大氣污染防治措施_《河北省大氣污染防治條例》精釋與適用

【本章導讀】

本章是新修訂的《條例》的主體內(nèi)容部分，是新修訂的《條例》中唯一采取章節(jié)結合體例設計的一章，本章共包括5節(jié)34條。針對河北省大氣主要污染物的實際情況，本章規(guī)定了不同污染源的具體防治措施，充分體現(xiàn)了“強調(diào)源頭治理”的基本原則，其主要內(nèi)容如下:第一，從煤炭消費總量控制和削減、禁燃區(qū)劃定與管理、煤炭質(zhì)量管理、先進潔煤技術采用、燃煤鍋爐使用管理、發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱、農(nóng)村燃煤污染治理等方面對燃煤和其他能源污染防治進行了規(guī)定;第二，從落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品淘汰、大氣重污染工業(yè)項目控制、差別收費制度、有毒有害大氣污染物排放管理、工業(yè)鍋爐排放管理、含揮發(fā)性有機物廢氣及有毒有害氣體排放管理、可燃性氣體回收利用及處置、揮發(fā)性有機物利用與排放管理、有機溶劑生產(chǎn)與使用管理等方面對工業(yè)污染防治進行了規(guī)定;第三，從揚塵污染防治備案管理，建設(施工)單位揚塵污染防治，礦產(chǎn)資源開采加工揚塵污染防治，物料揚塵污染防治，城鎮(zhèn)道路揚塵污染防治，農(nóng)田、荒地及城鎮(zhèn)裸地揚塵污染防治等方面對揚塵污染防治進行了規(guī)定;第四，從排放標準明確、燃油標準提升、機動車環(huán)保檢驗和監(jiān)測強化、綠色能源推廣、低碳出行引導等方面對機動車船和非道路移動機械污染防治進行了規(guī)定;第五，從焚燒秸稈禁止、餐飲油煙控制、露天燒烤禁止、農(nóng)藥化肥合理施用、煙花爆竹燃放管理等方面對其他污染防治進行了規(guī)定。

第一節(jié)　燃煤和其他能源污染防治

第二十二條　省人民政府發(fā)展和改革部門應當會同有關部門，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及區(qū)域環(huán)境資源承載能力等條件，制定區(qū)域煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減目標，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，重點削減工業(yè)用煤和民用煤使用量，實現(xiàn)煤炭消費負增長。

設區(qū)的市和縣(市、區(qū))人民政府應當根據(jù)區(qū)域煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減目標，制定本級的區(qū)域煤炭消費總量控制計劃并組織實施。

【本條主旨】

本條是關于煤炭消費總量控制和削減的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

大氣污染是一個極其復雜的氣象、物理和化學的變化過程，除地理、氣象等因素外，^[15]其與進入大氣的污染物存在直接關系，主要取決于污染物在大氣中的濃度和滯留時間，大氣中含有污染物的濃度越高，停留時間越長，污染就越嚴重，對污染受體的危害也就越大。當進入大氣的污染物超過允許限度，即超出自然環(huán)境的自我凈化能力后，就有可能造成大氣的污染。而大氣污染物則是指因人類活動或自然過程而排入大氣的并對環(huán)境或人產(chǎn)生有害影響的那些物質(zhì)?？梢哉f，凡是能使空氣質(zhì)量變差的物質(zhì)都是大氣污染物，目前已知的大氣污染物約有100多種。從大氣污染物的來源來看，有自然污染源和人為污染源之分，前者主要包括火山噴發(fā)、森林火災、自然塵等，后者主要包括燃料燃燒、工業(yè)生產(chǎn)過程排放、交通運輸過程排放、農(nóng)業(yè)活動排放等。其中，燃料的燃燒是向大氣輸送污染物的重要發(fā)生源。以煤炭為例，其主要成分是碳，并含氫、氧、氮、硫及金屬化合物，在煤炭燃燒時，除會產(chǎn)生大量煙塵外，還會形成一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、有機化合物等物質(zhì)。其中，與燃煤排放直接相關的有機物、硫酸鹽、黑炭等物質(zhì)，是PM2.5的主要組成成分。有研究表明，燃煤污染是我國大氣污染的主要源頭，大氣中60%以上的粉塵、70%以上的二氧化硫、50%的氮氧化物都與煤炭燃燒有關。^[16]近年來，京津冀地區(qū)霧霾襲擾頻仍，“供暖季”往往變成“霧霾季”，應急警報多次拉響，已成為政府和公眾的“心肺之患”。探尋背后的深層次原因，除了特殊的氣象條件外，燃煤是不可小覷的重要誘因之一。研究表明，在重污染條件下，燃煤污染的累積非常快，特別是在采取機動車限行、工業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)等應急措施后，燃煤污染的貢獻百分比會大幅增長，因此成為霧霾的主要來源。從全國來看，作為我國的主體能源，煤炭在一次能源結構中占70%左右。而從河北省的情況來看，作為用煤大省，河北省燃煤消耗量更加巨大，能源結構也更加不合理，煤炭消費占比高達80%。針對這一現(xiàn)狀，河北省將削減燃煤總量作為改善大氣環(huán)境質(zhì)量的重中之重，期望通過調(diào)整能源結構、削減燃煤總量以防治日益嚴重的大氣污染。新修訂的《條例》第二十二條正是對上述現(xiàn)狀的應有回應，其通過對煤炭消費總量控制和削減問題予以明確規(guī)定，以控制河北省煤炭消費總量、削弱煤炭燃燒污染后果，進而實現(xiàn)大氣污染防治目標。

新修訂的《條例》主要從以下方面對煤炭消費總量控制和削減問題進行了規(guī)范:(1)對煤炭消費總量控制和削減要求予以明確規(guī)定。新修訂的《條例》第二十二條規(guī)定，要“制定區(qū)域煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減目標，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重”，“實現(xiàn)煤炭消費負增長”。這實際上是對新修訂的大氣污染防治法相應規(guī)定的再次強調(diào)，該法第三十二條規(guī)定，要“逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉化過程中的大氣污染物排放”。同時，該規(guī)定是對《大氣污染防治行動計劃》相關規(guī)定的立法轉化?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯凡粌H以專題的形式對“控制煤炭消費總量”作出規(guī)定，而且具體指出，“到2017年，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下”，“京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負增長”;《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》也以專題的形式對“控制煤炭消費總量”作出規(guī)定，明確提出，要“按照國家要求，完成節(jié)能降耗目標，實現(xiàn)煤炭消費總量負增長”，并具體指出，“到2017年，全省煤炭消費量比2012年凈削減4000萬噸”，同時，這也是河北省大氣污染防治工作的具體量化指標之一。(2)對煤炭消費總量控制和削減責任主體和負責主體予以明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》第二十二條的規(guī)定，河北省人民政府發(fā)展和改革部門以及有關部門是省級層面煤炭消費總量控制和削減的實施主體，而設區(qū)的市和縣(市、區(qū))政府則是本地區(qū)煤炭消費總量控制和削減的責任主體和實施主體。需要說明的是，因新修訂的大氣污染防治法第三十二條明確規(guī)定，“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，調(diào)整能源結構……逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉化過程中的大氣污染物排放”，因此，在省級層面，河北省政府應是全省煤炭消費總量控制和削減的責任主體。(3)對煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減目標制定依據(jù)作出了明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及區(qū)域環(huán)境資源承載能力等條件”應是“制定區(qū)域煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減目標”的依據(jù)所在。(4)對煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減的重點領域作出了明確規(guī)定。新修訂的《條例》規(guī)定，應“重點削減工業(yè)用煤和民用煤使用量”。

雖然原《條例》沒有對“煤炭消費總量控制和削減”問題進行規(guī)定，^[17]但新修訂的大氣污染防治法對該問題進行了明確規(guī)定。該法第三十二條規(guī)定:“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，調(diào)整能源結構，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用;優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉化過程中的大氣污染物排放?！?sup>[18]新修訂的《條例》第二十二條實際上是對新修訂的大氣污染防治法第三十二條規(guī)定的細化，以確保其相應規(guī)定得以全面落實，這種細化主要體現(xiàn)在以下方面:(1)強化了地方政府在此方面的主體責任，明確了煤炭消費總量控制和削減的實施主體。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第三十二條的規(guī)定，“國務院有關部門和地方各級人民政府”是煤炭消費總量控制和削減的法定責任主體，而新修訂的《條例》則對煤炭消費總量控制和削減的責任主體予以了進一步明確，以強化其法定職責，依據(jù)新修訂的《條例》第二十二條的規(guī)定，設區(qū)的市和縣(市、區(qū))人民政府是本行政區(qū)域煤炭消費總量控制和削減的法定責任主體，即“應當根據(jù)區(qū)域煤炭消費總量控制規(guī)劃和削減目標，制定本級的區(qū)域煤炭消費總量控制計劃并組織實施”。(2)明確了省級政府相關部門在煤炭消費總量控制和削減方面的實施主體地位。新修訂的《條例》除對地方政府的主體責任進行了強化外，還明確了省級政府層面煤炭消費總量控制和削減的實施主體，依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，河北省人民政府發(fā)展和改革部門和河北省有關部門是煤炭消費總量控制和削減的具體實施主體，并且從具體職責分工來看，河北省人民政府發(fā)展和改革部門應是河北省煤炭消費總量控制和削減的“牽頭”實施主體。

第二十三條　設區(qū)的市人民政府應當根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，將不低于城市建成區(qū)面積百分之八十的范圍劃定為高污染燃料禁燃區(qū)。縣(市、區(qū))人民政府可以根據(jù)實際情況劃定高污染燃料禁燃區(qū)范圍。

禁燃區(qū)內(nèi)不得新建燃燒煤炭、重油、渣油等高污染燃料的設施;現(xiàn)有燃燒高污染燃料的設施，應當限期改用清潔能源;未改用清潔能源替代的高污染燃料設施，應當配套建設先進工藝的脫硫、脫硝、除塵裝置或者采取其他措施，控制二氧化硫、氮氧化物和煙塵等排放;仍未達到大氣污染物排放標準的，應當停止使用。

禁燃區(qū)內(nèi)禁止原煤散燒。

【本條主旨】

本條是關于禁燃區(qū)劃定與管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

禁燃區(qū)制度是近年來我國在大氣污染防治工作實踐中所探索出來的一項重要成果，其基本原理就是，通過在特定區(qū)域內(nèi)(如大氣污染防治工作任務重、生態(tài)環(huán)境敏感度強的地區(qū))禁止高污染燃料燃燒以緩解該地區(qū)大氣污染狀況、改善該地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量。2013年9月，國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》就明確提出，“擴大城市高污染燃料禁燃區(qū)范圍，逐步由城市建成區(qū)擴展到近郊”。而2013年9月，中共河北省委、河北省人民政府聯(lián)合印發(fā)的《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》則以專題形式對“劃定城市高污染燃料禁燃區(qū)域”作出專門規(guī)定，不僅再次強調(diào)，要“擴大城市高污染燃料禁燃區(qū)范圍，逐步由城市建成區(qū)擴展到近郊”，并且進一步規(guī)定，各市禁燃區(qū)面積不低于建成區(qū)面積的80%，禁燃區(qū)內(nèi)禁止原煤散燒，要逐步推行以天然氣或電替代煤炭。此外，還具體指出，在2013年年底前，各設區(qū)的市和省直管縣(市)要完成“高污染燃料禁燃區(qū)”劃定和調(diào)整工作，并向社會公開。

如上文所述，新修訂的《條例》對于禁燃區(qū)的規(guī)定實際上是對《大氣污染防治行動計劃》《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》相關規(guī)定的立法轉化?？偟膩碚f，新修訂的《條例》對于禁燃區(qū)的規(guī)定主要體現(xiàn)在劃定與管理兩個層面。就禁燃區(qū)的劃定而言，主要包括以下內(nèi)容:(1)劃定主體:設區(qū)的市、縣(市、區(qū))政府。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，設區(qū)的市和縣(市、區(qū))政府為禁燃區(qū)劃定的責任主體。(2)劃定范圍:設區(qū)的市明確規(guī)定。在劃定范圍問題上，新修訂的《條例》進行了區(qū)別性規(guī)定，對于設區(qū)的市，應“將不低于城市建成區(qū)面積百分之八十的范圍劃定為高污染燃料禁燃區(qū)”;對于縣(市、區(qū))，則“可以根據(jù)實際情況劃定高污染燃料禁燃區(qū)范圍”。(3)劃定依據(jù):大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求。新修訂的《條例》，“大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求”是禁燃區(qū)劃定的直接依據(jù)所在。

就禁燃區(qū)的管理而言，主要包括以下內(nèi)容:(1)禁止新建高污染燃料的設施。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“禁燃區(qū)內(nèi)不得新建燃燒煤炭、重油、渣油等高污染燃料的設施”。(2)現(xiàn)有高污染燃料設施的處置。新修訂的《條例》按照“多元化”的思路對現(xiàn)有高污染燃料設施的處置進行了具有針對性的規(guī)定:對于現(xiàn)有燃燒高污染燃料的設施，首先“應當限期改用清潔能源”;對于“未改用清潔能源替代的高污染燃料設施，應當配套建設先進工藝的脫硫、脫硝、除塵裝置或者采取其他措施，控制二氧化硫、氮氧化物和煙塵等排放”;若“仍未達到大氣污染物排放標準的，應當停止使用”。(3)禁燃區(qū)內(nèi)禁止原煤散燒。

雖然原《條例》沒有對禁燃區(qū)的劃定與管理問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。該法第三十八條規(guī)定:“城市人民政府可以劃定并公布高污染燃料禁燃區(qū)，并根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步擴大高污染燃料禁燃區(qū)范圍。高污染燃料的目錄由國務院環(huán)境保護主管部門確定。在禁燃區(qū)內(nèi)，禁止銷售、燃用高污染燃料;禁止新建、擴建燃用高污染燃料的設施，已建成的，應當在城市人民政府規(guī)定的期限內(nèi)改用天然氣、頁巖氣、液化石、油氣、電或者其他清潔能源?！?sup>[19]新修訂的《條例》第二十三條實際上是對新修訂的大氣污染防治法第三十八條的強化和具體化，這主要體現(xiàn)在以下方面:(1)對設區(qū)的市在禁燃區(qū)劃定方面的責任予以了強化。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，對于設區(qū)的市，其政府“應當根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，將不低于城市建成區(qū)面積百分之八十的范圍劃定為高污染燃料禁燃區(qū)”，而新修訂的大氣污染防治法對禁燃區(qū)的劃定并無強制比例要求，僅是規(guī)定，城市政府應“根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步擴大高污染燃料禁燃區(qū)范圍”。(2)對高污染燃料的范圍進行了具體規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第三十八條規(guī)定，“在禁燃區(qū)內(nèi)，禁止銷售、燃用高污染燃料”，但對于“高污染燃料”的范圍并未劃定，僅是規(guī)定“高污染燃料的目錄由國務院環(huán)境保護主管部門確定”，而新修訂的《條例》則對部分高污染燃料予以了具體規(guī)定，根據(jù)該條例的規(guī)定，“禁燃區(qū)內(nèi)不得新建燃燒煤炭、重油、渣油等高污染燃料的設施”，由此規(guī)定不難看出，“煤炭、重油、渣油等”應屬于禁燃區(qū)內(nèi)禁止燃燒的高污染燃料。在新的高污染燃料的目錄確定之前，^[20]新修訂的《條例》對高污染燃料范圍的初步界定是極具實踐意義的，有助于禁燃區(qū)制度得以真正落實。(3)對已建設施的處置進行了創(chuàng)新性規(guī)定。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第三十八條的規(guī)定:“禁止新建、擴建燃用高污染燃料的設施，已建成的，應當在城市人民政府規(guī)定的期限內(nèi)改用天然氣、頁巖氣、液化石、油氣、電或者其他清潔能源。”而新修訂的《條例》則對該規(guī)定進行了細化，首先新修訂的《條例》再次強調(diào)，“現(xiàn)有燃燒高污染燃料的設施，應當限期改用清潔能源”，同時，新修訂的《條例》又進一步規(guī)定，“未改用清潔能源替代的高污染燃料設施，應當配套建設先進工藝的脫硫、脫硝、除塵裝置或者采取其他措施，控制二氧化硫、氮氧化物和煙塵等排放;仍未達到大氣污染物排放標準的，應當停止使用”。這實際上是對意見設施處置的創(chuàng)新性規(guī)定，即對于已建高污染燃料設施除“限期改用清潔能源”外，還有另外一條道路可以選擇，“配套建設先進工藝的脫硫、脫硝、除塵裝置或者采取其他措施，控制二氧化硫、氮氧化物和煙塵等排放”，同時規(guī)定，這種處置方式需以達到大氣污染排放標準為條件，若“仍未達到大氣污染物排放標準的，應當停止使用”。這一創(chuàng)新性規(guī)定是非常合理的。一方面，較之于新修訂的大氣污染防治法的規(guī)定，其在環(huán)境保護要求方面，并未降低標準;另一方面，這一規(guī)定是基于河北省的實際情況作出的，在能源供給方面，河北省近年來雖在清潔能源開發(fā)與利用方面取得了長足進展，但多數(shù)地區(qū)應主要依賴于以煤炭為代表的化石資源，因此，不加區(qū)別的規(guī)定，已建設施統(tǒng)一強制采用清潔能源替代是不合理的，因為，有的地區(qū)，清潔能源供給嚴重不足。(4)對禁燃區(qū)內(nèi)原煤散燒問題作出禁止性規(guī)定。早在2001年，原國家環(huán)?？偩志蛯⒃?散)煤列為了高污染燃料之一，各地(尤其是我國北方地區(qū))也將原煤散燒污染問題作為大氣污染防治的重點之一進行治理。例如，哈爾濱市就在此方面制定過專門性法規(guī)——《哈爾濱市原煤散燒污染防治辦法》。原《條例》也對原煤散燒問題進行了規(guī)定，原《條例》第十五條規(guī)定:“在城市建成區(qū)域內(nèi)禁止飲食服務業(yè)爐灶原煤散燒。大、中城市限期禁止民用爐灶及工業(yè)立式鍋爐原煤散燒，小城鎮(zhèn)逐步禁止民用爐灶原煤散燒。”從京津冀大氣污染工作來看，科學研究證明，原煤散燒是導致京津冀區(qū)域近年來霧霾頻發(fā)的重要原因之一。環(huán)保部督查組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，華北地區(qū)散煤污染治理工作問題依然突出，其中，河北省唐山、廊坊、保定、滄州4市平均超標率達37.5%。^[21]因此，新修訂的《條例》就禁燃區(qū)管理作出禁止原煤散燒的規(guī)定，契合河北省大氣污染防治的實際情況，十分科學。

第二十四條　各級人民政府應當加強煤炭質(zhì)量管理，禁止生產(chǎn)、進口、運輸、銷售和使用不符合標準的煤炭，鼓勵燃用優(yōu)質(zhì)煤炭。

煤炭使用單位應當采用先進潔凈煤技術，提高煤炭利用效率，降低大氣污染物排放。

【本條主旨】

本條是關于煤炭質(zhì)量管理及先進潔煤技術采用的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

正如上文所述，燃料的燃燒過程是向大氣輸送污染物的重要發(fā)生源，能源結構不合理、“一煤獨大”則是造成我國大氣污染的重要原因之一。煤炭燃燒不僅會排放大量的二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物，同時也是造成PM2.5等復合型大氣污染的主要原因所在。因此，調(diào)整能源結構、控制和削減煤炭消費總量是實施大氣污染防治、改善大氣環(huán)境質(zhì)量水平的當務之急。但從社會經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律和我國的實際情況來看，能源結構的調(diào)整、煤炭消費總量的控制和削減絕非朝夕之功?！案幻?、貧油、少氣”是我國能源資源蘊藏的基本特征，其中，我國煤炭儲量占世界總儲量的11%，而石油的占比僅為2.4%，天然氣的占比則更是低至1.2%。據(jù)相關資料顯示，2015年，世界煤炭產(chǎn)量約80億噸，全國產(chǎn)量達37.5億噸，雖然同比減少3.3%，但仍占世界的47%;我國煤炭消費量為39.65億噸，同比下降3.7%，但仍占世界煤炭消費量的一半。煤炭在我國能源消費結構的比重達到64%，遠高于30%的世界煤炭平均水平。^[22]實際上，以煤為主的能源結構的形成，既有經(jīng)濟性的考量，又有保障能源安全的需求。因此，正如2013年國家能源局所發(fā)布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》所指出的那樣，“在未來相當長時期內(nèi)，煤炭作為主體能源的地位不會改變”。另根據(jù)2014年國務院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》的要求，到2020年，我國一次能源消費總量將控制在48億噸標準煤左右，其中，煤炭消費總量控制在42億噸左右。由此決定，在未來很長一段時期內(nèi)，煤炭作為我國的主體能源具有無法替代的地位，通過煤炭消費總量的控制和削減在短期內(nèi)是無法實現(xiàn)大氣污染防治工作要求的，或者說，要實現(xiàn)大氣污染防治工作要求，除需控制和削減煤炭消費總量外，還需“另辟蹊徑”。新修訂的《條例》第二十四條的規(guī)定正是這一思路的體現(xiàn)。

新修訂的《條例》第二十四條主要從兩個方面對煤炭質(zhì)量管理及先進潔煤技術采用問題進行了規(guī)定:一是要“用好煤”。所謂“用好煤”，是指要使用質(zhì)量好的、污染輕的煤炭，進而減少煤炭燃燒過程中對大氣空氣質(zhì)量的影響。對于“用好煤”問題，其責任主體是各級政府，即政府應擔負起加強煤炭質(zhì)量管理的職責。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“各級人民政府應當加強煤炭質(zhì)量管理，禁止生產(chǎn)、進口、運輸、銷售和使用不符合標準的煤炭，鼓勵燃用優(yōu)質(zhì)煤炭”。二是“好好用煤”。所謂“好好用煤”，是指要通過先進潔煤技術的采用，^[23]以提高煤炭利用的效率，真正做到清潔高效，進而降低排放、減少對于大氣的污染。對于“好好用煤”，其責任主體為“煤炭使用單位”。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“煤炭使用單位應當采用先進潔凈煤技術，提高煤炭利用效率，降低大氣污染物排放”。

雖然原《條例》沒有對煤炭質(zhì)量管理及先進潔煤技術采用問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此進行了規(guī)定。該法第三十三條規(guī)定:“國家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的開采。新建煤礦應當同步建設配套的煤炭洗選設施，使煤炭的硫分、灰分含量達到規(guī)定標準;已建成的煤礦除所采煤炭屬于低硫分、低灰分或者根據(jù)已達標排放的燃煤電廠要求不需要洗選的以外，應當限期建成配套的煤炭洗選設施。禁止開采含放射性和砷等有毒有害物質(zhì)超過規(guī)定標準的煤炭?！痹摲ǖ谌臈l規(guī)定:“國家采取有利于煤炭清潔高效利用的經(jīng)濟、技術政策和措施，鼓勵和支持潔凈煤技術的開發(fā)和推廣。國家鼓勵煤礦企業(yè)等采用合理、可行的技術措施，對煤層氣進行開采利用，對煤矸石進行綜合利用。從事煤層氣開采利用的，煤層氣排放應當符合有關標準規(guī)范?！痹摲ǖ谌鍡l規(guī)定:“國家禁止進口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標準的煤炭，鼓勵燃用優(yōu)質(zhì)煤炭。單位存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰等物料，應當采取防燃措施，防止大氣污染?！痹摲ǖ谌鶙l規(guī)定:“地方各級人民政府應當采取措施，加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標準的煤炭，鼓勵居民燃用優(yōu)質(zhì)煤炭和潔凈型煤，推廣節(jié)能環(huán)保型爐灶。”由上述規(guī)定不難看出，煤炭質(zhì)量管理及先進潔煤技術采用問題是新修訂的大氣污染防治法在“燃煤和其他能源污染防治”領域所規(guī)定的重要問題，新修訂的《條例》雖并無進一步創(chuàng)新，但是對新修訂的大氣污染防治法相關規(guī)定作了高度概括和再次強調(diào)。

此外，《大氣污染防治行動計劃》《河北省大氣污染行動計劃實施方案》對于“用好煤”的問題又作了進一步規(guī)定。《大氣污染防治行動計劃》不僅以專題的形式對“推進煤炭清潔利用”作出明確規(guī)定，而且具體指出:(1)要“提高煤炭洗選比例，^[24]新建煤礦應同步建設煤炭洗選設施，現(xiàn)有煤礦要加快建設與改造;到2017年，原煤入選率達到70%以上”;(2)“禁止進口高灰分、高硫分的劣質(zhì)煤炭”。此外，還提出，要“研究出臺煤炭質(zhì)量管理辦法”。而《河北省大氣污染行動計劃實施方案》亦對煤炭清潔利用問題作出了類似規(guī)定。

最后需要指出的是，對于煤炭質(zhì)量管理的加強及先進潔煤技術的采用，在強化政府責任的同時，一定要考慮到使用者的合理利益。以潔凈型煤的推廣為例。有研究表明，“我國燃煤造成的環(huán)境問題主要是7億噸的散燒煤”。而較之于傳統(tǒng)散煤，潔凈型煤燃燒后所產(chǎn)生的硫化物、氮氧化物、粉塵則都大幅減少，因此，解決好7億噸散煤向潔凈型煤置換的問題對于提升大氣污染防治水平具有至關重要的意義，想辦法讓百姓用上優(yōu)質(zhì)煤就成為重中之重。為此，河北省計劃到2017年全省各市縣主城區(qū)及周邊農(nóng)村居民用煤和農(nóng)用煤全部實現(xiàn)潔凈型煤配送，農(nóng)村燃煤清潔利用和替代90%以上。但潔凈型煤的推廣并不容易。有人算過一筆賬:在河北，潔凈型煤每噸售價800多元，而較便宜的普通散煤才300多元。政府對潔凈型煤補貼則看財力狀況，有多有少，少的300多元，部分居民自擔費用仍高于散煤使用成本，這還不算需要重新購置燃煤爐具的成本。此外，不少居民對于潔凈型煤這一新事物認可度較低，認為其“貴又不好燒”。^[25]因此，要有效推廣潔凈型煤，一定要制定有效的制度辦法、機制措施，其中，因地制宜制定合理的補貼機制應該是關系潔凈型煤推廣的一項關鍵措施。

第二十五條　縣級以上人民政府應當限期淘汰不符合國家規(guī)定規(guī)模的燃煤鍋爐，加快改造燃煤鍋爐和燃煤工業(yè)窯爐，推廣使用清潔燃料。

禁止燃煤鍋爐、燃煤工業(yè)窯爐、單位使用或者經(jīng)營性的爐灶等設施排放明顯可見黑煙。

【本條主旨】

本條是關于燃煤鍋爐使用管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條是對原《條例》相關規(guī)定(第十四條)的全面修訂。新修訂的《條例》大大超越了污染防治裝置配備、達標排放以及人員操作管理培訓等一般性要求，并且從以下方面進行了強化:一是對不符合國家規(guī)模的燃煤鍋爐，縣級以上政府應當限期淘汰;二是要加快燃煤鍋爐和燃煤工業(yè)窯爐改造，其核心就是要推廣使用清潔燃料;三是禁止燃煤鍋爐、燃煤工業(yè)窯爐、單位使用或者經(jīng)營性的爐灶等設施排放明顯可見的黑煙。

【本條釋義】

在生產(chǎn)生活中，煤炭燃燒利用主要是通過鍋爐實現(xiàn)的，因此，管理好鍋爐的使用也是降低煤炭燃燒對于大氣環(huán)境所造成污染的關鍵措施之一。因此，無論是原《條例》，還是新修訂的大氣污染防治法都對燃煤鍋爐的使用與管理問題作出了規(guī)定，同時，新修訂的《條例》也對燃煤鍋爐使用與管理進行了明確規(guī)定，并且從一定意義上講，是對新修訂的大氣污染防治法相應規(guī)定的強化。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第四十條的規(guī)定，“縣級以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門應當會同環(huán)境保護主管部門對鍋爐生產(chǎn)、進口、銷售和使用環(huán)節(jié)執(zhí)行環(huán)境保護標準或者要求的情況進行監(jiān)督檢查;不符合環(huán)境保護標準或者要求的，不得生產(chǎn)、進口、銷售和使用”。比較而言，新修訂的大氣污染防治法的規(guī)定更為概括，而新修訂的《條例》以燃煤鍋爐使用為核心進行了更具體、更全面的規(guī)定。

新修訂的《條例》對燃煤鍋爐使用與管理的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:(1)應當限期淘汰不符合國家規(guī)定規(guī)模的燃煤鍋爐。而《大氣污染防治行動計劃》和《河北省大氣污染行動計劃實施方案》對此問題則作出了更為具體的規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯访鞔_提出，“到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐;其他地區(qū)原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐”;《河北省大氣污染行動計劃實施方案》又對此作了進一步強化，即“到2015年，除必要保留的以外，各設區(qū)的市和省直管縣(市)城市建成區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸及以下燃煤鍋爐、茶浴爐，禁止新建燃煤鍋爐;其他地區(qū)原則上不再新建每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐”，“到2017年，各設區(qū)的市和省直管縣(市)城市建成區(qū)基本淘汰每小時35蒸噸及以下燃煤鍋爐，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和其他遠郊區(qū)縣的城鎮(zhèn)地區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸及以下燃煤鍋爐”。(2)要加快改造燃煤鍋爐和燃煤工業(yè)窯爐，推廣使用清潔燃料?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯泛汀逗颖笔〈髿馕廴拘袆佑媱潓嵤┓桨浮穼Υ藛栴}亦作出了相應規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯穼Υ说囊?guī)定主要包括:“加快推進集中供熱、‘煤改氣’‘煤改電’工程建設”，“到2017年，基本完成燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐、自備燃煤電站的天然氣替代改造任務”;“在供熱供氣管網(wǎng)不能覆蓋的地區(qū)，改用電、新能源或潔凈煤，推廣應用高效節(jié)能環(huán)保型鍋爐”;“在化工、造紙、印染、制革、制藥等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，通過集中建設熱電聯(lián)產(chǎn)機組逐步淘汰分散燃煤鍋爐”?！逗颖笔〈髿馕廴拘袆佑媱潓嵤┓桨浮穼Υ艘嘧鞒隽祟愃埔?guī)定。(3)禁止燃煤鍋爐等設施排放明顯可見黑煙。這一規(guī)定不僅為燃煤鍋爐的使用劃定了“底線”，而且為相關部門的執(zhí)法提供了簡單、直接的標準。此外，新修訂的《條例》還明確了不符合國家規(guī)定規(guī)模燃煤鍋爐限期淘汰、燃煤鍋爐和燃煤工業(yè)窯爐改造以及清潔燃料推廣使用的責任主體，即“縣級以上人民政府”。

第二十六條　縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱。

新建項目禁止配套建設自備燃煤電站。除熱電聯(lián)產(chǎn)外，禁止審批新建燃煤發(fā)電項目，現(xiàn)有多臺燃煤機組裝機容量合計達到國家規(guī)定要求的，可以按照煤炭等量替代的原則建設為大容量燃煤機組。

具備穩(wěn)定熱源的集中供熱區(qū)域和聯(lián)片采暖區(qū)域內(nèi)的熱力用戶，應當使用集中供應的熱源，不得建設分散的燃煤供熱設施，原有分散的中小型燃煤供熱設施應當限期拆除。

推廣集中供熱計量收費，提高供熱效率，降低能源消耗。

【本條主旨】

本條是關于發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的規(guī)定。

【修改提示】

本條是對原《條例》相關規(guī)定(第十二條、第十三條)的全面修訂，新修訂的《條例》對熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱問題進行了全面完善:一是強化了政府在熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱發(fā)展方面的職責;二是對燃煤電站建設問題作出了明確規(guī)定;三是對于集中供熱推廣問題進行了進一步強化;四是對分散燃煤供熱設施的建設行為進行了明確禁止;五是對原有中小型燃煤供熱設施處置問題進行了明確規(guī)定;六是對集中供熱計量收費制度的推廣進行了明確規(guī)定。

【本條釋義】

所謂熱電聯(lián)產(chǎn)，簡而言之，就是指發(fā)電廠既生產(chǎn)電能，又利用汽輪發(fā)電機做過功的蒸汽對用戶供熱的生產(chǎn)方式。從熱電聯(lián)產(chǎn)對外供熱的蒸汽源來看，主要分為抽汽式汽輪機的調(diào)整抽汽和背式汽輪機的排汽兩種方式，前者的壓力通常為0.78—1.28MPa，并主要供工業(yè)生產(chǎn)使用，后者的壓力通常為0.12—0.25MPa，并主要供民用采暖使用。因為同時生產(chǎn)電和熱能，其蒸汽沒有冷源損失，所以能將熱效率提高到85%，比大型凝汽式機組(熱效率達40%)還要高得多。熱電聯(lián)產(chǎn)是一種既產(chǎn)電又產(chǎn)熱的先進能源利用形式。一般的火力發(fā)電廠燃燒煤炭后，只產(chǎn)生一種產(chǎn)品，就是電。在發(fā)電過程中，大量的熱能被循環(huán)水帶走，白白地排放到大氣中?；痣姀S的能源利用率僅為35%左右。而熱電廠則是在發(fā)電過程中將一部分熱能通過熱力管道輸送到千家萬戶，因而燃燒同樣數(shù)量、同樣品質(zhì)的煤炭，熱電廠不僅可以提供電能，還能提供工業(yè)生產(chǎn)用的蒸汽和住宅暖氣用的熱水。熱電廠的熱效率一般都在45%以上。另外，熱電廠由于鍋爐容量大、除塵效果好、煙囪高，還可實現(xiàn)爐內(nèi)脫硫除硝，相比于小鍋爐、火電廠，其環(huán)境效益和社會效益非常巨大。較之于熱電分產(chǎn)，熱電聯(lián)產(chǎn)具有以下優(yōu)點:一是降低能源消耗;二是提高空氣質(zhì)量;三是補充電源;四是節(jié)約城市用地;五是提高供熱質(zhì)量;六是便于綜合利用;七是改善城市形象;八是減少安全事故。^[26]在實踐中，以熱電聯(lián)產(chǎn)方式運行的火電廠稱為熱電廠。在西方和東歐國家熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)展已達較高水平，熱電廠裝機容量已占電力總裝機容量的30%以上。造紙、鋼鐵和化學工業(yè)等均是熱電聯(lián)產(chǎn)的主要用戶，并且，這些工業(yè)不僅是消耗電熱的大用戶，而且其生產(chǎn)過程中所排出的廢料和廢氣(如高爐氣)還可作為熱電聯(lián)產(chǎn)裝置的燃料。同時，城市工業(yè)區(qū)及人口居住密集區(qū)也是發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的主要對象。大型電站熱電聯(lián)產(chǎn)化將已成為未來發(fā)展的一種趨勢。

所謂集中供熱，簡而言之，就是指以熱水或蒸汽作為熱媒，由一個或多個熱源通過熱網(wǎng)向城市、鎮(zhèn)或其中某些區(qū)域熱用戶供應熱能的方式。集中供熱的介質(zhì)主要有蒸汽、熱水。其中熱水介質(zhì)根據(jù)溫度的不同又可以分為高溫循環(huán)水、低溫循環(huán)水等，高溫循環(huán)水一般是80攝氏度左右，而低溫循環(huán)水一般溫度在60攝氏度左右。一般認為，較之于分散供熱方式，集中供熱方式具有以下優(yōu)點:(1)有助于提高能源利用率、節(jié)約能源。較之于分散供熱，集中供熱的熱效率得以大大提升，進而有助于能源的節(jié)約。一般來說，供熱機組的熱電聯(lián)產(chǎn)綜合熱效率可達85%，而大型汽輪機組的發(fā)電熱效率一般不超過40%;區(qū)域鍋爐房的大型供熱鍋爐的熱效率可達80%—90%，而分散的小型鍋爐的熱效率只有50%—60%。(2)有助于消除煙塵、減輕對于大氣的污染。采用集中供熱，在輔之以高煙囪和煙氣凈化裝置的安裝，有助于消除煙塵，進而減輕大氣污染，改善環(huán)境衛(wèi)生。(3)有助于減少用地。較之于分散供熱，集中供熱的適用可以騰出大批分散的小鍋爐房及燃料、灰渣堆放的占地，進而達到減少用地的目的，這對于土地資源比較緊缺的大多數(shù)城市而言，具有十分重要的意義。(4)有助于降低運營費用。較之于分散供熱，集中供熱可以在很大程度上減少司爐人員及燃料、灰渣的運輸量和散落量，進而有助于降低供熱的運營費用，并有助于改善環(huán)境衛(wèi)生。(5)有助于實現(xiàn)安全供熱。較之于以小鍋爐、個人采暖為代表的分散供熱，集中供熱可以在很大程度上避免火災、煤氣中毒等事故，因此，有助于提高供熱的安全性、實現(xiàn)安全供熱。正是基于上述優(yōu)勢，實現(xiàn)集中供熱已成為城市能源建設的一項基礎設施、城市現(xiàn)代化的一個重要標志、城鎮(zhèn)公共事業(yè)的重要組成部分，同時，集中供熱是國家能源合理分配和利用的一項重要措施。

正是基于上述優(yōu)勢，我國對熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱一直在大力推動，并將其作為防治大氣污染的一項重要措施。以熱電聯(lián)產(chǎn)為例，有數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，我國熱電聯(lián)產(chǎn)年供熱量324128萬吉焦;0.6萬千瓦及以上熱電聯(lián)產(chǎn)裝機已達25182萬千瓦，占同容量火電裝機容量的29.12%，占全國發(fā)電機組總容量的20.3%，位居世界第一。^[27]原大氣污染防治法(2000年)、原《河北省大氣污染防治條例》(1996年)均對熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的發(fā)展與推廣作出明確規(guī)定，如原大氣污染防治法(2000年)第二十八條規(guī)定，“城市建設應當統(tǒng)籌規(guī)劃，在燃煤供熱地區(qū)，統(tǒng)一解決熱源，發(fā)展集中供熱。在集中供熱管網(wǎng)覆蓋的地區(qū)，不得新建燃煤供熱鍋爐”。除此之外，《大氣污染防治行動計劃》《河北省大氣污染行動計劃實施方案》均對熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的發(fā)展與推廣作出了相應規(guī)定。例如，《大氣污染防治行動計劃》不僅明確提出要“加快推進集中供熱”，而且具體指出，“在化工、造紙、印染、制革、制藥等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，通過集中建設熱電聯(lián)產(chǎn)機組逐步淘汰分散燃煤鍋爐”，“除熱電聯(lián)產(chǎn)外，禁止審批新建燃煤發(fā)電項目”。

就新修訂的《條例》而言，其主要從以下幾個方面對熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的發(fā)展與推廣作出了規(guī)定:(1)明確了發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的責任主體。依據(jù)新修訂的《條例》第二十六條第一款的規(guī)定，“縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱”。由該規(guī)定可知，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的責任主體應為“縣級以上人民政府”。(2)對熱電聯(lián)產(chǎn)的推廣作出了激勵性規(guī)定。新修訂的《條例》第二十六條第二款規(guī)定，“除熱電聯(lián)產(chǎn)外，禁止審批新建燃煤發(fā)電項目”，言外之意就是，若新建燃煤發(fā)電項目屬于熱電聯(lián)產(chǎn)項目則有獲得審批的可能。這其實是對熱電聯(lián)產(chǎn)項目發(fā)展的巨大激勵，對于亟須新建燃煤發(fā)電項目的主體，其為了獲得審批，肯定會將項目定位于熱電聯(lián)產(chǎn)項目。(3)對集中供熱的發(fā)展進行了強制性規(guī)定。新修訂的《條例》第二十六條第三款規(guī)定，對于“具備穩(wěn)定熱源的集中供熱區(qū)域和聯(lián)片采暖區(qū)域內(nèi)的熱力用戶”，其“應當使用集中供應的熱源”而“不得建設分散的燃煤供熱設施”，并且，對于“原有分散的中小型燃煤供熱設施”亦“應當限期拆除”。(4)對于集中供熱計量收費的推廣作出了明確規(guī)定。新修訂的《條例》第二十六條第四款明確提出，“推廣集中供熱計量收費，提高供熱效率，降低能源消耗”。一般來說，集中供熱計量收費具有以下優(yōu)點:一是對市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的遵循。集中供熱計量收費的核心特征就在于，“用多少熱，交多少費”，這是遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的應有體現(xiàn)。二是能夠反映“熱能”的商品屬性。集中供熱計量收費秉持了“誰用熱，誰交費”的基本精神，突出反映了“熱能”的商品屬性。三是有助于供熱節(jié)能的實現(xiàn)。集中供熱計量收費核心功能就在于，為用戶提供了用熱調(diào)節(jié)控制手段，使其可以根據(jù)用熱需要及舒適度自主調(diào)節(jié)控制用熱量，進而有助于促進熱能的節(jié)約、高效利用，這是其最大制度優(yōu)勢所在。在傳統(tǒng)的按面積供熱計量收費模式，因熱能的耗費量并未與支付費用直接掛鉤，對于用戶而言，因用熱行為未受到相應的經(jīng)濟利益約束，因此，其對于供熱能耗也漠不關心。較之于傳統(tǒng)的按面積供熱計量收費模式，集中供熱計量收費的最大特點就在于，用戶熱能的消耗量與其所支付的費用直接掛鉤，對于用戶而言，其用熱行為，尤其是用熱的多少，會受到經(jīng)濟利益的直接約束，因此，其對于熱能的耗費量會高度關注，會努力降低熱能的耗費量以減少經(jīng)濟成本的支出，進而有助于促進熱能的節(jié)約、高效利用。正如上文所述，集中供熱計量收費制度的適用，不僅有助于用戶用熱成本的降低，而且能夠極大促進用熱行為的節(jié)約，進而有助于減少能源的消耗、降低對于大氣環(huán)境質(zhì)量的影響。新修訂的《條例》雖未對集中供熱計量收費的適用與推廣作出強制性規(guī)定，但也是在立法層面的巨大進步，其對于大氣環(huán)境的改善具有十分重要的意義。

此外，新修訂的《條例》也是對新修訂的大氣污染防治法相應規(guī)定的細化，這種細化主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是對于政府在熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱發(fā)展方面的法定職責予以明確。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第三十九條的規(guī)定，“城市建設應當統(tǒng)籌規(guī)劃，在燃煤供熱地區(qū)，推進熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱”，其對于政府法定職責采取了間接式的規(guī)定，而新修訂的《條例》則采取了更為直接、明確的方式，其明確規(guī)定，“縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱”，這無疑更有利于督促政府落實其法定職責，進而有助于推進熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱的實施。二是對于分散燃煤供熱鍋爐建設與拆除的規(guī)定進行了完善。新修訂的《條例》第三十九條規(guī)定，“在集中供熱管網(wǎng)覆蓋地區(qū)，禁止新建、擴建分散燃煤供熱鍋爐;已建成的不能達標排放的燃煤供熱鍋爐，應當在城市人民政府規(guī)定的期限內(nèi)拆除”。新修訂的《條例》將法律所規(guī)制的對象由“鍋爐”拓展至“設施”，即“具備穩(wěn)定熱源的集中供熱區(qū)域和聯(lián)片采暖區(qū)域內(nèi)的熱力用戶，應當使用集中供應的熱源，不得建設分散的燃煤供熱設施，原有分散的中小型燃煤供熱設施應當限期拆除”。這一規(guī)定無疑從規(guī)制對象上講更為周延、更為全面，進而更有助于制度預設目標的實現(xiàn)。

第二十七條　各級人民政府應當采取以下措施，加強農(nóng)村燃煤污染治理:

(一)推廣使用民用清潔燃燒爐具，加快淘汰低效直燃式高污染爐具，嚴禁生產(chǎn)、銷售、使用不符合環(huán)保要求的爐具;

(二)加強潔凈型煤、優(yōu)質(zhì)煤炭的推廣使用，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)潔凈型煤配送網(wǎng)點建設全覆蓋，嚴禁使用高硫分和劣質(zhì)煤炭;

(三)推廣太陽能、電能、燃氣、沼氣、地熱等使用，加強農(nóng)作物秸稈能源化，推進農(nóng)村清潔能源的替代和開發(fā)利用。

【本條主旨】

本條是關于農(nóng)村燃煤污染治理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

在大氣污染防治形勢日益嚴峻的當下，除了工業(yè)污染、汽車尾氣、建筑揚塵等城市污染外，農(nóng)村燃煤也已成為大氣污染的重要因素，不可小視。隨著各地大氣治理向縱深發(fā)展，治理農(nóng)村燃煤污染也成為重要內(nèi)容。相關數(shù)據(jù)顯示，在我國一些農(nóng)村地區(qū)低效燃煤和生物質(zhì)散燒排放的污染物占霧霾主要組成物總量的25%以上;對于城市而言，其也是造成霧霾天氣的重要原因之一。清華大學教授楊旭東表示:“農(nóng)村的PM2.5污染很厲害，包括燃煤在內(nèi)的農(nóng)村能源粗放利用方式產(chǎn)生的空氣污染物，會影響城市的空氣質(zhì)量?！?sup>[28]另有數(shù)據(jù)顯示，目前在我國農(nóng)村和城郊地區(qū)，至少有2億人采用相對分散的低效高污染的燃煤供熱方式。^[29]概括而言，農(nóng)村燃煤污染具有以下典型特征:(1)農(nóng)村多采用低效燃煤爐具，小鍋爐和“土暖氣”盛行，由此造成的后果就是，煤炭燃燒、熱能收集與利用效率低下，進而導致燃煤消耗量無謂增加。(2)為追求低成本、減少經(jīng)濟支出，農(nóng)村燃煤多使用的是價格低廉、污染較大的劣質(zhì)煙煤，并呈低空排放，其對于環(huán)境的污染十分嚴重。據(jù)調(diào)查顯示，煙煤在農(nóng)村的使用量占到七成以上。^[30](3)農(nóng)村戶均燃煤消耗量雖然不大，但具有面廣戶多、高度分散的特點，由此導致農(nóng)村燃煤污染治理難度較大。因取暖需要，農(nóng)村燃煤污染在冬季更為嚴重。正如有的研究人員所指出的那樣，“以煤為主甚至是以劣質(zhì)煤為主的取暖方式已成為冬季污染的重要來源”，“不夸張地說，一個家庭就是一個污染源，一個村莊就相當于一個工業(yè)煙囪”。^[31]就河北而言，農(nóng)村燃煤污染問題亦十分嚴重，已成為大氣污染的重要源頭，并呈“農(nóng)村包圍城市”之勢。例如，根據(jù)河北省環(huán)境空氣質(zhì)量實時自動發(fā)布系統(tǒng)公布的監(jiān)測數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計，2014年1月上中旬，石家莊17個縣(市)、區(qū)的二氧化硫日均濃度為246毫克/立方米，是石家莊市二氧化硫日均濃度的1.2倍，超過國家二級標準值3.1倍，石家莊周邊縣市的二氧化硫濃度值要顯著高于市區(qū)。^[32]另有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:“河北省農(nóng)村年耗煤約4000萬噸，其中用于農(nóng)戶炊事、采暖2780萬噸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如蔬菜大棚、畜禽養(yǎng)殖等890多萬噸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關企事業(yè)單位采暖約330萬噸。”^[33]由此可見，有效改善河北省當前農(nóng)村燃煤污染現(xiàn)狀已成為深入推進全省大氣污染治理工作的當務之急，而新修訂的《條例》對于農(nóng)村燃煤污染治理的規(guī)定可謂正逢其時。

新修訂的《條例》主要從以下方面對于農(nóng)村燃煤污染治理問題進行了規(guī)定:(1)對于民用燃煤爐具的使用作出明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》第二十七條的規(guī)定，“加強農(nóng)村燃煤污染治理”，應“推廣使用民用清潔燃燒爐具，加快淘汰低效直燃式高污染爐具，嚴禁生產(chǎn)、銷售、使用不符合環(huán)保要求的爐具”。正如上文所述，低效爐具、小鍋爐和“土暖氣”的采用是造成農(nóng)村燃煤利用低效、加劇農(nóng)村燃煤污染的重要誘因之一，而清潔燃燒爐具的采用不僅有助于燃煤資源的節(jié)約，而且有助于減少燃煤對于大氣環(huán)境的污染。有研究者測算，全國分散居住2億人中，保守估算也有6500萬戶，若都能替換為高效低排放爐具，戶均一年可節(jié)約0.5噸標準煤，全國一年就可節(jié)約標準煤3250萬噸，減排二氧化碳約8450萬噸、二氧化硫78萬噸、氮氧化物22.75萬噸。^[34]由此可見，就農(nóng)村燃煤污染治理而言，民用清潔燃燒爐具的推廣使用確實是一項非常有效的措施，而新修訂的《條例》對其明確規(guī)定意義重大。(2)對于潔凈型煤、優(yōu)質(zhì)煤炭的推廣使用作出明確規(guī)定。新修訂的《條例》規(guī)定，應“加強潔凈型煤、優(yōu)質(zhì)煤炭的推廣使用，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)潔凈型煤配送網(wǎng)點建設全覆蓋，嚴禁使用高硫分和劣質(zhì)煤炭”，以“加強農(nóng)村燃煤污染治理”。從農(nóng)村的現(xiàn)實情況來看，除爐具低效外，燃煤劣質(zhì)也是造成農(nóng)村燃煤污染嚴重的重要原因。因此，要加強農(nóng)村燃煤污染治理，除要推廣使用清潔燃燒爐具、積極創(chuàng)新爐具技術外，還應改善農(nóng)村燃煤的質(zhì)量，并且，從一定意義上講，燃煤質(zhì)量的改善對于農(nóng)村燃煤污染的治理作用更大?？茖W實驗顯示，與劣質(zhì)煙煤相比，每燃燒1噸優(yōu)質(zhì)煤可減排煙塵86%、二氧化硫62%、氮氧化物35%，減排效果極其明顯。^[35]由此可見，新修訂的《條例》對潔凈型煤、優(yōu)質(zhì)煤炭推廣使用的規(guī)定意義重大。(3)對農(nóng)村清潔能源的替代和開發(fā)利用作出明確規(guī)定。新修訂的《條例》規(guī)定，為“加強農(nóng)村燃煤污染治理”，應“推廣太陽能、電能、燃氣、沼氣、地熱等使用，加強農(nóng)作物秸稈能源化，推進農(nóng)村清潔能源的替代和開發(fā)利用”。較之于煤炭，太陽能、電能、燃氣、沼氣、地熱等清潔能源在燃燒時，不會對大氣環(huán)境造成污染，因此，若以上述清潔能源替代煤炭，能夠從根本上解決農(nóng)村燃煤污染的問題。在農(nóng)村清潔能源替代和開發(fā)利用問題上，新修訂的《條例》除對太陽能、電能、燃氣、沼氣、地熱等清潔能源的推廣、利用進行了規(guī)定外，還對農(nóng)作物秸稈能源化問題進行了規(guī)定。農(nóng)作物秸稈的能源化處置開辟了治理農(nóng)村燃煤污染的又一新途徑——“以柴代煤”。有研究表明，以薪柴、秸稈等加工成的生物質(zhì)成型燃料具有低灰、低硫的特點，燃用生物質(zhì)成型燃料煙塵、SO2和NOx排放量低，并能實現(xiàn)CO2的零排放。^[36]可以說，這是十分“接地氣”的立法，是據(jù)河北省農(nóng)村實際情況所作出的極具針對性的農(nóng)村燃煤治理措施。河北省農(nóng)村擁有豐富的糧食秸稈資源，農(nóng)作物秸稈的能源化處置不僅有助于通過替換燃煤而減少對大氣環(huán)境的污染，而且有助于降低農(nóng)村的取暖成本。據(jù)專家介紹，河北省如果用全省一年生產(chǎn)秸稈的45%來生產(chǎn)成型燃料，完全可以替代1400萬噸標準煤，可以滿足全省全年炊事和采暖總耗能的60%以上，能夠基本滿足采暖。國內(nèi)大部分省有秸稈、樹皮、鋸末、樹枝、甘蔗渣等資源，具備生產(chǎn)生物質(zhì)成型燃料的條件。^[37](4)對政府在農(nóng)村燃煤污染治理方面的責任進行了明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，各級政府負有加強農(nóng)村燃煤污染治理的職責，是農(nóng)村燃煤污染治理的直接責任主體。這一規(guī)定是非常合理的，對于農(nóng)村燃煤污染的治理因所涉主體眾多、牽扯利益復雜，唯有政府才有能力處置相關問題，推進工作開展。

此外，《大氣污染防治行動計劃》《河北省大氣污染行動計劃實施方案》均對農(nóng)村燃煤污染治理問題進行了規(guī)定。例如，為加強農(nóng)村燃煤污染治理，《大氣污染防治行動計劃》提出，“鼓勵北方農(nóng)村地區(qū)建設潔凈煤配送中心，推廣使用潔凈煤和型煤”。而《河北省大氣污染行動計劃實施方案》則以專題形式對“削減農(nóng)村炊事、采暖和設施用煤”作出規(guī)定，并作如下具體規(guī)定:一是要“結合全省農(nóng)村面貌環(huán)境改造提升‘四清四化’綜合整治要求，加大罐裝液化氣供應和可再生能源炊事、采暖用能供應”;二是要“推廣使用潔凈煤、型煤、生物質(zhì)能等，鼓勵開發(fā)使用太陽能、地熱、水電等清潔能源，改造提升農(nóng)村炊事、采暖和設施農(nóng)業(yè)燃煤裝置和設備”。《河北省大氣污染行動計劃實施方案》還明確提出，“到2017年，我省平原地區(qū)和有條件的山區(qū)建立以縣(市、區(qū))為單位的潔凈煤配煤中心、覆蓋所有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的潔凈煤供應網(wǎng)絡，潔凈煤使用率達到90%以上”。

第二節(jié)　工業(yè)污染防治

第二十八條　省人民政府工業(yè)和信息化部門會同省發(fā)展和改革、環(huán)境保護、質(zhì)量監(jiān)督等部門，按照國家淘汰落后生產(chǎn)工藝設備和產(chǎn)品指導目錄，提出本省淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄，報省人民政府批準后實施。

企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當在規(guī)定期限內(nèi)，淘汰列入前款名錄的生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品。

【本條主旨】

本條是關于落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品淘汰的規(guī)定。

【修改提示】

本條是對原《條例》相關規(guī)定(第十六條)的全面修訂，其主要體現(xiàn)在淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄制度的創(chuàng)設。

【本條釋義】

與社會經(jīng)濟快速發(fā)展相伴生的工業(yè)污染，在中國一直是一個嚴重而普遍存在的問題，工業(yè)污染已占污染總量的70%以上，成為我國環(huán)境污染的主要根源。以京津冀為例，其大氣污染形成的一個直接原因就是重化工業(yè)負外部性的溢出。采礦、焦炭、鋼鐵、水泥、有色冶金等重點工業(yè)行業(yè)既是拉動河北經(jīng)濟增長的主導產(chǎn)業(yè)，也是區(qū)域內(nèi)大氣污染物排放的重點行業(yè)。河北省內(nèi)部已形成重化工業(yè)的環(huán)京津地區(qū)“月牙形”重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，該產(chǎn)業(yè)帶主要涵蓋唐山、保定、石家莊、衡水、滄州、邢臺、邯鄲等城市，“月牙形”重化工產(chǎn)業(yè)帶所產(chǎn)生的廢水廢氣已成為京津冀地區(qū)工業(yè)污染的主要來源。中科院2011年“京津唐區(qū)域環(huán)境污染調(diào)控技術與示范”重大課題研究顯示，近年來，在二氧化硫和氮氧化物等老問題尚未解決的情況下，臭氧光化學和細粒子等新型污染不斷加劇，日益嚴重的大氣污染不僅影響人們的身體健康，而且通過干濕沉降深刻影響著區(qū)域生態(tài)環(huán)境。京津唐區(qū)域每公頃年平均降塵量約1.2噸，硫(硫酸鹽和二氧化硫)每公頃年平均沉降80公斤，氮(按態(tài)氮、硝態(tài)氮以及氣態(tài)氮氧化物)每公頃年平均沉降60公斤，有害重金屬3.3公斤，多環(huán)芳烴(16種)0.6公斤。其中，活性氮的沉降量相當于發(fā)達國家的十幾倍，有害重金屬和多環(huán)芳烴的沉降量是歐美的幾十倍。^[38]工業(yè)污染已成為大氣污染的主要根源之一，因此，必須將工業(yè)污染治理作為大氣污染防治工作的核心內(nèi)容之一，現(xiàn)行環(huán)境保護法及多部相關法律均將工業(yè)污染防治問題作為重點內(nèi)容進行了規(guī)定。多年的實踐和國外的啟示證明，對于工業(yè)污染的治理僅僅停留在“末端治理”是遠遠不夠的，必須要從源頭上防止和減少工業(yè)污染，建立新的工業(yè)污染預防體系，其中，落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品的處置是一個防治工業(yè)污染的關鍵環(huán)節(jié)所在。其原因就在于，落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品不僅會耗費更多資源、能源，而且還會向環(huán)境排放更多污染物，加劇工業(yè)污染的危害。通過對落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品的淘汰予以明確法律規(guī)定，^[39]推動企業(yè)提高管理水平、生產(chǎn)工藝、技術和設備水平，提高能源和資源的利用率，進而有助于從治“本”上推進工業(yè)污染的治理。

新修訂的《條例》對落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品淘汰問題進行了全面并富有針對性的規(guī)定，主要內(nèi)容包括:(1)目錄制定的依據(jù):國家淘汰落后生產(chǎn)工藝設備和產(chǎn)品指導目錄。新修訂的《條例》規(guī)定，“按照國家淘汰落后生產(chǎn)工藝設備和產(chǎn)品指導目錄，提出本省淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄”，由此可見，國家淘汰落后生產(chǎn)工藝設備和產(chǎn)品指導目錄是河北省淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄的依據(jù)所在。(2)目錄的制定主體:省工業(yè)和信息化、省發(fā)展和改革、省環(huán)境保護、省質(zhì)量監(jiān)督等部門。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“省人民政府工業(yè)和信息化部門會同省發(fā)展和改革、環(huán)境保護、質(zhì)量監(jiān)督等部門，按照國家淘汰落后生產(chǎn)工藝設備和產(chǎn)品指導目錄，提出本省淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄”，由此規(guī)定可知，省工業(yè)和信息化、省發(fā)展和改革、省環(huán)境保護、省質(zhì)量監(jiān)督等部門是省淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄的制定主體，其中，省工業(yè)和信息化屬于“牽頭”部門。(3)目錄的批準主體:省人民政府。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，作為目錄制定主體，省工業(yè)和信息化、省發(fā)展和改革、省環(huán)境保護、省質(zhì)量監(jiān)督等部門僅有權“提出本省淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄”，還需“報省人民政府批準”后才能實施，因此，省人民政府是淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄的制定主體。(4)目錄的適用對象:企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者系淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄的制定對象，其“應當在規(guī)定期限內(nèi)，淘汰列入前款名錄的生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品”。

新修訂的大氣污染防治法對落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品淘汰問題也進行了規(guī)定，該法第二十七條明確規(guī)定:“國家對嚴重污染大氣環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品實行淘汰制度。國務院經(jīng)濟綜合主管部門會同國務院有關部門確定嚴重污染大氣環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品淘汰期限，并納入國家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄。生產(chǎn)者、進口者、銷售者或者使用者應當在規(guī)定期限內(nèi)停止生產(chǎn)、進口、銷售或者使用列入前款規(guī)定目錄中的設備和產(chǎn)品。工藝的采用者應當在規(guī)定期限內(nèi)停止采用列入前款規(guī)定目錄中的工藝。被淘汰的設備和產(chǎn)品，不得轉讓給他人使用。”較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》對淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄制度的適用進行了強化和細化:(1)對落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄制度進行了強化。目錄管理是現(xiàn)行法律對于落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品淘汰問題予以規(guī)范的核心制度。^[40]現(xiàn)行清潔生產(chǎn)促進法就對此作出了明確規(guī)定，該法第十二條規(guī)定:“國家對浪費資源和嚴重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)技術、工藝、設備和產(chǎn)品實行限期淘汰制度。國務院有關部門按照職責分工，制定并發(fā)布限期淘汰的生產(chǎn)技術、工藝、設備以及產(chǎn)品的名錄?！本托滦抻喌摹稐l例》的相關規(guī)定而言，其對于落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品目錄制度進行了較為全面的規(guī)范:一是明確了目錄的提出主體:省政府工業(yè)和信息化部門及省發(fā)展和改革、環(huán)境保護、質(zhì)量監(jiān)督等部門;二是明確了目錄的批準主體:省人民政府;三是明確了目錄提出的主要依據(jù):國家淘汰落后生產(chǎn)工藝設備和產(chǎn)品指導目錄。(2)對企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的責任予以了明確規(guī)定。新修訂的《條例》第二十八條第二款規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當在規(guī)定期限內(nèi)，淘汰列入前款名錄的生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品”。由該規(guī)定可知，在規(guī)定期限內(nèi)依照目錄淘汰相應生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的法定義務所在。

此外，《大氣污染防治行動計劃》《河北省大氣污染行動計劃實施方案》均對落后生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品淘汰問題作出了相應規(guī)定。例如，《大氣污染防治行動計劃》就提出，要“按照《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄(2010年本)》《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2011年本)(修正)》的要求，采取經(jīng)濟、技術、法律和必要的行政手段，提前一年完成鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等21個重點行業(yè)的‘十二五’落后產(chǎn)能淘汰任務”。而《河北省大氣污染行動計劃實施方案》則作出了更為嚴格的規(guī)定，其提出，要“按照《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄(2010年本)》《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2011年本)(修正)》的規(guī)定，綜合采取經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，到2014年，提前一年完成國家下達的‘十二五’落后產(chǎn)能淘汰任務(淘汰水泥落后產(chǎn)能6100萬噸以上，淘汰平板玻璃產(chǎn)能3600萬重量箱)”。

第二十九條　根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，嚴格控制新建、改建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、化學合成制藥、有色金屬冶煉、化工等工業(yè)項目。

現(xiàn)有大氣重污染工業(yè)項目應當按照國家和本省有關規(guī)定開展清潔生產(chǎn)審核。

【本條釋義】

本條是關于控制大氣重污染工業(yè)項目的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

正如上文所述，對于工業(yè)污染的治理，必須要把握好淘汰生產(chǎn)工藝、設備和產(chǎn)品這一關鍵環(huán)節(jié)，這是實現(xiàn)工業(yè)污染治理由“末端治理”向“源頭防治”的關鍵，是實現(xiàn)工業(yè)污染前期預防與后期治理有效結合的“抓手”。在此基礎上，要實現(xiàn)工業(yè)污染的有效治理，還需要解決好另一重點問題——大氣重污染工業(yè)項目的有效控制。這是因為大氣重污染工業(yè)項目是工業(yè)污染中的“大戶”、是造成大氣污染的“最大貢獻者”，有效控制大氣重污染工業(yè)項目就是控制住了工業(yè)污染的“七寸”。

新修訂的《條例》對于大氣重污染工業(yè)項目控制的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下兩個方面:(1)對于大氣重污染工業(yè)項目“新改擴”予以嚴格限制。依據(jù)新修訂的《條例》第二十九條第一款的規(guī)定，要“根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，嚴格控制新建、改建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、化學合成制藥、有色金屬冶煉、化工等工業(yè)項目”。這一規(guī)定是對河北省省情的準確反映，抓住了河北省控制大氣重污染工業(yè)項目的關鍵。一般認為，火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造紙、釀造、制藥、發(fā)酵、紡織、制革和采礦業(yè)等16類行業(yè)為重污染行業(yè)。^[41]但就河北省而言，鋼鐵、水泥、平板玻璃、化學合成制藥、有色金屬冶煉、化工等工業(yè)項目無疑是進行治理的重點。首先，以鋼鐵為例，“世界鋼鐵看中國，中國鋼鐵看河北”，這雖有戲謔成分，但也確實是對河北省鋼鐵行業(yè)的生動描述，河北省多年一直位居國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量第一大省。即便是受行業(yè)不景氣、產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度加大等多重不利因素所限制，2015年，河北省冶金企業(yè)累計生產(chǎn)粗鋼18833萬噸，鋼材25245.3萬噸，生鐵17383.3萬噸，與上年同期相比，粗鋼、鋼材和生鐵的產(chǎn)量分別增長1.3%、5.5%和2.6%。^[42]鋼鐵行業(yè)既是重污染行業(yè)又是高耗能行業(yè)，其以煤(焦)炭為主要能源，在生產(chǎn)過程中，會排放出大量的一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、碳氧化物、焦油以及粉塵等。因此，要有效控制大氣重污染工業(yè)項目以推進河北省大氣污染治理，首先必須要抓好鋼鐵生產(chǎn)，在當前鋼鐵產(chǎn)能嚴重過剩、產(chǎn)業(yè)結構極不合理的現(xiàn)實省情下，必須要對鋼鐵工業(yè)項目的“新改擴”予以嚴格限制。再以水泥為例，河北省亦是水泥生產(chǎn)大省，水泥產(chǎn)業(yè)與鋼鐵、煤炭一并構成了河北省“兩黑一白”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結構。即便是在產(chǎn)量持續(xù)下滑的2014年，河北省水泥產(chǎn)量也達到了10625.5萬噸。^[43]與鋼鐵產(chǎn)業(yè)相同，水泥產(chǎn)業(yè)既是重污染行業(yè)，又是高能耗行業(yè)。水泥生產(chǎn)以石灰石、煤等為原料，同時需要大量的電能，加之，河北省是以火電為主，因此，水泥生產(chǎn)會直接或間接地耗費大量的煤炭，如上文所述，煤炭燃燒又成為了大氣污染的重要來源。同時，水泥生產(chǎn)還會向大氣排放大量的粉塵，亦造成較為嚴重的大氣污染。由此可見，要有效控制大氣重污染工業(yè)項目以推進河北省大氣污染治理，還必須要抓好水泥生產(chǎn)，通過嚴控水泥工業(yè)項目“新改擴”以壓縮水泥產(chǎn)能進而減少對于大氣環(huán)境的污染。水泥、平板玻璃、化學合成制藥、有色金屬冶煉、化工等亦屬于大氣重污染工業(yè)項目，其中，平板玻璃、有色金屬冶煉等還屬于高能耗行業(yè)，并且，在河北省多數(shù)屬于產(chǎn)能過剩行業(yè)。通過立法的形式，對其“新改擴”予以嚴格控制，進而壓縮其產(chǎn)能，無疑有助于減少對于大氣環(huán)境的污染。(2)對于現(xiàn)有大氣重污染工業(yè)項目加以嚴格要求。為有效控制大氣重污染項目，新修訂的《條例》除對所涉大氣重污染工業(yè)項目的“新改擴”予以嚴格控制外，還對現(xiàn)有大氣重污染工業(yè)項目進行了嚴格要求。依據(jù)新修訂的《條例》第二十九條第二款的規(guī)定，“現(xiàn)有大氣重污染工業(yè)項目應當按照國家和本省有關規(guī)定開展清潔生產(chǎn)審核”。所謂清潔生產(chǎn)，又稱污染預防，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。從本質(zhì)上來說，清潔生產(chǎn)就是對生產(chǎn)過程與產(chǎn)品采取整體預防的環(huán)境策略，減少或者消除它們對人類及環(huán)境的可能危害，同時充分滿足人類需要，使社會經(jīng)濟效益最大化的一種生產(chǎn)模式。清潔生產(chǎn)的核心功能在于，將綜合預防的環(huán)境保護策略持續(xù)應用于生產(chǎn)過程和產(chǎn)品中，以期減少對人類和環(huán)境的風險。一般認為，清潔生產(chǎn)的起源來自1960年美國化學行業(yè)的污染預防審計，而“清潔生產(chǎn)”這一概念的出現(xiàn)則可追溯到1976年，^[44]環(huán)境污染的日趨嚴重、環(huán)境問題的日益突出以及傳統(tǒng)末端治理措施效果的不理想等則被認為是清潔生產(chǎn)制度得以提出的主要原因所在。我國對于清潔生產(chǎn)予以專門立法始于21世紀初，2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》，后于2012年2月29日進行了修訂。^[45]現(xiàn)行清潔生產(chǎn)促進法共由六章四十條組成，六章分別為:總則、清潔生產(chǎn)的推行、清潔生產(chǎn)的實施、鼓勵措施、法律責任以及附則。在對于清潔生產(chǎn)的規(guī)定中，清潔生產(chǎn)審核是一項重要的法律制度設計。所謂清潔生產(chǎn)審核，是指按照一定程序，對生產(chǎn)和服務過程進行調(diào)查和診斷，找出能耗高、物耗高、污染重的原因，提出降低能耗、物耗、廢物產(chǎn)生以及減少有毒有害物料的使用、產(chǎn)生和廢棄物資源化利用的方案，進而選定并實施技術經(jīng)濟及環(huán)境可行的清潔生產(chǎn)方案的過程。清潔生產(chǎn)審核制度的目的在于，消滅(或減少)產(chǎn)品上的有害物質(zhì)，減少生產(chǎn)過程中的原料和能源的消耗，降低生產(chǎn)成本，以減少對人類健康環(huán)境的危害。正是因為清潔生產(chǎn)審核制度的重要性，在清潔生產(chǎn)促進法頒布不久，國家發(fā)展和改革委員會、原國家環(huán)?？偩志吐?lián)合發(fā)布了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法(2004年)》，以規(guī)范清潔生產(chǎn)審核行為，進而促進清潔生產(chǎn)。2016年5月，為有效落實新修訂的清潔生產(chǎn)促進法(2012年)，進一步規(guī)范清潔生產(chǎn)審核程序，更好地指導地方和企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核，國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部在對《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》進行修訂的基礎上又聯(lián)合發(fā)布了《清潔生產(chǎn)審核辦法》。而河北省也早在2004年就發(fā)布了《河北省清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》，對河北省清潔生產(chǎn)審核工作作出了具體規(guī)定。由此可知，新修訂的《條例》以清潔生產(chǎn)審核為切入點而對現(xiàn)有大氣重污染工業(yè)項目加以嚴格要求也是牽住了大氣重污染工業(yè)項目有效控制的“牛鼻子”。

雖然原《條例》沒有對控制大氣重污染工業(yè)項目問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。該法第四十三條規(guī)定:“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)生產(chǎn)過程中排放粉塵、硫化物和氮氧化物的，應當采用清潔生產(chǎn)工藝，配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置，或者采取技術改造等其他控制大氣污染物排放的措施?！痹摲ǖ谒氖藯l規(guī)定:“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等企業(yè)，應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放。工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)應當采取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內(nèi)部物料的堆存、傳輸、裝卸等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的粉塵和氣態(tài)污染物的排放?！陛^之于新修訂大氣污染防治法的相關規(guī)定，新修訂的《條例》除對現(xiàn)有企業(yè)的清潔生產(chǎn)問題進行了高度概括規(guī)定外，即“現(xiàn)有大氣重污染工業(yè)項目應當按照國家和本省有關規(guī)定開展清潔生產(chǎn)審核”，還對大氣重污染工業(yè)項目的建設進行了限制性規(guī)定，“根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，嚴格控制新建、改建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、化學合成制藥、有色金屬冶煉、化工等工業(yè)項目”。

第三十條　對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)、大氣重污染企業(yè)，實行階梯排污收費、差別信貸、差別水價、懲罰性電價。

【本條主旨】

本條是關于差別收費制度的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

較之于原《條例》，新修訂的《條例》一個顯著特點、突出成績就是將國家所提出的具有前瞻性、導向性并被實踐證明已非常有效的政策予以了立法轉化，其典型代表就是針對于產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)、大氣重污染企業(yè)所實施的差別收費制度。依據(jù)新修訂的《條例》第三十條的規(guī)定，差別收費制度的適用對象是產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)、大氣重污染企業(yè)，差別收費制度的主要內(nèi)容包括實行階梯排污收費、差別信貸、差別水價以及懲罰性電價。

作為環(huán)境保護法律制度體系的重要內(nèi)容之一，一般認為，所謂排污費征收制度，又稱排污收費制度，是指環(huán)境保護行政主管部門依照法律的規(guī)定，向排污者(具體包括直接向排污者環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶)收取一定費用的制度，其包括排污費的征收、管理和使用三個環(huán)節(jié)，從適用對象來看，包括污水排污收費、廢氣排污收費、噪聲超標排污收費、固體廢物及危險廢物排污收費等。排污收費是運用經(jīng)濟手段治理環(huán)境污染的一項重要制度設計，體現(xiàn)了“污染者負擔”的基本原則，對于環(huán)境污染的治理具有十分重要的意義。正因如此，我國很早就確立了排污收費制度。除環(huán)境保護法(試行)(1979年)頒布之初就對排污收費制度進行規(guī)定外，^[46]還在此后不久就由國務院頒布了關于排污收費的專門規(guī)定——《征收排污費暫行辦法(1982年)》，該辦法對收費對象、收費程序、收費標準、停收減收和加倍收費的條件、排污費列支、收費管理使用等關鍵問題進行了全面規(guī)定，并附有排污費征收標準，進而為排污收費制度的適用提供了制度保障。新修訂的環(huán)境保護法(2014年)對排污收費制度也進行了明確規(guī)定，該法第四十三條第一款規(guī)定，“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當按照國家有關規(guī)定繳納排污費。排污費應當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用”。此外，該法第四十三條第二款還規(guī)定，“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費”。需要說明的是，隨著環(huán)境保護稅的開征及適用范圍的逐漸擴大，排污費的作用會日益弱化。但至少在未來很長一段時期內(nèi)，其還將發(fā)揮重大作用，而差別收費方式的創(chuàng)新則從側面印證了這一點。2014年9月1日，國家發(fā)展改革委員會、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關于調(diào)整排污費征收標準等有關問題的通知》，通知要求各省(區(qū)、市)結合實際，調(diào)整污水、廢氣主要污染物排污費征收標準，提高收繳率，實行差別化排污收費政策，利用經(jīng)濟手段、價格杠桿作用，建立有效的約束和激勵機制，促使企業(yè)主動治污減排，保護生態(tài)環(huán)境。^[47]此外，通知還明確要求，“各地要加強對超限值排放污染物的監(jiān)測和動態(tài)甄別工作，確保差別排污收費政策落實到位”。按照國家要求，經(jīng)河北省政府第38次常務會議審議通過，2014年12月河北省發(fā)展改革委、省財政廳、省環(huán)保廳聯(lián)合下發(fā)《關于調(diào)整排污費收費標準等有關問題的通知》，決定自2015年1月1日起分三步調(diào)整河北省排污費收費標準，調(diào)整排污費收費標準實行差別化排污收費政策，以有效發(fā)揮經(jīng)濟手段促進治污減排、轉型升級。由上述規(guī)定可知，排污收費是推進生態(tài)環(huán)境治理的重要制度，而新修訂的《條例》對于“階梯排污收費”的規(guī)定則是國家以及河北省相關政策的立法轉化，其必將有助于排污收費制度功能的更好發(fā)揮，進而有助于推進大氣污染防治工作的開展。

“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心”，從一定意義上講，市場經(jīng)濟就是金融經(jīng)濟。金融交易的頻繁程度是反映一個地區(qū)、區(qū)域乃至國家經(jīng)濟繁榮能力的重要指標。而工業(yè)則是國民經(jīng)濟的主導力量，是實體經(jīng)濟的骨架和國家競爭力的基礎，是穩(wěn)增長、調(diào)結構、轉方式的主戰(zhàn)場，也是創(chuàng)新的主戰(zhàn)場，對經(jīng)濟發(fā)展全局至關重要。金融與工業(yè)存在密切聯(lián)系，形成利益共同體，一榮俱榮，一損俱損。用好和創(chuàng)新金融工具，進而服務好實體經(jīng)濟和工業(yè)增效升級，直接關系到我國社會經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。差別信貸政策在工業(yè)污染防治領域的應用，正是加大金融對工業(yè)供給側結構性改革的具體反映，其秉持“區(qū)別對待、有扶有控”的基本原則，根據(jù)工業(yè)項目污染程度的不同而適用有區(qū)別的信貸政策。近年來，差別信貸政策在房地產(chǎn)調(diào)控、落后產(chǎn)能淘汰等方面應用較多，而對于大氣重污染工業(yè)項目領域的應用則是又一重要創(chuàng)新。2016年2月14日，中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、商務部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關于金融支持工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結構增效益的若干意見》，該意見對“落實差別化工業(yè)信貸政策”進行了全面規(guī)定，并具體指出，要“引導銀行業(yè)金融機構堅持區(qū)別對待、有扶有控原則，對鋼鐵、有色、建材、船舶、煤炭等行業(yè)中產(chǎn)品有競爭力、有市場、有效益的優(yōu)質(zhì)企業(yè)繼續(xù)給予信貸支持，幫助有前景的企業(yè)渡過難關;支持工業(yè)企業(yè)積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩，對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)未取得合法手續(xù)的新增產(chǎn)能建設項目，一律不得給予授信;對長期虧損、失去清償能力和市場競爭力的‘僵尸企業(yè)’，或環(huán)保、安全生產(chǎn)不達標且整改無望的企業(yè)及落后產(chǎn)能，堅決壓縮退出相關貸款”。此外，《河北省大氣污染行動計劃實施方案》也對差別信貸政策作出了相應規(guī)定，該方案提出，“加強環(huán)境保護、工商、銀行、質(zhì)監(jiān)和安全監(jiān)管部門的溝通配合，實行紅黑牌和黑名單制，完善綠色信貸和綠色證券政策，嚴格限制環(huán)境違法企業(yè)貸款和上市融資”。由此不難看出，新修訂的《條例》對于差別信貸的規(guī)定不僅是對經(jīng)濟調(diào)控實踐經(jīng)驗的合理吸收，而且是對國家相關政策的及時轉化，差別信貸的法治化必將有利于更好地發(fā)揮其制度功效，進而有助于提升大氣污染防治水平。

除階梯排污收費、差別信貸外，作為區(qū)別收費制度重要內(nèi)容的差別水價、懲罰性電價，其在有效調(diào)控產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)、嚴格控制大氣重污染企業(yè)方面亦具有極高的制度價值。所謂差別水價，是指根據(jù)行業(yè)產(chǎn)能情況、企業(yè)污染狀況的不同，對不同的行業(yè)、企業(yè)實施不同的水價，進而實現(xiàn)大氣污染防治目的的制度。差別水價的實施意味著，對于鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃、石油化工、造紙等產(chǎn)能過剩行業(yè)、大氣重污染企業(yè)實行高水價，而對于符合產(chǎn)業(yè)政策要求或?qū)儆诋a(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展的節(jié)水型、無污染或低污染的企業(yè)用水，實行優(yōu)惠水價。所謂懲罰性電價，是指對于產(chǎn)能過剩行業(yè)和大氣重污染企業(yè)實行高額或超高額電價，以限制其發(fā)展、推動其退出，進而實現(xiàn)大氣污染防治目的的制度。無論是差別水價，還是作為繼峰谷電價、季節(jié)性電價、階梯電價、調(diào)峰電價等區(qū)別性電價制度之后又一重要創(chuàng)新的懲罰性電價，其實行都將極大提高大氣重污染企業(yè)、產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的經(jīng)營成本，能夠起到控制大氣重污染企業(yè)發(fā)展、推動嚴重過剩產(chǎn)能行業(yè)所涉企業(yè)有序退出的目的，進而有助于大氣污染的防治。2013年，國務院所發(fā)布的《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》對此亦作出了明確規(guī)定，該意見提出，要“分行業(yè)制修訂并嚴格執(zhí)行強制性能耗限額標準，對超過能耗限額標準和環(huán)保不達標的企業(yè)，實施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策”。新修訂的《條例》對于差別水價、懲罰性電價的規(guī)定是對國家相關政策的立法轉化和強化，具備法律強制力之后的差別水價、懲罰性電價制度必將能更好地發(fā)揮其制度功效，進而促進大氣污染的治理。

第三十一條　在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生有毒有害大氣污染物的，排污單位應當安裝收集凈化裝置或者采取其他措施，達到國家和本省規(guī)定的排放標準。

禁止直接排放有毒有害大氣污染物。

【本條主旨】

本條是關于有毒有害大氣污染物排放管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

作為造成大氣污染的直接誘因，大氣污染物的種類很多，目前引起人們注意的已達100余種，從存在形態(tài)來看，其可分為顆粒狀污染物和氣態(tài)污染物兩大類。在此基礎上，又可作如下具體劃分:(1)顆粒物，主要是指大氣中液體、固體狀物質(zhì)，又稱塵;(2)硫氧化物，主要包括二氧化硫、三氧化硫、三氧化二硫、一氧化硫等;(3)碳的氧化物，主要是指一氧化碳;(4)氮氧化物，主要包括氧化亞氮、一氧化氮、二氧化氮、三氧化二氮等;(5)碳氫化合物，是以碳元素和氫元素形成的化合物，主要包括甲烷、乙烷等烴類氣體;(6)其他有害物質(zhì)，主要包括重金屬類、含氟氣體、含氯氣體等。在上述大氣污染物中，有毒有害大氣污染物是對環(huán)境、對人類傷害最大的，也是最應該有效控制的。例如，氯氣、氨氣、氟化物等有毒化學品會對動物、植物、微生物和人體產(chǎn)生直接危害。再如，鉛、鎘等重金屬會傷害人的神經(jīng)系統(tǒng)，影響人的骨骼發(fā)育，降低人的學習能力。因此，有毒有害大氣污染物的控制一直是大氣污染防治的重中之重。

新修訂的《條例》主要從以下兩個方面對有毒有害大氣污染物排放管理問題進行了明確規(guī)定:一是嚴禁有毒有害大氣污染物的直接排放。新修訂的《條例》第三十一條第二款明確規(guī)定，“禁止直接排放有毒有害大氣污染物”。二是對排污單位的排污合規(guī)要求作了明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》第三十一條第一款的規(guī)定，“在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生有毒有害大氣污染物的，排污單位應當安裝收集凈化裝置或者采取其他措施，達到國家和本省規(guī)定的排放標準”。例如，在國家層面，現(xiàn)行《大氣污染物綜合排放標準》共規(guī)定了33種大氣污染物的排放限值，同時規(guī)定了標準執(zhí)行中的各種要求，其中，就包括重金屬(如鉛及其化合物、汞及其化合物、鎘及其化合物、鎳及其化合物、鈹及其化合物等)在內(nèi)的有毒有害大氣污染物的排放標準。

新修訂的大氣污染防治法也對有毒有害大氣污染物排放管理問題進行了相關規(guī)定，主要體現(xiàn)在兩個方面:一是對于有毒有害大氣污染物名錄管理及排污許可的規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第七十八條規(guī)定:“國務院環(huán)境保護主管部門應當會同國務院衛(wèi)生行政部門，根據(jù)大氣污染物對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害和影響程度，公布有毒有害大氣污染物名錄，實行風險管理。排放前款規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應當按照國家有關規(guī)定建設環(huán)境風險預警體系，對排放口和周邊環(huán)境進行定期監(jiān)測，評估環(huán)境風險，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風險?！倍怯卸居泻Υ髿馕廴疚锱盼墼S可管理的規(guī)定。根據(jù)新修訂的大氣污染防治法第十九條的規(guī)定，排放工業(yè)廢氣或者法定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。

第三十二條　用于工業(yè)生產(chǎn)的鍋爐應當達到國家和本省規(guī)定的鍋爐大氣污染物排放標準，并標明燃料要求和大氣污染物排放控制指標。

【本條主旨】

本條是關于工業(yè)鍋爐排放管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

正如上文所述，煤炭燃燒會向大氣環(huán)境排放包括一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、有機化合物以及煙塵等在內(nèi)的諸多有害物質(zhì)，進而成為造成大氣污染的重要源頭。而從我國目前的實際情況來看，我國的燃煤主要集中在城鎮(zhèn)領域和工業(yè)領域，其中，工業(yè)鍋爐燃煤消耗量一直較大。鍋爐是重要的能源轉換設備，也是能源消費大戶和重要的大氣污染源。中國是當今世界燃煤工業(yè)鍋爐生產(chǎn)和使用最多的國家，并且從燃料來看，是以燃煤為主。較之于燃煤電站鍋爐近年來向大容量、高參數(shù)方向快速發(fā)展的趨勢來看，燃煤工業(yè)鍋爐保有量大、分布廣、能耗高、污染重的特點仍然非常顯著，其能效和污染控制整體水平與國外相比仍有一定差距。環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)顯示，目前中國共有燃煤工業(yè)鍋爐約62萬臺，占鍋爐總量的85%左右，年煤耗量達到7億多噸，煙塵排放、二氧化硫、氮氧化物排放分別占全國32%、26%和15%，是造成霧霾天氣的主要原因之一，也是整治難點。^[48]另據(jù)權威部門的統(tǒng)計顯示，我國燃煤工業(yè)鍋爐占全國工業(yè)鍋爐總量和總蒸發(fā)量的85%左右，每年消耗原煤約6.4億噸，占全國煤炭消費總量的23.4%;煙塵排放量為375.2萬噸，占全國煙塵排放量的41.6%;排放二氧化硫519萬噸，占全國二氧化硫排放量的22%;排放氮氧化物250萬噸左右，僅次于火電行業(yè)和機動車，位居全國第三。也就是說，全國的工業(yè)鍋爐燃燒了20%的煤炭，但排放了40%以上的煙塵。^[49]工業(yè)鍋爐污染嚴重的原因大致有以下幾個:(1)燃燒效率低。燃燒效率低下是造成我國工業(yè)污染嚴重的首要原因，絕大部分的工業(yè)鍋爐設計燃燒效率雖然可達到72%—80%，但實際運行燃燒效率大多在60%—65%，比國外先進水平低15%—20%。燃燒效率的低下不僅造成大氣環(huán)境污染的嚴重，而且會造成嚴重的資源浪費，每年會因此而多消耗煤炭約2億噸。(2)排放標準低。較之于火電，工業(yè)鍋爐排放標準一直較低，很多工業(yè)鍋爐(尤其是10噸/小時以下鍋爐)尚未加裝除塵、脫硫、脫硝設施。^[50](3)分布地區(qū)敏感。我國大多數(shù)工業(yè)鍋爐分布在城鎮(zhèn)人口集中區(qū)且為低空排放，污染更為嚴重。由此決定，加強工業(yè)鍋爐的排放管理、提升工業(yè)鍋爐的燃燒效率是推進大氣污染治理的重點所在。近年來，我國加大了燃煤工業(yè)鍋爐節(jié)能和污染控制工作的力度，通過實施節(jié)能改造工程、污染綜合整治、推動能效對標、強化監(jiān)督執(zhí)法、加強能力建設，取得了積極成效，但仍存在包括技術裝備落后、經(jīng)濟運行水平不高、燃料匹配性差、環(huán)保設施不到位等在內(nèi)的系列問題。^[51]

正是基于工業(yè)鍋爐污染嚴重的現(xiàn)狀，2014年10月29日，國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、財政部、國家質(zhì)檢總局、工業(yè)和信息化部、國管局、國家能源局等多部委聯(lián)合發(fā)布了《燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保綜合提升工程實施方案》，方案提出，“到2018年，推廣高效鍋爐50萬蒸噸，高效燃煤鍋爐市場占有率由目前的不足5%提高到40%;淘汰落后燃煤鍋爐40萬蒸噸;完成40萬蒸噸燃煤鍋爐的節(jié)能改造;推動建成若干個高效鍋爐制造基地，培育一批大型高效鍋爐骨干企業(yè);燃煤工業(yè)鍋爐平均運行效率在2013年的基礎上提高6個百分點，形成年4000萬噸標煤的節(jié)能能力;減排100萬噸煙塵、128萬噸二氧化硫、24萬噸氮氧化物”。此外，方案還從加快推廣高效鍋爐、加速淘汰落后鍋爐、加大節(jié)能改造力度、提升鍋爐系統(tǒng)運行水平、提升鍋爐污染治理水平、推動高效鍋爐產(chǎn)業(yè)化、推進燃料結構優(yōu)化調(diào)整等方面對包括工業(yè)鍋爐在內(nèi)的燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保綜合提升問題進行了全面規(guī)定。

新修訂的《條例》對于工業(yè)生產(chǎn)鍋爐排放管理問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個方面:一是大氣污染物排放標準制度。新修訂的《條例》第三十二條明確規(guī)定，“用于工業(yè)生產(chǎn)的鍋爐應當達到國家和本省規(guī)定的鍋爐大氣污染物排放標準”;二是排放控制指標標識制度。新修訂的《條例》第三十二條明確規(guī)定，用于工業(yè)生產(chǎn)的鍋爐應當標明大氣污染物排放控制指標，同時還應標明燃料要求。新修訂的《條例》從達標排放、燃料要求和大氣污染排放控制指標標明兩個方面對工業(yè)鍋爐排放管理進行了明確規(guī)定，這既是對國家相關政策的立法轉化，又是對政策規(guī)定的強化，其必將有助于推動工業(yè)鍋爐排放管理工作的深入，進而有助于大氣污染防治水平的提高。

第三十三條　產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設施;無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。

禁止在人口集中地區(qū)從事露天噴漆、噴涂、噴砂、制作玻璃鋼以及其他散發(fā)有毒有害氣體的作業(yè)。

【本條主旨】

本條是關于含揮發(fā)性有機物廢氣及有毒有害氣體排放管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條是對原《條例》相關規(guī)定(第十七條)的全面修訂，其主要體現(xiàn)在以下方面:一是增加了含揮發(fā)性有機物廢氣排放管理的規(guī)定;二是對散發(fā)有毒有害氣體的重點管理行為進行了調(diào)整;三是刪去了“經(jīng)營性”的限定。

【本條釋義】

按照世界衛(wèi)生組織的定義，沸點在50℃—250℃的化合物，室溫下飽和蒸氣壓超過133.32Pa，在常溫下以蒸氣形式存在于空氣中的一類有機物為揮發(fā)性有機物(VOCs)。按其化學結構的不同，揮發(fā)性有機物(VOCs)可以進一步分為八類:烷類、芳烴類、烯類、鹵烴類、酯類、醛類、酮類和其他。揮發(fā)性有機物(VOCs)的主要成分包括烴類、鹵代烴、氧烴和氮烴，其具體形式包括苯系物、有機氯化物、氟里昂系列、有機酮、胺、醇、醚、酯、酸和石油烴化合物等。揮發(fā)性有機物(VOCs)會刺激人的眼睛和呼吸道，使皮膚過敏，使人感到頭痛、惡心、嘔吐、四肢乏力，嚴重時會抽搐、昏迷、記憶力減退，并會傷害人的肝臟、腎臟、大腦和神經(jīng)系統(tǒng)。其中，多環(huán)芳烴具有致畸致癌性，是人體健康的重要殺手之一。

簡而言之，有毒有害氣體就是指有毒并對身體有害的氣體。常見有毒有害氣體按其毒害性質(zhì)不同，可分為:(1)刺激性氣體。所謂刺激性氣體，是指對眼睛和呼吸道黏膜有刺激作用的氣體，其是在化學工業(yè)中常遇到的有毒氣體。刺激性氣體的種類比較多，氯、氨、氮氧化物、光氣、氟化氫、二氧化硫、三氧化硫和硫酸二甲酯等都是較為常見的刺激性氣體。(2)窒息性氣體。所謂窒息性氣體，是指能造成機體缺氧的有毒氣體。窒息性氣體又可進一步分為單純窒息性氣體、血液窒息性氣體和細胞窒息性氣體，氮氣、甲烷、乙烷、乙烯、一氧化碳、硝基苯的蒸氣、氰化氫、硫化氫等都是較為常見的窒息性氣體。

無論是揮發(fā)性有機物，還是有毒有害氣體，其對于生態(tài)環(huán)境、人體健康的危害都是非常嚴重的，因此，一直被作為大氣污染防治的重點進行治理。新修訂的《條例》繼續(xù)堅持了這一傳統(tǒng)，對含揮發(fā)性有機物廢氣排放管理、有毒有害氣體排放管理進行了相應規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下方面:(1)對含揮發(fā)性有機物廢氣排放管理進行了全面規(guī)定。新修訂的《條例》規(guī)定，“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務活動”，首先“應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設施”。其原因在于，相應生產(chǎn)和服務活動在“密閉空間或者設備中進行”，不僅可以有效避免含揮發(fā)性有機物廢氣的擴散，而且也便于含揮發(fā)性有機物廢氣的收集。同時，新修訂的《條例》也規(guī)定，對于“無法密閉的”，“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務活動”亦“應當采取措施減少廢氣排放”。這一規(guī)定貼近實際，體現(xiàn)了立法的靈活性，且能夠達到對含揮發(fā)性有機物廢氣排放的有效管理。(2)對有毒有害氣體排放管理進行了全面規(guī)定。新修訂的《條例》明確規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)從事露天噴漆、噴涂、噴砂、制作玻璃鋼以及其他散發(fā)有毒有害氣體的作業(yè)”。原《條例》也對有毒有害氣體排放管理問題進行過規(guī)定，原《條例》第十七條規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)從事經(jīng)營性的露天噴漆、噴涂、噴砂、制作玻璃鋼和機動車磨擦片以及其他散發(fā)有毒有害氣體的作業(yè)”。對比而言，新修訂的《條例》的立法進步性主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一是對散發(fā)有毒有害氣體的重點管理行為進行了調(diào)整，即對“機動車磨擦片”沒有單獨規(guī)定。二是刪去了“經(jīng)營性”的限定，即不再強調(diào)“露天噴漆、噴涂、噴砂、制作玻璃鋼和機動車磨擦片以及其他散發(fā)有毒有害氣體的作業(yè)”的經(jīng)營性，只要是在“人口集中地區(qū)”就應該禁止。

第三十四條　工業(yè)生產(chǎn)、垃圾填埋或者其他活動產(chǎn)生的可燃性氣體應當回收利用，不具備回收利用條件的，應當采取污染防治措施。

可燃性氣體回收利用裝置不能正常作業(yè)的，應當及時修復或者更新。在回收利用裝置不能正常作業(yè)期間確需排放可燃性氣體的，應當將排放的可燃性氣體充分燃燒或者采取其他控制措施，并向所在地人民政府環(huán)境保護主管部門報告，按照要求限期修復或者更新。

【本條主旨】

本條是關于可燃性氣體回收利用及處置的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

作為特殊可燃物質(zhì)的氣態(tài)存在形式，一般認為，所謂可燃氣體，指能夠與空氣(或氧氣)在一定的濃度范圍內(nèi)均勻混合形成預混氣，遇到火源會發(fā)生爆炸的，燃燒過程中釋放出大量能量的氣體。可燃氣體有很多，包括氫氣(H2)、一氧化碳(CO)、甲烷(CH4)、乙烷(C2H6)、丙烷(C3H8)、丁烷(C4H10)、乙烯(C2H4)、丙烯(C3H6)、丁烯(C4H8)、乙炔(C2H2)、丙炔(C3H4)、丁炔(C4H6)、硫化氫(H2S)、磷化氫(PH3)等多種類型。處置得當，可燃氣體會成為一種重要資源，處置不當，可燃氣體會對環(huán)境、對人類造成巨大危害，其危害主要體現(xiàn)在以下方面:(1)向大氣排放過多的可燃氣體，會改變大氣環(huán)境，產(chǎn)生溫室效應等負面問題;(2)可燃氣體濃度超過爆炸下限時，遇火種(打火機、電器開關、靜電等)則發(fā)生爆炸，造成傷害;(3)以一氧化碳為代表的部分可燃氣體，對人類而言，是劇毒氣體，其通過呼吸道吸入與人體血紅蛋白結合，會造成人體缺氧而中毒。由此決定，對可燃氣體的科學處置也是進行大氣污染防治的一項重要工作。

新修訂的《條例》堅持了這一傳統(tǒng)，將可燃氣體的回收利用及處置作為一個重要問題予以全面規(guī)范，其規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:(1)明確了回收利用優(yōu)先的基本原則。正如上文所提及的，若處置得當，可燃氣體會成為一種重要資源，部分可燃氣體還屬于清潔能源，科學高效利用對節(jié)能減排大有裨益。新修訂的《條例》的規(guī)定也全面體現(xiàn)了這一點，對于可燃氣體的處置而言，回收利用優(yōu)先是第一原則。新修訂的《條例》第三十四條開篇即明確規(guī)定，“工業(yè)生產(chǎn)、垃圾填埋或者其他活動產(chǎn)生的可燃性氣體應當回收利用”，并具體指出，“可燃性氣體回收利用裝置不能正常作業(yè)的，應當及時修復或者更新”。(2)對可燃氣體不能回收利用情形下的處置作出了明確規(guī)定。新修訂的《條例》第三十四條規(guī)定，“不具備回收利用條件的，應當采取污染防治措施”。同時，新修訂的《條例》還規(guī)定，“在回收利用裝置不能正常作業(yè)期間確需排放可燃性氣體的，應當將排放的可燃性氣體充分燃燒或者采取其他控制措施，并向所在地人民政府環(huán)境保護主管部門報告”?？偟膩砜矗滦抻喌摹稐l例》對于可燃氣體處置的規(guī)定還是較為全面的，有助于可燃氣體的回收利用及科學處置，進而有利于提升大氣污染防治水平。

雖然原《條例》沒有對可燃性氣體回收利用及處置問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此進行了規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第四十九條規(guī)定:“工業(yè)生產(chǎn)、垃圾填埋或者其他活動產(chǎn)生的可燃性氣體應當回收利用，不具備回收利用條件的，應當進行污染防治處理?？扇夹詺怏w回收利用裝置不能正常作業(yè)的，應當及時修復或者更新。在回收利用裝置不能正常作業(yè)期間確需排放可燃性氣體的，應當將排放的可燃性氣體充分燃燒或者采取其他控制大氣污染物排放的措施，并向當?shù)丨h(huán)境保護主管部門報告，按照要求限期修復或者更新?！庇纱丝梢?，新修訂的《條例》關于可燃性氣體回收利用及處置的規(guī)定實際上是對新修訂的大氣污染防治法相關規(guī)定的再次強調(diào)，并作了微調(diào)。

第三十五條　工業(yè)涂裝企業(yè)應當使用低揮發(fā)性有機物含量的涂料，并建立臺賬，記錄生產(chǎn)原料、輔料的使用量、廢棄量、去向以及揮發(fā)性有機物含量。臺賬保存期限不得少于三年。

石油、化工、制藥、印刷等產(chǎn)生揮發(fā)性有機物的工業(yè)企業(yè)，在生產(chǎn)過程中應當采取收集、處理等措施，確保達標排放。

【本條主旨】

本條是關于揮發(fā)性有機物利用與排放管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

正如上文所述，作為PM2.5重要前驅(qū)物之一的揮發(fā)性有機物(VOCs)，不僅能夠造成生態(tài)環(huán)境污染，而且對人體健康具有直接危害。因此，對于揮發(fā)性有機物的治理一直成為包括大氣污染防治法在內(nèi)的相關環(huán)境政策法律所規(guī)范的重點問題。^[52]2013年5月，為貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規(guī)，防治環(huán)境污染，保障生態(tài)安全和人體健康，促進揮發(fā)性有機物(VOCs)污染防治技術進步，國家環(huán)保部還專門制定了《揮發(fā)性有機物(VOCs)污染防治技術政策》。該技術政策從源頭和過程控制、末端治理與綜合利用、鼓勵研發(fā)的新技術、新材料和新裝備、運行與監(jiān)測等方面對揮發(fā)性有機物(VOCs)污染防治問題進行了全面規(guī)定。

新修訂的《條例》對于揮發(fā)性有機物利用與排放管理的規(guī)定主要包括以下內(nèi)容:(1)對臺賬設置制度予以再次強化。正如上文所述，臺賬設置制度是新修訂的大氣污染防治法對揮發(fā)性有機物利用與排放管理問題進行規(guī)范的重要內(nèi)容。新修訂的《條例》對臺賬設置制度予以了再次強化，該《條例》規(guī)定，工業(yè)涂裝企業(yè)應“建立臺賬”，以“記錄生產(chǎn)原料、輔料的使用量、廢棄量、去向以及揮發(fā)性有機物含量”，且“臺賬保存期限不得少于三年”。(2)對低揮發(fā)性有機物含量涂料的使用進行規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，工業(yè)涂裝企業(yè)不僅應當設置臺賬，而且“應當使用低揮發(fā)性有機物含量的涂料”。(3)對揮發(fā)性有機物生產(chǎn)行為的達標排放問題進行了明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》第三十五條第二款的規(guī)定，對于石油、化工、制藥、印刷等產(chǎn)生揮發(fā)性有機物的工業(yè)企業(yè)，其“在生產(chǎn)過程中應當采取收集、處理等措施，確保達標排放”。

雖然原《條例》沒有對揮發(fā)性有機物利用與排放管理問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法對于揮發(fā)性有機物利用與排放管理問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個方面:一是標準管理。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第四十四條第一款規(guī)定，“生產(chǎn)、進口、銷售和使用含揮發(fā)性有機物的原材料和產(chǎn)品的，其揮發(fā)性有機物含量應當符合質(zhì)量標準或者要求”。二是防治設施與防治措施應用。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第四十五條的規(guī)定，“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設施;無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放”。三是臺賬設置。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第四十六條的規(guī)定，“工業(yè)涂裝企業(yè)應當使用低揮發(fā)性有機物含量的涂料，并建立臺賬，記錄生產(chǎn)原料、輔料的使用量、廢棄量、去向以及揮發(fā)性有機物含量。臺賬保存期限不得少于三年”。較之于新修訂的大氣污染防治法的規(guī)定，新修訂的《條例》除對臺賬設置問題予以再次強調(diào)外，并對產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣重點主體進行了列明，其主要包括“石油、化工、制藥、印刷等產(chǎn)生揮發(fā)性有機物的工業(yè)企業(yè)”。

此外，《大氣污染防治行動計劃》《河北省大氣污染行動計劃實施方案》均對其作出了相應規(guī)定。例如，《大氣污染防治行動計劃》就以專題的形式對“推進揮發(fā)性有機物污染治理”問題進行了規(guī)定，其主要內(nèi)容包括:在石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等行業(yè)實施揮發(fā)性有機物綜合整治，在石化行業(yè)開展“泄漏檢測與修復”技術改造;限時完成加油站、儲油庫、油罐車的油氣回收治理，在原油成品油碼頭積極開展油氣回收治理;完善涂料、膠黏劑等產(chǎn)品揮發(fā)性有機物限值標準，推廣使用水性涂料，鼓勵生產(chǎn)、銷售和使用低毒、低揮發(fā)性有機溶劑?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯愤€規(guī)定，要“推進非有機溶劑型涂料和農(nóng)藥等產(chǎn)品創(chuàng)新，減少生產(chǎn)和使用過程中揮發(fā)性有機物排放”?！逗颖笔〈髿馕廴拘袆佑媱潓嵤┓桨浮芬惨詫ｎ}的形式對“推進揮發(fā)性有機物污染治理”作出規(guī)定與說明，^[53]并提出，“到2017年，有機化工、醫(yī)藥、表面涂裝、塑料制品、包裝印刷等重點行業(yè)開展揮發(fā)性有機物綜合治理”。由此可見，新修訂的《條例》對揮發(fā)性有機物利用與排放管理的規(guī)定不僅是新修訂的大氣污染防治法相關規(guī)定的具體化，而且還是對相應政策的立法轉化與強化，而立法的明確也必然有助于推進相關工作的深入開展。

第三十六條　石油、化工以及其他生產(chǎn)和使用有機溶劑的單位，應當建立泄漏檢測與修復制度，對管道、設備進行日常維護、維修，及時收集處理泄露物料。

新建儲油庫、儲氣庫、加油加氣站以及新登記油罐車、氣罐車，應當按照國家標準配套安裝油氣回收系統(tǒng)并正常使用;已建儲油庫、儲氣庫、加油加氣站以及在用油罐車、氣罐車，應當按照國家規(guī)定的標準和期限完成油氣回收綜合治理。

【本條主旨】

本條是關于有機溶劑生產(chǎn)與使用管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

作為一類由有機物為介質(zhì)的溶劑，有機溶劑的分子量不大，在常溫常壓下呈液態(tài)，具有較大的揮發(fā)性，在溶解過程中，溶質(zhì)與溶劑的性質(zhì)均無改變。因為能夠溶解一些不溶于水的物質(zhì)(如油脂、蠟、樹脂、橡膠、染料等)，所以，在生活和生產(chǎn)中應用廣泛，常存在于涂料、黏合劑、漆和清潔劑中。有機溶劑的種類較多，按其化學結構可分為10大類:①芳香烴類:苯、甲苯、二甲苯等;②脂肪烴類:戊烷、己烷、辛烷等;③脂環(huán)烴類:環(huán)己烷、環(huán)己酮、甲苯環(huán)己酮等;④鹵化烴類:氯苯、二氯苯、二氯甲烷等;⑤醇類:甲醇、乙醇、異丙醇等;⑥醚類:乙醚、環(huán)氧丙烷等;⑦酯類:醋酸甲酯、醋酸乙酯、醋酸丙酯等;⑧酮類:丙酮、甲基丁酮、甲基異丁酮等;⑨二醇衍生物:乙二醇單甲醚、乙二醇單乙醚、乙二醇單丁醚等;⑩其他:乙腈、吡啶、苯酚等。其中，苯乙烯、四氯乙烯、三氯乙烯、乙烯乙二醇醚和三乙醇胺等是經(jīng)常使用的有機溶劑。多數(shù)有機溶劑對人體具有毒性，其危害主要體現(xiàn)在以下方面:(1)神經(jīng)毒性傷害。脂肪烴(正己烷、戊烷、汽油)、芳香烴(苯、苯乙烯、丁基甲苯、乙烯基甲苯)、氯化烴(三氯乙烯、二氯甲烷)，以及二硫化碳、磷酸三鄰甲酚等脂溶性較強的溶劑具有這種傷害性。其對神經(jīng)系統(tǒng)的損害大致有三種類型:第一種為中毒性神經(jīng)衰弱和植物神經(jīng)功能紊亂。病人可有頭暈、頭痛、失眠、多夢、嗜睡、無力、記憶力減退、食欲不振、消瘦，以及多汗、情緒不穩(wěn)定，心跳加速或減慢、血壓波動、皮膚溫度下降或雙側肢體溫度不對稱等表現(xiàn)。第二種為中毒性末梢神經(jīng)炎。大部分首先表現(xiàn)為感覺型，其次為混合型?？捎兄寺槟?、感覺減退、刺痛、四肢無力、肌肉萎縮等表現(xiàn)。第三種為中毒性腦病，比較少見，見于二硫化碳、苯、汽油等有機溶劑的嚴重急性、慢性中毒。(2)血液毒性傷害。以芳香烴，特別是苯最常見。苯達到一定劑量即可抑制骨髓造血功能，往往先有白細胞減少，然后血小板減少，最后紅細胞減少，成為全血細胞減少。個別接觸苯的敏感者，可發(fā)生白血病。(3)肝腎毒性傷害。多見于氯代烴類有機溶劑，如氯仿、四氯化碳、三氯乙烯、四氯乙烯、三氯丙烷、二氯乙烷等中毒。中毒性肝炎的病理改變主要是脂肪肝和肝細胞壞死。臨床上可有肝區(qū)痛、食欲不振、無力、消瘦、肝脾腫大、肝功能異常等表現(xiàn)。有機溶劑引起的腎損害多見為腎小管型，產(chǎn)生蛋白尿，腎功能呈進行性減退。(4)皮膚黏膜刺激傷害。多數(shù)有機溶劑均有程度不等的皮膚黏膜刺激作用，但以酮類和酯類為主?？梢鸷粑姥装Y、支氣管哮喘、接觸性和過敏性皮炎、濕疹、結膜炎等。

正是因為有機溶劑有如此之大的危害性，所以，包括大氣污染防治法在內(nèi)的相關政策法律一直將其作為一個重點問題予以規(guī)范，新修訂的《條例》也遵循了這一思路，對有機溶劑生產(chǎn)與使用管理問題進行了明確規(guī)定，主要內(nèi)容如下:(1)對有機溶劑泄漏檢測與修復作出明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的《條例》第三十六條第一款的規(guī)定，“石油、化工以及其他生產(chǎn)和使用有機溶劑的單位，應當建立泄漏檢測與修復制度，對管道、設備進行日常維護、維修”。(2)對有機溶劑泄漏收集處理作出明確規(guī)定。除對有機溶劑泄漏檢測與修復作出規(guī)定外，新修訂的《條例》進一步規(guī)定，“石油、化工以及其他生產(chǎn)和使用有機溶劑的單位”應“及時收集處理泄露物料”。(3)對油氣回收問題作出專門規(guī)定。所謂油氣回收，是指在裝卸汽油和給車輛加油的過程中，將揮發(fā)的油氣收集起來。油氣回收不僅有助于防止油氣揮發(fā)造成大氣污染，消除安全隱患，而且有利于提高對能源的利用率，減小經(jīng)濟損失，從而得到可觀的效益回報。正是基于油氣回收在能源利用的經(jīng)濟性、大氣污染防治方面的重要性，新修訂的《條例》對油氣回收問題進行了專門規(guī)定，主要體現(xiàn)在兩個方面:一是對于新建儲油庫、儲氣庫、加油加氣站以及新登記油罐車、氣罐車，應當按照國家標準配套安裝油氣回收系統(tǒng)并正常使用;二是對于已建儲油庫、儲氣庫、加油加氣站以及在用油罐車、氣罐車，則應當按照國家規(guī)定的標準和期限完成油氣回收綜合治理。

雖然原《條例》對有機溶劑生產(chǎn)與使用管理問題并沒有進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法對有機溶劑生產(chǎn)與使用管理問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個方面:一是對生產(chǎn)、進口、銷售和使用低毒、低揮發(fā)性有機溶劑的行為進行了倡導性規(guī)定，新修訂的大氣污染防治法第四十四條第二款規(guī)定，“國家鼓勵生產(chǎn)、進口、銷售和使用低毒、低揮發(fā)性有機溶劑”。二是對有機溶劑生產(chǎn)和使用的具體行為進行了規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第四十七條規(guī)定:“石油、化工以及其他生產(chǎn)和使用有機溶劑的企業(yè)，應當采取措施對管道、設備進行日常維護、維修，減少物料泄漏，對泄漏的物料應當及時收集處理。儲油儲氣庫、加油加氣站、原油成品油碼頭、原油成品油運輸船舶和油罐車、氣罐車等，應當按照國家有關規(guī)定安裝油氣回收裝置并保持正常使用?！?/p>

第三節(jié)　揚塵污染防治

第三十七條　從事各類工程建設等施工活動以及物料運輸、堆放和其他產(chǎn)生揚塵污染物的建設單位和施工單位，應當向所在地人民政府負責監(jiān)督管理揚塵污染防治的主管部門備案，并采取措施防止產(chǎn)生揚塵污染。

【本條主旨】

本條是關于揚塵污染防治備案管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

一般認為，所謂揚塵是指因風力、土地裸露、建設施工、物料運輸與堆放等自然原因和人為活動而使地面上的塵土飛揚進入大氣而形成的粉塵顆粒物，揚塵又有一次揚塵和二次揚塵之分。作為大氣顆粒物污染的重要來源之一，^[54]地面揚塵的形成方式多種多樣，而當它進入空氣飄浮在空中就形成了大氣污染顆粒物。研究表明，城市中揚塵的形成主要可歸結為五個來源:由交通運輸引起的鋪設道路或未鋪設道路揚塵;在裸露地表上產(chǎn)生的風蝕揚塵;散裝物質(zhì)的裝卸與搬運引起的堆場揚塵;由建筑施工操作引起的工地揚塵;工業(yè)生產(chǎn)活動中的無組織排放。煤炭、道路浮土、耕地土壤、城市裸露地面、綠化超高土、砂石、灰土、灰漿、灰膏、建筑垃圾、工程渣土等，都屬于易產(chǎn)生揚塵污染的物料。揚塵不僅會增加空氣中總懸浮顆粒物的數(shù)量，進而污染大氣環(huán)境，而且會直接危害人體健康，誘發(fā)支氣管炎、肺癌等疾病。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，建設工程的增多，機動車輛的增加，揚塵已經(jīng)成為大氣污染的重要污染源。河北省地處比較干燥的北方地區(qū)，氣候條件決定很容易形成地面揚塵。相關研究也證明，地面揚塵是京津冀地區(qū)大氣顆粒物污染的重要來源之一，也是造成霧霾天氣的主要成因之一。^[55]揚塵污染防治因此也成為了大氣污染防治的重要內(nèi)容，新修訂的《條例》也對揚塵污染防治問題進行了較為全面的規(guī)定，其中，揚塵污染防治備案管理是其重要內(nèi)容之一。

新修訂的《條例》對揚塵污染防治備案管理的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:(1)明確了揚塵污染防治備案管理的對象。新修訂的《條例》第三十七條的規(guī)定，“從事各類工程建設等施工活動以及物料運輸、堆放和其他產(chǎn)生揚塵污染物的建設單位和施工單位”是揚塵污染防治備案管理的法定對象，其有義務依法進行揚塵污染防治備案。(2)明確了揚塵污染防治備案管理的主體。新修訂的《條例》規(guī)定，揚塵污染防治備案管理對象所在地人民政府負責監(jiān)管揚塵污染防治的主管部門系揚塵污染防治備案管理的法定主體。另外，需要補充說明的是，在“所在地”的界定上應作廣義理解，其不能等同于公司法、民法中的“住所地”。例如，某建設公司的住所地在A地，但其工程建設地在B地，其顯然應就揚塵污染防治向B地政府主管部門進行備案，而不是向A地政府主管部門進行備案。如此處置才合乎新修訂的《條例》相關規(guī)定的目的，否則，將使揚塵污染防治備案管理制度目的落空。(3)明確了揚塵污染防治備案管理的防治措施要求。備案不是目的，是為了更好地防治揚塵污染，因此，新修訂的《條例》規(guī)定“從事各類工程建設等施工活動以及物料運輸、堆放和其他產(chǎn)生揚塵污染物的建設單位和施工單位”除應依法向主管部門進行備案外，還應“采取措施防止產(chǎn)生揚塵污染”。

雖然原《條例》沒有對揚塵污染防治備案管理問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第六十九條第二款規(guī)定，“從事房屋建筑、市政基礎設施建設、河道整治以及建筑物拆除等施工單位，應當向負責監(jiān)督管理揚塵污染防治的主管部門備案”。較之于新修訂的大氣污染防治法的規(guī)定，新修訂的《條例》創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面:一是對揚塵污染防治備案管理的對象進行了擴大，即不再限于工程建設施工活動或施工單位，“物料運輸、堆放和其他產(chǎn)生揚塵污染物的建設單位和施工單位”也應依規(guī)定向主管部門進行備案。二是對工程建設施工活動或施工單位進行了總括式規(guī)定，即沒有再單獨列舉具體的工程建設施工活動或施工單位，而是規(guī)定從事各類工程建設等施工活動或單位都應依規(guī)定向主管部門進行備案。三是對揚塵污染防治措施的采用進行了規(guī)定，即法律所明確規(guī)定施工活動或施工單位除必須依法依規(guī)進行備案外，還應“采取措施防止產(chǎn)生揚塵污染”。

第三十八條建設單位應當將施工揚塵污染防治費用納入工程預算，并在施工合同中明確施工單位揚塵污染防治責任，施工單位應當制定具體施工揚塵污染防治方案并負責實施。

建設單位和施工單位應當遵守下列規(guī)定:

(一)開工前，在施工現(xiàn)場周邊設置圍擋并進行維護;暫未開工的建設用地，對裸露地面進行覆蓋;超過三個月未開工的，應當采取臨時綠化等防塵措施;

(二)在施工現(xiàn)場出入口公示施工現(xiàn)場負責人、環(huán)保監(jiān)督員、揚塵污染控制措施、舉報電話等信息;

(三)在施工現(xiàn)場出口處設置車輛沖洗設施并配套設置排水、泥漿沉淀設施，施工車輛不得帶泥上路行駛，施工現(xiàn)場道路以及出口周邊的道路不得存留建筑垃圾和泥土;

(四)施工現(xiàn)場出入口、主要道路、加工區(qū)等采取硬化處理措施;

(五)在施工工地內(nèi)堆放水泥、灰土、砂石等易產(chǎn)生揚塵污染的物料，以及工地堆存的建筑垃圾、工程渣土、建筑土方應當采取遮蓋、密閉或者其他抑塵措施;

(六)裝卸和運輸渣土、砂石、建筑垃圾等易產(chǎn)生揚塵污染物料的，應當采取完全密閉措施;

(七)出現(xiàn)重污染天氣狀況時，施工單位應當停止土石方作業(yè)、拆除工程以及其他可能產(chǎn)生揚塵污染的施工建設行為。

【本條主旨】

本條是關于建設(施工)單位揚塵污染防治的規(guī)定。

【修改提示】

本條是對原《條例》相關規(guī)定(第十八條)的全面修訂，其主要體現(xiàn)在以下方面:一是明確了施工單位揚塵污染防治的法定責任;二是明確了施工揚塵污染防治費用的具體承擔;三是明確了建設單位和施工單位在揚塵污染防治方面的具體行為規(guī)范。

【本條釋義】

近年來，隨著城市跨越式發(fā)展的持續(xù)加速、城市建成區(qū)面積的不斷擴大、基礎設施建設力度的日益提高，因建設施工而引發(fā)的揚塵污染日益嚴重，挖掘、填埋、運輸、拆遷、粉碎、攪拌等行為都可能會引起揚塵，建設(施工)揚塵已成為大氣污染的主要污染源之一。有研究者指出，由建設施工引起的揚塵污染對空氣污染的“貢獻率”已達25%以上^[56]。建設(施工)揚塵所引起的危害主要體現(xiàn)在以下方面:(1)建設(施工)揚塵大都可以通過呼吸道進入支氣管和肺部，由此引發(fā)呼吸道疾病、肺病等疾病。(2)建設(施工)揚塵與水汽結合易形成酸雨，其中的酸性物質(zhì)會對金屬、建筑材料及文物等產(chǎn)生極強的腐蝕作用。(3)建設(施工)揚塵會導致大氣中顆粒物增多，誘發(fā)霧霾。(4)建設(施工)揚塵會對綠色植物的生長造成影響，堵塞其氣孔，影響其光合作用。并且，相比其他污染源，建筑工地污染往往毗鄰居民小區(qū)，因此建設(施工)揚塵會直接對居民出行、生活和健康產(chǎn)生嚴重影響。

正是基于建設(施工)揚塵的諸多危害以及快速增長的態(tài)勢，新修訂的《條例》將其作為揚塵污染防治的重點進行了規(guī)定。例如，新修訂的《條例》對施工單位揚塵污染防治的法定責任進行了明確規(guī)定，一方面，在施工合同中應對施工單位揚塵污染防治責任進行明確規(guī)定;另一方面，施工單位應當制定具體施工揚塵污染防治方案并負責實施。再如，新修訂的《條例》還對施工揚塵污染防治費用的承擔進行了明確規(guī)定，即“建設單位應當將施工揚塵污染防治費用納入工程預算”。在此基礎上，新修訂的《條例》主要對建設單位和施工單位在揚塵污染防治方面的具體行為進行了規(guī)范，具體內(nèi)容如下:(1)開工前，在施工現(xiàn)場周邊設置圍擋并進行維護;暫未開工的建設用地，對裸露地面進行覆蓋;超過三個月未開工的，應當采取臨時綠化等防塵措施;(2)在施工現(xiàn)場出入口公示施工現(xiàn)場負責人、環(huán)保監(jiān)督員、揚塵污染控制措施、舉報電話等信息;(3)在施工現(xiàn)場出口處設置車輛沖洗設施并配套設置排水、泥漿沉淀設施，施工車輛不得帶泥上路行駛，施工現(xiàn)場道路以及出口周邊的道路不得存留建筑垃圾和泥土;(4)施工現(xiàn)場出入口、主要道路、加工區(qū)等采取硬化處理措施;(5)在施工工地內(nèi)堆放水泥、灰土、砂石等易產(chǎn)生揚塵污染的物料，以及工地堆存的建筑垃圾、工程渣土、建筑土方應當采取遮蓋、密閉或者其他抑塵措施;(6)裝卸和運輸渣土、砂石、建筑垃圾等易產(chǎn)生揚塵污染物料的，應當采取完全密閉措施;(7)出現(xiàn)重污染天氣狀況時，施工單位應當停止土石方作業(yè)、拆除工程以及其他可能產(chǎn)生揚塵污染的施工建設行為。

此外，新修訂的大氣污染防治法第六十九條也對建設(施工)單位揚塵污染防治問題進行了規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下方面:一是防治費用安排。新修訂的大氣污染防治法規(guī)定，“建設單位應當將防治揚塵污染的費用列入工程造價”。二是責任主體界定。新修訂的大氣污染防治法規(guī)定，“在施工承包合同中明確施工單位揚塵污染防治責任，施工單位應當制定具體的施工揚塵污染防治實施方案。”三是備案管理制度。新修訂的大氣污染防治法規(guī)定，“從事房屋建筑、市政基礎設施建設、河道整治以及建筑物拆除等施工單位，應當向負責監(jiān)督管理揚塵污染防治的主管部門備案”。四是施工行為規(guī)范。新修訂的大氣污染防治法規(guī)定，“施工單位應當在施工工地設置硬質(zhì)圍擋，并采取覆蓋、分段作業(yè)、擇時施工、灑水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應當及時清運;在場地內(nèi)堆存的，應當采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋。工程渣土、建筑垃圾應當進行資源化處理”。五是施工信息公示。新修訂的大氣污染防治法規(guī)定，“施工單位應當在施工工地公示揚塵污染防治措施、負責人、揚塵監(jiān)督管理主管部門等信息”。六是臨時處置措施。新修訂的大氣污染防治法規(guī)定，“暫時不能開工的建設用地，建設單位應當對裸露地面進行覆蓋;超過三個月的，應當進行綠化、鋪裝或者遮蓋”。

第三十九條　礦產(chǎn)資源開采、加工企業(yè)應當采用減塵工藝、技術和設備，采取灑水噴淋、運輸?shù)缆酚不纫謮m措施，落實礦山生態(tài)恢復有關規(guī)定。

【本條主旨】

本條是關于礦產(chǎn)資源開采加工揚塵污染防治的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

除建設(施工)揚塵外，礦產(chǎn)資源開采加工所產(chǎn)生的揚塵也是造成大氣污染的重要來源之一，礦產(chǎn)資源的開采、加工以及運輸行為都可能產(chǎn)生揚塵。尤其是對于河北省來說，因為河北省礦產(chǎn)資源非常豐富、礦產(chǎn)資源開采加工產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，^[57]因此，對于礦產(chǎn)資源開采加工揚塵污染的治理顯得十分必要。正因如此，新修訂的《條例》對礦產(chǎn)資源開采與加工揚塵污染防治這一專門問題進行了較為全面的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下方面:一是所涉領域涵蓋開采與加工兩大環(huán)節(jié)，依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“礦產(chǎn)資源開采、加工企業(yè)”均應采取相應的揚塵污染防治措施。二是依賴手段包括工藝、技術、設備以及具體措施等多項內(nèi)容，依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，對于礦產(chǎn)資源開采和加工的揚塵污染防治，除“應當采用減塵工藝、技術和設備”外，還需要“采取灑水噴淋、運輸?shù)缆酚不纫謮m措施”。三是兼顧礦山生態(tài)恢復，依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源開采、加工企業(yè)除應采用減塵工藝、技術和設備并采取灑水噴淋、運輸?shù)缆酚不纫謮m措施外，還應“落實礦山生態(tài)恢復有關規(guī)定”。

雖然原《條例》沒有對礦產(chǎn)資源開采加工揚塵污染防治問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第四十八條第一款規(guī)定，“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等企業(yè)，應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放”。不難看出，較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》主要是對礦產(chǎn)資源開采與加工的揚塵污染防治這一專門問題進行了較為全面的規(guī)定，而對于“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥”的揚塵污染防治問題并未涉及。

第四十條　企業(yè)料堆場應當按照有關規(guī)定進行封閉，不能封閉的應當安裝防塵設施或者采取其他抑塵措施。裝卸易產(chǎn)生揚塵的物料時，應當采取密閉或者噴淋等抑塵措施。

垃圾填埋場、建筑垃圾以及渣土消納場，應當按照相關標準和要求采取抑塵措施。

【本條主旨】

本條是關于物料揚塵污染防治的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

除建設(施工)揚塵、礦產(chǎn)資源開采加工揚塵外，物料揚塵也是大氣污染的重要來源，不合理的堆放和運輸都可能會產(chǎn)生揚塵。新修訂的《條例》對物料揚塵污染的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:(1)對企業(yè)料堆場的封閉及相應處置措施進行了明確規(guī)定。對料堆進行覆蓋、對料堆場進行封閉是有效治理料堆揚塵污染的重要措施之一，該措施簡單有效。正因為如此，新修訂的《條例》對料堆場的封閉進行了明確規(guī)定，即“企業(yè)料堆場應當按照有關規(guī)定進行封閉”。所謂封閉，就是要確保物料的堆放、運輸?shù)纫诜忾]空間中進行，以避免在此過程中，細微顆粒向大氣傳播，形成揚塵污染。此外，新修訂的《條例》還進一步規(guī)定，對于不能封閉的企業(yè)料堆場，“應當安裝防塵設施或者采取其他抑塵措施”。此處的“抑塵措施”是廣義上的，包括一切能夠起到抑制揚塵的措施，其包括且不限于以下措施:在堆場周邊配備高于堆存物料的圍擋、防風抑塵網(wǎng)等設施;配置車輛清洗專用設施;根據(jù)物料類別采取相應的覆蓋、噴淋和圍擋等防風抑塵措施;對露天裝卸物料所采取的灑水、噴淋等抑塵措施;在裝料、卸料處所配備的吸塵、噴淋等防塵設施。(2)對物料裝卸過程中的揚塵污染防治進行了明確規(guī)定。物料的裝卸也極易誘發(fā)揚塵污染，為應對這一問題，新修訂的《條例》對其進行了明確規(guī)定，即“裝卸易產(chǎn)生揚塵的物料時，應當采取密閉或者噴淋等抑塵措施”。

雖然原《條例》沒有對該問題進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法對物料揚塵污染防治問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:一是對物料裝卸過程中的揚塵污染防治進行了規(guī)定，新修訂的大氣污染防治法第七十條第二款規(guī)定，“裝卸物料應當采取密閉或者噴淋等方式防治揚塵污染”。二是對物料貯存過程中的揚塵污染防治進行了規(guī)定，新修訂的大氣污染防治法第七十二條第一款規(guī)定，“貯存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚塵的物料應當密閉;不能密閉的，應當設置不低于堆放物高度的嚴密圍擋，并采取有效覆蓋措施防治揚塵污染”。三是對特殊場所的揚塵污染防治進行了規(guī)定，新修訂的大氣污染防治法第七十二條第二款規(guī)定，“碼頭、礦山、填埋場和消納場應當實施分區(qū)作業(yè)，并采取有效措施防治揚塵污染”。四是對工業(yè)企業(yè)內(nèi)部物料揚塵污染防治進行了規(guī)定。新修訂的大氣污染防治法第四十八條第二款規(guī)定，“工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)應當采取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內(nèi)部物料的堆存、傳輸、裝卸等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的粉塵和氣態(tài)污染物的排放”。較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》在物料揚塵污染防治問題上進行了一定創(chuàng)新。例如，新修訂的《條例》對于建筑垃圾的揚塵污染防治進行了專門規(guī)定，即“應當按照相關標準和要求采取抑塵措施”。

第四十一條　城鎮(zhèn)道路應當使用低塵機械化濕式清掃作業(yè)方式，進行降塵或者沖洗;采用人工方式清掃的，應當符合作業(yè)規(guī)范，減少揚塵。

運輸渣土、砂石、建筑垃圾等易產(chǎn)生揚塵污染物料的車輛應當密閉，物料不得沿途散落或者飛揚，并按照規(guī)定路線行駛。

【本條主旨】

本條是關于城鎮(zhèn)道路揚塵污染防治的規(guī)定。

【修改提示】

本條是對原《條例》相關規(guī)定(第十八條、第十九條)的修訂，并主要體現(xiàn)為對城鎮(zhèn)道路揚塵污染防治問題的全面“強化”:一是明確了運輸車輛的密閉處置和依規(guī)定線路行駛的法定義務;二是對城鎮(zhèn)道路清掃方式作出了具體性規(guī)定。

【本條釋義】

除建設(施工)揚塵、礦產(chǎn)資源開采加工揚塵以及物料揚塵外，道路揚塵也是大氣污染的重要來源。“車輛一過，塵土彌漫;大風一起，天昏地暗”是對道路揚塵污染外在表現(xiàn)的典型描述。道路揚塵形成的機理主要有二:一是道路積塵在一定動力作用下進入大氣進而形成揚塵污染。典型的例子就是，道路表面所覆蓋的積塵在風力這一自然力或車輛行駛這一人為原因的作用下，脫離道路表面而進入大氣。二是外來揚塵源因風力或車輛顛簸等人為原因作用而進入大氣形成揚塵污染。典型例子就是，運輸物料的車輛因高速行駛、路面顛簸而使部分細小粉塵進入大氣進而造成揚塵污染。當前，道路揚塵已經(jīng)成為城市揚塵污染的主要污染源之一。

新修訂的《條例》對于道路揚塵污染進行了較為細致和完善的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下方面:一是對于道路清掃作業(yè)方式進行了詳細規(guī)定。從道路揚塵污染治理的已有實踐來看，改進道路清掃方式是一項有效的措施。例如，應采取灑水控塵、減少積塵的濕式清掃方式，不斷提升道路保潔水平，以避免道路揚塵污染的產(chǎn)生。新修訂的《條例》首倡“低塵機械化濕式清掃作業(yè)方式”，依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“城鎮(zhèn)道路應當使用低塵機械化濕式清掃作業(yè)方式，進行降塵或者沖洗”;同時，對于人工清掃方式進行規(guī)范，即“采用人工方式清掃的，應當符合作業(yè)規(guī)范，減少揚塵”。二是對道路運輸污染防治問題進行了規(guī)定。從揚塵污染治理的實際情況來看，運輸車輛撒漏是造成道路揚塵污染的一個重要原因，因此，應嚴格運輸車輛管理，盡量減少物料遺撒或泄漏。例如，運輸渣土、石料、水泥、煤炭、垃圾等物料的車輛，應當采取篷蓋、密閉等措施，不得超量裝載和超速行駛，防止在運輸過程中出現(xiàn)物料遺撒或泄漏，從而減少因車輛碾壓而產(chǎn)生的道路揚塵污染。^[58]依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，“運輸渣土、砂石、建筑垃圾等易產(chǎn)生揚塵污染物料的車輛應當密閉，物料不得沿途散落或者飛揚，并按照規(guī)定路線行駛”。

新修訂的大氣污染防治法也對城鎮(zhèn)道路揚塵污染防治問題進行了規(guī)定，該法第七十條第一款規(guī)定，“運輸煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車輛應當采取密閉或者其他措施防止物料遺撒造成揚塵污染，并按照規(guī)定路線行駛”;該法第七十條第三款規(guī)定，“城市人民政府應當加強道路、廣場、停車場和其他公共場所的清掃保潔管理，推行清潔動力機械化清掃等低塵作業(yè)方式，防治揚塵污染”。較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》在相關方面的規(guī)定更為細致、完善。例如，對于機械化清掃作業(yè)方式的規(guī)定，新修訂的《條例》除對“低塵”作業(yè)作出規(guī)定外，還特別強調(diào)了“濕式”方式的應用，并規(guī)定應“進行降塵或者沖洗”。此外，新修訂的《條例》還考慮到各地實際情況的不同，對人工清掃方式的運用作出了規(guī)范性要求，即“應當符合作業(yè)規(guī)范，減少揚塵”。

第四十二條　各級人民政府應當積極推動對裸露農(nóng)田和農(nóng)村荒地的治理，防治揚塵污染。

縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設、城市管理、水利等部門按照職責分別對市政河道以及河道沿線、公共用地的裸露地面以及其他城鎮(zhèn)裸露地面，進行綠化或者透水鋪裝，減輕揚塵污染。

【本條主旨】

本條是關于農(nóng)田、荒地及城鎮(zhèn)裸地揚塵污染防治的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的規(guī)定。

【本條釋義】

雖較之于建設(施工)揚塵污染、礦產(chǎn)資源開采加工揚塵污染、物料揚塵污染以及道路揚塵污染外，農(nóng)田、荒地及城鎮(zhèn)裸地揚塵污染所受到的關注度較低，但從揚塵污染防治的已有實踐來看，其亦應是揚塵污染防治所應關注的重點。新修訂的《條例》對于該問題的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下方面:一是對裸露農(nóng)田和農(nóng)村荒地的揚塵污染防治問題進行正式規(guī)定。新修訂的《條例》第四十二條第一款規(guī)定，“各級人民政府應當積極推動對裸露農(nóng)田和農(nóng)村荒地的治理，防治揚塵污染”，這是新修訂的大氣污染防治法所沒有規(guī)定的。二是對農(nóng)田、荒地及城鎮(zhèn)裸地揚塵污染防治的責任主體進行了明確規(guī)定。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法的規(guī)定，“縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設、城市管理、水利等部門”應是市政河道以及河道沿線、公共用地的裸露地面以及其他城鎮(zhèn)裸露地面揚塵污染的具體責任主體，而“各級人民政府”則是裸露農(nóng)田和農(nóng)村荒地揚塵污染防治的法定責任主體。

雖然原《條例》對農(nóng)田、荒地及城鎮(zhèn)裸地揚塵污染防治問題并沒有進行規(guī)定，但新修訂的大氣污染防治法對此問題進行了明確規(guī)定。該法第七十一條規(guī)定，“市政河道以及河道沿線、公共用地的裸露地面以及其他城鎮(zhèn)裸露地面，有關部門應當按照規(guī)劃組織實施綠化或者透水鋪裝”。由此不難看出，較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》實際上是對農(nóng)田、荒地及城鎮(zhèn)裸地揚塵污染防治的進一步完善。

第四節(jié)　機動車船和非道路移動機械污染防治

第四十三條　在用機動車船和非道路移動機械污染物排放，執(zhí)行國家和本省規(guī)定的階段性機動車船和非道路移動機械污染物排放標準。

【本條主旨】

本條是對在用機動車船和非道路移動機械污染物排放標準管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條屬于新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

作為對人為污染源排入環(huán)境的污染物濃度或總量的限量規(guī)定，污染物排放標準制度對于生態(tài)環(huán)境的保護和治理至關重要，其通過控制污染源排污量以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準或環(huán)境目標。因此，其早就被確立為環(huán)境保護基本法律制度之一。例如，1979年制定實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》第十八條就明確規(guī)定，“加強企業(yè)管理，實行文明生產(chǎn)，對于污染環(huán)境的廢氣、廢水、廢渣，要實行綜合利用、化害為利;需要排放的，必須遵守國家規(guī)定的標準;一時達不到國家標準的要限期治理;逾期達不到國家標準的，要限制企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。超過國家規(guī)定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費”。而現(xiàn)行環(huán)境保護法亦明確規(guī)定，“國務院環(huán)境保護主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術條件，制定國家污染物排放標準”;“企業(yè)事業(yè)單位應執(zhí)行國家和地方污染物排放標準”。依據(jù)污染物具體形態(tài)的不同，污染物排放標準又可以進一步分為氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)以及物理性污染物(如噪聲)等具體排放標準。現(xiàn)行大氣污染防治法不僅以專章的形式對“大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”進行了全面規(guī)定，而且對污染物排放標準的適用作出了具體規(guī)定，其中，在用機動車船和非道路移動機械污染物排放標準管理是一項重要內(nèi)容。而新修訂的《條例》對在用機動車船和非道路移動機械污染物排放標準管理的規(guī)定則主要體現(xiàn)在以下方面。

1.在用機動車污染物排放標準管理

據(jù)相關資料顯示，我國已連續(xù)多年成為世界機動車產(chǎn)銷第一大國，2014年，全國汽車產(chǎn)量、銷量分別達到2372.3萬輛和2349.2萬輛，與1980年相比，全國機動車保有量增加了33倍，達到24577.2萬輛。隨著機動車保有量的快速增長，我國城市空氣開始呈現(xiàn)出煤煙和機動車尾氣復合污染的特點，直接影響群眾健康。當前，機動車污染已成為我國空氣污染的重要來源，是造成灰霾、光化學煙霧污染的重要原因，機動車污染防治的緊迫性日益凸顯。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國機動車排放污染物4547.3萬噸，比2013年削減0.5%，其中氮氧化物(NOx)627.8萬噸，顆粒物(PM)57.4萬噸，碳氫化合物(HC)428.4萬噸，一氧化碳(CO)3433.7萬噸。^[59]而要對機動車排放污染予以控制，需首先從法律上而非通常觀念上對機動車的范圍予以準確界定。依據(jù)公安部發(fā)布的《機動車類型術語和定義(GA802—2014)》的規(guī)定，^[60]所謂機動車，是指以動力裝置驅(qū)動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程專項作業(yè)的輪式車輛，包括汽車及汽車列車、摩托車、輪式專用機械車、掛車、有軌電車、特型機動車和上道路行駛的拖拉機，但不包括雖有動力裝置但最大設計車速、整備質(zhì)量、外廓尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車。而根據(jù)原國家環(huán)保總局2005年發(fā)布的《在用機動車排放污染物檢測機構技術規(guī)范》^[61]的規(guī)定，所謂在用機動車，是指國家或地方機動車排放標準中規(guī)定的、上牌照以后的、需定期檢測的機動車。^[62]依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，對于在用機動車，其需要同時執(zhí)行國家和本省規(guī)定的階段性機動車船和非道路移動機械污染物排放標準。

從國家層面來看，目前對于在用機動車污染物排放管理的主要依據(jù)為，2016年1月環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布的《關于實施第五階段機動車排放標準的公告》。公告提出，“根據(jù)油品升級進程，分區(qū)域?qū)嵤C動車國五標準”，具體情況如下:(1)東部11個省市(北京市、天津市、河北省、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省和海南省)自2016年4月1日起，所有進口、銷售和注冊登記的輕型汽油車、輕型柴油客車、重型柴油車(僅公交、環(huán)衛(wèi)、郵政用途)，須符合國Ⅴ標準要求;(2)全國自2017年1月1日起，所有制造、進口、銷售和注冊登記的輕型汽油車、重型柴油車(客車和公交、環(huán)衛(wèi)、郵政用途)，須符合國Ⅴ標準要求;(3)全國自2017年7月1日起，所有制造、進口、銷售和注冊登記的重型柴油車，須符合國Ⅴ標準要求;(4)全國自2018年1月1日起，所有制造、進口、銷售和注冊登記的輕型柴油車，須符合國Ⅴ標準要求。^[63]有資料顯示，從國Ⅰ提至國Ⅳ，每提高一次標準，單車污染減少30%至50%。^[64]《關于實施第五階段機動車排放標準的公告》還對汽車生產(chǎn)、進口企業(yè)的責任進行了明確，即作為環(huán)保生產(chǎn)一致性管理的責任主體，汽車生產(chǎn)、進口企業(yè)應按新修訂的大氣污染防治法和有關規(guī)定，向社會公布其生產(chǎn)、進口機動車車型的排放檢驗信息和污染控制技術信息，檢驗合格方可出廠銷售，確保實際生產(chǎn)、銷售的車輛達到排放標準要求。

從省級層面來看，2016年2月，河北省環(huán)境保護廳、河北省工業(yè)和信息化廳、河北省公安廳、河北省質(zhì)量技術監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布了《關于河北省實施國家第五階段機動車排放標準的通告》，通告要求，“自2016年4月1日起，我省進口、銷售和注冊登記的輕型汽油車、輕型柴油客車和用于公交、環(huán)衛(wèi)和郵政行業(yè)的重型柴油車，應當符合國家第五階段排放標準;同時，停止進口、銷售和注冊登記不符合上述標準的車輛”。具體要求如下:(1)輕型汽油車(輕型汽油車，指的是最大總質(zhì)量為3500kg以下的汽油車)，執(zhí)行《輕型汽車污染物排放限值及測量方法(中國第五階段)》(GB18352.5—2013)標準;(2)輕型柴油客車和用于公交、環(huán)衛(wèi)和郵政行業(yè)的重型柴油車(輕型柴油客車，指的是最大總質(zhì)量為3500kg以下的柴油客車;重型柴油車，指的是最大總質(zhì)量為3500kg以上的柴油車)，執(zhí)行《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法(中國Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ階段)》(GB17691—2005)中第五階段排放標準。

2.在用機動船舶污染物排放標準管理

在用機動船舶污染物排放雖未像在用機動車污染物排放引起社會的廣泛關注，但實際上也是導致大氣污染的重要污染源之一。在用機動船舶對于大氣的污染主要體現(xiàn)為船舶發(fā)動機排放廢氣中所夾帶的氮氧化物和硫氧化物、船舶所使用的消耗臭氧物質(zhì)、船上焚燒以及所載貨物產(chǎn)生的揮發(fā)性有機化合物等。據(jù)統(tǒng)計，船舶的氮氧化物排放量已占全球總量的7%，這不僅直接影響地球的氣候，而且十分有害于人們賴以生存的大氣環(huán)境。^[65]相關調(diào)查顯示，船舶污染已成為多地港口城市大氣主要污染源。例如，上海市環(huán)境監(jiān)測中心的研究顯示，上海市船舶排放產(chǎn)生的二氧化硫和氮氧化物分別占全市排放總量的12.4%和11.6%，細顆粒物(PM2.5)則占5.6%;再如，根據(jù)深圳海事部門統(tǒng)計，2012年僅進出深圳港的遠洋船舶就有2.6萬艘次，每年約排放1.6萬噸二氧化硫，占深圳市排放總量的65.8%，是該市最大的二氧化硫排放源。^[66]而從全國的情況來看，截至2013年年底，我國擁有水上運輸船舶17.26萬艘，凈載重量2.44億噸;全球十大港口，我國占據(jù)八席，吞吐量約占全球四分之一。而由船舶運輸所帶來的環(huán)境污染問題亦日益凸顯。據(jù)測算，2013年全國船舶二氧化硫排放量約占全國排放總量的8.4%，氮氧化物排放量占11.3%。^[67]由此決定，強化對于在用機動船舶的污染物排放管理對于大氣污染的防治具有十分重要的意義。

從在用機動船舶污染物排放標準來看，長期以來，我國僅有針對船舶排放的水和固廢污染控制的標準，如《船舶污染物排放標準》(GB3552—83)，而缺失針對船舶的大氣污染控制的排放標準。這一狀況在2016年發(fā)生改變，鑒于我國港口和船舶大氣污染防治的緊迫形勢，為落實環(huán)境保護法、大氣污染防治法要求，加強船舶污染物排放控制，2016年9月，環(huán)境保護部會同質(zhì)檢總局發(fā)布了《船舶發(fā)動機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第一、二階段)》(GB15097—2016)，進而填補船舶大氣污染物排放標準空白。新標準適用于具有中國船籍在我國水域航行或作業(yè)的船舶(如內(nèi)河船、沿海船、江海直達船、海峽［渡］船和各類漁船)裝用的額定凈功率大于37kW的第1類和第2類船用發(fā)動機。額定凈功率不超過37kW的小型船舶的發(fā)動機執(zhí)行非道路移動機械排放標準(GB20891)。第3類船用發(fā)動機執(zhí)行《船用柴油機氮氧化物排放試驗及檢驗指南》(GD01)的要求。標準規(guī)定了上述船用發(fā)動機(包括主機和輔機)的型式檢驗、生產(chǎn)一致性檢查和排放耐久性要求，也規(guī)定了船舶和船機實施大修后的排放要求。適用于船機的銷售、進口和投入使用環(huán)節(jié)以及船舶的銷售、進口和登記環(huán)節(jié)。新標準是我國首次發(fā)布船舶大氣污染物排放控制國家標準。標準將分為第一階段和第二階段兩個階段實施。第一階段相當于汽車發(fā)動機和非道路發(fā)動機的第二階段排放控制水平，與我國船用發(fā)動機排放現(xiàn)狀相比，PM排放將削減70%左右，NOx排放將削減20%以上;第二階段相當于車用發(fā)動機和非道路排放的第三階段控制水平，PM和NOx將在第一階段基礎上，分別進一步降低40%和20%。新標準的實施將對所有在用船舶的SO2和PM排放有明顯的減排效益:經(jīng)估算，僅全國運輸船舶(不包括漁船)，通過提高燃油品質(zhì)，若第一階段燃料油硫含量不超過5000mg/kg，將使SO2排放每年削減約54萬噸，PM排放每年削減約4萬噸;若第二階段的燃料油硫含量降低到1000mg/kg以下，將在此基礎上，每年繼續(xù)減少SO2排放約11萬噸，減少PM排放約1萬噸。^[68]

3.非道路移動機械污染物排放標準管理

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，除機動車、機動船舶外，非道路移動機械污染物排放也已成為導致大氣污染的來源之一。根據(jù)專家測算，一臺國Ⅰ以下標準的非道路移動機械排放污染物相當于50—80輛小型汽車的污染物排放量。^[69]依據(jù)現(xiàn)行大氣污染防治法第十三條第三款的規(guī)定，所謂非道路移動機械，是指裝配有發(fā)動機的移動機械和可運輸工業(yè)設備。非道路移動機械在范圍上包括:工業(yè)鉆探設備、工程機械(包括裝載機、推土機、壓路機、瀝青攤鋪機、非公路用卡車、挖掘機、叉車等)、農(nóng)業(yè)機械(包括大型拖拉機、聯(lián)合收割機等)、林業(yè)機械、材料裝卸機械、雪犁裝備、機場地勤設備等。從實踐來看，較之于在用機動車船，非道路移動機械的管理難度較大，主要體現(xiàn)在以下方面:(1)賃用分離，疏于管理。非道路移動機械存在個體、股份和集體等多種所有制形式，還有的以個人產(chǎn)權形式加盟租賃公司，情況復雜。行業(yè)沒有形成統(tǒng)一市場，多屬無序發(fā)展，基本信息缺失。(2)晝伏夜出，摸查困難。白天交通管制較嚴，建筑和市政工地土方作業(yè)一般都在夜間進行。夜間光線暗，安全隱患大，執(zhí)法檢查條件差，還存在施工方有意躲避現(xiàn)象，這些都導致執(zhí)法摸底工作不能正常開展。(3)流動性強，監(jiān)管不力。非道路移動機械主要用于建筑和市政工地土方作業(yè)。工地土方作業(yè)一般工期較短，受天氣影響較大，流動性強。當工地土方作業(yè)時，環(huán)保部門往往不能在第一時間得到相關信息，給執(zhí)法摸底工作帶來困難。非道路移動機械難以管理的特點使其長期游離于監(jiān)管之外，在一定程度上又進一步加劇了其污染后果。

我國目前對于非道路移動機械排放實施標準管理的主要依據(jù)是2014年環(huán)保部和國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布的《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第三、四階段)》(GB20891—2014)(以下簡稱《非道路標準》)。該《非道路標準》從范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、型式核準的申請與批準、技術要求和試驗、生產(chǎn)一致性檢查、柴油機標簽、確定柴油機系族的參數(shù)、源機的選擇、標準的實施等方面對非道路移動機械排放管理問題作出了全面規(guī)定。2016年1月，環(huán)保部發(fā)布《關于實施國家第三階段非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放標準的公告》，該公告提出，“為推進非道路機械污染減排，改善大氣環(huán)境質(zhì)量”，將“分步實施《非道路標準》第三階段標準”，具體要求如下:(1)自2015年10月1日起，所有制造和銷售的非道路移動機械用柴油機，其排氣污染物排放必須符合本標準第三階段要求;(2)自2016年4月1日起，所有制造、進口和銷售的非道路移動機械不得裝用不符合《非道路標準》第三階段要求的柴油機(農(nóng)用機械除外);(3)自2016年12月1日起，所有制造、進口和銷售的農(nóng)用機械不得裝用不符合《非道路標準》第三階段要求的柴油機。

第四十四條新購置機動車應當符合本省污染物排放標準，或者經(jīng)國家認可的檢測機構檢測確認達到本省新購置機動車污染物排放標準，方可在本省辦理注冊登記或者轉入手續(xù)。

【本條主旨】

本條是關于機動車注冊登記或轉入排放達標管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，“國家對機動車實行登記制度”，即“機動車經(jīng)公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛”。對于“尚未登記的機動車”，“需要臨時上道路行駛的，應當取得臨時通行牌證”。^[70]其中，“初次申領機動車號牌、行駛證的”，“應當向機動車所有人住所地的公安機關交通管理部門申請注冊登記”;“已注冊登記的機動車所有權發(fā)生轉移的，應當及時辦理轉移登記”。并且，對于新購置機動車注冊登記或已注冊登記機動車轉移登記的，還需滿足相應條件。例如，對于新購置機動車，機動車所有人應當?shù)綑C動車安全技術檢驗機構對機動車進行安全技術檢驗，取得機動車安全技術檢驗合格證明后申請注冊登記。而為了有效控制新購置機動車對大氣的污染，將污染物排放標準達標作為新購置機動車注冊登記或已登記注冊機動車轉移登記的法定條件之一，是各國的通行做法，我國亦堅持了這一原則，新修訂的《條例》對于機動車注冊登記排放達標管理的規(guī)定就是這一原則的體現(xiàn)。

新修訂的《條例》對機動車注冊登記或轉入排放達標管理的規(guī)定是非常明確的:(1)對于新購置機動車，必須要符合本省污染物排放標準，方可在本身辦理注冊登記手續(xù);(2)對于轉入的二手機動車，必須經(jīng)國家認可的檢測機構檢測確認達到本省新購置機動車污染物排放標準，方可在本省辦理轉入手續(xù)。依據(jù)2016年2月河北省環(huán)境保護廳、河北省工業(yè)和信息化廳、河北省公安廳、河北省質(zhì)量技術監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布的《關于河北省實施國家第五階段機動車排放標準的通告》的規(guī)定，“自2016年4月1日起，我省進口、銷售和注冊登記的輕型汽油車、輕型柴油客車和用于公交、環(huán)衛(wèi)和郵政行業(yè)的重型柴油車，應當符合國家第五階段排放標準;同時，停止進口、銷售和注冊登記不符合上述標準的車輛”;“自2016年4月1日起，辦理新車注冊登記不符合通告要求的，公安機關交通管理部門不予辦理登記手續(xù);外省轉入車輛，凡未達到國家第五階段機動車排放標準的，公安機關交通管理部門不予辦理轉入手續(xù)”。^[71]

第四十五條　在用機動車應當按照國家和本省有關規(guī)定定期進行機動車污染物排放檢驗，經(jīng)檢驗合格方可上道路行駛。未經(jīng)檢驗合格的，公安機關交通管理部門不得核發(fā)安全技術檢驗合格標志。

縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以在機動車集中停放地、維修地對在用機動車的大氣污染物排放狀況進行監(jiān)督抽測，機動車集中停放地、維修地管理部門應當予以配合。

縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對在道路上行駛的機動車的污染物排放狀況，在不影響正常通行的情況下可以通過遙感監(jiān)測等手段進行監(jiān)督抽測，公安機關交通管理部門應當予以配合。

【本條主旨】

本條是關于在用機動車排污定期檢驗以及監(jiān)督抽測的規(guī)定。

【修改提示】

本條為對原《條例》相關規(guī)定(第二十四條)的全面修訂，這一修訂主要體現(xiàn)為對在用機動車排污定期檢驗以及監(jiān)督抽測的全面強化和細化。

【本條釋義】

本條是關于機動車排污定期檢驗以及監(jiān)督抽測的規(guī)定，其具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.在用機動車排污定期檢驗

機動車定期檢驗，是每個已經(jīng)取得正式號牌和行駛證的車輛在法定期限內(nèi)都必須要進行的一項檢測。依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，機動車定期檢驗至少具有以下兩種功能:(1)確保機動車行駛安全。安全技術檢驗是我國機動車定期檢驗的核心內(nèi)容所在。依據(jù)現(xiàn)行道路交通安全法實施條例第十六條的規(guī)定，“機動車應當從注冊登記之日起，按照下列期限進行安全技術檢驗:(一)營運載客汽車5年以內(nèi)每年檢驗1次;超過5年的，每6個月檢驗1次;(二)載貨汽車和大型、中型非營運載客汽車10年以內(nèi)每年檢驗1次;超過10年的，每6個月檢驗1次;(三)小型、微型非營運載客汽車6年以內(nèi)每2年檢驗1次;超過6年的，每年檢驗1次;超過15年的，每6個月檢驗1次;(四)摩托車4年以內(nèi)每2年檢驗1次;超過4年的，每年檢驗1次;(五)拖拉機和其他機動車每年檢驗1次”。機動車的安全技術檢驗，相當于給車輛做“體檢”，通過這種“體檢”，有助于消除車輛安全隱患，督促加強汽車的維護保養(yǎng)，進而減少交通事故的發(fā)生。(2)確保機動車污染物排放達標。依據(jù)新修訂的大氣污染防治法第五十三條第一款的規(guī)定，“在用機動車應當按照國家或者地方的有關規(guī)定，由機動車排放檢驗機構定期對其進行排放檢驗。經(jīng)檢驗合格的，方可上道路行駛。未經(jīng)檢驗合格的，公安機關交通管理部門不得核發(fā)安全技術檢驗合格標志”，新修訂的《條例》對于機動車定期檢驗的規(guī)定實際上是對大氣污染防治法相關規(guī)定的強調(diào)和落實。污染物排放檢驗也可以視為是對機動車的一項“體檢”，但這種“體檢”的內(nèi)容在于確定機動車在污染物排放上是否能夠達標，而目的則在于防范機動車對于大氣的污染，即當機動車在污染物排放上未能達標時，禁止其上路行駛，以避免對大氣造成污染。

2.機動車排污監(jiān)督抽測

所謂機動車排污監(jiān)督抽測，簡稱機動車排污抽檢，是指為確保機動車排污達標，在排污定期檢驗的基礎上對機動車所實施的不定期監(jiān)督檢測。依據(jù)新修訂的《條例》的規(guī)定，機動車排污抽檢制度主要包括以下內(nèi)容:(1)機動車排污抽檢的適用對象:停放于機動車集中停放地(如停車場)、維修地(如維修廠)的在用機動車和在道路上行駛的機動車;(2)機動車排污抽檢的實施主體:縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門;(3)機動車排污抽檢的協(xié)助主體:機動車集中停放地、維修地管理部門(針對于在機動車集中停放地、維修地的在用機動車)，公安機關交通管理部門(針對于在道路上行駛的機動車);(4)實施條件:對在道路上行駛的機動車的排污抽檢以不影響正常通行為前提條件;(5)實施手段:對在道路上行駛的機動車可以通過遙感監(jiān)測等手段進行排污抽檢。

第四十六條　機動車和非道路移動機械所有者或者使用者，被告知排放大氣污染物超過標準的，應當及時進行維修，經(jīng)檢驗合格后方可使用。

【本條主旨】

本條是關于機動車和非道路移動機械超標排污責任承擔的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

作為法律制度構建的核心要素之一，一般認為，法律責任就是指因違反法定義務或約定義務，或不當行使權力(權利)而由行為人所承擔的不利后果。^[72]法律責任的最大功能之一就是對于行為人的違法、違約行為予以否定性評價，進而實現(xiàn)對社會公共利益、公共秩序的應有維護和對權益受損的必要補償。正如前文所述，因機動車和非道路移動機械污染的嚴重性，所以須對機動車和非道路移動機械排污予以嚴格控制。其中，法律責任的合理設置是對機動車和非道路移動機械排污予以有效控制的關鍵環(huán)節(jié)之一。新修訂的《條例》對于機動車和非道路移動機械超標排污責任承擔問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:(1)責任主體:機動車和非道路移動機械所有者或者使用者;(2)責任內(nèi)容:及時進行維修，經(jīng)檢驗合格后方可使用。

需要補充說明的是，新修訂的《條例》對機動車和非道路移動機械超標排污責任承擔主體雖然進行了規(guī)定，即機動車和非道路移動機械所有者或者使用者，但并未明確所有者和使用者之間的責任關系，即當機動車和非道路移動機械同時存在所有者和使用者時，應由誰來承擔所規(guī)定的法律責任?依據(jù)相應法理、參照相應規(guī)定，在此情況下，亦應由所有者和使用者共同承擔相應法律責任，或者說二者對機動車和非道路移動機械超標排污行為承擔連帶責任，待履行完法定責任之后，二者再根據(jù)超標排污的具體原因來劃分責任。

第四十七條　設區(qū)的市人民政府應當優(yōu)化城市功能和布局，實施公共交通優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃，合理控制燃油機動車保有量，推廣新能源機動車，建設相應的充電站(樁)、加氣站等基礎設施，新建居民住宅小區(qū)停車位應當建設相應的充電設施;鼓勵和支持公共交通、出租車、環(huán)境衛(wèi)生、郵政、快遞等行業(yè)用車和公務用車率先使用新能源機動車。

縣級以上人民政府應當加強城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設，引導公眾綠色、低碳出行。

縣級以上人民政府有關部門應當制定高排放在用機動車、非道路移動機械治理方案并組織實施。鼓勵高排放機動車和非道路移動機械提前報廢。

【本條主旨】

本條是關于綠色交通和低碳出行的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

作為一種現(xiàn)代交通理念，綠色交通與解決環(huán)境污染問題的可持續(xù)性發(fā)展概念一脈相承，其強調(diào)交通的“綠色化”，堅持通達有序、安全舒適和低能耗、低污染的有效結合，主張建立維持城市可持續(xù)發(fā)展的交通體系，以滿足人們的交通需求，以最低的社會成本實現(xiàn)最大的交通效率，以減輕交通擁擠、減少環(huán)境污染、合理利用資源為基本原則。一般認為，所謂綠色交通，是指采取低污染運輸工具以完成交通運輸工作的生態(tài)環(huán)保型交通體系安排或交通運輸系統(tǒng)。綠色交通這一理念產(chǎn)生于20世紀90年代初，加拿大人克里斯·布拉德肖于1994年提出了綠色交通體系主張。從綠色交通的方式來看，其主要包括步行交通、自行車交通、常規(guī)公共交通和軌道交通等;從綠色交通的工具來看，其包括各種低污染車輛(如雙能源汽車、天然氣汽車、電動汽車、氫氣動力車、太陽能汽車等)和電氣化交通工具(如無軌電車、有軌電車、輕軌、地鐵等)。在支持者看來，綠色交通的實行對于生態(tài)環(huán)境的保護具有十分重要的意義，主要體現(xiàn)為減少空氣污染、減少噪聲、減少街道塵土與污垢、減少能源消耗等方面。綠色交通的實行還有助于增進個人運動與健身、減少交通肇事?lián)p失、減少交通擁擠、降低交通費用等。

作為在出行中主動采用能降低二氧化碳排放量的一種現(xiàn)代出行理念，低碳出行是低碳生活的核心內(nèi)容之一。一般認為，所謂低碳生活，是指在生活中要盡量減少所消耗的能量，特別是溫室氣體(二氧化碳)的排放量，從而減少對大氣的污染、減緩生態(tài)環(huán)境的惡化。低碳生活代表著更健康、更自然、更安全，低碳生活倡導返璞歸真地去進行人與自然的活動。低碳是提倡借助低能量、低消耗、低開支的生活方式，通過把生活所消耗的能量降到最低，從而減少二氧化碳的排放，保護地球環(huán)境，保證人類在地球上長期舒適安逸地生活和發(fā)展。當今社會，隨著人們生活水平的提高，對于普通人而言低碳生活既是一種生活方式，又是一種可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保責任。

新修訂的《條例》對于綠色交通和低碳出行的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面。

1.設區(qū)的市政府在綠色交通、低碳出行方面的法定職責

對于設區(qū)的市政府，為推進綠色交通和低碳出行，其應履行如下法定職責:(1)優(yōu)化城市功能和布局。作為一項宏觀措施，優(yōu)化城市功能和布局具有十分重要的價值，其不僅是推進綠色交通和低碳出行的根本，更是實施其他措施的基礎。因此，在推進綠色交通和低碳出行這個問題上，相應地政府需首先履行好優(yōu)化城市功能和布局這一法定職責。(2)實施公共交通優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃。理論和實踐均證明，作為一種綠色交通方式，公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點，符合低碳出行的基本理念，尤其是較之于以私家車為代表的其他交通方式，其大氣污染物排放的數(shù)量要小很多。因此，優(yōu)先發(fā)展公共交通不僅是緩解交通擁堵、轉變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務水平的必然要求，也是構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇，更有助于降低交通對于大氣環(huán)境的污染。^[73]而若要發(fā)展公共交通，首先需堅持規(guī)劃先行的基本原則，通過科學規(guī)劃公共交通線網(wǎng)布局、優(yōu)化公共交通重要節(jié)點設置、落實各種公共交通方式的功能分工、加強公共交通與其他交通方式的協(xié)調(diào)，有助于更好地發(fā)揮公共交通的作用，進而有助于實現(xiàn)防治大氣污染的目的。(3)合理控制燃油機動車保有量。機動車對于大氣的污染主要來自燃油，因此，要降低機動車對于大氣的污染，其關鍵環(huán)節(jié)就是合理控制燃油機動車的保有量。需要指出的是，燃油機動車保有量的合理控制直接關系到民眾的直接利益，因此，在相關措施的制定上一定要以科學、合理為基本要求，并要充分征求廣大公眾的意見。(4)推廣新能源機動車。所謂新能源汽車，一般是指采用新型動力系統(tǒng)，完全或主要依靠新型能源驅(qū)動的汽車，主要包括純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車等車型。發(fā)展新能源汽車不僅有助于降低汽車燃料消耗量、緩解燃油供求矛盾、減少尾氣排放、改善大氣環(huán)境，而且是有助于促進汽車產(chǎn)業(yè)技術進步和優(yōu)化升級的重要舉措。^[74]為促進新能源機動車的推廣，新修訂的《條例》對新能源機動車推廣的基礎工作進行了規(guī)定，即設區(qū)的市政府應“建設相應的充電站(樁)、加氣站等基礎設施”，而“新建居民住宅小區(qū)停車位”亦應“建設相應的充電設施”。此外，為促進新能源機動車的推廣，新修訂的《條例》還對新能源機動車的優(yōu)先發(fā)展領域進行了明確規(guī)定，即“鼓勵和支持公共交通、出租車、環(huán)境衛(wèi)生、郵政、快遞等行業(yè)用車和公務用車率先使用新能源機動車”。

2.縣級以上人民政府在綠色交通、低碳出行方面的法定職責

在綠色交通、低碳出行中，有多種交通工具和出行方式可以選擇，并且每種交通工具和出行方式在大氣污染物的排放上是不一樣的，即對于大氣環(huán)境的影響是有所不同的。其中，步行和自行車交通是最低碳的出行方式和最環(huán)保的交通工具。步行和自行車交通出行靈活、準時性高，在我國具有良好的發(fā)展基礎，是解決中短距離出行和接駁換乘的理想交通方式，是城市綜合交通不可缺少的重要組成部分。發(fā)展城市步行和自行車交通是預防和緩解交通擁堵、減少大氣污染和能源消耗的重要途徑，關系到人民群眾的生產(chǎn)生活和城市可持續(xù)發(fā)展。同時，發(fā)展城市步行和自行車交通是城市交通節(jié)能、減少碳排放和細顆粒物(PM2.5)、改善環(huán)境的重要措施。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和民眾生活的改善，在實踐中，步行和自行車出行又往往成為最后被考慮的出行方式。這里面既有民眾的責任也有政府的責任，并且在一定意義上講，政府的責任更大，其突出體現(xiàn)為道路空間資源的分配。在很多地區(qū)，道路空間總是被優(yōu)先分配給其他交通工具(如汽車)，人行道和非機動車道被占用的現(xiàn)象十分普遍，甚至許多街道就沒有非機動車道以及人行道。正是基于這樣一種實際情況，新修訂的《條例》主要從以下兩個方面對縣級以上人民政府在推進綠色交通和低碳出行問題上的職責進行了明確規(guī)定:一是應主動“加強城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設”;二是應積極“引導公眾綠色、低碳出行”。其中，城市步行和自行車交通系統(tǒng)的建設最為關鍵，其應當在保證安全的基礎上，實現(xiàn)連續(xù)性、方便性、舒適性等要求，著重處理好步行和自行車交通系統(tǒng)與公共交通系統(tǒng)的銜接，優(yōu)化換乘環(huán)境，密切車站與目的地的聯(lián)系，形成貫通一體的出行鏈，拓展公共交通覆蓋范圍，增強公共交通的吸引力，以減少機動車的使用頻次，實現(xiàn)節(jié)能減排，綠色出行的目的。

3.縣級以上政府有關部門的法定職責

正如上文所述，在用機動車和非道路移動機械是造成大氣污染的重要來源，其中，高排放在用機動車和非道路移動機械的治理就成為工作的重點所在。為解決這一問題，新修訂的《條例》主要從以下兩個方面進行相應規(guī)定:(1)要“制定高排放在用機動車、非道路移動機械治理方案并組織實施”，其目的在于降低高排放在用機動車和非道路移動機械對于大氣環(huán)境的污染;(2)要“鼓勵高排放機動車和非道路移動機械提前報廢”，這是一項“治本”措施，一旦實現(xiàn)將徹底消除高排放在用機動車和非道路移動機械的大氣污染問題。新修訂的《條例》還明確規(guī)定，高排放在用機動車和非道路移動機械治理工作的責任主體是縣級以上政府有關部門。新修訂的《條例》對于有關部門并未作出界定，但依據(jù)有關法律法規(guī)的相關規(guī)定，其應不限于環(huán)境保護行政主管部門，還應包括公安、交通運輸、商務等相關職能部門。此外，從規(guī)定的具體落實來看，對提前報廢高排放機動車和非道路移動機械的，政府應當給予一定的補貼或者獎勵，以減少高排放機動車和非道路移動機械的所有權人或者使用權人的經(jīng)濟損失。

我國新修訂的大氣污染防治法也對綠色交通和低碳出行問題進行了相應規(guī)定。該法第五十條規(guī)定，“國家倡導低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”;“城市人民政府應當加強并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設置，保障人行道和非機動車道的連續(xù)、暢通”。較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》的最大貢獻就是對地方政府在此方面的職責進行了細化，并對設區(qū)的市政府和縣級以上政府的職責進行了區(qū)別性規(guī)定，這顯然更有利于推進綠色交通和低碳出行工作的開展，同時，責任主體的明確也就意味著為追責機制的啟動奠定了必要基礎。

第四十八條　本省嚴格執(zhí)行在用機動車檢驗方法和排放限值，配套供應合格的車用燃油，推動區(qū)域機動車排放污染監(jiān)管協(xié)同。

禁止生產(chǎn)、進口、銷售、使用不符合國家標準和京津冀區(qū)域使用要求的車用燃料。

【本條主旨】

本條是關于在用機動車檢驗方法和排放限值執(zhí)行、合格車用燃油供應和機動車排污區(qū)域協(xié)同監(jiān)管的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

本條是關于在用機動車檢驗方法和排放限值執(zhí)行、合格車用燃油供應和機動車排污區(qū)域協(xié)同監(jiān)管的規(guī)定，主要內(nèi)容如下。

1.在用機動車檢驗方法和排放限值的執(zhí)行

機動車檢驗方法的規(guī)范適用和機動車排放限值的嚴格執(zhí)行是治理機動車大氣污染的關鍵環(huán)節(jié)所在，因此，新修訂的《條例》對該問題予以再次強調(diào)，即“本省嚴格執(zhí)行在用機動車檢驗方法和排放限值”。目前關于在用機動車檢驗方法和排放限值的規(guī)定主要包括:《點燃式發(fā)動機汽車排氣污染物排放限值及測量方法(雙怠速法就簡易工況法)》(GB7258—2012)、《車用壓燃式發(fā)動機和壓燃式發(fā)動機汽車排氣煙度排放限值及測量方法》(GB3847—2005)、《摩托車和輕便摩托車排氣污染物排放限值及測量方法(雙怠速法)》(GB14621—2011)、《摩托車和輕便摩托車排氣煙度排放限值及測量方法》(GB19758—2005)^[75]、《農(nóng)用運輸車自由加速煙度排放限值及測量方法》(GB18322—2002)、《確定點燃式發(fā)動機在用汽車簡易工況法徘汽污染物排放限值的原則和方法》(HJ/T240—2005)、《確定壓燃式發(fā)動機在用汽車加載減速法排氣煙度排放限值的原則和方法》(HJ/T241—2005)等。

2.合格車用燃油供應

機動車對于大氣的污染主要來源于燃油的燃燒，而不同標準的燃油在構成上是有所差別的(主要體現(xiàn)為硫、錳、烯烴等含量的不同)，由此導致對大氣污染的程度亦有所不同。2013年12月18日，由國家質(zhì)檢總局、國家標準委組織制定的第五階段車用汽油國家標準(GB17930—2013)發(fā)布并開始實施，過渡期截至2017年年底，2018年1月1日起在全國范圍內(nèi)供應國V標準車用汽油。該標準是在參考歐洲標準基礎上，經(jīng)專家反復試驗驗證，并在征求環(huán)保、汽車和石化行業(yè)意見以及網(wǎng)上廣泛征求社會各界意見的基礎上，經(jīng)商國務院有關部委最終確定。

與第四階段車用汽油國家標準相比較，國V標準最主要的變化可以概括為“三減、二調(diào)、一增加”。所謂“三減”，是指將硫含量指標限值由第四階段的50ppm降為10ppm(降低了80%)，將錳含量指標限值由第四階段的8mg/L降低為2mg/L(禁止人為加入含錳添加劑)，將烯烴含量由第四階段的28%降低到24%。所謂“二調(diào)”，是指對蒸氣壓和牌號的調(diào)整。其中，冬季蒸氣壓下限由第四階段的42kPa提高到45kPa，夏季蒸氣壓上限由第四階段的68kPa降低為65kPa，并規(guī)定廣東、廣西和海南全年執(zhí)行夏季蒸氣壓。同時，考慮到第五階段車用汽油由于降硫、禁錳引起的辛烷值減少，以及我國高辛烷值資源不足的情況，結合我國煉油工業(yè)實際，該標準將國V車用汽油牌號由90號、93號、97號分別調(diào)整為89號、92號、95號，并在標準附錄中增加了98號車用汽油的指標要求。所謂“一增加”，是指國V標準還首次規(guī)定了密度指標，其值為20℃時720—775kg/m3，以進一步保證車輛燃油經(jīng)濟性相對穩(wěn)定。國V標準的制定既考慮了我國當前和今后一個時期大氣污染防治和空氣質(zhì)量改善的迫切要求，也考慮了我國車用汽油產(chǎn)品生產(chǎn)、儲運和使用的現(xiàn)狀，以及油品生產(chǎn)企業(yè)的技術改造和汽車排放控制技術的需求，主要指標與歐洲現(xiàn)行標準水平相當，滿足了我國第五階段汽油車污染物排放標準的要求。據(jù)測算，國V標準實施后將大幅減少車輛污染物排放量，預計在用車每年可減排氮氧化物約30萬噸，新車5年累計可減排氮氧化物約9萬噸。^[76]2016年3月5日，十二屆全國人大四次會議開幕，國務院總理李克強作政府工作報告，李克強總理在部署2016年重點工作時強調(diào)，要全面推廣車用燃油國V標準。新修訂的《條例》對于合格車用燃油配套供應的規(guī)定，有利于從根本上治理機動車大氣污染問題。

3.推動區(qū)域機動車排放污染物的監(jiān)管協(xié)同

對機動車排放污染物的監(jiān)管協(xié)同，包括省內(nèi)不同轄區(qū)內(nèi)相同部門對機動車監(jiān)管的協(xié)同，也包括省內(nèi)不同轄區(qū)內(nèi)不同部門對機動車監(jiān)管的協(xié)同，還包括相同區(qū)域內(nèi)不同部門之間對機動車排放污染物的監(jiān)管協(xié)同。霧霾之下，任何地方都無法獨善其身。對于河北而言，作為大氣污染防治的重點地區(qū)，大氣污染的治理必須秉持協(xié)同治理的基本理念，實現(xiàn)京津冀及周邊地區(qū)的一致行動，唯有如此，才能順利實現(xiàn)大氣污染防治的既定目標。而在大氣污染區(qū)域的協(xié)同防治中，機動車大氣污染無疑是重點問題之一，而機動車排污區(qū)域協(xié)同監(jiān)管則是關鍵環(huán)節(jié)之一。因此，新修訂的《條例》關于“推動區(qū)域機動車排放污染監(jiān)管協(xié)同”的規(guī)定對河北省大氣污染防治工作的有效開展、順利實施具有十分重要的意義。

第四十九條船舶向大氣排放污染物，應當符合有關排放標準，遵守排放控制區(qū)要求。

船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電。新建碼頭應當規(guī)劃、設計和建設岸基供電設施;已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造。

【本條主旨】

本條是關于船舶排污管理以及岸電優(yōu)先使用的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

正如前文所述，在用機動船舶大氣污染物的排放也是造成大氣污染的重要原因之一。從全球來看，機動船舶的氮氧化物排放量已占全球總量的7%;^[77]從全國的情況來看，相關數(shù)據(jù)，2013年全國船舶二氧化硫排放量約占全國排放總量的8.4%，氮氧化物排放量占11.3%。^[78]研究表明，船舶燃用高含硫量劣質(zhì)燃油是造成污染物排放的最大影響因素。目前，中國船用燃料消耗中有60%—65%為船用燃料油，少量用輕柴油(普通柴油)。根據(jù)《船用燃料油》(GB/T17411—2012)標準，目前，中國的船用燃料油硫含量在1%—3.5%(10000—35000ppm)，是國四柴油(含硫量50ppm)的200—700倍。使用高硫油的船舶如同燒著劣質(zhì)煤、沒有尾氣處理裝置的“移動火電廠”。^[79]而對于河北省而言，作為沿海省份，機動船舶對于大氣環(huán)境的污染也十分嚴重?；诖?，新修訂的《條例》第四十九條主要從以下兩個方面對機動船舶大氣污染防治問題進行了規(guī)定。

1.對船舶排污管理進行明確規(guī)定

新修訂的《條例》對船舶排污管理的規(guī)定主要包括以下兩點。

(1)“船舶向大氣排放污染物，應當符合有關排放標準”。2016年8月30日，環(huán)境保護部會同質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布了《船舶發(fā)動機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第一、二階段)》(GB15097—2016)，這是中國首次發(fā)布船舶大氣污染物排放控制國家標準。^[80]新標準適用于具有中國船籍在我國水域航行或作業(yè)的船舶(如內(nèi)河船、沿海船、江海直達船、海峽［渡］船和各類漁船)裝用的額定凈功率大于37kW的船用發(fā)動機。額定凈功率不超過37kW的小型船舶的發(fā)動機執(zhí)行非道路移動機械排放標準(GB20891)。標準規(guī)定了上述船用發(fā)動機(包括主機和輔機)的型式核準、生產(chǎn)一致性檢查和排放耐久性要求，也規(guī)定了船舶和船機實施大修后的排放要求。適用于船機的銷售、進口和投入使用環(huán)節(jié)以及船舶的銷售、進口和登記環(huán)節(jié)。新標準控制范圍不包括遠洋船舶，遠洋運輸船舶執(zhí)行MARPOL公約(《國際防止船舶造成污染公約》)的規(guī)定。標準還規(guī)定了排放耐久性要求。一般船舶(娛樂船舶除外)均應在10000小時或10年(以先到者為準)內(nèi)排放滿足標準要求。另外，該標準不包括游艇等裝用的汽油機，環(huán)境保護部將適時制定船用汽油機的排放標準。總體來說，該標準主要是針對新定型和新生產(chǎn)的船用發(fā)動機，目的是從源頭上控制污染物排放的增長，削減新增船舶的污染物排放量。根據(jù)安排，標準將分兩個階段實施。第一階段相當于汽車發(fā)動機和非道路發(fā)動機的第二階段排放控制水平，與我國船機排放現(xiàn)狀相比，PM排放將削減70%左右，NOx排放將削減20%以上;第二階段相當于車機和非道路排放的第三階段控制水平，PM和NOx將在第一階段基礎上，分別進一步降低40%和20%。與發(fā)達國家相比，第一階段與目前歐洲實施的標準相當，第二階段與美國第三階段實施的標準相當。^[81]因此，新標準的發(fā)布對于加強船舶污染物排放控制、防止船舶大氣污染具有十分重要的意義。但需要指出的是，根據(jù)《關于發(fā)布〈船舶發(fā)動機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第一、二階段)〉等五項國家污染物排放標準的公告》的規(guī)定，雖然新標準將于2018年7月1日才開始正式實施，但自新標準發(fā)布之日起，可依據(jù)新標準進行型式檢驗，而目前適用的標準是《船用柴油機排氣排放污染物測量方法》(GB/T15097—2008)^[82]。

(2)“船舶向大氣排放污染物”，“遵守排放控制區(qū)要求”。作為控制船舶大氣污染的重要措施之一，一般認為，排放控制區(qū)制度源于1997年的空氣污染防止國際會議。該會議通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL公約)1997年議定書及8個決議案，議定書納入了“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”并使之成為公約附則Ⅵ。該附則不僅對船舶廢氣中的硫氧化物排放含量作了限制，規(guī)定了燃油中硫含量的全球上限，還規(guī)定了硫氧化物排放控制區(qū)(SECA)。^[83]2015年12月2日，交通運輸部正式印發(fā)了《珠三角、長三角、環(huán)渤海(京津冀)水域船舶排放控制區(qū)實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。其目的在于，“貫徹實施《中華人民共和國大氣污染防治法》，推進綠色航運發(fā)展和船舶節(jié)能減排，減少船舶在我國重點區(qū)域的大氣污染物排放”;其目標在于，通過設立船舶大氣污染物排放控制區(qū)，控制我國船舶硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放，改善我國沿海和沿河區(qū)域特別是港口城市的環(huán)境空氣質(zhì)量，為全面控制船舶大氣污染奠定基礎;其適用對象為在排放控制區(qū)內(nèi)航行、停泊、作業(yè)的船舶，但軍用船舶、體育運動船艇和漁業(yè)船舶除外。自2016年1月1日起，排放控制區(qū)內(nèi)有條件的港口，可以實施高于現(xiàn)行排放控制要求的措施，包括船舶靠岸停泊期間使用硫含量不高于0.5%的燃油?！秾嵤┓桨浮芬螅?017年1月1日起，船舶在排放控制區(qū)內(nèi)的核心港口區(qū)域靠岸停泊期間(靠港后的一小時和離港前的一小時除外)，應使用硫含量不高于0.5%的燃油;自2018年1月1日起，這一要求擴大至排放控制區(qū)內(nèi)所有港口內(nèi)靠岸停泊的船舶;自2019年1月1日起，擴大至進入排放控制區(qū)的所有船舶。^[84]經(jīng)初步測算，到2020年，三大水域船舶硫氧化物和顆粒物將比2015年分別下降約65%和30%。^[85]

2.對靠港船舶優(yōu)先使用岸電進行明確規(guī)定

對于船舶而言，其相關設備用電的滿足來自船舶輔助發(fā)電系統(tǒng)，但這是以燃油消耗為代價的，不僅導致能源的耗費，而且還會對大氣造成污染。而岸電則是建設于港口的岸上電源，其在船舶靠岸后能夠起到替代船舶輔助發(fā)電系統(tǒng)的作用。有研究表明，在船舶靠岸后，以岸電系統(tǒng)替代傳統(tǒng)輔機發(fā)電，不僅可以有效減少船舶的噪聲污染和二氧化碳排放，而且還能優(yōu)化碼頭環(huán)境、降低船舶運營成本。^[86]正因為岸電使用在防治船舶大氣污染方面的優(yōu)勢，新修訂的《條例》對于靠港船舶優(yōu)先使用岸電問題進行了明確規(guī)定，即“船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電”;同時，為進一步擴大岸電的使用，新修訂的《條例》對碼頭建設方面進行了相應規(guī)定，即“新建碼頭應當規(guī)劃、設計和建設岸基供電設施;已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造”。

實際上，為防控船舶大氣污染，國家相關部委也在積極推動岸電的使用。例如，為貫徹落實《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，結合履行國際公約相關義務和我國水運發(fā)展實際，全面推進船舶與港口污染防治工作，積極推進綠色水路交通發(fā)展，2015年8月31日，交通運輸部印發(fā)了《船舶與港口污染防治專項行動實施方案(2015—2020年)》(以下簡稱《實施方案》)?！秾嵤┓桨浮凡粌H明確規(guī)定，“到2020年，主要港口90%的港作船舶、公務船舶靠泊使用岸電，50%的集裝箱、客滾和郵輪專業(yè)化碼頭具備向船舶供應岸電的能力”，而且具體指出，要“推動建立船舶使用岸電的供售電機制和激勵機制，降低岸電使用成本，引導靠港船舶使用岸電”，“開展碼頭岸電示范項目建設，加快港口岸電設備設施建設和船舶受電設施設備改造”。^[87]

第五節(jié)　其他污染防治

第五十條　禁止露天焚燒秸稈、落葉、枯草等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)，以及電子廢棄物、油氈、橡膠、塑料、皮革、瀝青、垃圾等產(chǎn)生有毒有害、惡臭或者強烈異味氣體的物質(zhì)。

【本條主旨】

本條是關于禁止露天焚燒秸稈、電子廢棄物等易造成大氣污染物質(zhì)的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

相關物質(zhì)的焚燒是造成大氣污染的重要來源之一，基于有效防治大氣污染的考慮，新修訂的《條例》對于特定物質(zhì)的焚燒問題進行了相應規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.禁止露天焚燒秸稈、落葉、枯草等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)

在秸稈、落葉及枯草等物質(zhì)的燃燒過程中會產(chǎn)生煙塵，并因此會對大氣環(huán)境造成影響，^[88]露天焚燒行為則因沒有任何過濾防護措施而對大氣環(huán)境造成的污染更為嚴重。研究發(fā)現(xiàn)，在焚燒秸稈高發(fā)期出現(xiàn)的嚴重污染天氣中，焚燒秸稈帶來的污染物對霧霾的“貢獻率”可能達20%左右。^[89]正是基于露天焚燒行為的危害性，新修訂的《條例》明確禁止露天焚燒秸稈、落葉、枯草等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。其中，秸稈焚燒行為管理尤為重要，其原因主要有以下幾個:(1)秸稈規(guī)模更大。所謂秸稈，又稱禾稈草，是指水稻、小麥、玉米等禾本科農(nóng)作物成熟脫粒后剩余的莖葉部分，其中水稻的秸稈常被稱為稻草、稻藁，小麥的秸稈則稱為麥稈。較之于落葉、枯草等物質(zhì)，秸稈的規(guī)模更大。2015年，全國糧食播種面積113340.5千公頃(170010.7萬畝)，全國糧食總產(chǎn)量62143.5萬噸(12428.7億斤)，^[90]按粒稈比1∶1.2估算，2015年全國生產(chǎn)秸稈74572.2萬噸。(2)秸稈露天焚燒可能更大。我國農(nóng)民對于農(nóng)作物秸稈的利用具有悠久的歷史，在很長一段時期內(nèi)，農(nóng)民對于秸稈的利用方式非常多元，包括作為手工藝原料(如用來編織坐墊、床墊、掃帚等家用品)、用作飼料飼養(yǎng)家畜、進行堆漚肥還田以及用作生活燃料等，甚至在有的地區(qū)，秸稈還能夠成為建筑材料(如用作房頂保溫等)。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民生活的富裕，秸稈對于農(nóng)民的價值越來越低。雖然在有的地區(qū)，秸稈還能用來制作手工藝品，但并不具有典型性;雖然秸稈還能用來作為家畜飼養(yǎng)的飼料，但對于大多數(shù)已經(jīng)不再從事家畜養(yǎng)殖的農(nóng)戶而言，其已經(jīng)失去了意義;雖然秸稈還可以用來堆漚肥還田，但所耗費的勞力、時間較多，因此，在實踐中推行得并不太好;至于秸稈的燃料功能，則因其他能源的替代而基本喪失了。因此，對于很多農(nóng)民來說，其更傾向于將秸稈“付之一炬”“一燒了之”。對于農(nóng)民而言，秸稈焚燒不僅會省去其處置秸稈的投入與麻煩，而且能夠?qū)崿F(xiàn)還肥于田的目的，秸稈焚燒所產(chǎn)生的草木灰是一種常見肥料;但對于生態(tài)環(huán)境而言，其影響是惡劣的，秸稈的大規(guī)模焚燒會造成大氣的嚴重污染。^[91]正是基于秸稈焚燒的特點和巨大危害，新修訂的《條例》明確規(guī)定，禁止露天焚燒秸稈。

正因秸稈露天焚燒的危害，我國很早就將該問題作為防治大氣污染的重點工作來抓。例如，早在1999年，國家環(huán)境保護總局、農(nóng)業(yè)部、財政部、鐵道部、交通部、中國民用航空總局就聯(lián)合制定并發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，該辦法對各級政府及其職能部門(如環(huán)境保護主管部門和農(nóng)業(yè)部門)的法定職責、秸稈禁燒區(qū)范圍以及秸稈綜合利用等關鍵問題進行明確規(guī)定?，F(xiàn)行大氣污染防治法第七十七條亦明確規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，此外，固體廢物污染環(huán)境防治法等法律也對秸稈露天焚燒問題作出了相應規(guī)定。^[92]2015年11月16日，國家發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》則對秸稈焚燒治理工作提出了具體目標，即“力爭到2020年，秸稈焚燒火點數(shù)或過火面積較2016年下降5%，在人口集中區(qū)域、機場周邊和交通干線沿線以及地方政府劃定的區(qū)域內(nèi)，基本消除露天焚燒秸稈現(xiàn)象”。^[93]但需要指出的是，對于秸稈露天焚燒并非是簡單的“一禁了之”，尤其是作為管理者的地方政府及其職能部門要注意科學引導并輔之以必要激勵，以使農(nóng)民自愿走上秸稈綜合利用之路，這才是解決秸稈露天焚燒問題的關鍵所在。

2.禁止露天焚燒電子廢棄物、油氈、橡膠、塑料、皮革、瀝青、垃圾等產(chǎn)生有毒有害、惡臭或者強烈異味氣體的物質(zhì)

第五十一條　向大氣排放汞、鉛、鉻、鎘、類金屬砷等污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當依照國家和本省相關標準要求，采取有效措施，減少污染物排放。

【本條主旨】

本條是關于重金屬物質(zhì)排放管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

所謂重金屬，一般是指比重大于5的金屬或原子量大于55的金屬，約有45種，常見的有銅、鉛、鋅、鐵、錳、鎘、汞、金、銀等。其中一部分是人體所必需的微量元素，如鐵、錳、銅、鋅，但大部分重金屬如汞、鉛、鎘等并非生命活動所必需。與一般有機化合物不同，重金屬具有富集性，其很難通過自然界本身物理的、化學的或生物的凈化，實現(xiàn)降解，進而降低或解除有害性。當生態(tài)環(huán)境中的重金屬含量超出正常范圍后，就會造成環(huán)境污染，導致環(huán)境質(zhì)量惡化，直接危害人體健康。而重金屬污染一般是指由重金屬或其化合物造成的環(huán)境污染。重金屬污染的形成主要由人為因素造成的，采礦、廢氣排放、污水灌溉和重金屬超標制品使用等行為都有可能造成重金屬污染。重金屬污染對于生態(tài)環(huán)境和人體健康的影響是非常大的，重金屬通過大氣、水、食物鏈進入人體，在人體內(nèi)與蛋白質(zhì)及各種酶發(fā)生作用，使它們失去活性，并在人體的某些器官中富集，如果超過人體所能耐受的限度，會造成人體急性或慢性中毒，具有致癌、致畸及致突變作用，對人體會造成很大的危害。^[97]重金屬污染對人身體的危害主要表現(xiàn)為“三致”:致癌、致疾、致突變。^[98]以鉛污染為例，作為可在人體和動物組織中積蓄的有毒金屬，鉛主要來源于各種油漆、涂料、蓄電池、冶煉、五金、機械、電鍍、化妝品、染發(fā)劑、釉彩碗碟、餐具、燃煤、膨化食品、自來水管等，其通過皮膚、消化道、呼吸道進入體內(nèi)與多種器官親和，主要毒性效應是貧血癥、神經(jīng)機能失調(diào)和腎損傷，易受害的人群有兒童、老人、免疫力低下人群。再以鎘污染為例，作為人體的非必要元素，鎘的毒性很大，可在人體內(nèi)積蓄，主要積蓄在腎臟，引起泌尿系統(tǒng)的功能變化，其主要來源于電鍍、采礦、冶煉、燃料、電池和化學工業(yè)等排放的廢水，鎘能夠取代骨中鈣，使骨骼嚴重軟化，骨頭寸斷，會引起胃臟功能失調(diào)，干擾人體和生物體內(nèi)鋅的酶系統(tǒng)，導致高血壓癥上升，易受害的人群是礦業(yè)工作者、免疫力低下人群。近年來，我國重金屬污染事件頻發(fā):2008年10月，廣西河池砷污染導致450人尿砷超標、4人輕度中毒;2009年8月，陜西省鳳翔縣3個村莊發(fā)生851名兒童血鉛超標事故;2010年，重金屬污染事件發(fā)生14起，其中9起是血鉛事件;2011年1—8月，全國發(fā)生11起重金屬污染事件，其中9起為血鉛事件。^[99]

重金屬污染所涉及的領域較多，除水域、土壤外，還包括大氣。因此，新修訂的《條例》對重金屬大氣污染進行明確規(guī)定具有十分重要的意義，相關規(guī)定的主要內(nèi)容如下:(1)對重金屬的范圍進行了明確界定，即主要包括汞、鉛、鉻、鎘、類金屬砷等污染物。(2)對重金屬大氣污染防治的直接責任主體進行了明確規(guī)定，“向大氣排放汞、鉛、鉻、鎘、類金屬砷等污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”是重金屬大氣污染防治的直接責任主體。(3)對重金屬大氣污染防治的具體要求作出了明確規(guī)定，即相關直接責任主體“應當依照國家和本省相關標準要求，采取有效措施，減少污染物排放”。

第五十二條　向大氣排放二噁英等持久性有機污染物或者從事廢棄物焚燒活動的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當采取減少大氣污染物排放的技術和工藝，安裝廢氣收集凈化裝置，確保大氣污染物排放達到標準要求。

【本條主旨】

本條是關于持久性有機污染物排放主體和廢棄物焚燒行為主體達標排放的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

一般認為，所謂持久性有機污染物，是指人類合成的能持久存在于環(huán)境中，通過生物食物鏈(網(wǎng))累積，并能對人類健康和生態(tài)環(huán)境造成嚴重危害的有機化學物質(zhì)。持久性有機污染物主要包括殺蟲劑(如艾氏劑、氯丹、滴滴涕、狄氏劑、異狄氏劑、七氯、六氯代苯、滅蟻靈、毒殺芬等)、工業(yè)化學品(如多氯聯(lián)苯和六氯苯)和生產(chǎn)中的副產(chǎn)品(二英和呋喃)三類。

與常規(guī)污染物不同，持久性有機污染物對人類健康危害更大，其主要體現(xiàn)在以下方面:(1)影響兒童身體正常發(fā)育。持久性有機污染物可能會使嬰兒的出生體重降低，發(fā)育不良，骨骼發(fā)育的障礙和代謝的紊亂，并可對其一生產(chǎn)生影響。(2)傷害人體神經(jīng)系統(tǒng)。持久性有機污染物會擾亂人的注意力、抑制人的免疫系統(tǒng)。(3)傷害人體生殖系統(tǒng)。持久性有機污染物會導致人體的內(nèi)分泌系統(tǒng)遭受威脅，導致男性的睪丸癌、精子數(shù)降低、生殖功能異常、新生兒性別比例失調(diào)，女性的乳腺癌、青春期提前等，并會對其后代造成永久性的影響。

正是因為持久性有機污染物的危害巨大，其一直被作為生態(tài)環(huán)境污染防治的重點工作來抓。從國際層面來看，為推動持久性有機污染物的淘汰和削減、保護人類健康和環(huán)境免受持久性有機污染物的危害，早在2001年，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)主持下，包括中國政府在內(nèi)的92個國家和區(qū)域經(jīng)濟一體化組織就簽署了《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(簡稱POPs公約)。這一公約是國際社會為保護人類免受持久性有機污染物危害而采取的共同行動，是繼《蒙特利爾議定書》后第二個對發(fā)展中國家具有明確強制減排義務的環(huán)境公約，落實這一公約對人類社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從我國的情況來看，2009年，環(huán)境保護部會同國家發(fā)展和改革委員會等10個相關管理部門聯(lián)合發(fā)布公告，于2009年5月17日全面禁止和限制了滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯的生產(chǎn)、流通、使用和進出口。^[100]

與持久性有機污染物排放相似，廢棄物焚燒活動亦會對大氣環(huán)境產(chǎn)生污染進而危及人體健康，因此，新修訂的《條例》將其放在了與持久性有機物污染排放管理同等重要的位置，新修訂的《條例》規(guī)定，“從事廢棄物焚燒活動的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當采取減少大氣污染物排放的技術和工藝，安裝廢氣收集凈化裝置，確保大氣污染物排放達到標準要求”。

第五十三條　任何單位和個人不得在所在地人民政府劃定的禁止區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品。

禁止在下列場所新建、改建、擴建排放油煙的飲食服務項目:

(一)居民住宅樓等非商用建筑;

(二)未設立配套規(guī)劃專用煙道的商住綜合樓;

(三)商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的樓層。

排放油煙的餐飲服務和經(jīng)營場所，應當按照要求安裝并正常使用油煙凈化設施，確保油煙達標排放。

【本條主旨】

本條是關于露天燒烤和餐飲油煙大氣污染防治管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

本條是關于露天燒烤和餐飲油煙大氣污染防治管理的規(guī)定，其主要內(nèi)容如下。

1.露天燒烤大氣污染防治管理

隨著人們生活的改善，露天燒烤行為日漸增多，而由此帶來的污染問題亦不容小覷，除油污、噪聲外，露天燒烤的污染主要表現(xiàn)為對大氣環(huán)境的危害。露天燒烤對于大氣環(huán)境的污染主要來自兩個方面:(1)燃料的燃燒。露天燒烤所使用的燃料多為木炭或焦炭，而木炭和焦炭的燃燒則會產(chǎn)生大量的煤煙、煤渣、煤灰，進而對空氣產(chǎn)生嚴重污染。(2)油脂、肉渣、調(diào)味品等物質(zhì)的燃燒。在露天燒烤中，不僅燃料燃燒會產(chǎn)生污染，掉在燃料中的油脂、肉渣、調(diào)味品等物質(zhì)在燃燒時也產(chǎn)生污染，各類油脂在炭火上所產(chǎn)生的濃煙，不僅氣味十分難聞，而且含有污染大氣環(huán)境的細顆粒物。

露天燒烤大都沒有排煙處理裝置，使用的燃料多為木炭或焦炭，燒烤時會產(chǎn)生大量的煙氣，而且由于不完全燃燒，不僅會產(chǎn)生一氧化碳、硫氧化物、苯并芘等物質(zhì)，還會產(chǎn)生包括PM2.5在內(nèi)的大量顆粒物，造成大氣污染。^[101]有研究結果顯示:炭剛燒熱時，PM2.5在65—80微克/立方米之間波動，空氣質(zhì)量屬于良;簡單燒烤過后，PM2.5濃度會達到86—102微克/立方米，形成輕度污染;燒烤持續(xù)一段時間后，PM2.5濃度上升至295微克/立方米，PM10則達到619微克/立方米，造成嚴重污染。露天燒烤對大氣的污染，從總量上講，雖然無法和大型的燃煤、尾氣、工業(yè)廢氣的排放相比，但對當?shù)厣鐓^(qū)的影響非常大。^[102]露天燒烤所導致的大氣污染會對人體健康產(chǎn)生直接危害，燒烤煙氣中含有一氧化碳、氮氧化物、苯并芘等物質(zhì)。其中，苯并芘是國際上公認的強致癌物，在體內(nèi)蓄積，易引發(fā)胃癌、腸癌等，而人體長期吸入這種被污染的空氣，也易誘發(fā)癌變。此外，燒烤煎炸食物散發(fā)的熱氣容易引起咽部發(fā)炎，甚至可能患上肺炎。世界衛(wèi)生組織所公布的研究結果顯示，吃燒烤等同于吸煙，1個烤雞腿等同于60支香煙的毒性，1個羊肉串等同于20支香煙的毒性。^[103]正是因為露天燒烤對于大氣污染的嚴重性，新修訂的《條例》對其進行區(qū)域限制，即“任何單位和個人不得在所在地人民政府劃定的禁止區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品”。

2.餐飲油煙大氣污染防治管理

隨著民眾生活水平的提高，與露天燒烤相似，餐飲油煙也已成為造成大氣污染的一個重要新型源頭。有研究顯示，在烹調(diào)油煙中檢測到的成分至少有200多種，主要為揮發(fā)性有機物，其中至少有數(shù)十種危害人體的健康。油煙的粒徑一般為0.01—10微米，排放進入空氣后可長時間懸浮，遇見其他物質(zhì)很容易發(fā)生反應生成PM2.5。很多研究者認為，餐飲油煙廢氣、工業(yè)廢氣和機動車尾氣已成為現(xiàn)代城市的三大“污染殺手”。中科院大氣物理研究所的研究結果顯示，京津冀地區(qū)餐飲排放占了PM2.5來源的6%，而北京地區(qū)餐飲排放則占到了PM2.5來源的13%。對于北京而言，經(jīng)過前期連續(xù)大氣污染防治控制后，工業(yè)污染已經(jīng)不是城市的主要污染源，生活產(chǎn)生的污染物所占比重越來越大，其除機動車污染外，最主要的就是餐飲油煙污染。^[104]有研究顯示，餐飲油煙對北京市大氣PM2.5的“貢獻率”為5%—10%。餐飲油煙污染對于人體的危害是非常嚴重的，油煙侵入人體呼吸道會引發(fā)疾病，患者常出現(xiàn)食欲減退、心煩、精神不振、嗜睡、疲乏無力等癥狀。此外，油煙中含有苯并芘，長期吸入這種有害物質(zhì)可誘發(fā)肺臟組織癌變。^[105]

正是因為餐飲油煙大氣污染的嚴重性，新修訂的《條例》對其作出了明確規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下兩個方面:(1)對飲食服務項目的選址要求作出了明確規(guī)定。新修訂的《條例》明確提出，禁止在居民住宅樓等非商用建筑、未設立配套規(guī)劃專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的樓層等場所新建、改建、擴建排放油煙的飲食服務項目。(2)對油煙凈化設施的安裝使用作出了明確規(guī)定。新修訂的《條例》規(guī)定，“排放油煙的餐飲服務和經(jīng)營場所，應當按照要求安裝并正常使用油煙凈化設施，確保油煙達標排放”。

第五十四條　縣級以上人民政府園林綠化部門應當采用高效、低毒、低殘留農(nóng)藥防治園林病蟲害，并合理安排施藥時間。

縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應當指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學合理施用農(nóng)藥、化肥等，降低大氣污染物排放量。

從事畜禽養(yǎng)殖、屠宰生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人，應當采取有效措施，防止周邊環(huán)境受到污染。學校、醫(yī)院、居民區(qū)等人口集中區(qū)域，禁止設置畜禽養(yǎng)殖場、屠宰場。

【本條主旨】

本條是關于園林病蟲害農(nóng)藥施用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)藥化肥施用以及家禽養(yǎng)殖屠宰等行為大氣污染防治管理的規(guī)定。

【修改提示】

本條為新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

本條是關于園林病蟲害農(nóng)藥施用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)藥化肥施用以及家禽養(yǎng)殖屠宰等行為大氣污染防治管理的規(guī)定，其主要內(nèi)容如下。

1.園林病蟲害農(nóng)藥施用行為大氣污染防治管理

園林綠化是城市現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)之一，也是城市建設的重要內(nèi)容之一。隨著我國社會經(jīng)濟的日益發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，園林綠化事業(yè)也取得了長足進步，樹木花草的種類及種植面積不斷擴大。但在花草樹木生產(chǎn)發(fā)展過程中，經(jīng)常會遭受到病蟲害的侵襲，造成花木生長不良、畸形、腐爛甚至死亡，這不僅降低花木的質(zhì)量，使其失去了觀賞價值和綠化效果，而且造成很大的經(jīng)濟損失，^[106]園林病蟲害防治問題也因此越來越凸顯。從園林病蟲害的防治現(xiàn)狀來看，化學防治仍是主要措施。有數(shù)據(jù)顯示，我國化學防治面積占整個森林病、蟲害防治面積的70%左右。在搞好預測預報的前提下，正確使用農(nóng)藥適時進行防治，一般可取得比較好的防治效果。但大量采用化學藥劑防治的負面效應也非常明顯，除了會使害蟲對化學農(nóng)藥產(chǎn)生幾十倍甚至成百上千倍的抗藥性外，還會嚴重污染土壤、水域、大氣和動植物產(chǎn)品，^[107]造成環(huán)境污染、人畜中毒。

因為化學防治的危害較大，所以近年來，河北省大力推廣以生物防治、物理防治為核心內(nèi)容的園林病蟲害綜合防治措施。同時，對化學防治的科學管理也是防范園林病蟲害防治農(nóng)藥污染的關鍵所在，而對園林病蟲害防治農(nóng)藥的規(guī)范使用更是至關重要。正是基于這種考慮，新修訂的《條例》對該問題作出了明確規(guī)定，其主要體現(xiàn)在以下方面:(1)“縣級以上人民政府園林綠化部門”是園林病蟲害防治農(nóng)藥規(guī)范使用的責任主體;(2)農(nóng)藥的科學選取是園林病蟲害防治農(nóng)藥規(guī)范使用的前提，即“縣級以上人民政府園林綠化部門應當采用高效、低毒、低殘留農(nóng)藥防治園林病蟲害”;(3)“合理安排施藥時間”是園林病蟲害防治農(nóng)藥規(guī)范使用的關鍵。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)藥化肥施用行為大氣污染防治管理

農(nóng)藥、化肥的施用是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個重要特征和必要條件，但農(nóng)藥、化肥的過量施用也會造成生態(tài)環(huán)境污染。例如，化肥的過量施用會造成土壤酸化，進而會誘發(fā)土壤重金屬離子活性的提高。有研究表明，土壤pH值每下降一個單位，重金屬鎘的活性就會提升100倍，增加骨痛病等疑難病癥的患病風險。^[108]再以尿素的施用為例，我國農(nóng)業(yè)尿素的用量是世界水平的3倍，過量的氮硝化合物，不僅使土壤鹽堿化，而且污染了水體，使其富營養(yǎng)化。^[109]作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)和施用量現(xiàn)在都是世界第一，但與此相對應的是，農(nóng)藥、化肥的利用率并不高，比發(fā)達國家要低5%—20%。^[110]據(jù)測算，每年大量施用的農(nóng)藥僅有0.1%左右可以作用于目標病蟲，99.9%的農(nóng)藥則進入生態(tài)系統(tǒng)，造成大量土壤重金屬、激素的有機污染。^[111]農(nóng)藥、化肥的過量施用不僅會對土壤造成污染，而且還會對大氣環(huán)境造成污染，尤其是農(nóng)業(yè)的過量、集中施用會對區(qū)域大氣環(huán)境造成嚴重污染。正是基于農(nóng)藥、化肥過量施用的嚴重危害，新修訂的《條例》對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)藥化肥施用行為大氣污染防治問題作出了明確規(guī)定，即“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應當指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學合理施用農(nóng)藥、化肥等，降低大氣污染物排放量”。

3.家禽養(yǎng)殖屠宰行為大氣污染防治管理

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、民眾生活水平的提高，家禽家畜的規(guī)?；B(yǎng)殖越來越普遍，由此而帶來的負面效應亦十分明顯，主要體現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境的污染。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)為家禽家畜糞便所帶來的生態(tài)環(huán)境污染。例如，家禽家畜糞便中含有大腸菌、線蟲等病菌和害蟲，未經(jīng)發(fā)酵處理直接使用會導致病蟲害的傳播、農(nóng)作物發(fā)病，對食用農(nóng)產(chǎn)品的人體健康也產(chǎn)生影響。再如，家禽家畜糞便在分解過程中產(chǎn)生甲烷、氨等有害氣體，造成大氣污染。在屠宰環(huán)節(jié)，廢棄物的處置不當同樣會造成生態(tài)環(huán)境污染。而病死禽畜的隨意丟棄，則容易引發(fā)疫病流行，嚴重威脅百姓生命健康。正是基于家禽家畜養(yǎng)殖屠宰行為對生態(tài)環(huán)境的嚴重危害，新修訂的《條例》對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)藥化肥施用行為的大氣污染防治問題作出了明確規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下方面:對從事家禽家畜養(yǎng)殖屠宰行為人的法定責任進行了明確規(guī)定，即“從事畜禽養(yǎng)殖、屠宰生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人，應當采取有效措施，防止周邊環(huán)境受到污染”;對家禽家畜養(yǎng)殖屠宰的行為場所進行了限制性規(guī)定，即“學校、醫(yī)院、居民區(qū)等人口集中區(qū)域，禁止設置畜禽養(yǎng)殖場、屠宰場”。

新修訂的大氣污染防治法也對上述問題進行了規(guī)定。例如，該法第七十五條明確規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當及時對污水、畜禽糞便和尸體等進行收集、貯存、清運和無害化處理，防止排放惡臭氣體。”較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》在管理對象和管理內(nèi)容上均進行了相應拓展。在管理對象上，由“家禽”拓展至“家禽家畜”;在管理內(nèi)容上，由“養(yǎng)殖”拓展至“養(yǎng)殖屠宰”。但需要說明的是，新修訂的《條例》對于家禽養(yǎng)殖方面的規(guī)定相對薄弱，因此，在法律的適用中，應直接援引新修訂的大氣污染防治法規(guī)定。另外，從一般法理來看，對于家畜養(yǎng)殖的具體管理，也可參照新修訂的大氣污染防治法對于家禽養(yǎng)殖管理的相關規(guī)定。再如，新修訂的大氣污染防治法第七十四條對農(nóng)藥化肥施用以及園林病蟲害防治問題進行了規(guī)定。一方面，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者而言，其“應當改進施肥方式，科學合理施用化肥并按照國家有關規(guī)定使用農(nóng)藥，減少氨、揮發(fā)性有機物等大氣污染物的排放”;另一方面，“禁止在人口集中地區(qū)對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥”。較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》在此問題上最大的創(chuàng)新之處就在于強化政府職能部門在此方面的責任:對于農(nóng)業(yè)化肥的施用，“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門”負有指導并“降低大氣污染物排放量”的法定職責;對于園林病蟲害農(nóng)藥合理施用問題，“縣級以上人民政府園林綠化部門”負有法定職責。

第五十五條　設區(qū)的市人民政府根據(jù)實際需要規(guī)定煙花爆竹禁售、禁放或者限售、限放的區(qū)域和時間，逐步擴大煙花爆竹的禁止燃放區(qū)域，嚴格限制燃放時間、品種，減少煙花爆竹燃放污染。

各級人民政府應當引導公民采取文明低碳方式舉辦婚慶、慶典和祭祀活動，減少燃放煙花爆竹和祭祀燒紙產(chǎn)生的污染。

【本條主旨】

本條是關于煙花爆竹燃放大氣污染防治以及低碳婚慶、慶典和祭祀推行的規(guī)定。

【修改提示】

本條是新增加的內(nèi)容。

【本條釋義】

本條是關于煙花爆竹燃放大氣污染防治以及低碳婚慶、慶典和祭祀推行的規(guī)定，具體內(nèi)容如下。

1.煙花爆竹燃放大氣污染防治管理

“爆竹聲中一歲除，春風送暖入屠蘇。千門萬戶曈曈日，總把新桃換舊符?！睂ξ覈?，燃放煙花爆竹已有約千年歷史。每逢傳統(tǒng)節(jié)日或喜事，人們往往會選擇燃放煙花爆竹，并將此視為“喜慶”的體現(xiàn)。中國是煙花爆竹最大的生產(chǎn)國和出口國，共有煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)數(shù)千家，年產(chǎn)值上百億元，年產(chǎn)量5000萬箱以上，其中近60%的產(chǎn)品在國內(nèi)銷售。但煙花爆竹的燃放會對生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染，損害人體健康。例如，噪聲污染。監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，燃放煙花爆竹地區(qū)的噪聲高達135分貝，而在夜間人們所能接受的噪聲不超過45分貝。燃放鞭炮所發(fā)出的噪聲不僅會損害聽力，還會損害人的心血管系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)，使人急躁、易怒，還會影響睡眠，造成疲倦等。^[112]高強度的噪聲對患有腦血管、心臟病等疾病的病人而言危害十分嚴重，噪聲每增加一分貝，高血壓發(fā)病率都會相應增加。相關報道顯示，中國幾乎每年都有因燃放煙花爆竹造成聽力受到嚴重損傷、爆炸性耳聾、聽覺遲鈍的事例。^[113]再如，固體廢物污染。煙花爆竹燃放后會產(chǎn)生相應紙屑，而煙花爆竹的集中燃放，則會使垃圾量成倍增加。

但是，煙花爆竹燃放對生態(tài)環(huán)境所造成的最大危害其實是大氣環(huán)境的污染。煙花爆竹燃燒時發(fā)生一系列化學反應，釋放出大量的一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、三氧化硫、氮氧化合物和各種金屬、非金屬氧化物，并產(chǎn)生大量的煙塵顆粒。當空氣中二氧化硫和三氧化硫等有害物的濃度超過允許值時，會刺激呼吸道黏膜，傷害肺組織，引起或誘發(fā)支氣管炎、氣管炎、肺炎、肺氣腫等疾病，能與人體內(nèi)血紅蛋白結合，造成人體缺氧，發(fā)生中毒癥狀。這些有毒氣體和稀有金屬顆粒物與碳氫化物共存于空氣中時，經(jīng)紫外線照射，會發(fā)生光化學反應，產(chǎn)生一種光化學煙霧。當人們長期處于氮氧化合物含量過高的環(huán)境中還可能導致死亡。二氧化硫會形成酸雨，能強烈腐蝕建筑物和工業(yè)設備，而二氧化氮會刺激人的眼、鼻、喉和肺，并且會形成硝酸小液滴。另外，煙花爆竹燃放對于PM2.5的“貢獻”也不可忽視，在霧霾日益加重的大環(huán)境下，煙花爆竹的燃放就好比“壓倒駱駝的最后一根稻草”。^[114]例如，北京市環(huán)境監(jiān)測中心的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2015年除夕18點，PM2.5濃度僅為18微克/立方米，19時開始，隨著燃放量的增加，污染物濃度迅速上升，在大年初一0點至1點鐘，PM2.5的小時濃度達峰值，為413微克/立方米，直到初一6點鐘，PM2.5濃度仍在250微克/立方米左右。不僅僅PM2.5，二氧化硫、二氧化氮等其他大氣污染物也有顯著上升。^[115]

正是因為煙花爆竹燃放的巨大危害，煙花爆竹燃放管理與控制一直被作為大氣污染防治的重點工作來抓，而新修訂的《條例》也堅持了這一思路，對煙花爆竹燃放大氣污染防治問題作出了明確規(guī)定，其主要內(nèi)容包括:(1)明確了煙花爆竹燃放大氣污染防治的責任主體——設區(qū)的市人民政府。(2)明確了煙花爆竹燃放大氣污染防治的重點。作為責任主體的設區(qū)的市人民政府要“根據(jù)實際需要規(guī)定煙花爆竹禁售、禁放或者限售、限放的區(qū)域和時間”。新修訂的《條例》還進一步規(guī)定，要“逐步擴大煙花爆竹的禁止燃放區(qū)域，嚴格限制燃放時間、品種，減少煙花爆竹燃放污染”。

2.低碳婚慶、慶典和祭祀推行

正如前文所述，燃放煙花爆竹在我國已經(jīng)有上千年的歷史，在很多地區(qū)，民眾不僅會在以春節(jié)為代表的傳統(tǒng)節(jié)日燃放煙花爆竹，而且在婚慶、慶典和祭祀時也會燃放煙花爆竹，以增加喜慶氛圍或寄托對親人的哀思。此外，人們在婚慶、慶典和祭祀時，不僅會燃放煙花爆竹，還會進行一些活動，如噴灑彩帶、焚燒冥幣等，而這些活動也會對大氣環(huán)境造成一定污染?；谟行Х乐未髿馕廴镜目紤]，新修訂的《條例》對低碳婚慶、慶典和祭祀的推行進行了明確規(guī)定，其主要內(nèi)容為:(1)明確了低碳婚慶、慶典和祭祀推行的責任主體——各級人民政府。(2)明確了低碳婚慶、慶典和祭祀推行的具體內(nèi)容，作為責任主體，“各級人民政府應當引導公民采取文明低碳方式舉辦婚慶、慶典和祭祀活動，減少燃放煙花爆竹和祭祀燒紙產(chǎn)生的污染”。需要說明的是，不同于煙花爆竹燃放大氣污染的防治，新修訂的《條例》對于低碳婚慶、慶典和祭祀的推行是一種倡導性規(guī)定，不具有強制性，但無論是煙花爆竹燃放大氣污染的防治，還是低碳婚慶、慶典和祭祀的推行，不僅是政府的責任，更是廣大民眾的公共責任，唯有大家一致行動，才能有效實現(xiàn)大氣污染防治的目標。

新修訂的大氣污染防治法也對上述問題進行了相應規(guī)定。該法第八十二條第二款規(guī)定，“禁止生產(chǎn)、銷售和燃放不符合質(zhì)量標準的煙花爆竹”，“任何單位和個人不得在城市人民政府禁止的時段和區(qū)域內(nèi)燃放煙花爆竹”。由該規(guī)定可知，煙花爆竹燃放管理的前提是質(zhì)量管理，對于不符合質(zhì)量標準的煙花爆竹，不僅禁止燃放，而且禁止生產(chǎn)和銷售。新修訂的大氣污染防治法第八十三條規(guī)定，“國家鼓勵和倡導文明、綠色祭祀”，“火葬場應當設置除塵等污染防治設施并保持正常使用，防止影響周邊環(huán)境”。由該規(guī)定可知，火葬場應是大氣污染防治所需重點管理的對象之一。總的來看，較之于新修訂的大氣污染防治法，新修訂的《條例》對于煙花爆竹燃放大氣污染防治以及低碳婚慶、慶典和祭祀推行的規(guī)定實際上是“向前推進了一步”。例如，新修訂的《條例》不僅明確了煙花爆竹燃放大氣污染防治的責任主體(設區(qū)的市人民政府)，而且豐富了管理的內(nèi)容，除“禁售、禁放”，還包括煙花爆竹的“限售、限放”。再如，新修訂的《條例》不僅規(guī)定了綠色(低碳)祭祀的推行，而且規(guī)定了低碳婚慶、慶典的推行。