2.6.1　上海為老服務(wù)體系中存在的問題

根據(jù)對(duì)上海為老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的不同側(cè)面進(jìn)行定量分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行上海為老服務(wù)體系存在以下問題：

1）為老服務(wù)政策有待完善

為老服務(wù)既可看成社會(huì)服務(wù)事業(yè)又可看成老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，不論是社會(huì)事業(yè)還是社會(huì)產(chǎn)業(yè)都需要有相應(yīng)的法律保障和政策扶持。從宏觀控制的角度來(lái)看，上海還缺乏統(tǒng)一的鼓勵(lì)和扶持為老服務(wù)業(yè)大力發(fā)展的政策法規(guī)，為老服務(wù)職能還缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和完善的服務(wù)體系支撐，管理監(jiān)督還缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的手段。上海為老服務(wù)制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，主要表現(xiàn)在法律與政策兩個(gè)層面。

從法律層面上來(lái)看，一是缺乏發(fā)展為老服務(wù)事業(yè)的專項(xiàng)行政法規(guī)。有關(guān)的法律規(guī)定主要散見于《老年人權(quán)益保障法》、《民法通則》、《刑法》和《婚姻法》等法律文本之中。二是相關(guān)法律的權(quán)威性不足，缺乏基本的約束力。目前，上海市政府出臺(tái)的各類居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的設(shè)施建設(shè)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等大都是依據(jù)《市政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》等文件精神擬定并以通知的形式發(fā)布的文件，嚴(yán)格說(shuō)并不算政策法規(guī)，約束力不強(qiáng)。三是原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定過(guò)多，現(xiàn)實(shí)的操作性不強(qiáng)，更缺少相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制。

從政策層面上來(lái)看，目前上海出臺(tái)的各類為老服務(wù)政策文件比較零散、缺乏完整性。比如，非營(yíng)利組織的社會(huì)地位尚未以法律的形式得到承認(rèn)、相關(guān)的法律法規(guī)不完善，扶持非營(yíng)利組織發(fā)展的相關(guān)政策不夠完善。此外，為了促進(jìn)民間資本對(duì)社區(qū)為老服務(wù)的投入，政府應(yīng)制定相關(guān)優(yōu)惠政策等。因此，建設(shè)和發(fā)展為老服務(wù)體系首先需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有政策文件。

2）為老服務(wù)設(shè)施難以滿足老年需求

當(dāng)前上海采取的是以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，社區(qū)為老服務(wù)為依托”的養(yǎng)老模式。即調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，構(gòu)建一個(gè)最符合老年人意愿的以家庭為核心、以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為支撐、以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為保障的居家養(yǎng)老體系。所謂居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，但養(yǎng)老服務(wù)卻是由社會(huì)（主要是社區(qū)）提供的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式。這種養(yǎng)老模式的順利實(shí)施，必然依靠齊全的為老服務(wù)設(shè)施、完備的為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為支撐。然而，從目前上海為老服務(wù)體系現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是居家養(yǎng)老，上海為老服務(wù)的設(shè)施難以滿足老年人口的養(yǎng)老需求，為老服務(wù)資源的供需矛盾較為突出。

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的老年人床位數(shù)嚴(yán)重不足。

雖然居家養(yǎng)老服務(wù)是上海養(yǎng)老服務(wù)模式的重點(diǎn)，但隨著人口老齡化、家庭小型化趨勢(shì)的發(fā)展，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老服務(wù)功能日益弱化，老年人特別是高齡老人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求不斷增加。由基于實(shí)際靜態(tài)數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)需求分析可知：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位數(shù)的增長(zhǎng)速度低于老年人口對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求增長(zhǎng)速度，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)的供遠(yuǎn)小于求，難以滿足老年人口的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。

雖然上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占60歲及以上老人的比重從2005年的1.9%增加到了2009年的2.8%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家5%左右的機(jī)構(gòu)供養(yǎng)比相比^[3]，差距仍然很大。因而，目前上海仍然面臨著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老床位數(shù)嚴(yán)重不足的問題。

（2）官辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展與需求不平衡。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總量存在不足，且同時(shí)也存在官辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展與需求不平衡的現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在官辦（政府辦）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求趨勢(shì)大、發(fā)展趨勢(shì)小；民辦（社會(huì)辦）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求趨勢(shì)小、發(fā)展趨勢(shì)大。

圖2.23是2005年到2009年上海政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦的發(fā)展變化比較圖。由圖可知：政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)開口向下的拋物線，但社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)開口向上的拋物線。2008年，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)總量超過(guò)了政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施總量。

圖2.23　2005～2009年上海政府辦與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展變化比較圖

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年上海統(tǒng)計(jì)年鑒、2009年上海社會(huì)福利年報(bào)。

圖2.24是2005年到2009年上海政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的發(fā)展變化比較圖。由圖可知：政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)低于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)。2008年，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)核定床位的設(shè)施總量超過(guò)了政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施總量。

政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡產(chǎn)生需求不足與供給過(guò)剩的矛盾現(xiàn)象。老年人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老屬于消費(fèi)行為，在受到消費(fèi)偏好影響的同時(shí)，受到消費(fèi)能力的剛性約束。老年人自身的經(jīng)濟(jì)條件、消費(fèi)能力決定其對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選擇。首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是決定老年人選擇何種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基本抉擇標(biāo)準(zhǔn)。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量及其信譽(yù)是決定老年人選擇何種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要參考依據(jù)。

一般而言，政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)論在收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)上，還是在服務(wù)資源服務(wù)質(zhì)量上要優(yōu)于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。尤其是機(jī)構(gòu)信譽(yù)，政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更受老年人的青睞。因此，老年人對(duì)政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求量大，對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求量小，產(chǎn)生一方面需求不足，另一方面需求過(guò)剩的矛盾現(xiàn)象。

圖2.24　2005～2009年上海政府辦與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)發(fā)展變化比較圖

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年上海統(tǒng)計(jì)年鑒、2009年上海社會(huì)福利年報(bào)。

（3）社區(qū)硬件設(shè)施難以維持居家養(yǎng)老。

應(yīng)對(duì)人口老齡化問題有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。早期由于缺乏應(yīng)對(duì)人口老齡化的經(jīng)驗(yàn)，上海在城市社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的過(guò)程中基本沒有考慮到住宅的適老性、宜老性，這使得社區(qū)為老服務(wù)的開展一開始就存在先天的缺陷。例如，絕大部分的社區(qū)不是無(wú)障礙的設(shè)計(jì)，許多多層住宅的社區(qū)沒有電梯，社區(qū)內(nèi)公共活動(dòng)空間有限，沒有護(hù)理的設(shè)施及空間等。硬件上的先天缺陷使得居家養(yǎng)老面臨諸多的困難與問題，使得許多社區(qū)把為老服務(wù)簡(jiǎn)單化成供餐與上門的醫(yī)療服務(wù)，這其實(shí)束縛了為老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

另外，不少社區(qū)資源得不到開發(fā)利用，不能滿足社區(qū)老年人的需要。

按照社會(huì)學(xué)辭典的解釋，社區(qū)資源是指社區(qū)賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)資源和社會(huì)資源的總稱。它包括人力資源、財(cái)力資源、設(shè)置資源和智力資源^[4]。每個(gè)社區(qū)內(nèi)都有許多政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，他們一般擁有許多的硬件設(shè)施。這些設(shè)施，有些可以直接用于為老服務(wù)，有些通過(guò)整合同樣可以成為社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施的有效補(bǔ)充。但是，由于社區(qū)為老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)不足，再加上資金短缺等方面的因素，社區(qū)為老服務(wù)資源的開發(fā)不盡人意，社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的人才利用不足，社區(qū)內(nèi)的場(chǎng)地、設(shè)施閑置或者利用率低。從老年人對(duì)社區(qū)的需要程度看，大多數(shù)老年人對(duì)社區(qū)有需求，期望從社區(qū)服務(wù)中滿足自己的需要。但是，由于社區(qū)建設(shè)的滯后，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目很不齊全，難以滿足社區(qū)老年人的需要，從而對(duì)社區(qū)的抱怨也在增多等。

（4）為老服務(wù)的項(xiàng)目簡(jiǎn)單集中。

家庭是老年人養(yǎng)老的主要場(chǎng)所，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在為老服務(wù)體系之中占有重要的地位。根據(jù)目前上海的實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)為老服務(wù)的項(xiàng)目較少，服務(wù)質(zhì)量較差，不少社區(qū)資源得不到開發(fā)利用，而且不能滿足社區(qū)老年人的需求。

從上海市三級(jí)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的登記來(lái)看，居家為老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容包括家政服務(wù)、家電維修、家居維修、交通、旅游、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、教育咨詢以及專門的為老服務(wù)。服務(wù)項(xiàng)目雖然很多，但主要集中在“家政、家電、家居”的簡(jiǎn)單服務(wù)上，沒有體現(xiàn)為老服務(wù)的本質(zhì)特征，不能滿足老年服務(wù)需求的多樣性、層次性。

為老服務(wù)應(yīng)針對(duì)居家老人因生理機(jī)能衰退無(wú)法從事一些重體力的家務(wù)勞動(dòng)而需要的家政類服務(wù)；為老服務(wù)應(yīng)針居家老人隨著年齡的增長(zhǎng)，為應(yīng)對(duì)各種老年疾病而需要的醫(yī)療保健護(hù)理類服務(wù)。

通常，健康老人對(duì)預(yù)防保健有較多的需求，健康狀況較差的老人時(shí)常需要短期護(hù)理服務(wù)，長(zhǎng)期患病的老人需求長(zhǎng)期的護(hù)理服務(wù)。不僅如此，隨著上海獨(dú)居老人的增多，精神慰藉也成為為老服務(wù)中一個(gè)重要的服務(wù)項(xiàng)目。由此可見，目前的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)不能滿足老人的多樣化為老服務(wù)需求。

3）為老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)重視程度不夠

為老服務(wù)隊(duì)伍是能否順利開展為老服務(wù)、能否創(chuàng)造性地開展為老服務(wù)的決定因素之一。為老服務(wù)隊(duì)伍的素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)起決定為老服務(wù)的質(zhì)量。

（1）為老服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)技能低、穩(wěn)定性差。

目前，上海居家養(yǎng)老從業(yè)人員包括“社區(qū)助老服務(wù)項(xiàng)目”就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員和退休聘用及在編人員等。其中，外來(lái)務(wù)工人員占的41%，幾乎占到從業(yè)人員總?cè)藬?shù)的一半。這些居家養(yǎng)老從業(yè)人員絕大部分沒有接受過(guò)相關(guān)的專業(yè)教育或有關(guān)老年服務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，僅憑直覺或經(jīng)驗(yàn)工作，缺乏專業(yè)技術(shù)和服務(wù)技能。從服務(wù)隊(duì)伍構(gòu)成來(lái)看，穩(wěn)定性相對(duì)較差，這不僅影響了社區(qū)為老服務(wù)的質(zhì)量，而且也制約了為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（2）為老服務(wù)管理人員執(zhí)行多、思考少。

由于種種原因，社區(qū)為老服務(wù)的管理人員多數(shù)是匆匆上馬，缺乏社區(qū)管理的專業(yè)知識(shí)和技能。目前工作在社區(qū)為老服務(wù)建設(shè)一線的人員文化水平也普遍偏低。部分工作人員雖然有一定的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，但缺乏專業(yè)化、正規(guī)化的訓(xùn)練。工作中憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)多，工作視野狹窄，理論研究少，缺乏對(duì)為老服務(wù)各項(xiàng)實(shí)際需求深層次的科學(xué)認(rèn)識(shí)。因此在制訂為老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、挖掘社會(huì)潛力、協(xié)調(diào)社會(huì)資源等具體問題上往往缺乏主動(dòng)性，且往往處于被動(dòng)局面。

社區(qū)為老服務(wù)管理人員執(zhí)行任務(wù)的多，思考問題的少，阻礙社區(qū)創(chuàng)造性地開展多層次、多樣化的社區(qū)為老服務(wù)。

4）為老服務(wù)的資金投入不足

上海的為老服務(wù)是在政府倡導(dǎo)、政府引導(dǎo)與政府資助中發(fā)展起來(lái)的。政府作為構(gòu)建為老服務(wù)體系的責(zé)任主體，政府財(cái)政投入一直是開展為老服務(wù)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。目前，上海為老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要是來(lái)源于政府，且主要通過(guò)民政部門的投入。政府財(cái)政投入是以對(duì)政府直接運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，同時(shí)對(duì)社區(qū)為老服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行資金扶持。

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)資金的投入不足。

上海政府財(cái)政用于發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的資金主要包括兩個(gè)方面：一是用于政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用；二是用于新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的建設(shè)費(fèi)用。從上?，F(xiàn)有的實(shí)際情況看來(lái)，政府部門的資金資源主要用于維持政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理，而用于新增政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位建設(shè)的資金投入有限。

為老服務(wù)設(shè)施是為老服務(wù)工作開展的重要載體，而資金是為老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的物質(zhì)保障。由圖2.23和圖2.24的政府辦、社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及床位數(shù)發(fā)展變化比較圖可知，無(wú)論是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，還是在養(yǎng)老床位數(shù)的建設(shè)上，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施占到了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量的50%以上。這不僅說(shuō)明民間組織在為老服務(wù)事業(yè)上的作用越來(lái)越大的同時(shí)，也從另一個(gè)側(cè)面反映出政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)上的資金投入逐漸減弱。

（2）社區(qū)為老服務(wù)資金的投入不足。

街道一級(jí)的社區(qū)為老服務(wù)所需資金來(lái)源有三種渠道，分別是街道自籌、政府撥款和社會(huì)援助，其中以自籌為主，政府財(cái)政撥款和社會(huì)援助僅僅是輔助。居委會(huì)所需的資金也基本上依靠社區(qū)內(nèi)便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的收入以及社會(huì)集資，專項(xiàng)撥款寥寥無(wú)幾。經(jīng)費(fèi)不足，時(shí)常使社區(qū)為老服務(wù)工作受阻。

此外，民政部門用于為老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，其籌集的渠道主要來(lái)自于社會(huì)福利彩票的福利金，而社會(huì)福利彩票的收入又存在著不確定性，這種具有很大的隨意性和波動(dòng)性的投入方式，使得為老服務(wù)難以進(jìn)入良性循環(huán)軌道，阻礙了為老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。