2014年元旦前夕，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在深入北京市敬老院慰問(wèn)老年群眾時(shí)強(qiáng)調(diào)：“讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)、老有所安?！蓖瑫r(shí)還指出：“我國(guó)老年人口增加很快，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還比較滯后，要推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展?！彪S著人口老齡化時(shí)代的到來(lái)，養(yǎng)老問(wèn)題成為越來(lái)越急迫的問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)的養(yǎng)老模式仍以居家養(yǎng)老為主，但對(duì)社會(huì)保障和養(yǎng)老觀念相對(duì)落后，青壯年勞動(dòng)力外流的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，居家養(yǎng)老困難更加凸顯。因此，如何在既有的居家養(yǎng)老模式中有效滿足基層群眾的養(yǎng)老需求，是政府和基層群眾自治組織需要思考的問(wèn)題。從2011年4月開(kāi)始，太倉(cāng)市在全市全面推廣“政社互動(dòng)”治理模式，太倉(cāng)市沙溪鎮(zhèn)就借“政社互動(dòng)”之機(jī)，從政府“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的角度打造了獨(dú)具沙溪特色的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，形成了“以家庭為主，以村（社區(qū)）為依托，以專(zhuān)業(yè)化服務(wù)為依靠，以志愿者服務(wù)為補(bǔ)充”的居家養(yǎng)老新格局，這也成為太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”應(yīng)用的典型案例之一。

一、基本架構(gòu)

沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系基本架構(gòu)包括鎮(zhèn)級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和日間照料服務(wù)中心、村（居）級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)站和相應(yīng)的配套機(jī)制。

（一）鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心

沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)核心是鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，屬于居家養(yǎng)老服務(wù)提供方。中心成立于2011年，并就近招聘服務(wù)人員，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的日常管理，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)，服務(wù)對(duì)象評(píng)估、復(fù)核，專(zhuān)項(xiàng)資金調(diào)配發(fā)放、審核結(jié)算，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等。該中心受鎮(zhèn)黨委、政府以及太倉(cāng)市居家養(yǎng)老辦公室指導(dǎo)，所需資金納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。

（二）村（居）居家養(yǎng)老服務(wù)站

除在鎮(zhèn)一級(jí)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心外，居家養(yǎng)老服務(wù)體系的真正運(yùn)作主體是在村（居）一級(jí)建立的居家養(yǎng)老服務(wù)站。2011年實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)之時(shí)，沙溪鎮(zhèn)共建立了28個(gè)村（居）一級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)站，其基本功能是協(xié)助鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的工作。服務(wù)站站長(zhǎng)由村委會(huì)、居委會(huì)副主任擔(dān)任，接受鎮(zhèn)政府委托管理服務(wù)站，受理老年人的服務(wù)申請(qǐng)，安排具體服務(wù)事項(xiàng)，監(jiān)督服務(wù)過(guò)程，組織評(píng)估服務(wù)質(zhì)量等；養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)政府社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付；在“政社互動(dòng)”工作思路下，村（居）委會(huì)還積極組織各方組成志愿者隊(duì)伍，通過(guò)發(fā)放愛(ài)心服務(wù)聯(lián)系卡來(lái)為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。基層群眾自治組織協(xié)助鎮(zhèn)政府從事基層養(yǎng)老服務(wù)工作，并根據(jù)工作內(nèi)容獲得經(jīng)費(fèi)支持，這顯然符合“政社互動(dòng)”的基本原則。

（三）日間照料服務(wù)中心

沙溪鎮(zhèn)在鎮(zhèn)里和香塘村分別建立了日間照料服務(wù)中心，給鎮(zhèn)里的老人提供文化娛樂(lè)活動(dòng)，豐富老年人的生活。其中，鎮(zhèn)日間照料服務(wù)中心在2011年建成，由鎮(zhèn)里直接投資80萬(wàn)元，在原沙溪鎮(zhèn)社會(huì)福利院的基礎(chǔ)上改建而成，其基本功能包括提供膳食供應(yīng)、日常照料、保健康復(fù)、文體娛樂(lè)等日間托養(yǎng)服務(wù)。香塘村日間照料中心也于2011年投入使用，其基本功能與鎮(zhèn)日間照料服務(wù)中心功能相似。

二、運(yùn)轉(zhuǎn)模式

沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)模式是在“政社互動(dòng)”的思路下展開(kāi)的，該體系的運(yùn)轉(zhuǎn)核心是鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，其基本模式是：政府主導(dǎo)、村級(jí)報(bào)送、鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心上門(mén)評(píng)估、上報(bào)市級(jí)審批資料、三方（鎮(zhèn)服務(wù)中心、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)人員）簽訂協(xié)議、提供服務(wù)、加強(qiáng)管理。^[13]根據(jù)“政社互動(dòng)”的“委托管理”和“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的基本做法，出資方是政府，基層群眾自治組織協(xié)助管理與服務(wù)，通過(guò)基本構(gòu)架展開(kāi)具體工作。

三、具體過(guò)程

（一）明確服務(wù)對(duì)象

由于養(yǎng)老服務(wù)總體情況是供不應(yīng)求，因此，為提高服務(wù)質(zhì)量，盡量提供有效的服務(wù)，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)必須有適當(dāng)?shù)母采w面，主要是明確服務(wù)對(duì)象。沙溪鎮(zhèn)在確定服務(wù)對(duì)象方面的基本做法有三個(gè)方面：一是建立全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的老年人數(shù)據(jù)庫(kù)。2011年開(kāi)展居家養(yǎng)老之時(shí)，鎮(zhèn)服務(wù)中心對(duì)全鎮(zhèn)28個(gè)村（居）委會(huì)進(jìn)行摸底調(diào)查，掌握全鎮(zhèn)老年人基本數(shù)據(jù)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，當(dāng)年全鎮(zhèn)23182名60周歲以上的老人中有服務(wù)需求的對(duì)象為3250人，約占14%。二是確定標(biāo)準(zhǔn)資格，篩選服務(wù)對(duì)象。沙溪鎮(zhèn)根據(jù)太倉(cāng)市居家養(yǎng)老工作的相關(guān)規(guī)定，確定“三無(wú)”“五保”對(duì)象、市級(jí)勞模、烈士遺屬等共八大類(lèi)老年人符合其服務(wù)對(duì)象的基本資格，根據(jù)這一資格條件，2011年底，全鎮(zhèn)130位老人成為養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)對(duì)象。三是為每位服務(wù)對(duì)象建立檔案資料。其基本內(nèi)容包括六大項(xiàng)：《居家養(yǎng)老服務(wù)政府援助申請(qǐng)表》、身份證復(fù)印件、《太倉(cāng)市居家養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估表》、《準(zhǔn)予服務(wù)援助告知書(shū)》、《太倉(cāng)市居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議》、《居家養(yǎng)老服務(wù)援助記錄卡》，這六大項(xiàng)是服務(wù)內(nèi)容評(píng)估和過(guò)程監(jiān)督的基本依據(jù)。

從檔案內(nèi)容反映的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，服務(wù)對(duì)象生成的具體流程主要包括以下幾個(gè)階段：（1）老人提出援助申請(qǐng)階段。老人填寫(xiě)提交一份援助申請(qǐng)表，主要是老人的一些基本信息和服務(wù)需求等。（2）三級(jí)評(píng)估與審查階段。形成《居家養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估表》，內(nèi)容主要包括村（居）級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)站意見(jiàn)、鎮(zhèn)級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心意見(jiàn)和市級(jí)居家養(yǎng)老中心審批結(jié)果，具體評(píng)估工作由鎮(zhèn)服務(wù)中心負(fù)責(zé)，針對(duì)老人的生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為和視覺(jué)能力等四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定照顧程度（包括輕度、中度和重度）和照料等級(jí)（包括介助、介護(hù)）。（3）公示和告知準(zhǔn)予服務(wù)援助階段。鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心將確定為服務(wù)對(duì)象的名單予以公示，并將通過(guò)結(jié)果告知服務(wù)對(duì)象。（4）簽訂協(xié)議階段。鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和服務(wù)對(duì)象作為協(xié)議甲乙雙方簽訂《居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議》，明確甲乙雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并說(shuō)明特別狀況處理辦法，以維持居家養(yǎng)老服務(wù)工作的順利開(kāi)展。（5）實(shí)施服務(wù)階段。根據(jù)養(yǎng)老需求，提供服務(wù)，并形成援助記錄卡，記載服務(wù)人員每次的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間以及服務(wù)反饋等。

（二）聘選服務(wù)人員

服務(wù)人員是居家養(yǎng)老服務(wù)的具體執(zhí)行者，他們是服務(wù)是否有效的關(guān)鍵。鎮(zhèn)服務(wù)中心對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行了相對(duì)比較完善的管理。根據(jù)2011年確定的服務(wù)對(duì)象總數(shù)，沙溪鎮(zhèn)全鎮(zhèn)共聘用53名服務(wù)人員，并為每位服務(wù)人員建立管理檔案，主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是《太倉(cāng)市居家養(yǎng)老護(hù)理員聘用合同》，該合同按照正規(guī)的勞務(wù)合同格式制定，確定服務(wù)人員合同期限與試用期限、工作內(nèi)容與工作時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬、合同的解除與違約等，從中可以看出沙溪鎮(zhèn)非常重視服務(wù)人員的管理。二是服務(wù)人員的身份證復(fù)印件。三是《居家養(yǎng)老服務(wù)援助記錄卡》。此外，還有每月工資發(fā)放記錄表。

除了實(shí)施嚴(yán)格的服務(wù)人員管理外，沙溪鎮(zhèn)還特別注重新上崗服務(wù)人員的護(hù)理知識(shí)與技能培訓(xùn)，重視對(duì)服務(wù)人員的服務(wù)過(guò)程與服務(wù)質(zhì)量的管理，重視服務(wù)效果的評(píng)估、反饋。總之，對(duì)服務(wù)人員的聘任、培訓(xùn)、過(guò)程、效果、評(píng)估等各個(gè)方面均進(jìn)行有效的管理，這歸根結(jié)底是為了給服務(wù)對(duì)象提供最為周到的服務(wù)。

（三）提供“六助”服務(wù)

聘選服務(wù)人員之后，服務(wù)中心根據(jù)服務(wù)人員特點(diǎn)和服務(wù)對(duì)象特點(diǎn)，進(jìn)行最佳配對(duì)，為老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。其服務(wù)內(nèi)容主要有六大項(xiàng)，總結(jié)為“六助”服務(wù)。^[14]

（1）助餐。為老人提供上門(mén)助餐、送餐、喂飯等服務(wù)。

（2）助潔。為老人提供上門(mén)打掃、收衣服、洗衣服、理發(fā)、剪指甲、扦腳、晨間護(hù)理等服務(wù)。

（3）助急。為老人提供家電維修、下水道疏通等服務(wù)。

（4）助行。為老人提供代購(gòu)商品、代繳公共事業(yè)費(fèi)、陪同散步、陪同購(gòu)物等服務(wù)。

（5）助浴。為老人提供上門(mén)助浴、擦浴、洗頭等服務(wù)。

（6）助醫(yī)。陪同老人就診、代購(gòu)藥、按摩及康復(fù)指導(dǎo)、測(cè)量血壓、家庭診治、上門(mén)治療服務(wù)、心理慰藉服務(wù)等。

由以上內(nèi)容可以看出，沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的服務(wù)基本覆蓋了老人生活的各個(gè)細(xì)節(jié)，這種服務(wù)清單極大地方便了老人的生活。

（四）兌現(xiàn)委托費(fèi)用

居家養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)涉及多個(gè)參與主體，其覆蓋面較廣，工作內(nèi)容較為細(xì)致，若離開(kāi)充足的物質(zhì)保障，它是不能順利運(yùn)轉(zhuǎn)的。在“政社互動(dòng)”實(shí)施之前，基層養(yǎng)老工作只是作為政府的一項(xiàng)社會(huì)義務(wù)來(lái)做，在很多時(shí)候因?yàn)橐獞?yīng)對(duì)上級(jí)檢查、宣傳等工作而將過(guò)多時(shí)間精力浪費(fèi)在形式工作上。“政社互動(dòng)”實(shí)施之后，政府將養(yǎng)老服務(wù)委托給基層自治組織，由村（居）委來(lái)協(xié)助政府完成居家養(yǎng)老工作，時(shí)間和精力真正被用在了研究養(yǎng)老服務(wù)之上，政府根據(jù)各方對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的反饋意見(jiàn)評(píng)估結(jié)果，兌現(xiàn)委托費(fèi)用。2011年上半年，沙溪鎮(zhèn)民政辦共獲得上級(jí)社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)36.17萬(wàn)元。其中，15萬(wàn)元用于建設(shè)日間照料中心，鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心工作費(fèi)用1.5萬(wàn)元，村（居）級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)站獲得經(jīng)費(fèi)3萬(wàn)元。另外的16.67萬(wàn)元用于支付購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用，主要是服務(wù)人員工資。從2011年全年看，居家養(yǎng)老服務(wù)中心獲得30萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)達(dá)60.86萬(wàn)元；到2012年，市鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算更是達(dá)100萬(wàn)元，政府用于居家養(yǎng)老的資金投入正逐年增加，居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量也在逐年提高。

四、基本邏輯

沙溪鎮(zhèn)的居家養(yǎng)老服務(wù)凸顯了“政社互動(dòng)”的基本邏輯在于政府從養(yǎng)老服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者，即政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。這種模式不是為了推卸政府公共服務(wù)的責(zé)任，其意義也不在于為政府減壓，而在于激活社會(huì)力量共同參與社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題的解決。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，同時(shí)也積極發(fā)揮了群眾自治組織的作用，激發(fā)了群眾參與養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性。在整個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)推進(jìn)過(guò)程中，政府、基層自治組織、基層群眾和志愿者隊(duì)伍等都起到了巨大的獨(dú)特作用。只有各方協(xié)同互動(dòng)，才能有效推進(jìn)居家養(yǎng)老事業(yè)，這正是“政社互動(dòng)”的本質(zhì)所在。

【思考題】

1.太倉(cāng)市沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基本架構(gòu)主要包括哪些方面？

2.沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對(duì)象生成流程經(jīng)歷哪幾個(gè)階段？

3.沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)體現(xiàn)了“政社互動(dòng)”什么樣的基本邏輯？

【注釋】

[1]2013年太倉(cāng)市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http：／／www.taicang.gov.cn／art／2014／2／18／art＿6161＿222323.html。

[2]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第11頁(yè)。

[3]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第34頁(yè)。

[4]中區(qū)社區(qū)基本情況引自城廂鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)，http：／／www.szlife360.com／ShowComm Intr－44－7.html。

[5]“紅色1＋3”是指在機(jī)關(guān)（事業(yè)）、農(nóng)村、企業(yè)和社區(qū)等四種類(lèi)型黨組織中，每種類(lèi)型黨組織分別聯(lián)系其他三種黨組織開(kāi)展聯(lián)建活動(dòng)，以期形成“組織聯(lián)合建設(shè)、活動(dòng)聯(lián)合開(kāi)展、隊(duì)伍聯(lián)合培育、資源聯(lián)合利用”格局。

[6]參見(jiàn)城廂鎮(zhèn)中區(qū)社區(qū)居民委員會(huì)《2011年中區(qū)社區(qū)政社互動(dòng)工作總結(jié)》。

[7]參見(jiàn)城廂鎮(zhèn)中區(qū)社區(qū)居民委員會(huì)《參與政社互動(dòng)實(shí)踐，享受管理創(chuàng)新成果》（2011年4月9日）。

[8]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第127頁(yè)。

[9]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第130頁(yè)。

[10]見(jiàn)“太倉(cāng)民政網(wǎng)”2010年6月10日載文《雙鳳鎮(zhèn)積極推動(dòng)“政社互動(dòng)”工作》。

[11]見(jiàn)《鳳中村2012年工作報(bào)告》。

[12]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第136頁(yè)。

[13]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第99頁(yè)。另見(jiàn)沙溪鎮(zhèn)服務(wù)中心提供的《沙溪鎮(zhèn)2011年居家養(yǎng)老服務(wù)中心工作總結(jié)》。

[14]見(jiàn)《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第99頁(yè)。另見(jiàn)，沙溪鎮(zhèn)服務(wù)中心提供的《沙溪鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)內(nèi)容》。