浙江理工大學(xué)原副校長(zhǎng)、生態(tài)文明研究中心主任　沈滿洪

黨的十八大報(bào)告首次提出“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”。這一命題意義重大，并且富有浙江元素。浙江省在推進(jìn)綠色浙江建設(shè)、生態(tài)省建設(shè)、生態(tài)浙江建設(shè)的各個(gè)時(shí)期均在生態(tài)文明制度建設(shè)尤其是生態(tài)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)方面做出了積極探索，取得了顯著成效，形成了“浙江樣本”。

一、浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的典型做法

（一）全國(guó)最早開(kāi)展區(qū)域之間的水權(quán)交易

水資源是不可替代的戰(zhàn)略資源。水權(quán)交易是提高水資源效率、優(yōu)化水資源配置的重要制度。

2000年11月24日，富水的東陽(yáng)市和缺水的義烏市經(jīng)過(guò)多輪談判，最終簽署了水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：義烏市一次性出資2億元購(gòu)買東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年5000萬(wàn)立方米水的永久性使用權(quán)。由此，引來(lái)了“好得很”還是“糟得很”的爭(zhēng)論。后經(jīng)水利部、省政府的多方協(xié)調(diào)，解決了水權(quán)交易存在的瑕疵和問(wèn)題，保護(hù)了水權(quán)交易的實(shí)施。

在該案例的啟示下，省內(nèi)外紛紛開(kāi)展了水權(quán)交易。2002年紹興市湯浦水庫(kù)有限公司與慈溪市自來(lái)水總公司簽署了每年供水7300萬(wàn)立方米的水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議；2003年甘肅省張掖市在黑河流域分水的背景下開(kāi)展了首例區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶之間的水權(quán)交易；2006年在內(nèi)蒙古自治區(qū)政府協(xié)調(diào)下從巴彥淖爾市河套灌區(qū)調(diào)整出3.6億立方米的水量，作為沿黃其他五個(gè)盟市工業(yè)發(fā)展用水，實(shí)施了既跨行業(yè)又跨區(qū)域的水權(quán)交易。十多年來(lái)，全國(guó)水權(quán)交易案例不斷涌現(xiàn)。

水權(quán)交易的精髓在于，通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)了稀缺的水資源的優(yōu)化配置，提高了水資源的配置和使用效率。

（二）全國(guó)最早實(shí)施排污權(quán)有償使用制度

浙江省并非實(shí)施排污權(quán)交易的最早省份，卻是全國(guó)排污權(quán)有償使用的最早省份。浙江省排污權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段，區(qū)級(jí)層面的自主探索階段（2002—2006年）。2002年4月，嘉興市秀洲區(qū)政府出臺(tái)了《秀洲區(qū)水污染排放總量控制和排污權(quán)有償使用管理試行辦法》。同年10月，來(lái)自秀洲區(qū)洪合、王店等鎮(zhèn)的泰石漂染廠等11家企業(yè)在“全區(qū)首批廢水排污權(quán)有償使用啟動(dòng)儀式”上辦理了排污權(quán)有償使用手續(xù)，合同成交金額143萬(wàn)余元，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)排污權(quán)有償使用的先河。

第二階段，市級(jí)層面的深化實(shí)踐階段（2007—2009年）。2007年9月，嘉興市政府正式頒布實(shí)施《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》；同年11月，嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心正式掛牌運(yùn)行。2007年11月到2009年11月，共有890家企業(yè)參與排污權(quán)有償使用和交易，總交易額達(dá)1.49億元。隨后，浙江省內(nèi)其他地市也相繼開(kāi)展排污權(quán)交易制度試點(diǎn)。

第三階段，省級(jí)層面的推廣應(yīng)用階段（2010—2012年）。2009年3月，浙江省按照環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部批準(zhǔn)的《浙江省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案》，正式啟動(dòng)全省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。2009年3月2日，浙江省排污權(quán)交易中心正式掛牌。同年，省政府出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2010年，省政府又相繼出臺(tái)了《浙江省排污許可證管理暫行辦法》和《浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》。截至2012年6月底，已有11個(gè)地市45個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。

排污權(quán)制度改革集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：環(huán)境保護(hù)從“濃度控制”轉(zhuǎn)向“總量控制”；環(huán)境產(chǎn)權(quán)從“開(kāi)放產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)向“封閉產(chǎn)權(quán)”；環(huán)境容量從“無(wú)償使用”轉(zhuǎn)向“有償使用”；環(huán)境產(chǎn)權(quán)從“不可交易”轉(zhuǎn)向“可以交易”。這項(xiàng)改革不僅實(shí)現(xiàn)了以最低成本達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的效果，而且促進(jìn)了“招商引資”向“招商選資”的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）全國(guó)最早實(shí)施省級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

早在2005年6月杭州市就頒發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》，采用政府令形式對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出具體規(guī)定，屬全國(guó)首創(chuàng)。為了更公平合理地實(shí)行補(bǔ)償機(jī)制，杭州市還設(shè)計(jì)了一套科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系，即根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)體系、萬(wàn)元GDP能耗、萬(wàn)元GDP水耗、萬(wàn)元GDP排污強(qiáng)度、交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和群眾滿意度等指標(biāo)，建立了一套生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

浙江省是全國(guó)首個(gè)出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的省份。離杭州市出臺(tái)政策僅隔兩個(gè)月，2005年8月浙江省政府就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》。該項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，浙江省投入的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金數(shù)以百億計(jì)。2007年4月，省政府辦公廳印發(fā)了《錢(qián)塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》，將按照“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”“突出重點(diǎn)，規(guī)范管理”和“試點(diǎn)先行，逐步推進(jìn)”的原則，對(duì)錢(qián)塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，浙江省還不斷深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：一是將單一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制拓展為生態(tài)補(bǔ)償——損害賠償相結(jié)合的科學(xué)制度，在基于跨界河流的水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果確定補(bǔ)償還是賠償；二是將區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償拓展為區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償，《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》正式開(kāi)始實(shí)施。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制鼓勵(lì)了生態(tài)屏障地區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性，保障了整個(gè)區(qū)域的生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。正因此，浙江省在生態(tài)建設(shè)的指標(biāo)上處于全國(guó)領(lǐng)先的地位。

二、浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）生態(tài)經(jīng)濟(jì)化與經(jīng)濟(jì)生態(tài)化的有機(jī)結(jié)合

傳統(tǒng)發(fā)展模式存在的突出問(wèn)題是“生態(tài)非資源化”——把稀缺的生態(tài)資源當(dāng)作零價(jià)格使用的“自由物品”及“經(jīng)濟(jì)逆生態(tài)化”——經(jīng)濟(jì)發(fā)展以生態(tài)破壞、污染環(huán)境、資源枯竭為代價(jià)。這是不可持續(xù)的。因此，浙江省在設(shè)計(jì)生態(tài)文明制度過(guò)程中，特別注重生態(tài)經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)生態(tài)化的制度建設(shè)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)化就是要把生態(tài)價(jià)值納入到經(jīng)濟(jì)核算體系，激勵(lì)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)投資的服務(wù)供給，體現(xiàn)“保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)生產(chǎn)力”的基本精神；經(jīng)濟(jì)生態(tài)化就是要通過(guò)約束機(jī)制建設(shè)，讓微觀經(jīng)濟(jì)主體不敢從事黑色發(fā)展、線性發(fā)展和高碳發(fā)展，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，讓微觀經(jīng)濟(jì)主體大力從事綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展?？茖W(xué)合理的目標(biāo)設(shè)定是浙江省生態(tài)文明制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。

（二）需求拉動(dòng)與供給推動(dòng)的有機(jī)結(jié)合

生態(tài)文明制度建設(shè)是需求拉動(dòng)和供給推動(dòng)的有機(jī)結(jié)合。前者來(lái)源于公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境需求的遞增趨勢(shì)。隨著收入水平的上升，公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求呈現(xiàn)出迅速遞增的趨勢(shì)。優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境既然成為公眾的急迫需求，自然就應(yīng)該成為政府提供公共物品的重點(diǎn)。因此，浙江省無(wú)論在生態(tài)文明制度的“軟件”（地方性法規(guī)、制度、機(jī)制、政策等）建設(shè)上，還是在保障生態(tài)文明制度實(shí)施的“硬件”（環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系、刷卡排污系統(tǒng)等）建設(shè)上，均不遺余力，做到投入逐年遞增，制度逐年完善，效果逐年顯現(xiàn)。動(dòng)力機(jī)制的供需結(jié)合是浙江省生態(tài)文明制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)之二。

（三）自下而上與自上而下的有機(jī)結(jié)合

浙江省生態(tài)文明制度建設(shè)是自下而上的制度創(chuàng)新與自上而下的制度驅(qū)動(dòng)的有機(jī)結(jié)合。以排污權(quán)有償使用和交易制度為例，最早發(fā)生在嘉興市秀洲區(qū)，經(jīng)過(guò)各地7年左右的探索，浙江省政府認(rèn)定這是一項(xiàng)可以帶來(lái)顯著環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的好制度。于是，在財(cái)政部和環(huán)保部的支持下，浙江在全省各地市全面推行。這種模式與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、企業(yè)股份制改革等市場(chǎng)化改革模式具有異曲同工之妙。技術(shù)創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的重要保障。排污權(quán)制度改革特別需要環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的支撐。浙江省在保障排污權(quán)制度改革的技術(shù)創(chuàng)新方面同樣走了一條上下結(jié)合的路子。桐鄉(xiāng)市最早研發(fā)和采用了刷卡排污技術(shù)，浙江省環(huán)保廳便在全省大力推行?？傊?，通過(guò)基層實(shí)踐證明是好的制度，就全力推行；有待于完善的制度，就設(shè)法改進(jìn)；證明是無(wú)效的制度，就堅(jiān)決放棄。上下互動(dòng)是浙江省生態(tài)文明制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)之三。

三、浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的若干建議

（一）從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先

浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人均地區(qū)生產(chǎn)總值已突破10000美元，但我們?yōu)榇烁冻龅拇鷥r(jià)也很大。目前，水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量均不盡人意，尚未出現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。因此，在生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)上，必須摒棄“唯GDP論英雄”的做法，按照黨的十八大報(bào)告所提出的“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”，從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束條件。

（二）從局部推行轉(zhuǎn)向全面推行

生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。從制度實(shí)施的范圍看，需要從局部地區(qū)的試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全省范圍的推行，而且需要有全省相對(duì)統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)范。以排污權(quán)制度改革為例，嘉興市、紹興市、湖州市等地均出臺(tái)了各具特色的制度和做法，由此導(dǎo)致排污權(quán)的期限不同、價(jià)格不同、獲取方式不同等一系列問(wèn)題。通過(guò)試點(diǎn)證明是有效的制度安排，就要從全省乃至全國(guó)層面予以推進(jìn)。從制度體系的構(gòu)成看，需要從部分制度的實(shí)踐轉(zhuǎn)向制度體系的推行。生態(tài)文明制度包括總量控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等管制性制度，資源稅、環(huán)境稅、碳稅等財(cái)政稅收制度，生態(tài)補(bǔ)償、循環(huán)補(bǔ)貼、低碳補(bǔ)助等財(cái)政補(bǔ)貼制度，水權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)、能權(quán)、碳權(quán)等資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。在自然資源、環(huán)境資源等日益稀缺的情況下，要加大制度建設(shè)的力度，加快推進(jìn)以管制性制度為前提的生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)制度的體系建設(shè)。

（三）從模糊評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向科學(xué)評(píng)價(jià)

浙江省生態(tài)文明制度尤其是生態(tài)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中，存在的一個(gè)突出問(wèn)題是生態(tài)價(jià)值的評(píng)價(jià)問(wèn)題。無(wú)論是水權(quán)的價(jià)格、排污權(quán)的價(jià)格還是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，基本上還停留在“拍腦袋”狀態(tài)。而且在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施中依然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題。專家對(duì)淳安縣、文成縣的研究結(jié)果表明，實(shí)際得到的補(bǔ)償金額大約是應(yīng)該補(bǔ)償金額的五分之一。解決這一問(wèn)題的思路有二：一是加強(qiáng)生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)的理論研究，形成相對(duì)穩(wěn)定的生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)模型和方法，為生態(tài)經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)；二是加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)和完善，形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，讓自然資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)等價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)決定。

（原載于《浙江日?qǐng)?bào)》2013年7月19日）