社區(qū)養(yǎng)老體系的構(gòu)建_現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、模式與對策研究： 以浙江省為例

未來20年，中國人口老齡化日益加重，預(yù)計到2030年全國老年人口規(guī)模將會翻一番，老齡事業(yè)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，養(yǎng)老這個話題也將會被越來越多地提及。本章節(jié)主要圍繞現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系的構(gòu)成、特征和社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老這三大類養(yǎng)老方式的概念及其意義、存在的問題、理論框架、技術(shù)保障及對策研究展開討論、分析。

一、現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系的特征

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系的完整性

一是從服務(wù)和產(chǎn)品的種類上來看，現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)有很多，既包括由私營企業(yè)或非營利機構(gòu)提供的產(chǎn)品或服務(wù)，又包括由政府公共部門提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，提供的產(chǎn)品和服務(wù)種類多樣化；二是從年齡層面上來看，老年期時間跨度大，從60歲到百歲以上，因此養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要涵蓋“低齡老年期（60—74歲）”、“老年期（75—89歲）”和“長壽期（90歲及以上）”的老人；三是從自理程度上來看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)對象包括完全自理老人、半自理老人和失能老人。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系的多樣性

養(yǎng)老服務(wù)體系多樣性是指同一種養(yǎng)老需求，可以有多種多樣的服務(wù)方式，以便老年人根據(jù)自身的意愿、條件選擇養(yǎng)老服務(wù)方式。老人如果想享受天倫之樂就可以選擇居家養(yǎng)老的方式；如果想和同齡人一起生活則可以選擇養(yǎng)老院；如果老人白天無人照顧，夜晚想回家則可以選擇托老所；如果老人經(jīng)濟條件較好，且業(yè)余愛好較多則可以選擇老年公寓?，F(xiàn)代養(yǎng)老方式很多，老人完全可以根據(jù)自身的需求和喜好進(jìn)行選擇，多樣性是養(yǎng)老服務(wù)體系的另一特征。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系的持續(xù)性

老年人的生活起居是非常細(xì)致的，并且養(yǎng)老服務(wù)的對象是從60歲以后就開始，老人60歲以后還有很長一個階段的生活，所以照顧長者是一個長期的過程。養(yǎng)老服務(wù)不是一年兩年的事，有的是十幾年甚至幾十年，且其收益也不是立竿見影的。這就說明養(yǎng)老服務(wù)體系具有持續(xù)性的特征，完善的養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)為不同年齡段、不同健康情況、不同經(jīng)濟狀況和不同意愿的老年人提供持續(xù)性的照料服務(wù)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)體系的實用性

養(yǎng)老服務(wù)體系提供關(guān)于老人需求的一系列服務(wù)，如餐飲服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、護理服務(wù)、保潔服務(wù)、安保服務(wù)、交通服務(wù)及休閑娛樂服務(wù)等，主要是為了破解養(yǎng)老照料的難題，減輕家庭、社會和政府的壓力，為長者提供舒適的環(huán)境，對他們進(jìn)行精神上的慰藉，提高生活品質(zhì)。

這些既可以幫助老人快樂健康地生活，也可以解除子女的后顧之憂，所以說養(yǎng)老服務(wù)體系對老人、子女及社會而言都具有較高的實用性。

二、現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系的構(gòu)成

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

“社區(qū)養(yǎng)老”是以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔，在為居家老人照料服務(wù)方面，又以上門服務(wù)為主、托老所服務(wù)為輔的整合社會各方力量的養(yǎng)老模式。這種模式的特點在于：讓老人住在自己家里，在繼續(xù)得到家人照顧的同時，由社區(qū)的有關(guān)服務(wù)機構(gòu)和專業(yè)人士為老人提供上門服務(wù)或托老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老既不是家庭養(yǎng)老，也不是社會養(yǎng)老，而是將機構(gòu)養(yǎng)老中的服務(wù)引入社區(qū)，實行社區(qū)的居家養(yǎng)老。它吸收了家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老模式的優(yōu)點和可操作性，把居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的最佳結(jié)合點集中在社區(qū)。它是針對我國在21世紀(jì)上半葉社會轉(zhuǎn)型期所面臨的巨大老齡化問題所提出的一種新型養(yǎng)老方式。

目前，我國老年服務(wù)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸是缺乏人力資源。事實上，很多中小學(xué)以及高校都已經(jīng)創(chuàng)建了青少年志愿社團，特別是大學(xué)生社團的組織能力和動員能力更強，如果引導(dǎo)這些志愿者立足社區(qū)，對于建立老年人社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)將是一筆很大的財富。他們可以外展走訪，到社區(qū)內(nèi)不同地點，如公園和社區(qū)街道，通過主動與老年人接觸，發(fā)覺他們潛在的需要；定期以電話或者探訪的方式慰問老年人；介紹社區(qū)現(xiàn)有情況以及獲得的資源；協(xié)助老年人實現(xiàn)簡單的個人需要，接送往返診所和處理簡單的家務(wù)；給老年人進(jìn)行情緒舒緩和心理支持；與社區(qū)委員會聯(lián)絡(luò)，為老年人爭取其他應(yīng)有的服務(wù)。

1．老年人活動中心

老年人活動中心是基于社區(qū)層面的一項社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，堅持以人為本的理念，組織社區(qū)活動，充分挖掘老年人的自身價值，鼓勵社區(qū)居民積極參與，讓老年人切實感受到年齡大不等于身體和精神上的衰退，也不等于疾病。打破“年齡界限”、“心理障礙”是所有追求健康老齡化目標(biāo)的社會推崇的老年觀。通過為老年人提供就業(yè)資訊、老年人輔助服務(wù)、舉辦戶內(nèi)及戶外活動、老年人興趣學(xué)習(xí)班、探訪慰問活動，協(xié)助老年人留在社區(qū)安老，并使其過上健康、受尊重及有尊嚴(yán)的生活，同時推進(jìn)社會各界人士共同建立關(guān)懷的社區(qū)養(yǎng)老體系。最終讓老年人感受到社會對他們的人文關(guān)懷和重視，給予他們精神上的慰藉。

2．老年人精神輔導(dǎo)中心

大多數(shù)老年人進(jìn)入老年期以后，仍然想有所作為卻苦于沒有機會；一些老年人退出社會主流生活而導(dǎo)致老年抑郁癥；有些老年人因枯坐家中而提前進(jìn)入腦退化過程；另外還有些老年人面臨身體狀況惡化、經(jīng)濟收入減少、朋友離世等問題，這些問題都給老年人的精神層面造成一定壓力。及時有效地舒緩老年人的情緒，讓老年人積極面對各種現(xiàn)實問題，既是對自身負(fù)責(zé)，也是對親友負(fù)責(zé)，還應(yīng)看作是對社會負(fù)責(zé)。老年人精神輔導(dǎo)中心集合一群接受過專業(yè)訓(xùn)練且有經(jīng)驗的社會工作者，采用老年人個案工作輔導(dǎo)、老年人家庭輔導(dǎo)、老年人小組工作輔導(dǎo)、定期入戶探訪個案等方法對老年人進(jìn)行輔導(dǎo)，協(xié)助老年人認(rèn)識自我，讓他們重拾自信和力量，建立起積極、健康的人生觀和價值觀。

3．照顧者支援服務(wù)機構(gòu)

老年人在生理健康、各項與年齡有關(guān)的生理功能等方面明顯不如年輕人，認(rèn)知功能的衰退嚴(yán)重影響著老年人的個人和家庭生活；精神憂郁則使部分老人遭受著痛苦；有些老人必須部分或全部依賴他人生活。特別是面對完全不能自理的老年人，其照顧者（主要是家庭成員）承受著沉重的經(jīng)濟和心理的雙重壓力。如果這些情緒得不到及時的舒緩，家庭養(yǎng)老機制的積極功能將會走向反面，甚至可能會發(fā)泄在老年人身上，導(dǎo)致出現(xiàn)虐待老年人的現(xiàn)象。照顧者支援服務(wù)機構(gòu)通過為照顧者提供各項訓(xùn)練課程、推動照顧者成立互助小組、提供各種面向老年人的簡單輔導(dǎo)和心理支援、為照顧者舉辦社交娛樂活動，協(xié)助和支持照顧者在家中照顧老年人，舒緩照顧者因照顧老人而產(chǎn)生的負(fù)面情緒，讓照顧者分享照顧心得，進(jìn)一步提升老年人照顧服務(wù)的品質(zhì)。

4．老年人日間照顧中心

老年人日間照顧中心是專門為身體機能中度或嚴(yán)重受損的老年人開設(shè)的。人們認(rèn)為這些老人一般沒有自理的能力，最好的安置方式是養(yǎng)老院。然而，出于老年人居家的意愿，本著留在熟悉的社區(qū)環(huán)境對于老年人的康復(fù)更為有利的理念，我們提出設(shè)立日間照顧中心。與我國目前的托老所有相似之處，可以在原有托老所的基礎(chǔ)上進(jìn)行改善，關(guān)鍵是服務(wù)內(nèi)容必須從單一化走向多元化。通過個人照顧訓(xùn)練、康復(fù)訓(xùn)練、健康教育、情緒準(zhǔn)備、社交娛樂活動、膳食服務(wù)、洗澡服務(wù)及往返中心的接送服務(wù)等維持老人最高程度的活動能力，激發(fā)他們的潛能，協(xié)助他們盡可能在家中安享晚年。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)

居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等服務(wù)的一種養(yǎng)老服務(wù)形式。它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，是我國發(fā)展社區(qū)服務(wù)、建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。

主要做法是以區(qū)、街道兩級社區(qū)服務(wù)中心為基礎(chǔ)，形成以社區(qū)服務(wù)中心為主體、居委會和社區(qū)單位小型的分散服務(wù)設(shè)施為補充的服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；同時，以街道為單位，通過與公安、房管、醫(yī)療衛(wèi)生、家政服務(wù)等行業(yè)聯(lián)合組成龐大的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，將社區(qū)的安全保障和生活服務(wù)送到每一個家庭，使家庭中的老人得到照料，從而形成覆蓋整個社區(qū)的治安報警、醫(yī)療急救、家庭防盜、咨詢服務(wù)、家政服務(wù)、文化娛樂、旅游服務(wù)為一體的社區(qū)服務(wù)和安全保障體系，為體弱的老年人提供系列化的居家入戶服務(wù)，讓老年人在自己的家中接受服務(wù)，根據(jù)老年人的不同需要向他們提供細(xì)分種類的服務(wù)和照顧，使他們可以按照自己意愿在家里生活。

（三）機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

1．老年公寓

老年公寓（Apartment for the Aged）是專供老年人集中居住，符合老年體能心態(tài)特征的公寓式老年住宅，具有生活服務(wù)、呼救報警、醫(yī)療保健、休息娛樂、文化學(xué)習(xí)、自助勞動等服務(wù)內(nèi)容，是綜合管理的住宅類型。老年公寓多建在環(huán)境優(yōu)美、交通方便的城市郊區(qū)或鬧中取靜的城市中心，建筑風(fēng)格古樸典雅；室內(nèi)設(shè)備齊全、取用方便，室內(nèi)布置與一般家庭居室大體相同。老年公寓的主要特點是老年人集中居住，與社區(qū)養(yǎng)老相比其主要優(yōu)點是服務(wù)的提供更加方便快捷、對老人狀況能夠及時跟蹤管理、服務(wù)更加專業(yè)，并且老人統(tǒng)一居住在一個地方，方便了他們之間的交流，對精神慰藉也有一定的好處。但是由于我國老年人養(yǎng)老傳統(tǒng)存在著自身的特點，老年公寓面對的是來自社會老年群體養(yǎng)老理念、養(yǎng)老機制和老年公寓市場需求和經(jīng)營特征等復(fù)雜、多變的問題，以至于老年公寓的發(fā)展并不順利。

2．托老所

托老所是指近幾年來在西歐、日本等國興建的各種類型的“老人之家”?！袄先酥摇贝篌w上可分三類：一是收容身體健康、生活能自理的老人；二是收容生活可部分自理、還需要部分照顧的老人；三是收容生活上不能自理、患有各種慢性病或殘疾的老人。同傳統(tǒng)的養(yǎng)老院有所不同，辦托老所的條件比較簡單。托老所主要特點是不留宿，白天子女把老人送來，夜晚再接回去，托老所只需要在白天對老人進(jìn)行日常生活照顧，就像托兒所一樣，方便廣大因為工作而無法在家照顧老人的工薪階層。因為不留宿，所以用房面積也不必太大，有一點活動場地，備一些簡單的家具，購一些文娛體育用品即可。工作人員也不需具備特殊的專業(yè)知識，略懂醫(yī)務(wù)常識能夠應(yīng)對突發(fā)事件就足夠了。

3．養(yǎng)老院

養(yǎng)老院主要為老年人提供集體居住場所，并具有相對完整的配套服務(wù)設(shè)施。但是和老年公寓有所不同：老年公寓主要銷售的是地產(chǎn)和配套服務(wù)，而養(yǎng)老院主要提供服務(wù)；養(yǎng)老院是集體食宿的住院養(yǎng)老方式，老年公寓則是獨立住單元房的居家養(yǎng)老。中國的養(yǎng)老思想源遠(yuǎn)流長，早在兩千多年前的周代就出現(xiàn)了專門的養(yǎng)老場所，到唐朝基本形成了比較完整的養(yǎng)老制度。如唐代的“悲田院”、宋代的“福田院”、元朝的“濟眾院”、明朝的“養(yǎng)濟院”、清朝的“普濟堂”等。我國的養(yǎng)老院收住的是居家養(yǎng)老有困難的老人，而且一切費用自理。養(yǎng)老院大多是民辦的養(yǎng)老機構(gòu)，與社會福利院和敬老院不同，屬于自負(fù)盈虧的商業(yè)服務(wù)性質(zhì)。

4．社會福利院

社會福利院是民政部門在城鎮(zhèn)設(shè)立的社會福利事業(yè)單位，其任務(wù)是收養(yǎng)城鎮(zhèn)喪失勞動能力、無依無靠、無生活來源的孤老、孤兒、棄嬰和殘疾兒童，并給他們提供生活、教育、醫(yī)療和康復(fù)等方面的服務(wù)。被收養(yǎng)人員的一切生活費用由政府承擔(dān)，可見社會福利院除了針對老人以外，還為其他弱勢群體提供救助，屬于公益性質(zhì)的機構(gòu)。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是社會養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容，它因充分體現(xiàn)了對老年人情感和心理需求的尊重而受到人們的認(rèn)可和需要，也因有利于減輕財政對機構(gòu)養(yǎng)老的資金投入壓力而受到政府的重視和推動。近年來，全國各地在實踐中取得了不少成績，積累了一定經(jīng)驗，但是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展總體上還處于起步階段，存在著許多尚未解決的突出問題。如何構(gòu)建并發(fā)展浙江省的社區(qū)養(yǎng)老體系，提供并滿足老齡化浪潮中迅速增長的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，是當(dāng)前民生工作的一項重要任務(wù)。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的概念

“社區(qū)養(yǎng)老”是以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔，在居家老人照料服務(wù)方面，又以上門服務(wù)為主、托老所服務(wù)為輔的整合社會各方力量的養(yǎng)老模式。這種模式的特點在于：讓老人住在自己家里，在繼續(xù)得到家人照顧的同時，由社區(qū)的有關(guān)服務(wù)機構(gòu)和專業(yè)人士為老人提供上門服務(wù)或托老服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老不是居家養(yǎng)老，而是社區(qū)中的在家養(yǎng)老；社區(qū)養(yǎng)老不是社會養(yǎng)老，而是將機構(gòu)養(yǎng)老中的服務(wù)引入社區(qū)，實行在社區(qū)的居家養(yǎng)老。它吸收了居家養(yǎng)老和社會養(yǎng)老方式的優(yōu)點和可操作性，把居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的最佳結(jié)合點集中在社區(qū)。它是針對中國社會轉(zhuǎn)型期在21世紀(jì)上半葉所面臨的巨大老齡化問題所提出的一種新型養(yǎng)老方式。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的社會意義

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能彌補家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、商業(yè)化養(yǎng)老之不足

1．社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和家庭養(yǎng)老功能互補

家庭養(yǎng)老是我國主要的養(yǎng)老方式。隨著社會的發(fā)展變化，計劃生育政策的執(zhí)行，家庭規(guī)模日益核心化，照顧老人的子女減少，同時年輕人不再“父母在，不遠(yuǎn)游”，而是志在遠(yuǎn)方，尋求更好的發(fā)展空間，遠(yuǎn)走高飛?？傮w而言，家庭養(yǎng)老功能已嚴(yán)重弱化，無子女或子女不在身邊的老人的生活照料問題尤為突出。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能彌補家庭養(yǎng)老功能的缺陷，特別是針對病弱老人的身體看護、高齡老人的生活照顧、空巢老人的精神慰藉等。解決老人生活照料的難處，沒有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，現(xiàn)代社會家庭養(yǎng)老便難以支撐[1]。

2．社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老功能互補

理論上機構(gòu)養(yǎng)老具有比較優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)，通過適度集中養(yǎng)老，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置。良好的設(shè)施、專業(yè)化的服務(wù)且能實現(xiàn)全天服務(wù)，既能減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，又能提高老人生活質(zhì)量，滿足老人的養(yǎng)老需求。但機構(gòu)養(yǎng)老也存在一些問題，如昂貴的院舍養(yǎng)老成本、孤獨寂寞無法完全排解等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老年人差異性需求。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能克服機構(gòu)養(yǎng)老的缺點，不僅投資少、服務(wù)廣、收費廉，而且通過社區(qū)為老人提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，可幫助老年人過好日常生活，加強老人與社區(qū)的聯(lián)系，多與他人交往，從而促進(jìn)老人的身心健康，幫助老人延緩衰老、愉快地度過晚年。

3．社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與商業(yè)化養(yǎng)老功能互補

一般而言，商業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的對象為社會全體老人，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對象是本社區(qū)有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人。在服務(wù)項目上，商業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)可以滿足老人的任何需求，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)則應(yīng)根據(jù)整個社會的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及社區(qū)的實際情況，提供滿足老人養(yǎng)老的基本需求服務(wù)項目。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對養(yǎng)老保障制度具有補充作用

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和完善，我國養(yǎng)老保障事業(yè)有了巨大發(fā)展，離退休職工的基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度已建立起來，養(yǎng)老金、醫(yī)療金得到了一定的保證。但是，養(yǎng)老金的社會需求和供給的矛盾仍然是我國養(yǎng)老保障制度面臨的基本問題?，F(xiàn)實生活中，不但廣大農(nóng)村老人被邊緣化于養(yǎng)老保障制度之外，而且城市里也有一批人享受不到養(yǎng)老金。即使是獲得養(yǎng)老金的老人，由于物價上漲較快，養(yǎng)老金有限，其養(yǎng)老保障水平也是有限的。當(dāng)社會還不能為老人提供較高的退休待遇時，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可彌補物質(zhì)上的不足。有的老人由于自身經(jīng)濟原因，生活較困難，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能夠通過多方籌集資金，發(fā)揮其福利性特點，同時政府應(yīng)購買居家養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)放養(yǎng)老券，補貼老人養(yǎng)老。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對老人日常生活有保障作用

隨著經(jīng)濟全球化，社會人口流動加快，年輕人為了自己的理想抱負(fù)，有的去國外讀書、工作，有些到國內(nèi)其他城市發(fā)展，由此導(dǎo)致許多老人的子女身處異地他鄉(xiāng)，而老人又不愿離開自己長期工作、生活的地方，所以只能自己居住。這樣，身體健康狀況較差的老人，其日常生活在很大程度上依賴社區(qū)。即使是和子女在同一城市居住，由于子女工作忙碌，時間和精力有限，子女亦不能為老人的日常生活照料提供全面服務(wù)，老人的日常生活保障依然離不開社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)?，F(xiàn)在我國城市社區(qū)開辦了許多為老人服務(wù)的項目，如開辦老年食堂、設(shè)立老年護理服務(wù)中心、設(shè)立社區(qū)老年病床等。這些情況表明，社區(qū)組織和機構(gòu)提供的社會照顧資源已普遍為老人所接受，并逐步開始在養(yǎng)老保障中發(fā)揮重要作用。

（四）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能滿足老人的精神需求

老年人的精神需求是指老年人在身體衰老過程中，由于生理和社會環(huán)境變化而產(chǎn)生的主觀心理需求。老年人退休后，與社會疏遠(yuǎn)不可避免地會產(chǎn)生失落感，再加上老年人的閑暇時間多，無所事事，而子女忙于工作，難得有時間陪伴老人，更容易使老人產(chǎn)生被冷落感，會認(rèn)為不但社會拋棄了自己，孩子也不關(guān)心自己。同時由于老年人與年輕人溝通存在一定問題，極易造成“老小孩”現(xiàn)象，從而引發(fā)老人心理健康問題，使老人精神苦悶。社區(qū)內(nèi)的老年活動中心組織的各種活動是老人精神贍養(yǎng)的主要實現(xiàn)途徑，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能豐富老人日常生活，充實老人的精神生活。

（五）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能幫助老人解決特殊需要

老年是人生旅途的終點站，在最后階段，老人會有許多特殊需要，面臨著比其他社會群體更多、更棘手的問題，幫助老人滿足特殊需要，也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容。有的老人喪偶，需要再覓伴侶，社區(qū)可以提供老年婚姻介紹服務(wù)；有的老人遭到不肖子孫冷遇，甚至人格尊嚴(yán)、財產(chǎn)、住房受到他人侵犯，社區(qū)為老人提供法律咨詢，幫助老人伸張正義；孤寡老人去世，社區(qū)為其操辦后事，入土為安。另外還有臨終關(guān)懷、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)信息協(xié)調(diào)服務(wù)等，都對老人幸福平安地度過余生具有積極作用和意義，而這些問題，政府往往鞭長莫及，單位也是無能為力，家庭內(nèi)也并不總能解決。相比之下，社區(qū)處理這些問題更得心應(yīng)手。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題及對策

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題

1．社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化目標(biāo)與福利性、公益性目標(biāo)的沖突

隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和社會福利制度的變遷，社區(qū)服務(wù)發(fā)展迅速。但是，社區(qū)服務(wù)的迅猛發(fā)展，并不意味著社區(qū)養(yǎng)老的同速發(fā)展。因為兩者在概念、目標(biāo)和功能等方面具有本質(zhì)的差別。從概念上看，人們很容易將社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)混為一談，而在實際操作方面，也存在著將社區(qū)服務(wù)等同于社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)象[2]。主要原因是，社區(qū)服務(wù)在中國是一個內(nèi)涵和外延都很寬泛的概念。目前，在政府的政策規(guī)定中，“社區(qū)服務(wù)”是一個包含為社區(qū)中的特殊困難人群（老年人等）、全體居民以及企事業(yè)團體在內(nèi)的所有對象提供服務(wù)的綜合性的概念，它被當(dāng)作第三產(chǎn)業(yè)的一個組成部分來看待，包括多層次的內(nèi)容和多重特征：一是福利服務(wù)項目和內(nèi)容，其特征表現(xiàn)為福利性和公益性；二是便民利民服務(wù)業(yè)，其特征表現(xiàn)為市場性和產(chǎn)業(yè)性；三是職工社會保險管理，其特征為社會保障性。社區(qū)服務(wù)對象和功能的多重性，決定了其服務(wù)目標(biāo)的多重性，即要同時實現(xiàn)福利性的社會目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場目標(biāo)和社會保障的政府目標(biāo)。在社區(qū)服務(wù)的多重目標(biāo)體系中，目標(biāo)之間常常存在著沖突和矛盾。在實踐中，由于中國社會福利制度尚未健全、社會資源相對短缺，社區(qū)服務(wù)往往過度強調(diào)產(chǎn)業(yè)化、市場化的發(fā)展目標(biāo)，而忽略或影響到其福利性、公益性的目標(biāo)。因此，盡管社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展得紅紅火火，但社區(qū)養(yǎng)老作為一種理論模式和實務(wù)的工作方法還沒有完全進(jìn)入社區(qū)。

2．社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面對提高服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的兩難困境

當(dāng)前政府提出社區(qū)服務(wù)概念的背景是社會福利服務(wù)的資源嚴(yán)重不足。一方面，國家福利服務(wù)政策的覆蓋面僅限于城鎮(zhèn)職工及其家屬，以及城鄉(xiāng)地區(qū)最困難的人群；另一方面，即便是對最困難的人群，提供的也只是最基本的保障，養(yǎng)老服務(wù)院舍化程度不夠。雖然政府需要解決的照顧需求十分龐大，但還沒有能力拿出足夠的資源去滿足。政府提出“社會福利社會辦，社會服務(wù)社會化”的口號，并大力倡導(dǎo)開展社區(qū)服務(wù)具有一定的被動性。在這種情形下，“社區(qū)照顧”的概念是對應(yīng)于“院舍照顧”或“機構(gòu)照顧”的概念而提出的，主要是為社會特殊困難人群提供服務(wù)的一種理念，是具體實務(wù)領(lǐng)域的一種工作模式。而社區(qū)養(yǎng)老的提出，是為了改變和消除以往院舍照顧模式對服務(wù)對象的負(fù)面影響，所以很多服務(wù)形式及策略都是以在社區(qū)內(nèi)為老人等服務(wù)對象提供適合的服務(wù)為目標(biāo)，從而形成了以強調(diào)服務(wù)質(zhì)量為主的一套社區(qū)照顧的理論和方法。但依照當(dāng)前中國國情來看，增加服務(wù)數(shù)量和服務(wù)受益人群顯然是更為優(yōu)先的目標(biāo)，這就迫使政府難以將主要精力放在服務(wù)質(zhì)量的提高上。中國當(dāng)前的特殊國情所產(chǎn)生的質(zhì)量與數(shù)量的矛盾是我們提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展正待解決的問題。

3．物力資源短缺，資源缺乏協(xié)調(diào)整合

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金來源的匱乏對于物力資源的短缺有直接影響，許多社區(qū)尚未建立起類似于老年人日常照料中心、老年人健身娛樂場所這樣的社區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)診所普遍存在著條件差、設(shè)施設(shè)備不全、水平低的問題。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺也與我國住宅建設(shè)和城市規(guī)劃中還沒有充分考慮到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配套問題有很大關(guān)系。另一方面，“條塊”分割的社區(qū)服務(wù)管理體制導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)物力資源出現(xiàn)緊缺與閑置并存的問題。按照我國現(xiàn)行體制，包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分別由民政、建委、教育、衛(wèi)生、文化、體育等不同部門主管，從而形成了社區(qū)公共服務(wù)管轄單位的多樣化和多中心化。在這種“條塊”分割的社區(qū)服務(wù)管理體制下，公共服務(wù)設(shè)施的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)偏重于“誰投資、誰擁有、誰得益”的行為模式，部門本位主義使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源難以形成有效協(xié)調(diào)整合。

4．人力資源專業(yè)化程度低，志愿者隊伍規(guī)模小

老年人基于其生理、心理和社會經(jīng)濟地位等方面的特征而對社區(qū)服務(wù)有著特殊的需求，這些需求隨著他們對社區(qū)服務(wù)依賴性的增強和生活水平的變化呈現(xiàn)出多樣化、專業(yè)化、高級化的趨勢，因而對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能和素質(zhì)提出了越來越高的要求，系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練是達(dá)到這些要求的必然途徑。表面上我國豐富的勞動力資源使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)似乎不存在人力資源供給不足的問題，但事實上從業(yè)人員中的絕大部分沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，難以有效滿足老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。究其原因主要有兩點：一是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)教育培訓(xùn)體系建設(shè)滯后以及職業(yè)準(zhǔn)入制度不成熟；二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的福利待遇和社會地位較低，從業(yè)人員以下崗工人、農(nóng)村務(wù)工人員為主，他們接受培訓(xùn)的主動性不強。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)除了需要專業(yè)人員之外，還應(yīng)有相應(yīng)的志愿者隊伍作為補充，為老年人提供無償?shù)?、非營利性的救助和服務(wù)。我國歷史上志愿者組織的情況較少，新時期對志愿服務(wù)的推動工作又不到位，以致志愿者隊伍規(guī)模偏小，常年開展活動的志愿者也不過6000多萬人，約占全國人口的5%，這個比率只是美國的1／6，其中能為社區(qū)老人提供養(yǎng)老服務(wù)的志愿者就更為有限了。

5．組織資源過于行政化，社區(qū)民間組織發(fā)展緩慢

社區(qū)黨群組織一直是推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)力量，這是其本身行政或行政化屬性使然。作為社區(qū)自治組織代表的社區(qū)居民委員會，同樣具有濃厚的行政化色彩。根據(jù)我國《城市居民委員會組織法》關(guān)于“居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織”的界定，居委會理應(yīng)在實踐中充分發(fā)揮社區(qū)居民自治功能，盡職做好社區(qū)服務(wù)工作，但歷史發(fā)展的沿革卻導(dǎo)致居委會往往成為政府部門及政府派出機構(gòu)行政工作的具體承擔(dān)者和落實者，各種繁雜瑣碎的政務(wù)性工作占據(jù)了居委會工作的大部分時間，居委會的社區(qū)居民自治功能萎縮，社區(qū)服務(wù)職能未能充分發(fā)揮，更不用說需要投入更多精力和物力的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作了。社區(qū)民間組織即所謂非政府組織（NGO）應(yīng)該在涉及居家老人養(yǎng)老服務(wù)需求的眾多方面大有可為，但從全國范圍看，參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的民間組織數(shù)量有限，發(fā)展緩慢。制約因素主要有三：一是法規(guī)建設(shè)滯后，社區(qū)民間組織成立門檻較高；二是政策扶持有限，運營水平較低；三是社會公信力不高，居民參與熱情不足。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系改進(jìn)對策

1．加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織力量

（1）進(jìn)一步強化政府的主導(dǎo)作用。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有社會福利性，無論是在發(fā)展的起步階段，還是在成熟階段，政府都必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，這也是社區(qū)建設(shè)走在前列的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的重要經(jīng)驗。我國日益凸現(xiàn)的養(yǎng)老供求矛盾迫切需要各級政府強化認(rèn)識，主動采取措施，有效提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力，切實履行好基本公共服務(wù)職能。政府要重視加強和發(fā)揮自身的表率作用，以實際行動帶動全社會弘揚中華民族敬老愛老的傳統(tǒng)美德，將“孝文化”宣傳與社區(qū)文化建設(shè)緊密結(jié)合起來，通過助老文化的培育，調(diào)動全社會參與和支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性和責(zé)任感。在具體工作中政府要以相關(guān)政策法規(guī)制定和體制機制建設(shè)為抓手，努力營造促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的大環(huán)境。政策法規(guī)的制定和體制機制的建設(shè)都必須注意在統(tǒng)籌規(guī)劃的框架下進(jìn)行。例如，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要納入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，以獲得政策和資金上的保證；城市規(guī)劃要充分考慮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需求與供給資源的協(xié)調(diào)配置，既要滿足居家老人的社區(qū)服務(wù)需求，又要避免盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)。

（2）加快社區(qū)民間組織發(fā)展步伐。首先要加快修訂完善現(xiàn)行行政法規(guī)。自1998年頒布《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以來，我國對社區(qū)民間組織一直實行“雙重負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)入制，即社區(qū)民間組織的成立需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的雙重實質(zhì)審查和批準(zhǔn)后才能成立。這一“雙重負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)入制被稱為“全世界社會組織登記門檻最高的制度”，因落后于社會發(fā)展而成為制約社區(qū)民間組織發(fā)展的首要障礙。因此，必須與時俱進(jìn)，盡快修訂、完善現(xiàn)行行政法規(guī)，降低社區(qū)民間組織成立門檻，為民間組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供法規(guī)支持。其次要加大政策激勵與扶持力度。老年人是社會弱勢群體，參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的民間組織更應(yīng)突出非營利性特征，這就需要政府強有力的政策激勵與扶持，以吸引更多的民間組織參與。在資金性政策上，要重點增加公共財政預(yù)算中對社區(qū)民間組織的資金投入比例，加大政府購買服務(wù)和補助貼息力度，完善和落實有關(guān)稅收及用水、用電、用氣、用地等方面的優(yōu)惠政策，強化財稅政策對社區(qū)民間組織的輸血和造血功能。在非資金性政策上，要著重通過督促社區(qū)民間組織建立健全內(nèi)部管理制度、做好社區(qū)民間組織從業(yè)人員社會保障工作、搭建社區(qū)民間組織人才參政議政平臺等措施，推動社區(qū)民間組織加強自身能力建設(shè)，不斷提高社會公信力，盡快成長。

（3）突出居委會的社區(qū)服務(wù)職責(zé)。居委會是我國城市最基層的群眾性組織，是社區(qū)服務(wù)的主要依托，充分發(fā)揮其社區(qū)服務(wù)職能對增強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力的提高具有重要意義。突出居委會的社區(qū)服務(wù)職責(zé)首先要正確界定居委會職責(zé)的主次。按照法律組織居民開展自治活動，應(yīng)該是居委會的主要職責(zé)，而確定自治活動的主要內(nèi)容和最終落腳點就是提高居委會的社區(qū)服務(wù)水平。具體到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，居委會的職責(zé)至少應(yīng)包括以下幾點：開展以老年福利服務(wù)、老年文化服務(wù)、老年社會參與為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動，推動社區(qū)助老服務(wù)和志愿服務(wù)活動，以及指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督其他社區(qū)組織開展養(yǎng)老服務(wù)活動。至于居委會長期以來主要承擔(dān)的行政職責(zé)應(yīng)退居次要地位，通過實行行政事務(wù)社區(qū)準(zhǔn)入制，調(diào)整充實居委會下屬委員會設(shè)置，或通過其他方面的體制改革和創(chuàng)新，減輕居委會的行政性負(fù)擔(dān)，確保其集中精力做好社區(qū)服務(wù)工作。

2．?dāng)U充社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)財力、物力資源

（1）要盡快完善政府對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入機制。政府必須按照公共財政的要求，明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中由政府負(fù)責(zé)支出的常規(guī)項目內(nèi)容，并規(guī)定每年相對于財政收入增長的遞增比例。對公益性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，要安排財政專項資金予以支持；對財政困難地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公共財政支出，則要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強其資金保障能力。加快建立福利彩票公益金對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入機制，加大投入力度，鼓勵資助社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施建設(shè)和資助政府購買養(yǎng)老服務(wù)，積極探索養(yǎng)老彩票的設(shè)計和發(fā)行，為籌集社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專項資金開拓新渠道。堅持“費隨事轉(zhuǎn)”和“專款專用”原則，加強養(yǎng)老資金運作績效管理，增強資金使用效益，發(fā)揮政府資金對民間資本的引導(dǎo)和帶動作用。

（2）要加快建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會捐贈平臺。我國社會捐贈整體上還處于一個較低水平，2011年全國社會慈善捐贈總額為845億元人民幣，僅占GDP總額的0．18%[3]。而美國2011年慈善捐款2984．2億美元，占GDP總額的1．9%[4]。這一差距既揭示了我國社會捐贈事業(yè)發(fā)展的滯后，也昭示了其廣闊的發(fā)展前景。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要積極挖掘這一資金資源，以加強社會捐贈立法、加快社會捐贈組織建設(shè)、強化社會捐贈資金管理監(jiān)督、健全社會捐贈信息披露機制、完善社會捐贈稅收激勵政策，構(gòu)建起一個透明高效的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會捐贈平臺。

（3）要鼓勵和支持民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。我國30多年的改革開放和經(jīng)濟高速增長造就了龐大的民間資本規(guī)模。鼓勵民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，無疑是擴充社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)財力資源的重要渠道。成立民間組織即為民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的一種方式，除此之外，民間資本還可以獨資、合資、控股、購買和租賃等方式參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和經(jīng)營，增強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給能力。不管民間資本以何種方式進(jìn)入，只要符合國家法律法規(guī)，都應(yīng)該像社區(qū)民間組織那樣得到政策上的鼓勵和扶持。此外，對民間資本的投入還應(yīng)給予積極的金融支持，如發(fā)放政策性貸款或貼息貸款，提供政府擔(dān)保等。

（4）要適度發(fā)展社區(qū)有償養(yǎng)老服務(wù)。雖然發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是老齡福利事業(yè)的一項重要內(nèi)容，但并不意味著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)只能是無償服務(wù)。相反，適度發(fā)展有償服務(wù)，不僅不會影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會效益，所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益還可以在一定程度上彌補社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)財力資源的不足。建議適當(dāng)鼓勵社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開展有償服務(wù)，但政府管理部門要對有償服務(wù)項目及其收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

（5）要建立健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)物力資源整合機制。對分散于社區(qū)各部門、各單位的物力資源進(jìn)行有效整合是增強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)物力資源供給能力最為經(jīng)濟和高效的途徑。資源的整合要從三個層面展開：一是整合政府不同相關(guān)部門所掌握的財力資源和物力資源；二是整合社區(qū)與駐區(qū)單位（如企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校、部隊）的有關(guān)服務(wù)設(shè)施；三是整合不同社區(qū)之間的物力資源。通過資源整合，提高政府資金的投入效益和社區(qū)物力資源的使用效率。建立健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)物力資源整合機制，是推進(jìn)此項工作的根本保障。第一，要提高部門領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源整合的重要性和緊迫性的認(rèn)識，堅持以大局為重，自覺拋開部門本位主義，主動配合和參與資源整合的實踐；第二，要倡導(dǎo)“互助互愛，共建家園”的社區(qū)精神，積極引導(dǎo)和鼓勵駐區(qū)單位根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，適度開放本單位的生活服務(wù)設(shè)施；第三，按照“互惠互利、資源共享”的原則，促進(jìn)社區(qū)間資源優(yōu)勢互補，擴大社區(qū)優(yōu)勢服務(wù)項目的空間輻射區(qū)域，減少社區(qū)服務(wù)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)等浪費現(xiàn)象；第四，政府牽頭建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源信息網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)共建共享聯(lián)席會議制度，為信息溝通和部門協(xié)作創(chuàng)造條件；第五，機關(guān)單位績效考核和企業(yè)社會責(zé)任評估要充分考慮被考核或評估對象參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源整合的工作成績，以激勵其主動性和積極性[5]。

3．打造專業(yè)人才與志愿者相結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍

（1）要大力培養(yǎng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。要培育出一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)好的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍，建立一個規(guī)范的專業(yè)教育培訓(xùn)體系是關(guān)鍵。這個體系應(yīng)由國民教育和社會培訓(xùn)兩塊構(gòu)成。在國民教育方面，要有計劃地在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校分類分級設(shè)置與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)和課程，逐步完善多層次的學(xué)歷教育系統(tǒng)，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)輸送各級專業(yè)人才。在社會培訓(xùn)方面，既可以依托相關(guān)專業(yè)的院?；蚺嘤?xùn)機構(gòu)，也可以直接在社區(qū)創(chuàng)建培訓(xùn)基地，定期舉行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)班或進(jìn)修班，開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織管理、老年心理知識、老年醫(yī)療護理常識、職業(yè)道德等內(nèi)容培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的專業(yè)技能和服務(wù)水平。同時還要重視營造與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化教育培訓(xùn)相配套的外部環(huán)境，例如推行養(yǎng)老護理員職業(yè)資格考試認(rèn)證制度和持證上崗制度，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的工資待遇和社會保障，糾正社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作就是做“保姆”“鐘點工”的狹隘認(rèn)識，塑造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的職業(yè)形象，促進(jìn)從業(yè)人員整體素質(zhì)的提升。

（2）要積極壯大志愿者隊伍。我國龐大的老年群體對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求，僅靠社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊伍是難以滿足的，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要造就一支強大的志愿者隊伍。為此，第一，要在社區(qū)加強志愿者知識普及和先進(jìn)典型宣傳，讓更多的社區(qū)居民了解志愿服務(wù)的性質(zhì)和意義，尊重和支持志愿者工作，主動參與志愿服務(wù)隊伍；第二，要結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求和志愿者特長，有針對性地開展志愿服務(wù)活動，確?；顒尤〉昧己贸尚В坏谌?，要重視志愿者培訓(xùn)工作，不僅要強化志愿者的志愿精神和增強志愿者團隊的凝聚力，還要幫助志愿者更好地運用自己的專長做好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；第四，要完善志愿者隊伍年齡結(jié)構(gòu)，既要進(jìn)一步擴大低齡老年志愿者服務(wù)隊伍，充分發(fā)揮老年人余熱，又要大力加強青壯年志愿者隊伍建設(shè)，通過完善志愿服務(wù)制度（如完善社區(qū)志愿者注冊制度、志愿服務(wù)資金保障機制、志愿者激勵機制等），吸引不同身份、不同職業(yè)的青壯年加入志愿者隊伍，為社區(qū)居家養(yǎng)老志愿服務(wù)增添人力和活力；第五，建立社區(qū)志愿者信息檔案，收集和記錄志愿者的基本情況、技能專長和志愿服務(wù)意向，實現(xiàn)志愿者資源在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的高效配置。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)的概念

所謂居家養(yǎng)老，是指老年人在家中居住，在由家庭提供照顧的同時，由社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)的一種方式，它以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以民族傳統(tǒng)為支撐，以專業(yè)化社會服務(wù)力量為依靠，是為居家老人提供生活照料、家政服務(wù)、文化娛樂和精神慰藉等社會化服務(wù)的一種新的服務(wù)形式。社區(qū)居家養(yǎng)老起源于上世紀(jì)的英國，主要由社區(qū)有專業(yè)技術(shù)背景的工作人員為社區(qū)患病老人提供醫(yī)療照顧，其后在其他西方國家得到發(fā)展（菲利浦森[6]，1992）。它是介于家庭照顧和社會機構(gòu)照顧之間的一種運用社區(qū)資源開展的老年人照顧方式，由專職服務(wù)人員、社區(qū)志愿者為有需要的老人提供幫助和支援，使他們能在熟悉的社區(qū)環(huán)境下維持自己的生活，避免不必要的住院或隔離。其特點是以家庭護理為前提，以公共福利服務(wù)與市場服務(wù)為補充的養(yǎng)老服務(wù)方式，它被廣泛地認(rèn)為是符合我國國情的新型養(yǎng)老方式。

居家養(yǎng)老服務(wù)包含以下幾點含義：首先，居家養(yǎng)老中的經(jīng)濟來源主要還是來自于家庭供給和自給，再以具體形式劃分公共財政支持的力度，一般來說，城市老年人都有退休金和養(yǎng)老金，加上各種福利補貼和福利制度，為社區(qū)養(yǎng)老建立了充分的經(jīng)濟保障。其次，我國是一個以“百善以孝為先”為傳統(tǒng)思想的國家，千百年的國家文化和養(yǎng)老觀念都決定了養(yǎng)老居住方式還是居住在家。這一方面是由于我國的經(jīng)濟狀況不允許我們?nèi)坑烧袚?dān)養(yǎng)老資金，另一方面受傳統(tǒng)文化的影響，老年人更愿意接受居家的養(yǎng)老方式，居家養(yǎng)老觀念的提出既滿足了由于經(jīng)濟力量不足不能由公共機構(gòu)承擔(dān)的現(xiàn)實狀況，又滿足了老年人的心理。居家養(yǎng)老可以說是既繼承了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，又在此傳統(tǒng)基礎(chǔ)上進(jìn)行了現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。最后，居家養(yǎng)老制度需要向老年人提供多種服務(wù)內(nèi)容，不僅要滿足基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要充分發(fā)展多種文化設(shè)施，使得整個社區(qū)全面發(fā)展，提高服務(wù)的質(zhì)量。設(shè)施建設(shè)包括服務(wù)人員的優(yōu)秀、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的完善、服務(wù)項目的齊全等，都保證了整個社區(qū)規(guī)劃的完整性和先進(jìn)性，從而滿足老年人的各種需求。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)體系的社會意義

（一）符合我國“未富先老”的老齡社會特點

國外的老齡化都是在經(jīng)濟發(fā)展作了充分準(zhǔn)備，達(dá)到一定積累的基礎(chǔ)上迎來的，而我國的人口老齡化卻是在經(jīng)濟發(fā)展毫無準(zhǔn)備的情況下悄然而至的。因此，政府不可能也拿不出足夠的資金預(yù)先應(yīng)對社會的老齡化，從而從容地來規(guī)劃發(fā)展養(yǎng)老福利事業(yè)。這是我國養(yǎng)老福利事業(yè)發(fā)展的先天缺陷。針對目前“未富先老”的老齡化特點，居家養(yǎng)老服務(wù)與機構(gòu)養(yǎng)老相比，具有成本低、覆蓋面廣、服務(wù)方式靈活等諸多優(yōu)點，它可以以較小的效率成本滿足老年人極大的服務(wù)需求。更重要的是，通過居家養(yǎng)老服務(wù)，可以讓一部分家庭經(jīng)濟有困難、又有養(yǎng)老服務(wù)需求的弱勢老年群體得到照料，從而對穩(wěn)固家庭、穩(wěn)定社會起到良好的支撐作用。

（二）滿足了老年人長期的生活和心理習(xí)慣

中華民族素來具有“葉落歸根”的意識，一般來說，大多數(shù)老年人都不大愿意離開原有的家庭和社區(qū)到一個新的環(huán)境去養(yǎng)老。20世紀(jì)80年代以前，除了孤寡老人，有子女的老年人很少進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。隨著時代的變遷，人們的觀念不斷更新，不再固守原有的養(yǎng)老傳統(tǒng)舊觀念，追求既能享受家庭的天倫之樂又能解決養(yǎng)老問題仍是當(dāng)前絕大多數(shù)老年人所追求的生活境界。居家養(yǎng)老服務(wù)傳承我國千百年來的優(yōu)良傳統(tǒng)，滿足老年人長期以來的生活特別是心理習(xí)慣，采取讓老年人在自己的家里和社區(qū)接受各種生活照料的服務(wù)形式，使他們安度幸福的晚年。

（三）為社會創(chuàng)造新的就業(yè)，推動和諧社區(qū)建設(shè)

居家養(yǎng)老不僅可以讓老年人在接受家庭關(guān)懷的同時享受社會化的養(yǎng)老服務(wù)，還可以為社會創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老比較，居家養(yǎng)老在提高老年人生活質(zhì)量的同時也有助于推動和諧社區(qū)建設(shè)，在社區(qū)內(nèi)形成尊老、敬老和愛老的友好氛圍。

（四）順應(yīng)了國際養(yǎng)老服務(wù)的新潮流

上個世紀(jì)80年代以來，當(dāng)我國還在為機構(gòu)養(yǎng)老大興土木的時候，國外一些發(fā)達(dá)國家根據(jù)老年人的心理和實際需求已經(jīng)在進(jìn)行養(yǎng)老福利服務(wù)的戰(zhàn)略調(diào)整。政府開始把大量的養(yǎng)老福利經(jīng)費用于居家養(yǎng)老服務(wù)，并且制定了許多促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的法規(guī)政策，使居家養(yǎng)老服務(wù)體系更加完備。荷蘭拆除了一部分養(yǎng)老機構(gòu)，容納量降低了25%，接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老人達(dá)三分之二，居家養(yǎng)老的服務(wù)時間和服務(wù)經(jīng)費不斷增加。僅鹿特丹市，年服務(wù)時間就達(dá)30萬小時，服務(wù)花費的照料費用達(dá)1億多歐元。澳大利亞政府認(rèn)為真正成功的是在家里養(yǎng)老，老人在家養(yǎng)老更感自在。目前全澳共有為老人提供居家照料服務(wù)的機構(gòu)300多個，接受服務(wù)老人近50萬人。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題與對策

在浙江省，居家養(yǎng)老因為存在種種亟待解決的問題以及政府宣傳和支持力度有限，雖然取得了一定的發(fā)展但總體來說發(fā)展依舊緩慢。杭州市民政局社會福利處有報告指出杭州是一個人口老齡化、高齡化現(xiàn)狀嚴(yán)峻的城市，比全國提前11年進(jìn)入老齡化，養(yǎng)老服務(wù)需求供給壓力很大，矛盾比較突出。2012年，杭州加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，開展“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)年”活動，完成推進(jìn)農(nóng)村公益金居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)的174家建設(shè)任務(wù)，完善居家養(yǎng)老服務(wù)15分鐘步行服務(wù)圈。目前杭州已建成居家養(yǎng)老服務(wù)站2167家、老年食堂913家、“星光老年之家”3473家。杭州新增養(yǎng)老床位數(shù)7994張，總床位數(shù)達(dá)到41616張，平均每百名老人擁有床位數(shù)3．26張。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然取得了較大的突破，但結(jié)構(gòu)性的供需矛盾依然存在。

（一）居家養(yǎng)老的不足

1．居家養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡

居家養(yǎng)老服務(wù)以其獨特的優(yōu)勢，在人口老齡化的大背景下，勢必會成為眾多老年人養(yǎng)老方式的首選。但是，面對將近2億老齡人口，以及每年大量的新增老齡人口，現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)無論是從事該行業(yè)的工作人員數(shù)目還是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量都顯得“力不從心”。以杭州市為例，到2012年，杭州已建成居家養(yǎng)老服務(wù)站2167家、老年食堂913家、“星光老年之家”3473家，總床位數(shù)達(dá)到41616張，但平均每百名老人只擁有床位數(shù)3．26張。也就是說只有不到4%的老人可以得到服務(wù)，由此可見居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

2．居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一

完整的居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)包括家政服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、鍛煉健身、生活娛樂、精神開導(dǎo)和信息資訊等基本內(nèi)容及針對特殊老人的特殊護理。目前，我國的居家養(yǎng)老提供的服務(wù)內(nèi)容主要是生活護理和家政服務(wù)，而且，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)大多數(shù)也只是針對生活不能自理的老年人的生活護理，但對大部分的普通老年人疏于照顧。同時，居家養(yǎng)老服務(wù)也忽略了老年人對精神慰藉的渴望，老年人實際需求更趨向于醫(yī)療保健服務(wù)和精神慰藉服務(wù)[7]。不僅如此，由于我國大多數(shù)城市的住宅區(qū)在規(guī)劃上基本沒有考慮到老年人的生活需求，因此也限制了居家養(yǎng)老服務(wù)在諸如鍛煉健身、生活娛樂等方面服務(wù)的開展。并且，各個社區(qū)之間也缺乏交流和溝通，在資源有限的情況下，無法實現(xiàn)資源共享。

3．居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)技能較低

政府在2000年將居家養(yǎng)老納入第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展范圍，而從近幾年的發(fā)展形勢可以看出，居家養(yǎng)老服務(wù)確實可以在提高老年人的生活質(zhì)量、緩解政府老齡化壓力的同時，為社會提供大量的就業(yè)崗位，特別是解決“4050”人員的就業(yè)。然而，這又產(chǎn)生了新的問題，即大多數(shù)從業(yè)人員都沒有經(jīng)過專業(yè)的技能培訓(xùn)，雖然可以滿足老年人的基本生活照料需求，但是老年人的健康護理、精神慰藉等專業(yè)程度較高的需求卻無法得到有效滿足，具有專業(yè)心理知識的社區(qū)服務(wù)人員基本沒有。浙江省目前尚缺乏一支由老年醫(yī)學(xué)人才、心理咨詢?nèi)瞬拧Ｂ毞?wù)人員等組成的專業(yè)隊伍，很多養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，服務(wù)人員缺乏必要的崗前培訓(xùn)。對于機構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)該提供哪些服務(wù)，每一項服務(wù)應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的要求和規(guī)范。

4．居家養(yǎng)老服務(wù)籌資困難

居家養(yǎng)老可以一定程度上緩解銀色浪潮的沖擊，但是其服務(wù)費用的籌措存在籌資渠道單一、籌資不穩(wěn)定且資金數(shù)目小等問題，嚴(yán)重制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的開展。由于缺少相關(guān)的法律規(guī)范，居家養(yǎng)老的宣傳、推廣力度也不夠，與房地產(chǎn)等高利潤行業(yè)相比，居家養(yǎng)老的私人投資鮮有人問津。目前，我國居家養(yǎng)老服務(wù)主要是政府財政撥款及街道自籌經(jīng)費，由于財力有限，居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)受到限制。

5．居家養(yǎng)老觀念落后，服務(wù)力量薄弱

許多老年人及其子女對居家養(yǎng)老服務(wù)這個概念比較模糊，對這個切合實際的新型養(yǎng)老模式還有待進(jìn)一步認(rèn)同和了解。一些部門對開展和加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要性和迫切性認(rèn)識不足，觀念落后，沒有積極開展和鼓勵相關(guān)企業(yè)加入到居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化運作中來。因社區(qū)服務(wù)能力有限，服務(wù)力量薄弱，缺乏服務(wù)的多樣性，沒有專業(yè)的服務(wù)企業(yè)加入，難以有效提升居家養(yǎng)老服務(wù)工作質(zhì)量。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)體系改進(jìn)對策

1．增加居家養(yǎng)老服務(wù)供給

為提高老年人生活質(zhì)量，一方面，政府應(yīng)該加大對社區(qū)居家養(yǎng)老的投入，并積極鼓勵第三部門參與居家養(yǎng)老服務(wù)。同時對城市布局進(jìn)行合理規(guī)劃，使得社區(qū)的居家養(yǎng)老更加便捷，滿足更多老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。另一方面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)除了開展社區(qū)內(nèi)部的交流活動外，社區(qū)與社區(qū)之間的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)也可以加強協(xié)作，互通有無，使社會養(yǎng)老資源得到最充分的利用，為老年人提供盡可能多的方便，以使他們安度晚年。2012年，杭州加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，開展“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)年”活動，新增養(yǎng)老床位數(shù)7994張。

2．豐富居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容

老年人產(chǎn)業(yè)要充分考慮老人的實際需求，在滿足老年人日常生活中衣食住行等需求的同時，也要有相應(yīng)的娛樂活動，豐富老年人的晚年生活，為他們提供家庭以外的精神寄托，排解因年老而帶來的孤獨感。因此，居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容的發(fā)展方向應(yīng)該從補救性向預(yù)防性發(fā)展，可以將服務(wù)內(nèi)容從關(guān)注老年人物質(zhì)需求向關(guān)注老年人精神需求發(fā)展。2013年杭州將在試點的基礎(chǔ)上，整合搭建養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)信息平臺，提供多元化養(yǎng)老服務(wù)，實施緊急救援，初步形成“數(shù)字養(yǎng)老”模式。

3．建立專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍

專業(yè)化的服務(wù)隊伍是居家養(yǎng)老成功的關(guān)鍵，也是老年人生活質(zhì)量的重要保證，而打造專業(yè)化的隊伍則需要居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體加強協(xié)作完成。首先，政府作為居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，在教育方面，鼓勵學(xué)校開設(shè)滿足老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的相關(guān)專業(yè)，同時制定職業(yè)技能鑒定與考核的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；居家養(yǎng)老服務(wù)單位則可以將薪酬與操作技能相關(guān)的服務(wù)質(zhì)量掛鉤，提高工作人員不斷學(xué)習(xí)的積極性；而社區(qū)與社區(qū)之間可以開展由老年人參與裁判角色的工作技能競賽，在加強社區(qū)之間互動關(guān)系的同時也可以提高工作人員的專業(yè)技能，由此形成提高專業(yè)能力的主體聯(lián)動一體化培養(yǎng)模式。為加強養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，杭州推廣養(yǎng)老服務(wù)“兩標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”，啟用統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)需求評估系統(tǒng)，累計完成評估人數(shù)16．63萬人，共組織2061名養(yǎng)老護理員參加培訓(xùn)。

4．拓寬籌資渠道

擴大宣傳力度，鼓勵社會各界積極關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站捐資、捐物或提供無償服務(wù)；政府加大對社區(qū)養(yǎng)老的資金投入，使更多老年人享受到政府購買和社會提供的服務(wù)；鼓勵有經(jīng)濟能力的老年人自費購買較高層次的服務(wù)。這樣既實現(xiàn)了政府購買服務(wù)，又滿足了社區(qū)不同層次老年人的服務(wù)需求。

5．改變居家養(yǎng)老的觀念，促進(jìn)市場化運作

加大新型居家養(yǎng)老模式的宣傳，使社區(qū)居民特別是老年人轉(zhuǎn)換思維，改變養(yǎng)老的觀念。企業(yè)也應(yīng)關(guān)注日益龐大的“夕陽紅”這個經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，多渠道拓展老年人服務(wù)領(lǐng)域，滿足老年人日益增長的各類服務(wù)需求，達(dá)到社會效益與經(jīng)濟效益的雙贏。

一、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的概念

機構(gòu)養(yǎng)老是指依靠國家資助、親人資助或老年人自助的方式，將老人集中在專門為老年人提供綜合性服務(wù)的機構(gòu)（養(yǎng)老機構(gòu)）中養(yǎng)老的模式。其概念主要體現(xiàn)如下兩點：第一，養(yǎng)老資源來源于集體、企事業(yè)單位、國家等，區(qū)別于來自子女、本人、親屬或者配偶供給的家庭養(yǎng)老，屬于社會提供；第二，養(yǎng)老的空間地址是指離開原有的居住地，以集中居住的方式在一定的區(qū)域（多指養(yǎng)老機構(gòu)），服務(wù)對象為老年人，但某些養(yǎng)老機構(gòu)（如農(nóng)村敬老院）也接收轄區(qū)內(nèi)的孤殘兒童或殘疾人。我國現(xiàn)有的機構(gòu)養(yǎng)老主要有7種形式：敬老院、福利院、養(yǎng)老院、老年公寓、護老院、護養(yǎng)院以及護理院。

二、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的社會意義

機構(gòu)養(yǎng)老在我國有幾十年的發(fā)展歷史，也是現(xiàn)在最主要的養(yǎng)老方式之一。機構(gòu)養(yǎng)老主要由老人個人負(fù)擔(dān)部分入住費用，通過機構(gòu)養(yǎng)老可以將需要照料的老年人集聚在一起，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，用較少的資金滿足大多數(shù)老年人的需求；通過機構(gòu)養(yǎng)老可以設(shè)置符合老年人需求的服務(wù)設(shè)施，尤其是醫(yī)療器械，提供專業(yè)化的服務(wù)；通過機構(gòu)養(yǎng)老可以給老年人群提供交流的場所，也能減輕子女照顧老人的壓力。

發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、重視和改善民生、構(gòu)建社會主義和諧社會的具體體現(xiàn)，是維護老年人尊嚴(yán)、提高老年人生活質(zhì)量、保障老年人合法權(quán)益的客觀要求，是彌補政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不足、擴大養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面、解決社會養(yǎng)老問題的迫切需要，是營造尊老敬老社會氛圍、促進(jìn)社會文明進(jìn)步的重要舉措。同時，大力發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老，對于促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動消費、增加就業(yè)也具有十分重要的作用。

三、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題與對策

（一）機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題

1．養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不足，導(dǎo)致老年人“入住難”

我國老齡化進(jìn)程加快，不少高齡老人、空巢老人、孤寡老人、大病老人和智障老人急需進(jìn)入專業(yè)養(yǎng)老場所。目前在很多大城市，進(jìn)養(yǎng)老院需要排隊好幾年，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的有效數(shù)量不足。但是同樣我們可以看到，機構(gòu)養(yǎng)老各個地區(qū)發(fā)展得并不均勻，不少地方出現(xiàn)了尷尬的空床位現(xiàn)象。

2．多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)充其量是“老年集體宿舍”

我國絕大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)沒有達(dá)到國際認(rèn)可的“照料型設(shè)施”標(biāo)準(zhǔn)，若按國家建設(shè)部《老年建筑規(guī)范設(shè)計手冊》要求，符合條件的養(yǎng)老機構(gòu)很少。房屋規(guī)劃專業(yè)水平低，房間構(gòu)造簡單、功能單一、檔次低，含衛(wèi)生間的住房少，帶廚房的更少，沒有足夠的室外活動場所，樓梯、廁所等處有扶手的也是寥寥無幾。

3．專業(yè)服務(wù)人員嚴(yán)重短缺

大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)沒有配備或沒有意識到需要配備具有護理、老年心理學(xué)、社會工作等專業(yè)背景的員工?，F(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，一般都是農(nóng)村來的臨時工或下崗女工，文化素質(zhì)偏低，未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏基本技能，只能從事一些日常生活照料服務(wù)，例如給老人喂飯、送水、清洗等。機構(gòu)住養(yǎng)老人很難在機構(gòu)體會到與其他養(yǎng)老模式有別的專業(yè)服務(wù)，例如：康復(fù)、保健、精神慰藉服務(wù)等。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年底，我國取得養(yǎng)老護理員資格的僅有2萬人，中華慈善總會常務(wù)副會長李本公2012年12月5日指出，中國現(xiàn)有養(yǎng)老護理員僅30多萬人，其中取得職業(yè)資格的不足10萬人，與上千萬失能老人的潛在需求相比無異于杯水車薪。

4．機構(gòu)運營管理理念不完善

長期以來，一些養(yǎng)老機構(gòu)對政府有較高的依賴性，在運營管理觀念方面，缺少服務(wù)意識、競爭意識、風(fēng)險意識；服務(wù)內(nèi)容和范圍比較單一，缺乏人本觀念；法治意識淡薄，侵害老人權(quán)益、違反勞動合同現(xiàn)象時有發(fā)生。

5．缺乏統(tǒng)一的收費和補助標(biāo)準(zhǔn)

收費上相似住房設(shè)施、相同的護理級別差距較大，如房費300—3200元／月，護理費80—1200元／月，缺乏統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，缺乏明確的規(guī)定。根據(jù)浙江省政府有關(guān)文件，對社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)有明確的補助標(biāo)準(zhǔn)，但建成后推行缺乏相應(yīng)的補助細(xì)則。

養(yǎng)老機構(gòu)是一個以老人為本的地方，服務(wù)性是首要原則。老人在機構(gòu)養(yǎng)老，應(yīng)該享受專業(yè)化、全方位的服務(wù)，得到較為集中的照顧和有秩序的生活，提高生活品質(zhì)。

（二）機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系改進(jìn)對策

1．按需分類，建立資源優(yōu)化型機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系

根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求評估情況，建立服務(wù)多樣、功能完善、目標(biāo)明確的機構(gòu)養(yǎng)老體系，是適應(yīng)老年人養(yǎng)老需求日益廣泛、要求不斷提高的針對性舉措。因此，我省在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)時，應(yīng)積極探索按需分類，建立資源優(yōu)化型機構(gòu)養(yǎng)老體系。

（1）建立福利型和市場型養(yǎng)老機構(gòu)。福利型養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)對象應(yīng)該是地方政府政策規(guī)定的特殊老人如：具有當(dāng)?shù)貞艨?、年滿60周歲的低保收入且生活不理自理的老人和普通老人群體中80歲以上高齡、失能和半失能、低保及低保邊緣、空巢等老人，體現(xiàn)政府在維護社會公平方面的職責(zé)和作用。市場型養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)是營利型養(yǎng)老機構(gòu)的主要發(fā)展方向，目標(biāo)是滿足有較高支付能力群體的養(yǎng)老需求。收費標(biāo)準(zhǔn)市場化，養(yǎng)老服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)，以滿足一部分經(jīng)濟條件好、生活自理能力強的老人的養(yǎng)老需求。

（2）依照功能和醫(yī)療介入程度分類組建和管理養(yǎng)老機構(gòu)。將現(xiàn)有的各類養(yǎng)老機構(gòu)，依照其功能和醫(yī)療介入程度科學(xué)合理分類，分點布局，分類管理，解決機構(gòu)養(yǎng)老城鄉(xiāng)之間不平衡的問題，實現(xiàn)機構(gòu)與老年人之間的有效配對。

2．加強政府對機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)的支持力度，全面提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量

只有在政府的領(lǐng)導(dǎo)下養(yǎng)老機構(gòu)才能健康地發(fā)展，聯(lián)系實際統(tǒng)籌安排，優(yōu)化資源配置。政府對養(yǎng)老機構(gòu)對設(shè)定統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，并針對機構(gòu)服務(wù)的開展情況給予適當(dāng)?shù)难a助。建議將機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展情況、老人的滿意度等納入政府的考核指標(biāo)，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

3．科學(xué)規(guī)劃布局，拓展發(fā)展空間

要確?！笆晃濉逼陂g，全市社會養(yǎng)老機構(gòu)每千名60歲以上老人擁有床位數(shù)不少于15張（其中市區(qū)17張以上），力爭不少于17張（其中市區(qū)20張）。鼓勵和支持社會力量多形式、多渠道創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)，大力增加社會養(yǎng)老服務(wù)床位總量，對現(xiàn)有民辦養(yǎng)老院要充分利用，加強指導(dǎo)幫助，進(jìn)行規(guī)范管理，提高服務(wù)水平。

4．加強內(nèi)部管理，提高服務(wù)水平

各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和老年服務(wù)實體要嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，建立健全各項管理制度，自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督，不斷提高服務(wù)和管理水平。著力提高利用率和入住率，減少資源浪費。引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員和大中專畢業(yè)生，開展崗位技能和職業(yè)道德培訓(xùn)，不斷優(yōu)化服務(wù)人員的結(jié)構(gòu)，提高他們的素質(zhì)。

5．加強與社會公益性團體的合作

老人福利事業(yè)的發(fā)展需要全社會的參與，尤其是將社會公益團體等第三部門的力量引入到養(yǎng)老服務(wù)中來。各地的社會公益團體如義工協(xié)會定期去養(yǎng)老院獻(xiàn)愛心，通過開展特色活動給老年人帶來溫暖，娛樂身心，提高他們的精神生活質(zhì)量。

一、養(yǎng)老服務(wù)體系比較

表7－1　對社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)劣勢和變化趨勢進(jìn)行比較

二、當(dāng)前養(yǎng)老需求

當(dāng)前養(yǎng)老需求具有五個特點：一是居家養(yǎng)老是主要的養(yǎng)老方式，近80%的老人希望居家養(yǎng)老，即使在機構(gòu)養(yǎng)老的人群中仍有多數(shù)人青睞于居家養(yǎng)老，有60%愿意在家里養(yǎng)老；二是家務(wù)幫助是居家養(yǎng)老的基本服務(wù)需求，要求做飯、采購日用品、打掃衛(wèi)生等服務(wù)的占60%以上；三是社區(qū)醫(yī)療服務(wù)是老年人備受關(guān)注的服務(wù)需求，有90%以上的老人希望得到就近或入戶醫(yī)療服務(wù)；四是老人購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟支付能力有限，老人的整體經(jīng)濟收入明顯偏低，尤其是邊遠(yuǎn)山區(qū)更是如此，渴望得到政府的支持和幫助；五是機構(gòu)養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)提供的重要形式，當(dāng)照顧或護理需求增大、家庭和社區(qū)缺乏足夠照顧支持時，機構(gòu)養(yǎng)老可以集中式地承擔(dān)大量老人的照顧或護理。老人的養(yǎng)老需求存在差異，如在消費觀念和支付能力上，農(nóng)村老人不同于城市老人；在生活格調(diào)和需求層次上，文化程度低的老人不同于文化程度高的老人；在需求結(jié)構(gòu)上，低齡老人不同于高齡老人，健康老人不同于生活不能自理的老人。

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