房、幼兒園教室；戶外設(shè)備有籃球場，有些還設(shè)有網(wǎng)球場。

1965年，人協(xié)成立了文工團(tuán)，開始重視推廣社區(qū)文化工作。為提高文化活動的層次，人協(xié)鼓勵聯(lián)絡(luò)所音樂、舞蹈和戲劇班學(xué)員參加人協(xié)文工團(tuán)。在文工團(tuán)的鼓動下，民眾聯(lián)絡(luò)所舉辦的活動日漸繁多，包括馬來鼓、華樂、馬來銅樂、兒童流行樂隊(duì)、兒童合唱團(tuán)。為了掃除文盲，人民協(xié)會設(shè)立了成人識字班。直落亞逸民眾聯(lián)絡(luò)所開辦的“李氏新式珠算講習(xí)班”，邀請珠算界著名的李開正教授等為學(xué)員免費(fèi)授課。

人協(xié)及聯(lián)絡(luò)所還積極組織了社區(qū)內(nèi)的各種體育競技活動。對于不同年齡的居民，聯(lián)絡(luò)所也分別開展活動，滿足各年齡人士的需要。1979年，聯(lián)絡(luò)所在幼兒班的基礎(chǔ)上，又開辦了日間托兒所，支持政府鼓勵婦女參加工作和生育更多子女的政策。另外成立兒童俱樂部，為招募青年團(tuán)員做準(zhǔn)備工作。1978年，創(chuàng)辦了樂齡俱樂部，專為社區(qū)的退休老人服務(wù)。

總體來看，脫離了國內(nèi)政治斗爭的聯(lián)絡(luò)所將主要精力放在了充實(shí)人民精神生活以及教育良好公民的工作上，但作為政府設(shè)立的半官方機(jī)構(gòu)，在人民行動黨的緊密控制下，聯(lián)絡(luò)所的活動依然以促進(jìn)種族和諧、建立共同國家意識為根本目的。與早期搖唇鼓舌的政治動員相比，通過舉辦文娛競技等活動來實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的手段要隱蔽得多，也迎合了新加坡人不愿參與政事的心理。

公民咨詢委員會（Citizens-Consultative Committees）的設(shè)立不是偶然提出的，它是李光耀下鄉(xiāng)訪問的“副產(chǎn)品”，是李光耀“在每個村莊、街道和社區(qū)創(chuàng)立全套的基層組織”計劃的一部分。

1963年的大選中，人民行動黨在51個席位中確保了37席，雖能繼續(xù)執(zhí)政，但“社陣”也獲得了37%的得票率，在議會中享有13個席位。據(jù)調(diào)查，這37%的選民大多居住在鄉(xiāng)村地區(qū)。這一情況令李光耀意識到潛伏的危機(jī)，于是采取下鄉(xiāng)訪問的形式了解民意。在聽取了居民反映的市鎮(zhèn)問題后，李光耀決定成立基層組織，方便聽取民眾呼聲。李光耀的用意是把當(dāng)初下鄉(xiāng)訪問時成立的歡迎委員會組織起來，使其成為永久性的委員會。李光耀認(rèn)為，暫時設(shè)立的委員會在他結(jié)束訪問后就被撤銷，“這樣政府和人民的關(guān)系將不會密切。如果每一區(qū)有自己的委員會，就可以通過這個委員會提出人民的要求，人民在向政府提出要求之前也可以先同委員會討論”。同時李光耀考慮到，每個社區(qū)里政黨組織的活動大部分只是青年人參加，而另一部分民眾很難照顧到，“因此，如果每一個鄉(xiāng)村與每一個區(qū)能有公民咨詢委員會的組織，利用民眾聯(lián)絡(luò)所為總部，自己負(fù)責(zé)有關(guān)本區(qū)的要求，那么……我們的關(guān)系將會更密切”。

1965年，各個選區(qū)都相繼成立了公民咨詢委員會。全新加坡51個區(qū)的咨委會組成了7個秘書處，直接向政府負(fù)責(zé)。各秘書處設(shè)立一個總部，將各分部（分站）的要求整理分類，呈給政府。咨委會的開會地點(diǎn)一般都是在聯(lián)絡(luò)所中，因此這兩個組織也發(fā)生了聯(lián)系，咨委會委員往往也兼任聯(lián)絡(luò)所管委會委員。陳慶珠的調(diào)查表明，蔡厝港、武吉班讓、甘榜景萬岸、卡福和直落亞逸等5個選區(qū)的327名聯(lián)絡(luò)所管理委員會委員中有71人同時擔(dān)任公民咨委會委員。1月14日，李光耀邀請51個選區(qū)的臨時咨委會的150多位代表在文化館舉行會議，親自向他們解釋咨委會的任務(wù)、地位和工作方法。李光耀強(qiáng)調(diào)“公民咨詢委員會乃是一個非政黨的民間志愿工作團(tuán)體，協(xié)助政府照顧人民的利益。這個組織將有獨(dú)立自由思考的地位，向政府提出建設(shè)性的批評和建議，以便改善政府對人民的工作方法?！弊晌瘯徽J(rèn)為是新加坡的“區(qū)議會”。它要把選區(qū)內(nèi)居民的愿望反映給政府，就要跟政府交往。咨委會委員每月要和本區(qū)國會議員商議一次本區(qū)的福利事務(wù)，討論各種議案或預(yù)算。這個過程也是咨委會委員參與政府決策的過程。因此，咨委會委員被認(rèn)為是“人民行動黨的手腳或耳目”，而咨委會無疑也是支持人民行動黨的重要組織。咨委會的規(guī)模從最小不少于12人到最大不超過56人，一般維持在20-30人左右，因此運(yùn)作和管理起來較為方便。

挑選咨委會委員的過程也很謹(jǐn)慎。政府需事先了解各代表的履歷和身份，確定沒有共產(chǎn)黨背景，才由總理正式任命，授予青色的身份證。委員任期一年。起初，法律規(guī)定咨委會委員必須是年滿21歲的新加坡人。1976年，政府在修訂法案時又增加了一個先決條件，即申請人必須滿足居住在所服務(wù)選區(qū)或在該選區(qū)內(nèi)擁有商鋪這兩個條件之一。咨委會選取地方上有影響力的領(lǐng)袖擔(dān)任委員的目的是方便委員會籌款。許多咨委會委員認(rèn)為，資金缺乏是許多問題產(chǎn)生的根源，如果能夠增加選區(qū)的年度預(yù)算，他們的工作也將更有成效。但早年各選區(qū)只有政府的津貼，數(shù)量有限。吳慶瑞在1965年的人協(xié)研討大會上指出，新加坡當(dāng)前的發(fā)展階段沒有足夠的資金建立福利國家，因此不能夠增加國家供給的福利服務(wù)。這一部分的工作便由新加坡人民在公關(guān)活動范圍中自行解決。以自籌資金為主的方式舉辦活動，大大節(jié)省了政府開支。自籌款項(xiàng)發(fā)放居民福利救濟(jì)金和獎助學(xué)金是咨委會的一項(xiàng)重要使命。由于咨委會中超過80%的委員是商人和店主，因此每逢主辦活動籌措經(jīng)費(fèi)時，通常由主席帶頭簽名認(rèn)捐，其他委員群起響應(yīng)紛紛解囊，而政府的社會福利功能便巧妙地轉(zhuǎn)移到了基層組織身上。

政府要求咨委會委員必須是有經(jīng)驗(yàn)、有能力、受人愛戴的地方領(lǐng)袖。新加坡有2000多個社團(tuán)，它們的負(fù)責(zé)人雖然不參加政黨，但卻是社團(tuán)和合作社的代表，是經(jīng)驗(yàn)豐富的民間領(lǐng)袖。人民行動黨的計劃是將這些熱心的社會活動者納入咨委會的工作中。這也是人民行動黨與反對派斗爭策略的一部分。它可以使人民行動黨在黨派斗爭中掌握動員民眾的技巧，同時通過此舉排除了傳統(tǒng)的領(lǐng)袖被反對派籠絡(luò)的可能性。而政府的回報就是賦予民間領(lǐng)袖較高的榮譽(yù)、威望和實(shí)際權(quán)力。此外，李光耀要求“咨詢委員會的立場必須要自由，政府如果做事有錯，你們可以提出批評”。理論上，咨委會獨(dú)立于政黨組織，但實(shí)際上咨委會是人民行動黨獲取支持、吸收新鮮血液的一個途徑，也是基層組織中政治色彩最濃的一個。

咨委會至少每周舉行一次會議，頻率由需要解決的問題而定。在會議上，委員把選民的要求和抱怨匯總，共同討論解決方案，同時將新政策或政策變化傳達(dá)給選民，如全國性運(yùn)動、教育政策、住房和環(huán)境政策等。自從實(shí)施1976年的修正案后，咨委會委員與本選區(qū)選民的接觸就容易多了。較為積極的影響是，咨委會嘗試通過守望相助（gotong-royong）小組的募集聯(lián)絡(luò)所重建資金項(xiàng)目培育共同意識。

李光耀曾列舉了咨委會所擔(dān)負(fù)的兩項(xiàng)主要任務(wù)：一是促進(jìn)種族和諧和社會意識，二是協(xié)助政府推行全國性運(yùn)動。早期的公民咨委會的最大貢獻(xiàn)是促進(jìn)和維持種族和諧、社會團(tuán)結(jié)。甚至在其成立前由于形勢所迫他們已負(fù)起了這項(xiàng)任務(wù)，1964年種族騷亂的平息少不了基層領(lǐng)袖的努力。在公民咨詢委員會成立后不久，來自巫統(tǒng)的極端種族主義分子便在新加坡煽動嚴(yán)重的種族沖突，而襁褓中的咨委會也發(fā)現(xiàn)其所要解決的第一件事便是協(xié)助創(chuàng)造和諧的種族關(guān)系。

在華巫人口比例接近的選區(qū)，咨委會委員不得不對種族關(guān)系保持高度敏感。1969年5月，馬來西亞發(fā)生種族沖突，暴亂隨即威脅到新加坡。有報道稱，許多武裝的華人從馬來西亞進(jìn)入新加坡，要為在吉隆坡暴亂中喪生的華人報仇。6月，幾名居住在大成巷的華人砍傷了20個馬來人，致使馬來族村民情緒高漲，揚(yáng)言要進(jìn)行報復(fù)，形勢幾近失控。咨委會委員及時出面干預(yù)，沿家走訪，往來奔波，極力平息劍拔弩張的緊張氣氛。為了示意友好，咨委會委員邀請大成巷代表會談，以中間立場對其勸說，終于使雙方達(dá)成諒解。

另一方面，作為選區(qū)里的最高基層組織，咨委會在解決普通的人事糾紛案件上不負(fù)眾望，咨委會委員則充當(dāng)了民間糾紛的裁決者。馬來族的咨委會委員認(rèn)為公民咨詢委員會取代了村長，成為許多馬來人世俗事務(wù)的代言人、調(diào)解人和決斷者。華人宗鄉(xiāng)會館的領(lǐng)袖稱，在1965年以前，許多華人在處理與政府關(guān)系時會求助于傳統(tǒng)宗鄉(xiāng)組織，而現(xiàn)在他們卻轉(zhuǎn)向公民咨委會。蔡厝港選區(qū)的咨委會主席稱，選區(qū)內(nèi)至少有60-70件爭執(zhí)案件是由其解決的。而直落亞逸咨委會還有一套正式的調(diào)解程序，糾紛案件的雙方當(dāng)事人必須簽署三份調(diào)解書，雙方當(dāng)事人與咨委會各保留一份。

公民咨詢委員會的重要性還體現(xiàn)在全國性運(yùn)動中。從60年代開始，行動黨政府開展了名目繁多的全國性運(yùn)動，如清潔運(yùn)動、禮貌運(yùn)動、講華語運(yùn)動等。許多運(yùn)動都是在基層進(jìn)行的。任何一個全國性運(yùn)動都必須有一位部長負(fù)責(zé)，而議員和咨委會則在選區(qū)中起領(lǐng)導(dǎo)作用。負(fù)責(zé)該運(yùn)動的部長向議員和咨委會發(fā)布一份簡報，概述本次運(yùn)動的目標(biāo)，提出寬泛的組織建議，而具體的活動安排則由各選區(qū)自行擬定。議員、咨委會、聯(lián)絡(luò)所管委會連同行動黨黨員便一起起草活動方案。接下來，議員的咨委會委員必須對選區(qū)居民進(jìn)行家訪，告之以運(yùn)動的目標(biāo)，并沿途將所察覺的相關(guān)問題記錄下來。

對于咨委會來說，更多的工作則是協(xié)助政府做出決定。一位咨委會領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，咨委會的重要性在于其有能力向國會議員提供及時有用的信息，使其能夠從整體上把握選區(qū)發(fā)展情況。此外，優(yōu)先把每年撥給各選區(qū)的有限款項(xiàng)用來修建馬路、溝渠，裝置街燈、自來水管等基礎(chǔ)設(shè)施，取得選區(qū)民眾滿意，并通過這些行動來塑造政府的親民形象也是咨委會重要的工作職責(zé)。

從60年代中期開始，咨委會的另一項(xiàng)貢獻(xiàn)是協(xié)助安頓重建的居民。在人民沒有完全了解和接受建屋發(fā)展局的重建安頓計劃之前，公民咨詢委員會須要設(shè)法勸說人民接受重新安頓和賠償金，并且搬到新的建屋局住宅區(qū)。1964年，市區(qū)重建計劃遭到了馬來傳統(tǒng)社群的反對，政府打算在加冷河流域修建一座綜合的住宅區(qū)，馬來人認(rèn)為這個計劃破壞了200多個馬來家庭世代生活的定居點(diǎn)。這個時候，咨委會委員以甘榜的馬來首領(lǐng)為突破口，耐心對其進(jìn)行勸導(dǎo)，終于解決了這一問題。

作為政治控制的機(jī)制，咨委會對人民行動黨的重要性就在于它形成了支持政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一位行動黨黨員認(rèn)為，“人民行動黨并不在乎這些地方領(lǐng)袖是否曾是黨員或是政府官員。這樣做足以讓反對黨感到是無可挽回的損失，我們在反對黨下手以前已經(jīng)贏得了地方領(lǐng)袖”。甚至在某些選區(qū)，行動黨支部的影響力還不及公民咨委會。蔡厝港咨委會的委員普遍富有親和力、威信較高、執(zhí)行力強(qiáng)，因此該選區(qū)的國會議員將許多原本應(yīng)該由黨支部組織的黨派活動交給咨委會操作，而他的咨委會秘書也兼任黨支部秘書。但是，也并非所有的咨委會都與行動黨支部展開合作。在市區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，人們的注意力都集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同時國家發(fā)展部屬下的公共工程局處理了社會發(fā)展建設(shè)方面的事務(wù)，因此，公民咨委會要處理的事務(wù)就非常少，其結(jié)果就是咨委會委員的工作熱情低落。在另一些選區(qū)，由于選區(qū)內(nèi)的馬來人和華人難以共事，使咨委會的工作很難開展，因此咨委會的人員流動率也相當(dāng)高。

不過，在人民行動黨政府的評價中，咨委會是支撐和維系政權(quán)的必要因素。這種贊賞的態(tài)度體現(xiàn)在1967年重新劃分選區(qū)分界的討論中。有一項(xiàng)提案建議取消某些選區(qū)及公民咨委會。但政府堅持認(rèn)為，“在咨委會存在的幾年中，它們在傳遞信息、向政府報告人民需求、解釋政府在相關(guān)事件上的行動和政策以及提高公民素質(zhì)方面做出了難以估量的貢獻(xiàn)。咨委會委員與選區(qū)人民建立親密的關(guān)系，取消選區(qū)將會瓦解這種關(guān)系并破壞已經(jīng)取得的工作成果”。可以說，在提高行動黨支持率方面，基層組織鞏固了人民行動黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。它們對人民行動黨的重要性突出表現(xiàn)在1968年以前，那時的人民行動黨還沒有完全控制所有選區(qū)。在反對黨議員控制的選區(qū)，總理公署選派的公民咨詢委員會委員有能力提供比反對黨更好的政治服務(wù)，一定程度上使選民對反對黨的效用產(chǎn)生了疑問。

70年代中期，新加坡最大的轉(zhuǎn)變是市區(qū)重建和人口遷徙計劃將舊社群打亂，原來同住一村或社區(qū)的人口紛紛搬到新市鎮(zhèn)組屋區(qū)，組成了新社區(qū)。政府在每一個新市鎮(zhèn)建完后立刻組建聯(lián)絡(luò)所管理委員會和公民咨詢委員會，然而現(xiàn)有的組織運(yùn)作起來卻不再順利。居民對住宅或社區(qū)的設(shè)施、設(shè)備有意見也常常直接向建屋發(fā)展局等相關(guān)機(jī)構(gòu)交涉，而不再向兩個基層組織反映。因此，在全新的社區(qū)中，新的社區(qū)組織還沒有建立起來，但舊的公民咨委會和聯(lián)絡(luò)所管委會失去了原先的活動地域，無法繼續(xù)在新鎮(zhèn)中發(fā)揮影響力。新加坡大學(xué)社會學(xué)系主任陳壽仁在1976年的一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，組屋區(qū)里的自殺、離婚、精神失常、少年犯罪和吸毒等社會病態(tài)率相當(dāng)高。這一系列的現(xiàn)象不能不令李光耀意識到問題的嚴(yán)重性，因而積極尋求改變基層真空狀態(tài)的對策。

居委會概念提出前，新加坡國內(nèi)的有識之士也注意到了新組屋區(qū)的問題，但人們的思維都沒有打破現(xiàn)有基層組織的框架，包括政府領(lǐng)袖在內(nèi)的大多數(shù)人仍寄希望于聯(lián)絡(luò)所。例如1977年4月，阿裕尼區(qū)舉辦了一個題為“民眾聯(lián)絡(luò)所與組屋居民”的座談會，探討如何更好地組織居民參加民眾聯(lián)絡(luò)所的活動。又如，1978年4月第三屆聯(lián)絡(luò)所管委會研討會召開時，面對市區(qū)重建和人口遷移所帶來的傳統(tǒng)社區(qū)分崩離析的問題，李光耀仍然認(rèn)為：“人民協(xié)會有責(zé)任通過管委會和新成立的居委會，使所有被安頓的人民互相認(rèn)識，遷就彼此的生活方式和習(xí)慣，并且互相體諒和幫助。”但實(shí)際上，傳統(tǒng)社區(qū)的人際關(guān)系已經(jīng)打破，基于此基礎(chǔ)上的聯(lián)絡(luò)所和咨委會的運(yùn)轉(zhuǎn)也并不順利。組屋以居民的申請順序?yàn)榉峙湟罁?jù)，不同種族、不同地區(qū)的居民往往會被分配到同一個居住空間內(nèi)，因此居民間缺乏社區(qū)意識。而高樓大廈的封閉式格局使居民之間的接觸機(jī)會少之又少，加劇了社區(qū)居民的隔閡。這樣一來，動員基層群眾成了行動黨領(lǐng)袖擔(dān)心的問題。

1976年大選后，新加坡成立了一個以惹蘭加由區(qū)議員黃樹人為首的工作小組，主要任務(wù)是協(xié)助剛中選的新議員在區(qū)內(nèi)設(shè)立公民咨委會等基層組織。這個工作小組注意到一些組屋區(qū)已出現(xiàn)居民自發(fā)組織的協(xié)會，提出了諸多要求。小組成員覺得這種情況在組屋區(qū)泛濫將造成難以收拾的局面，因此必要加以控制。工作小組考慮到馬林百列是一個新區(qū)，多數(shù)為四房、五房式組屋，租賃組屋少，建議將馬林百列作為試點(diǎn)，設(shè)立居民委員會，以便協(xié)助國會議員和公民咨詢委員會委員推行和促進(jìn)整個選區(qū)的福利事務(wù)。工作小組的建議獲得了李光耀的首肯。李指示當(dāng)時的建屋局局長鄭章遠(yuǎn)協(xié)助小組工作，還指派內(nèi)政部長蔡善進(jìn)主持一個小組，探討提高組屋區(qū)安全和減少犯罪的問題。蔡善進(jìn)后來提出的概念便是鄰里守望小組，它和居委會計劃結(jié)合起來，由居委會總體負(fù)責(zé)。因此，居委會的出現(xiàn)不是一個憑空萌發(fā)的念頭，它的產(chǎn)生是受到了自發(fā)性居民協(xié)會的啟發(fā)，而制度化則是李光耀積極推動的結(jié)果。

隨后政府著手調(diào)查民意。馬林百列區(qū)議員吳作棟向居民發(fā)出調(diào)查表格征詢居民對選區(qū)建設(shè)和發(fā)展的意見，結(jié)果寄回的表格幾乎一致同意設(shè)立居委會。接著，吳迅速設(shè)立了7個居委會，以組屋居民為委員，每一個居委會負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的500-2500個單元。為防止新成立的居委會出現(xiàn)意外，吳作棟安排一部分居委參加公民咨詢委員會，保證居民的利益和意見能夠反映到咨委會，方便議員洞悉民情。當(dāng)1977年8月，新當(dāng)選的吳作棟在該選區(qū)的國慶晚宴上宣布馬林百列區(qū)決定成立居民委員會時，居委會已經(jīng)進(jìn)入試行階段了。

盡管政府已經(jīng)決定以新的基層組織為突破點(diǎn)解決社區(qū)問題，但是居委會是否有建立的必要性以及是否會出現(xiàn)基層組織間疊床架屋的現(xiàn)象，行動黨領(lǐng)導(dǎo)層也沒有把握。李光耀小心翼翼地先在馬林百列和丹戎巴葛區(qū)試行，隔年又挑選了宏茂橋、紅山、哥南亞逸、大巴窯和文禮5個選區(qū)試行。李光耀小心翼翼的做法還體現(xiàn)在居委會委員的選擇上。選區(qū)議員向全體居民發(fā)出調(diào)查表格，了解居民需要并邀請有意加入的社區(qū)服務(wù)者面談，挑選合適者組成臨時居委會。這種做法的缺點(diǎn)顯而易見：一者居委會委員的可靠性和工作能力難以通過面談確定；二者居委不是當(dāng)?shù)匾勋@得承認(rèn)和接受的地方領(lǐng)袖，沒有既定的群眾基礎(chǔ)。

1979年3月，國會辯論總理公署的開支預(yù)算時，李炯才指出，由于去年（1978年）在5個選區(qū)實(shí)驗(yàn)組織居委會獲得成功，政府已決定把這一計劃推廣到其他選區(qū)。從試行到推廣的過程也是居委會的目標(biāo)逐漸明確的過程。1978年7月，啟蒙區(qū)議員何思明在該區(qū)居委會成立儀式上的講話提到居委會成立的目的和宗旨：其一，它是人民和政府之間的橋梁，社區(qū)里一旦發(fā)生什么事，居民無法找到他們的代議士，也沒法找到管委會委員，他們最容易找到的就是居民委員會委員……；其次，是守望相助，互相合作，維持治安。同年9月9日，時任財政部高級政務(wù)部長的吳作棟在馬林百列區(qū)居委會主辦的研討會上認(rèn)為，如果居委會組織成功的話，它將取代現(xiàn)有的宗親會和與現(xiàn)代社會無關(guān)的傳統(tǒng)社團(tuán)。而在這次會議上，李炯才也明確地列舉了居委會的三大任務(wù)：

（1）提供更好的溝通方式。當(dāng)公用設(shè)施發(fā)生故障時，方便居民及時反映，促使有關(guān)部門及時采取行動；

（2）加強(qiáng)安全感和防止犯罪行為，如破壞公物、吸毒和其他反社會行為；

（3）通過文化、體育和其他活動，促進(jìn)睦鄰關(guān)系。

居民委員會成立后，開展了多樣性的活動，以促進(jìn)鄰里和睦和種族和諧。這些活動包括挨戶訪問、同樓共往聯(lián)歡會、樂齡人士（老年人）聚餐會、防止犯罪展覽、講習(xí)班等等。同樓共往聯(lián)歡會是居民委員會定期開展的一項(xiàng)活動。

居委會的創(chuàng)立雖然化解了組屋區(qū)的部分問題，但它也帶來了基層組織間的關(guān)系問題。聯(lián)絡(luò)所管理委員會、咨詢委員會和居民委員會作為新加坡最主要的三個基層組織，在職責(zé)和活動上出現(xiàn)了一些重復(fù)，引起了社區(qū)領(lǐng)袖和國會議員的關(guān)注。

在居委會出現(xiàn)之前，咨委會和聯(lián)絡(luò)所管委會的分工界限分明，管委會負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)所的活動，咨委會負(fù)責(zé)選區(qū)內(nèi)的活動。而居委會出現(xiàn)后，這種平衡局面被打破。居委會代表著全新加坡80%的人口，在與新鎮(zhèn)居民的關(guān)系上，比咨委會更直接。1977年居委會成立后，咨委會在選區(qū)中的影響力漸有被其削弱甚至取代之勢。這種狀況也招致了咨委們的不快，工作積極性受到打擊。謝志淼在《新加坡基層的政治參與》一文中指出：“在最近將來，公民咨詢委員會和聯(lián)絡(luò)所管理委員會似乎將失去其重要性。它們在過去所扮演的動員和中介性角色，將由居民委員會取代?！钡珡牧硪粋€方面來看，居委會的活動是地方性的，咨委會則是全區(qū)性組織；居委會一般偏重于睦鄰活動，而聯(lián)絡(luò)所則主要承辦社交文化活動，兩者主辦的活動性質(zhì)也不完全相同?？偫砉鸶呒壵?wù)次長李炯才在參加《民眾組織》的電視講座時也認(rèn)為，居委、咨委和管委三者不會相互取代。80年代，政府成立了社區(qū)組織籌劃指導(dǎo)委員會，由第一副總理吳作棟擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三個基層組織的活動，避免產(chǎn)生疊床架屋的現(xiàn)象。

但不可否認(rèn)的是新成立的居委會與早先的咨委會和管理委員會存在著差異。首先是成立背景。咨委會和管委會成立的60年代有一個動亂的社會背景。在經(jīng)歷過長期的政治動蕩和兩次種族沖突后，民眾都渴望安居樂業(yè)，因此村長、社團(tuán)領(lǐng)袖都愿意擔(dān)當(dāng)重任，恢復(fù)社會秩序，左派和種族主義分子則成為眾矢之的。而居委會的成立缺乏這樣的背景和共識。咨委會與居委會的差異還表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)成員處事風(fēng)格上。咨委會委員一般都從屬于傳統(tǒng)社會集體，商人、店主和專業(yè)人士居多，年齡較長，工作語言仍以華語和方言為主。他們在聯(lián)絡(luò)所基層和收集民心方面的工作對政府的幫助很大，因?yàn)樵谧约旱纳鐓^(qū)里，這些委員都是眾望所歸的領(lǐng)袖。而居委會委員多是成長的中青年一代，受英文教育，在思想和行為上西化程度較深。

政府也意識到了這種代溝，企圖通過專業(yè)培訓(xùn)挖掘勇于承擔(dān)基層組織領(lǐng)袖責(zé)任的后繼人才。但民眾的反應(yīng)低于預(yù)期，基層組織中的專業(yè)人員仍然很少。許多專業(yè)人員在與老一代基層組織領(lǐng)袖共事中，不僅存在心理障礙，還有語言障礙，專業(yè)人員不是受英語教育者就是中文運(yùn)用不流利。同時，專業(yè)人員有自己的職業(yè)社交圈，因而參加基層組織的時間有限。隨著文化水平提高，新加坡人尋求基層領(lǐng)袖幫助的情況越來越少，人們愈來愈趨向于與政府組織直接交涉而不希望基層組織領(lǐng)袖的介入，因此，基層領(lǐng)袖漸漸失去了在社會事務(wù)中的號召力。如果說聯(lián)絡(luò)所管委會和公民咨委會在培養(yǎng)選區(qū)中的社區(qū)歸屬感上作出了貢獻(xiàn)，那么它們在組屋區(qū)的貢獻(xiàn)就不那么有效了。

基層組織往往以大眾為基礎(chǔ)，它是動員民眾或團(tuán)體實(shí)現(xiàn)某個特定目標(biāo)的志愿性組織。人民行動黨自1959年上臺后，在提升國家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的策略下建立了聯(lián)絡(luò)所管理委員會、公民咨詢委員會和居民委員會等一系列基層組織，并迅速形成密集的政治網(wǎng)絡(luò)。這些組織與傳統(tǒng)的宗鄉(xiāng)會館相比，具有很大的不同。作為傳統(tǒng)的社團(tuán)組織，宗鄉(xiāng)會館是移民在艱難的生活條件下自發(fā)組織起來的社團(tuán)，目的是在異鄉(xiāng)結(jié)合起來求得生存和發(fā)展，因此具有內(nèi)在封閉型和排外性，它對成員的種族、姓氏和出身等進(jìn)行鑒定，只對符合條件的成員開放。而聯(lián)絡(luò)所管委會、咨委會和居委會則是人民行動黨出于統(tǒng)治需要建立的，非天然形成，同時這些基層組織又是開放的，提倡不同種族多元發(fā)展。由于基層組織被政府預(yù)設(shè)的功能以及它們與政府密切的關(guān)系，因此新加坡的基層組織更多的被學(xué)者稱為準(zhǔn)政治機(jī)構(gòu)。人民行動黨通過人事任命和資金資助等形式對各個基層組織實(shí)施政治控制。許多基層組織與人民行動黨分部聯(lián)系密切，甚至有兩個機(jī)構(gòu)人員交疊的現(xiàn)象。

負(fù)責(zé)監(jiān)督準(zhǔn)政治機(jī)構(gòu)的法定機(jī)構(gòu)是新加坡人民協(xié)會。作為半官方機(jī)構(gòu)，人民協(xié)會的主席和董事具有濃厚的人民行動黨色彩。五六十年代，馬共的地下組織控制了商會、學(xué)生組織、農(nóng)會和鄉(xiāng)村居民，甚至滲透了某些行動黨支部。一位政黨領(lǐng)袖回憶道：“我們?yōu)榱藢砻裰魃鐣凸颤h公開正面斗爭時……怕人民行動黨的支部會倒向共產(chǎn)黨，所以我們成立了人民協(xié)會?！崩罟庖趪鴷q論中解釋人協(xié)成立的原因時也指出，非政府的運(yùn)作方式“是人民比較習(xí)慣的”。新加坡國內(nèi)雖有中央?yún)^(qū)、市內(nèi)區(qū)、市外區(qū)、新鎮(zhèn)、內(nèi)郊區(qū)和外郊區(qū)的稱謂，但這些只是地理概念，并無地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。因此，“人民協(xié)會”等基層組織實(shí)際上擔(dān)任著準(zhǔn)地方政府的任務(wù)，行動黨也借此推行政府政策。

人協(xié)下屬的民眾聯(lián)絡(luò)所雖然不是一級政府，但實(shí)際上也被拉入了政府的行政系統(tǒng)。聯(lián)絡(luò)所對于人民行動黨的意義在于通過其開展的活動發(fā)動民眾支持國家政策。在早期，聯(lián)絡(luò)所的主要任務(wù)是向人民傳達(dá)散布政府正在執(zhí)行或?qū)⒁獔?zhí)行的政策，同時也將重要的意見反饋給政府，政府將后者當(dāng)做一項(xiàng)評估支持率的方式。因此，政治交流是聯(lián)絡(luò)所主要的功能。新馬分裂后，在實(shí)行征兵制、開展全國性運(yùn)動等問題上，聯(lián)絡(luò)所依然承擔(dān)了這個重要的功能。

咨委會幾乎與聯(lián)絡(luò)所管理委員會同時建立，建立它的人民行動黨的初衷是發(fā)動民間領(lǐng)袖支持政府、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。相對來說，公民咨詢委員會的政治色彩更濃一些。與管委會不同的是，咨委會主要聯(lián)絡(luò)的是政府和選民。它由總理公署管轄，以選區(qū)為基礎(chǔ)，帶有地方議會色彩。咨委會的主要職責(zé)是將政府的措施和政策轉(zhuǎn)告民眾，并根據(jù)民眾的需要向政府提出建議。例如，新加坡政府每年都會注入一定資金用于次要的發(fā)展項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目就是咨委會收集的選民反饋，也是咨委會希望能夠在選區(qū)中實(shí)施的項(xiàng)目?？傮w而言，咨委會已經(jīng)超過了政府所賦予的支持性的角色。例如在發(fā)起全國性運(yùn)動工程中，咨委會常常負(fù)責(zé)前期準(zhǔn)備工作，并確保每個階段順利開展。此外，選區(qū)的公民咨委會還負(fù)責(zé)將本區(qū)議員介紹給民眾，并邀請國會議員或政府部長出席基層組織的會議，宣布或辯解國家政策。選民們在與議員品茶進(jìn)餐的空隙將生活中的各種難題——大到醫(yī)療保險、子女教育，小到水管生銹、窗臺上落鳥糞——一一反映給議員。這個做法不僅便利了上下溝通，還塑造了執(zhí)政黨的親民形象，而反對黨領(lǐng)袖則享受不到這種待遇。因此有人說：“公民咨詢委員會是一種扮演著重要政治角色的社區(qū)組織，自1965年成立以來，便一直擔(dān)負(fù)起向政府反映地方民意和向人民解釋政府政策的任務(wù)，在促進(jìn)新加坡的政治穩(wěn)定方面發(fā)揮了重大作用?！?/p>

作為準(zhǔn)政治機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人民行動黨為其預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)是它們存在的重要意義。人民行動黨創(chuàng)立這些基層組織，最重要的目的就是方便政府與民眾的雙向溝通，即自上而下和自下而上的交流。其一是向民眾解釋、說明政府制定政策的原因和政策將給民眾帶來的利益，幫助民眾了解政府政策及執(zhí)行情況，以爭取民眾對政府政策意圖的理解、認(rèn)同、信任和支持。其二是搜集民眾對政府政策的反映和態(tài)度，了解民眾的意見和要求，為政府完善政策、改進(jìn)政府行為提供信息。在政府的引導(dǎo)下，基層組織的工作的確以此為中心。例如，新加坡政府于1971年頒布了禁止燃放爆竹的條例，違者處以重罰（放一枚爆竹罰款1500新元）。民眾難以接受這一規(guī)定，不僅因?yàn)槿挤疟袷侨A人社會的風(fēng)俗傳統(tǒng)，還因?yàn)榻疟窬鸵P(guān)閉幾家爆竹廠。針對這種狀況，基層組織向民眾做了大量的工作，反復(fù)向民眾解釋和宣傳新的生活方式，告訴人們廢除這一習(xí)俗的必要性，同時也把民眾的要求反饋給有關(guān)部門，提出妥善解決關(guān)閉爆竹廠遺留問題的建議，使禁放爆竹的政策得到了落實(shí)。又如，隨著生活水平的提高，很多新加坡人有條件購買小汽車，但新加坡國土面積小，擁有太多的小汽車容易對交通造成壓力。因此，政府制定了提高進(jìn)口稅限制小汽車的政策，基層組織也及時與民眾溝通，取得人民的諒解，為政策的實(shí)施起到了良好的鋪墊作用。

雖然“創(chuàng)建準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)并不斷修正是人民行動黨長期執(zhí)政的條件”，但半官方性和準(zhǔn)政治性也限制了基層組織效用的充分發(fā)揮。早期的檔案記載，反對黨領(lǐng)袖即使當(dāng)選為國會議員，也不允許加入基層組織。對此，工人黨的J.B.賈惹日南和新加坡民主黨的詹時中曾高聲抗議，但政府置之不理。詹時中曾抱怨，當(dāng)聯(lián)絡(luò)所成為社區(qū)發(fā)展和國家建設(shè)的工具后，它們應(yīng)該對人民選出的所有代表開放，而不論其政治派別。1987年，他譴責(zé)聯(lián)絡(luò)所已經(jīng)成為政府的宣傳工具，時任人民協(xié)會副主席的李玉全回應(yīng)道：“聯(lián)絡(luò)所是政府的代理機(jī)構(gòu)，如何利用它們是政府的權(quán)利?！?/p>

因此，盡管王邦文等政府官員稱，“公民咨詢委員會和聯(lián)絡(luò)所管理委員會都是人民和政府之間的橋梁，它能將政策傳播到民間去，又能將民間的實(shí)情傳達(dá)給政府”，但從實(shí)際情況來看，在許多問題上，基層組織單憑一己之力很難圓滿完成上傳下達(dá)的任務(wù)。人民行動黨的根本政治原則就是實(shí)用主義，在處理人民的要求時，遵循的是“在恰到好處的時候，對人民施以適當(dāng)?shù)亩骰菀园矒崦裥?，消除任何不滿的風(fēng)暴的醞釀”。即使基層有一些不滿的意見，人民行動黨也仍然按照自己既定的安排，按部就班地解決。這就制約了基層組織作用的有效發(fā)揮。人民行動黨的黨內(nèi)人士對此也有所認(rèn)識。1967年，國防部長林金山在出席人協(xié)第三屆常年會議時宣稱，人協(xié)目前所面臨的難題是上、下層間缺乏足夠的聯(lián)系，下層的意見，沒有辦法反映給上層認(rèn)識，而上層階級的意見也往往無法傳達(dá)給下層組織。

公民咨詢委員會和聯(lián)絡(luò)所管理委員會更像是宣傳機(jī)構(gòu)，其委員更多的被看成政治結(jié)構(gòu)中的公務(wù)員而不是人民的代表。咨委會和聯(lián)絡(luò)所設(shè)有情報站（listening-post），提供上下交流的場所，但大多數(shù)的交流是向下的，即政黨領(lǐng)袖將情報站作為解釋官方政策的場所，而民眾批評或反對的聲音很少。在新加坡盛極一時的網(wǎng)上社群（Sintercom）論壇上，一位在組屋區(qū)生活多年的網(wǎng)民寫道：“我?guī)缀蹩床坏交鶎宇I(lǐng)袖，也分不清誰是誰……僅有一次見過基層組織工作人員在賣滑稽劇的戲票。我不知道他的名字，也懷疑他是否知道我的名字。因此所謂的反饋談何而來？這種反饋的真實(shí)性有多少？目標(biāo)是什么？人民行動黨的基層組織真的能夠反映基層的意志？”

將向上溝通的滯阻歸罪于基層組織或基層領(lǐng)袖也并不公平?；鶎咏M織畢竟是人民行動黨的控制工具，它們起到的作用也只是對民眾提供咨詢、對政府提供建議。另一個例子就是卡福區(qū)的一位居民抱怨組屋區(qū)內(nèi)的道路太少而咨委會卻拿不出任何解決辦法，因?yàn)椤八械囊磺卸际钦疀Q定的”。總體上，一旦政府機(jī)構(gòu)做出了決定，改變是不可能的，地方領(lǐng)袖所能做的最好的努力就是盡量拖延實(shí)施。直落亞逸選區(qū)的公民咨委會直接指出，人民行動黨的態(tài)度就是——我們需要這么做，你來執(zhí)行。委員們將選區(qū)民眾的愿望報告給政府，但政府在執(zhí)行政策時很少考慮這些報告，這使咨委會的效能大打折扣。因此咨委會委員處于兩頭受挫狀態(tài)。民眾往往認(rèn)為委員口頭上表示為人民服務(wù)，但實(shí)際上什么都做不了。除了威權(quán)主義體制造成了基層組織雙向交流功能的削弱，政治表達(dá)的多元化也考驗(yàn)了基層組織。聯(lián)絡(luò)所曾是人民行動黨凝聚權(quán)力的主要工具。隨著新加坡的發(fā)展，新的專業(yè)組織如雨后春筍，針對某一社會問題而召開的研討會也日漸增多，政治交流的通道也就隨之增加。同時電視的普及使民眾輕能而易舉地獲取信息，以往民眾聚在聯(lián)絡(luò)所里一起收看政黨領(lǐng)袖發(fā)表政治演說的場景一去不復(fù)返了，聯(lián)絡(luò)所的政治功能也隨之退化。

在英國殖民時期，新加坡各種族社區(qū)獨(dú)自發(fā)展，自我實(shí)現(xiàn)社會控制。馬來人居住在東部地區(qū)，印度人聚集在“小印度”一帶，而華人的分群更細(xì)致，閩、潮、廣、客等幫都有自己的居住地盤，各自形成自己的社群空間。當(dāng)時的新加坡，不僅沒有共同的國家意識，不同的族群之間還經(jīng)常發(fā)生械斗?？梢哉f，人民行動黨上臺前的社區(qū)定義局限在種族性之中，社區(qū)安全終止于種族界域內(nèi)。人民行動黨政府要實(shí)現(xiàn)緊密的、直接的控制，就必須使社區(qū)超越種族界限。這樣做的意義在于將居民個人的注意力引向新的環(huán)境和社會現(xiàn)實(shí)。聯(lián)絡(luò)所和鄰里組織發(fā)展了社區(qū)的定義。對于個體來說，“社區(qū)”意味著“擴(kuò)大他與鄰里的聯(lián)系和交往網(wǎng)絡(luò)，并由此認(rèn)識到他的命運(yùn)通過種種方式與他的鄰居緊緊聯(lián)系在一起”。用人民行動黨的語言來說，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)首先要塑造居民的社區(qū)歸屬感。而社區(qū)建設(shè)的必要性與新加坡社區(qū)的歷史變化尤其是組屋計劃有著千絲萬縷的聯(lián)系。

新加坡自治后，全島雖然僅有158萬人口，但屋荒問題嚴(yán)重，市區(qū)84%的家庭住在店鋪或簡陋的木屋，其中40%的人住在貧民窟和窩棚之內(nèi)，只有9%的居民能夠住上像樣的公共住宅。1965年獨(dú)立時，人均居住面積不過6.9平方米，居住條件仍然很差。1960年2月新加坡設(shè)立建屋發(fā)展局，負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織和建造公共組屋，以解決中低收入階層的住房困難。1964年2月，新加坡政府宣布實(shí)施“居者有其屋”政策，到1965年時政府已經(jīng)建造了5萬多套公共組屋。新鎮(zhèn)的建設(shè)和市區(qū)重建計劃的推行使新加坡人口的分布情況完全改變。過去方言族群和不同種族聚居的情況已被組屋區(qū)的混居模式所取代。建屋發(fā)展局范佑安主席在工作報告中說，截至1977年3月31日，約130萬人居住在政府組屋中，占全國人口的56%。到1978年底，這個比例已經(jīng)上升到了60%（140萬人）。

李光耀政府如此積極地解決民眾住屋問題，一是希望廣建公共住宅解決人民居住的需求，增進(jìn)人民對新獨(dú)立國家的認(rèn)同；二是希望通過種族混居來調(diào)和族群關(guān)系，消除隔閡。因此在組屋區(qū)內(nèi)，政府刻意將馬來人、華人和印度人的組屋交叉安排。李光耀設(shè)想通過市鎮(zhèn)重建計劃和組屋計劃調(diào)和種族問題，創(chuàng)造融洽的種族關(guān)系，培養(yǎng)新加坡人的國民意識和歸屬感。但是這種做法卻破壞了傳統(tǒng)的村落共同體，給居民帶來了精神壓迫。

在居委會建立之前，居民對組屋區(qū)的描述僅限于“干凈和安靜”，而絲毫不提“像是住在一個大家庭”或“居住安全性”等對以前居住環(huán)境的描述，“組屋區(qū)居民沒有安全感，大多數(shù)居民害怕強(qiáng)盜和青少年犯罪，組屋社區(qū)缺乏社會控制”。一位國會議員曾說：“同一社區(qū)中的住戶之間缺乏密切的交往。他們對彼此都不了解，其結(jié)果就是大人和孩子之間都很少往來?！蓖诘慕ㄎ莅l(fā)展局的調(diào)查顯示，居民的鄰里意識很薄弱，居民的疏離感遠(yuǎn)比傳統(tǒng)部落嚴(yán)重。曾任李光耀新聞官的阿歷克斯·喬西形象地描述了組屋區(qū)內(nèi)的居民疏于聯(lián)絡(luò)的場景：“他們住在大廈里，鄰居很少來往。在電梯里是一片沉寂。因?yàn)椴恢绾蚊鎸︵従?，大廈的住戶在電梯里只好看地板、看指甲，或者看電梯的指示燈。最近一次的調(diào)查顯示，大廈中約有1/3的住戶從來沒有拜訪過隔壁的鄰居。大部分接受訪查的住戶們都認(rèn)為鄰居只不過是湊巧住在附近的人，大部分的人并不關(guān)心鄰居的事。”

組屋社區(qū)大量形成后，不僅沒有出現(xiàn)李光耀所設(shè)想的各種族和諧居住、其樂融融的局面，反而連原來的社群認(rèn)同都消失了。以往在社區(qū)中居核心地位的華人宗親組織受到了嚴(yán)重打擊。組屋計劃一方面破壞了傳統(tǒng)種族居住社區(qū)的格局，使華人組織與所屬社群脫離，成員的聯(lián)系也因分配到不同組屋區(qū)而變得疏遠(yuǎn)。另一方面導(dǎo)致了種族象征消失。組屋計劃成功的前提是土地征用制度。根據(jù)1966年的《土地征用法》（Land Acquisition Ordinance），建屋發(fā)展局按商品經(jīng)濟(jì)原則購買組屋用地，但由于新加坡實(shí)行土地國有政策，土地價格明顯低于市場價。帶有強(qiáng)制性質(zhì)的征地，使許多過往在華人群體中具有象征意義和凝聚作用的宗族墓地被強(qiáng)行征用，劃歸為住宅區(qū)用地。

社區(qū)意識是國家意識的前提，居民之間的冷漠降低了社區(qū)認(rèn)同感，最終會危害新加坡的穩(wěn)定和安全。組屋式的單元房強(qiáng)化了核心家庭的概念，也強(qiáng)調(diào)家庭的私密性，對大家庭內(nèi)部依賴的降低和社會化需求的降低加劇了冷漠和畏懼的社區(qū)氛圍。因此培養(yǎng)社區(qū)意識，營造社區(qū)歸屬感是新加坡國家建設(shè)的必不可少的過程。政府希望通過社區(qū)基層組織的努力，保持社區(qū)和政府的聯(lián)系，培養(yǎng)出一種社區(qū)意識。

為保持組屋區(qū)內(nèi)各族人口平衡，人民協(xié)會做了大量有效的工作。人民協(xié)會和政府一起改變了種族聚居的居住模式，規(guī)定各族人口的比例為：華人84%，單幢樓房不超過87%；馬來人22%，單幢樓房不超過25%；印度及其他民族10%，單幢樓房不超過13%。組屋區(qū)幼兒園學(xué)齡兒童的構(gòu)成也考慮到各族的比例問題。居委會、聯(lián)絡(luò)所不僅提供居民社區(qū)自治的機(jī)會和訓(xùn)練，還不定時地舉辦各種體育、文藝和美化社區(qū)等活動。值得一提的是社區(qū)文化藝術(shù)活動在社區(qū)認(rèn)同和歸屬感的形成和維持上也發(fā)揮了作用。這些文化活動不一定可以創(chuàng)造收入和就業(yè)，卻改善了民眾的生活質(zhì)量，尤其是促進(jìn)了社區(qū)的發(fā)展和形成了融洽的精神氛圍。

隨著新加坡的地方建設(shè)形成了街區(qū)（precinct，約400-800套組屋單元）——鄰區(qū)（neighbourhood，約6000-7000套組屋組）——新鎮(zhèn)（new town，約40000套組屋）的梯級結(jié)構(gòu)，基層組織也相應(yīng)發(fā)展成了居委會——聯(lián)絡(luò)所管理委員會——公民咨詢委員會的控制網(wǎng)。

組屋中的社區(qū)被稱為“規(guī)劃社區(qū)”（plannedcommunity），華人、馬來人和印度人雜處。哈桑等人認(rèn)為，組屋給居民帶來了自來水、電和結(jié)實(shí)的屋頂，卻讓他們失去了相互幫助的親密團(tuán)體和社區(qū)精神。這種新的居住環(huán)境為社會控制帶來了意義深遠(yuǎn)的影響。社區(qū)居民缺乏安全感導(dǎo)致難以形成社區(qū)歸屬感。為此，政府改組了近7000人的新加坡警察力量，但是“警察巡邏隊(duì)的效力也不足以戰(zhàn)勝早期甘榜鄰里間的內(nèi)聚力和扶持模式的瓦解帶來的破壞”。許多事例表明，新加坡人往往避開正式的警察機(jī)構(gòu)而趨向于非正式的社會控制機(jī)制，不希望有官方記錄或警方介入，解決鄰里糾紛很少依靠正式的法律和政府的干涉。“即使是在最好的時間里，警方的介入都是不受歡迎的”。因此居民委員會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)就發(fā)揮重要作用，它與鄰里警哨（Neighbourhood Police Post）合作，共同維系社區(qū)安全。

新加坡社區(qū)的鄰里警哨成立于1983年，它源于日本的交番（koban）制度。鄰里警哨的主要特征之一是與公眾和社區(qū)中的公民咨詢委員會和居民委員會的合作。居委會的辦公場所就設(shè)在鄰里警哨附近，方便兩者合作。在鄰里警哨的合作和幫助下，居委會成立了守望相助小組。截至1988年10月，居委會已經(jīng)成立了71974個小組，為288217個組屋家庭維持治安。此外，考慮到新加坡人的普遍心態(tài)，每個居委會都培訓(xùn)了一支10-30人的志愿者隊(duì)伍，專門解決家庭成員或鄰里間的矛盾。居委會在中間層次上的卷入避免了直接的警方介入。在居委會和鄰里警哨共同負(fù)責(zé)的組屋區(qū)內(nèi)，報告顯示少年犯罪和個人爭吵事件的發(fā)生率下降了1/4.

居委會等基層組織能夠在社區(qū)居民生活中占據(jù)重要位置并如此有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)控制是與其在人們心目中的可接受性分不開的。在新加坡，政黨作為大眾動員機(jī)制顯然存在很大不足，尤其是對那些刻意回避政黨政治的人來說。李光耀曾言：“一般新加坡人，無論個人的感情和效忠對象如何，總不愿公開和任何政黨發(fā)生關(guān)系，與其說對政治的冷漠，毋寧說他們害怕（共產(chǎn)黨）。”而成立社區(qū)基層組織，“人民可以不必和人民行動黨那樣的政黨或社會福利廳那樣的政府部門公開發(fā)生關(guān)系。但他們可以和半獨(dú)立的與半官方的法定機(jī)構(gòu)打成一片”。

維持社區(qū)安全、實(shí)現(xiàn)社會控制是居委會等社區(qū)基層組織培育居民社區(qū)歸屬感的重要方式之一。居委會與鄰里警哨的合作即組屋區(qū)內(nèi)基層組織和治安管理的整合表示住房福利、政治效忠和國家暴力機(jī)關(guān)已經(jīng)緊密地聯(lián)系起來了。政府通過基層組織培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感，其結(jié)果是，作為個體的居民自愿或不自愿地形成了鄰里間的共同命運(yùn)感。漸漸地，超越了狹隘的種族和地區(qū)群體的“社區(qū)”含義成為了眾人接受的現(xiàn)實(shí)。從某種意義上來說，為組屋計劃護(hù)航的社區(qū)基層組織成功催生了廣泛接受的社區(qū)意識。李光耀曾說：“在80年代，沒有哪一個社區(qū)組織像居民委員會這樣重要。……居民委員會通過把社區(qū)內(nèi)彼此陌生的居民組織到一起而促進(jìn)了社區(qū)精神。”不僅是居民委員會，組屋區(qū)內(nèi)的其他基層組織也得到了李光耀的高度評價：社區(qū)中的“國會議員、居委會、聯(lián)絡(luò)所管委會和咨委會就像神經(jīng)和傳感器一樣檢測、反饋、往返發(fā)送信號。是這些無形的紐帶為新加坡創(chuàng)造了歸屬感和安全感”。

國家建設(shè)（state-building）與現(xiàn)代民族國家（nation state）的形成密不可分。“民族國家的創(chuàng)立，常常（即使并不永遠(yuǎn)）引起社會其他方面的發(fā)展。學(xué)術(shù)界有時把這些變化稱為‘現(xiàn)代化’。國家建設(shè)是這些變化的政治方面”。國家建設(shè)體現(xiàn)了一個社會共同體政治現(xiàn)代化的主要方面，而現(xiàn)代民族國家的形成也規(guī)定了國家建設(shè)的方向。在多種族、多文化、多宗教的社會里，政府和社會學(xué)學(xué)者共同關(guān)心的一個問題是如何戰(zhàn)勝種族、文化、語言和宗教的差異，這也是如何培養(yǎng)國家認(rèn)同的問題。一致的認(rèn)同是化解差異的良徑。格爾茨認(rèn)為，建國是創(chuàng)造共同國家意識的艱巨任務(wù)，這個過程也是將對內(nèi)族群的原始的忠誠漸漸擴(kuò)大直到包含了全部人口的過程。簡言之，它是家庭、宗族、社區(qū)、地區(qū)認(rèn)同的擴(kuò)大化。在新加坡，國家建設(shè)是將華巫印社群認(rèn)同擴(kuò)大為新加坡認(rèn)同的過程。

作為一個多種族、多宗教的移民社會，新加坡的“國家獨(dú)立早于民族主義的發(fā)展，國家成了民族認(rèn)同的第一個象征”。在殖民時期，沒有“民族認(rèn)同”和民族主義。當(dāng)時的新加坡居民，大多數(shù)將新加坡作為謀生的落腳之地，只關(guān)心自己的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏政治參與的意識，更沒有國家認(rèn)同的概念，他們把英國殖民者看成是保護(hù)者，“新加坡僅僅由于英國法律的存在和英國旗幟的保護(hù)，異質(zhì)的社會才有秩序，……假如沒有政府大樓的旗幟以及它所象征的一切，當(dāng)潮汐來時，整個新加坡社會就會像兒童堆砌的沙堡一樣分崩離析”。1963年的新馬合并事件足以說明“新加坡”缺乏國家認(rèn)同的意識。

但在這樣的社會中卻存在著強(qiáng)烈的族群認(rèn)同。早期自愿結(jié)社的人們根據(jù)地緣或種族的群體利益組成各種地緣宗親團(tuán)體，并從中得到歸屬感和安全感。這種種族意識是培養(yǎng)共同的國家意識的障礙。在新加坡，種族主義如同緊箍咒，使人民行動黨時刻提防正常的國家建設(shè)遭到中斷。人民行動黨在1959年出版的《今后的任務(wù)》這本手冊中，將培養(yǎng)國家意識，克制各種種族主義勢頭作為建國的兩大要務(wù)之一。因此，創(chuàng)立于60年代的基層組織擔(dān)負(fù)了“創(chuàng)造種族和諧的新加坡社會”的重任。這個任務(wù)就是培養(yǎng)新加坡民眾的公民意識，協(xié)調(diào)不同人種，建立符合各民族利益的社會?；鶎咏M織運(yùn)行后，身體力行多元主義的思想，例如管委會和咨委會的委員都按照種族構(gòu)成比例選任，即華人76%、馬來人10%、印度人8%、歐亞混血2%；人民協(xié)會出版的書籍、發(fā)行的雜志也都是英文、華文、馬來文、泰米爾文四種文字并用；為避開各種族宗教節(jié)日的時間，基層組織大多在星期日舉辦活動，召開會議。

在李光耀看來，人協(xié)和聯(lián)絡(luò)所在建國過程中發(fā)揮了催化作用。它們形成了最初建設(shè)用的磚塊，把不同種族和相互隔離的社會群體糅合在一起，再從中煉出新的國民關(guān)系。在主題為“公民與民眾聯(lián)絡(luò)所”的人協(xié)五周年紀(jì)念研討會上，李光耀指出：“在一個多元種族社會里，聯(lián)絡(luò)所已經(jīng)成為街坊或甘榜中的多元種族組織。警衛(wèi)隊(duì)便是在聯(lián)絡(luò)所里建立起來的，而自愿人士加入人民衛(wèi)國軍也是在聯(lián)絡(luò)所登記的。當(dāng)我們?nèi)允邱R來西亞一員，而發(fā)生種族問題時，聯(lián)絡(luò)所則是親善委員會召開會議解決的地方。……聯(lián)絡(luò)所是建國的一方面。自強(qiáng)不息，主人觀念，樂意與國內(nèi)公民分享集體努力所得之利益和成果，這些將建立起我們的國家?！?/p>

1965年新加坡與馬來西亞分裂的時候，馬來西亞首相東姑曾向新加坡的馬來人表示，如果受到歧視、壓迫，可以遷移到聯(lián)邦來，結(jié)果沒有馬來人遷離新加坡，因?yàn)樗麄冊谛录悠率艿奖绕降冗€好的待遇，有工作，生活安定，無需遷到一個不可預(yù)知的生活環(huán)境。這個事例反映了曾困擾多民族國家的種族主義意識形態(tài)在新加坡已經(jīng)被人民行動黨政府有效地遏止了。但去除了狹隘的種族主義、確立了多元政策并不代表國家意識的形成。對于新加坡，培養(yǎng)公民的國家意識不僅要倡導(dǎo)多種族平等生活、共同發(fā)展的觀念，更重要的是要形成民眾對新加坡國家的依賴和歸屬感。人民行動黨政府意識到民眾中共同意識的缺失，因而通過基層組織“控制性的動員”，使民眾參與到國家建設(shè)中來，在參與過程中培養(yǎng)公民對新加坡的認(rèn)同和依賴。人民行動黨政府認(rèn)為，新加坡的各項(xiàng)國家發(fā)展項(xiàng)目都需要活躍的民眾參與。但在政治過程中，民眾參與的結(jié)果往往是重新分配社會權(quán)利。動員的技巧可以“增強(qiáng)領(lǐng)袖的權(quán)利和支持，反之則會帶來混亂和政治倒退”。李光耀政府非常清楚動員的負(fù)面效果，因此，人民行動黨來制定民眾參與的框架，將民眾的動員控制在政府可接受的尺度內(nèi)。

基層組織出現(xiàn)和發(fā)揮功能有助于形成有效的民眾參與。聯(lián)絡(luò)所的出現(xiàn)標(biāo)志著新加坡認(rèn)同的開始。李光耀觀察到，每一間聯(lián)絡(luò)所的落成都受到人們的歡迎，人們在人手缺乏時挺身而出志愿承擔(dān)聯(lián)絡(luò)所管理員工作。在李光耀看來，聯(lián)絡(luò)所管理委員會的成立，社區(qū)領(lǐng)袖挺身而出、參與聯(lián)絡(luò)所的管理和決策以及人民參與社區(qū)活動，表明大家已經(jīng)拋棄了移民意識而對這塊土地的認(rèn)同。謝志淼博士認(rèn)為，聯(lián)絡(luò)所可以被看作是促進(jìn)人民積極參與各種程度的政治發(fā)展進(jìn)程而作的制度努力。這種政治參與包括不同族群的整合、反復(fù)灌輸認(rèn)可的社會標(biāo)準(zhǔn)以及培養(yǎng)國家認(rèn)同。這些將超越狹隘的聯(lián)系，從這方面講，聯(lián)絡(luò)所又可以看做形成政治社會化和政治控制的一種機(jī)構(gòu)。

被認(rèn)為是最具效果的動員性參與當(dāng)數(shù)全國性運(yùn)動（national campaigns）。在東南亞，新加坡是最重視國民運(yùn)動的國家。如果說聯(lián)絡(luò)所管理委員會、公民咨詢委員會和居民委員會是促進(jìn)居民參政的一種制度，那么全國性運(yùn)動則是非制度的參政形態(tài)。全國性運(yùn)動的實(shí)施開展，一方面可借此改善人民生活習(xí)慣與行為態(tài)度，另一方面則可以貫徹李光耀正確價值觀的理念，將人民從外表行為到內(nèi)在思想型塑成政府所希望的樣貌。連續(xù)的全國性運(yùn)動向國人傳達(dá)了這樣一個信號，即只有政府才是引導(dǎo)新加坡社會改變的領(lǐng)導(dǎo)力量。有時為了配合國家政策而進(jìn)行的宣傳具有明顯的政治目標(biāo)，因此全國性運(yùn)動在建國過程中也就擔(dān)負(fù)了重大作用。例如，70年代末期，占全國人口3/4的華人，大多仍然只會講英語和福建、廣東或潮汕的方言而不會講普通話，政府考慮到長此以往將喪失華人特質(zhì)，為了配合政府的“講普通話運(yùn)動”，三大基層組織除了在社區(qū)中張貼“我會說華語”、“多講華語，少說方言”等宣傳標(biāo)語外，還常常舉辦普通話演講比賽等活動，推動全國性運(yùn)動的開展。在80年代以前這些運(yùn)動效果顯著。人民愿意配合參與國家的政策，如同社會發(fā)展部部長丹那巴南所說：“在這些活動中，更多的說服技巧顯得特別重要，柔性的促銷在一個教育水準(zhǔn)高和富裕的社會中，比強(qiáng)迫的要求接受所受的抵抗較少?！?/p>

全國性運(yùn)動在塑造新加坡公民的國家認(rèn)同上發(fā)揮了極重要的作用。每一項(xiàng)運(yùn)動都是政府為實(shí)現(xiàn)建國目標(biāo)而精心設(shè)計的步驟。一個個運(yùn)動的開展的確使民眾的心理產(chǎn)生了變化。例如一系列改造城市環(huán)境的運(yùn)動為新加坡人創(chuàng)造了優(yōu)雅舒適的居住環(huán)境，不能不使民眾對社區(qū)和國家產(chǎn)生歸屬感。而這些成績的取得離不開基層組織的工作，政府經(jīng)常借助基層組織召開研討會之機(jī)，宣揚(yáng)建國目標(biāo)。例如，1968年9月第二次聯(lián)絡(luò)所管委會研討會召開之際也是全國性清潔運(yùn)動開展的前夜。在大會的開幕詞中，衛(wèi)生部部長蔡善進(jìn)宣布了政府將從10月開始推行全島清潔運(yùn)動，并號召管委會委員利用自身影響力動員民眾支持政府。許多全國性運(yùn)動在開始前都要征求基層組織的意見。國會議員在沒有試探過基層領(lǐng)袖前，絕不會輕易冒政治風(fēng)險發(fā)起政治運(yùn)動。到了運(yùn)動的具體實(shí)施階段，基層組織更是擔(dān)當(dāng)了領(lǐng)導(dǎo)者的角色，基層組織的組織工作是否得力直接決定了運(yùn)動的成敗。比如，60年代新加坡政府制定了既學(xué)英語又學(xué)習(xí)本種族語言，繼承本種族的道德價值觀的“雙語”政策，開展“雙語運(yùn)動”。“雙語”政策開始推行時，阻力很大。很多民族感極強(qiáng)、觀念保守的人，不愿意學(xué)習(xí)英文，而不少年輕人又認(rèn)為母語無用，只要精通英語就可走遍天下。針對這些看法，人民協(xié)會為開展“雙語運(yùn)動”做了大量的工作，他們舉辦學(xué)術(shù)座談會，宣傳“雙語”政策的重要性；舉辦各種培訓(xùn)班，推動“雙語運(yùn)動”。又如，鑒于民眾之間的冷漠態(tài)度和某些不文明的言談舉止，新加坡政府開展了“禮貌運(yùn)動”，提倡文明優(yōu)雅的生活狀態(tài)，為配合此項(xiàng)工作的開展，人民協(xié)會在民眾聯(lián)絡(luò)所等基層組織舉辦禮儀課程，張貼宣傳文明舉止的招貼畫，從而起到了教化和引導(dǎo)的作用。

但對基層組織乃至新加坡政府而言，培養(yǎng)新加坡公民的國家意識仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。《聯(lián)合早報》的記者吳俊剛曾以組屋區(qū)的國旗為例，指出新加坡尚未形成強(qiáng)烈的國家意識。組屋區(qū)的人口占新加坡總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)，組屋區(qū)居民的心態(tài)基本上反映了一般新加坡人的心態(tài)。在國慶日來臨之際，“組屋區(qū)國旗的多少，可以反映一般居民對國家的認(rèn)同感有多強(qiáng)”。每個選區(qū)的基層組織如居民委員會，都會選擇幾座組屋來打扮一番，委員們會到這幾座組屋家庭懸掛國旗，制造國慶氣氛。雖然基層組織有意通過此舉帶動組屋區(qū)的其他住戶也懸掛國旗，制造熱鬧的國慶氣氛，但除了臨街的組屋懸掛國旗外，組屋區(qū)內(nèi)的國旗卻稀稀落落。

當(dāng)然，國家建設(shè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程。新加坡是一個在偶然的歷史和政治因素交錯之下產(chǎn)生的國家，從獨(dú)立至今還不到兩代人的時間，期望400萬人都有很強(qiáng)烈的國家意識是不切實(shí)際的。這就意味著塑造國家意識還是一項(xiàng)非常重要的建國工程。

針對基層組織對國家建設(shè)的貢獻(xiàn)，李光耀曾經(jīng)打過一個形象的比喻。他將新加坡國家喻為“一個龐大的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，而基層組織則是新加坡政治軀體中“把各個有關(guān)聯(lián)的部分都連接起來”的“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”。他說，三個基層組織攜手合作，“有助于消除忽然之間被聚集在一起的陌生人之間的隔閡。它們能逐漸地消除大家的疑慮，并建立起密切的社會關(guān)系和凝聚力”。國防部政務(wù)部長黃循文進(jìn)一步指出，基層組織“在日常的康樂活動中進(jìn)行培育多元種族民主社會的觀念，提高新加坡人民作為一個新興獨(dú)立國家公民的素質(zhì)，因而在建國的工作方面發(fā)揮了很可貴的作用”。有學(xué)者認(rèn)為，沒有這些中樞系統(tǒng)，人民行動黨就不可能在20多年的執(zhí)政生涯中提供如此高效和穩(wěn)定的政府。不難看出，在今后的新加坡國家建設(shè)中，基層組織還將扮演著人民行動黨維系政權(quán)、凝聚社會的得力助手這樣的角色。

聯(lián)絡(luò)所管理委員會、公民咨詢委員會和居民委員會是60-80年代新加坡社會中最重要的三大基層組織。這三個基層組織產(chǎn)生自人民行動黨的建國目標(biāo)，雖然不是一級政府或政治機(jī)構(gòu)，但在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被納入政府的行政系統(tǒng)，是人民行動黨的外圍組織。

聯(lián)絡(luò)所是人民行動黨建立的第一個基層組織。它的建立是人民行動黨與社會主義陣線斗爭的策略之一。人民行動黨希望通過聯(lián)絡(luò)所提高支持率、擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)。在聯(lián)絡(luò)所成立初期，新加坡國內(nèi)的政治斗爭愈演愈烈，聯(lián)絡(luò)所作為李光耀政府的外圍組織，肩負(fù)著維護(hù)人民行動黨政權(quán)的重任，因此在60年代局勢動蕩的新加坡，聯(lián)絡(luò)所站到了與“社陣”斗爭的前線。1963年人民行動黨贏得大選后，國內(nèi)政治氣氛緩和，聯(lián)絡(luò)所的組織管理也發(fā)生了相應(yīng)變化。聯(lián)絡(luò)所管理委員會的成立提升了聯(lián)絡(luò)所存在的意義。作為聯(lián)絡(luò)所的管理者，聯(lián)絡(luò)所管委會選取民間威信較高的地方首領(lǐng)擔(dān)任領(lǐng)袖，這種做法一方面便利了人民行動黨的政策在地方上的有效執(zhí)行，另一方面動員了民間領(lǐng)袖等地方上的精英人士，擴(kuò)大了行動黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

與聯(lián)絡(luò)所管理委員會幾乎同時建立的公民咨詢委員會是選區(qū)一級的基層組織。它是人民行動黨建立的一個政治色彩最濃的基層組織。在成立之前，公民咨詢委員會的工作任務(wù)就已經(jīng)被政府規(guī)定好了，即自上而下地向民眾解釋、說明政府制定政策的原因和政策將給民眾帶來的利益，幫助民眾了解政府政策及執(zhí)行情況，以爭取民眾對政府政策意圖的理解、認(rèn)同、信任和支持；自下而上地搜集民眾對政府政策的反應(yīng)和態(tài)度，了解民眾的意見和要求，為政府完善政策、改進(jìn)政府行為提供信息。作為60年代成立的基層組織，公民咨詢委員會與聯(lián)絡(luò)所同樣擔(dān)負(fù)與反對派斗爭的重任。政府選用熱心公共事務(wù)、有財力有威望的地方領(lǐng)袖擔(dān)任咨委會委員，切斷了反對黨與他們的聯(lián)系，一定程度上打擊了反對黨。咨委會被認(rèn)為是新加坡的“區(qū)議會”，它的直接聯(lián)系人就是本選區(qū)的國會議員的選民。咨委會委員溝通上下的過程也是其參與政府決策的過程，在一些選區(qū)，咨委會的工作人員還是行動黨支部成員，因此，咨委會是與人民行動黨聯(lián)系最緊密的基層組織。

進(jìn)入70年代，新加坡的社會發(fā)生了很大變化，政治斗爭的色彩在基層組織中漸漸褪去，聯(lián)絡(luò)所的康樂性質(zhì)凸顯出來，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也使某些城區(qū)咨委會的政治功能有所退化。但對于這兩個基層組織影響最大的變化是新加坡的市區(qū)重建和組屋計劃。原有的社區(qū)格局被打破，新的組屋區(qū)建立，因此給聯(lián)絡(luò)所和咨委會的管理和運(yùn)作帶來了困難。舊社區(qū)的居民隨著組屋分配方案散落到不同的新社區(qū)中，同時委員們也離開了所管轄的社區(qū)，因此，基層與行動黨的聯(lián)系出現(xiàn)混亂。在吳作棟等人的提議下，居民委員會誕生。居委會作為專門的社區(qū)基層組織，在新加坡的社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。但它的設(shè)置也使原本平衡的基層組織間的分工產(chǎn)生了重疊。但是，居民委員會成立于新加坡經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時期，無論是成立目的還是人員構(gòu)成都與前兩個不同。因此，在80年代的發(fā)展中，這三大基層組織仍然各司其職，保持了和諧共處的良好關(guān)系。

從總體上看，由于這三大基層組織是由政府出于一定的政治動機(jī)而建立的，其任務(wù)也是按政府所設(shè)定的完成，因此，學(xué)術(shù)界多將其稱為準(zhǔn)政治機(jī)構(gòu)。從實(shí)際的運(yùn)作來看，這些基層組織作為社會控制工具的作用更大，三者是人民行動黨布下的控制網(wǎng)絡(luò)。它們的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，一方面加強(qiáng)了對基層民眾的控制，另一方面也增強(qiáng)了與基層群眾的聯(lián)系。

民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會、公民咨詢委員會和居民委員會都承擔(dān)了雙向溝通的任務(wù)，只不過比重不同而已。來自民間的委員會委員是實(shí)現(xiàn)溝通功能的關(guān)鍵。從實(shí)際的情況來看，自上而下的溝通執(zhí)行較好，而自下而上的溝通有時失靈?；鶎咏M織向上反映的民眾需求不一定能得到政府的首肯或重視。這與人民行動黨的統(tǒng)治方略有關(guān)，也從側(cè)面說明了人民行動黨對人民的動員是有限的、控制性的。

對人民行動黨及新加坡來說，基層組織最大的貢獻(xiàn)在于它們將控制與動員結(jié)合起來，一來維護(hù)了人民行動黨的統(tǒng)治，保持了新加坡幾十年來的穩(wěn)定和平和；二來在一定程度上推動了新加坡社區(qū)和國家兩個層面上的建設(shè)。居委會和聯(lián)絡(luò)所這兩個組織是社區(qū)建設(shè)的主要力量。居委會輔助人民行動黨政府建設(shè)社區(qū)最重要的措施是與國家暴力機(jī)關(guān)合作，一起進(jìn)行社區(qū)控制。這種控制保持了社區(qū)的安全和平靜，是培養(yǎng)社區(qū)歸屬感的不可或缺的一點(diǎn)。

新加坡的國家建設(shè)分為兩步：一步是塑造多種族共同發(fā)展的社會，另一步是培養(yǎng)公民對國家的歸屬感及認(rèn)同感。而人民行動黨政府進(jìn)行國家建設(shè)的手段則是控制和動員，其中最典型的方式就是全國性運(yùn)動。政府有時為了統(tǒng)治目標(biāo)而開展名目繁多的全國性運(yùn)動，政府也號召民眾積極參加這些運(yùn)動。表面上這是一種全民動員的努力，但實(shí)際上，民眾的參與是被動的，這些被動員起來的民眾僅僅是按照政府所希望的目標(biāo)而運(yùn)動。其結(jié)果是使社會更加接近人民行動黨的要求，也意味著人民與執(zhí)政黨的認(rèn)同一致。這種控制性的動員可以保證社會的平穩(wěn)發(fā)展而不至于出現(xiàn)較大的波動，但它的負(fù)面效應(yīng)就是可能降低動員的有效性而使效果大打折扣。歸屬感和認(rèn)同感是國家意識的必要基礎(chǔ)，培養(yǎng)國家意識是國家建設(shè)系統(tǒng)的組成部分。在新加坡，強(qiáng)烈的國家意識尚未形成，因此，無論是對人民行動黨政府還是對基層組織，塑造一個具有強(qiáng)烈國家意識的社會都是一項(xiàng)非常重要的建國工程。