農(nóng)戶小額信用貸款的實踐與啟示

農(nóng)戶小額信用貸款的發(fā)展和完善，揭示出一條具有中國特色的農(nóng)村金融發(fā)展道路。它的核心是充分利用農(nóng)村信用社這一中國最大的鄉(xiāng)村銀行體系的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，使其信貸供給與分散經(jīng)營農(nóng)戶的金融需求對接，充分發(fā)掘農(nóng)村信用社資源，形成社區(qū)發(fā)展與農(nóng)村金融互動的格局。

長期以來，如何有效運用金融手段市場化地解決“三農(nóng)”問題，特別是通過小額信貸方式解決大多數(shù)相對貧困農(nóng)民享受低門檻、低成本金融服務(wù)從而加速脫貧致富的問題，成為世界各國高度關(guān)注和積極探索的重要課題。在國際上，以小額信貸幫助社會貧困群體脫貧致富運作得比較成功的有孟加拉國鄉(xiāng)村銀行、印度尼西亞人民銀行、菲律賓社區(qū)銀行、玻利維亞陽光銀行、烏干達(dá)FINCA農(nóng)村銀行等等，其中最具代表性的是諾貝爾和平獎獲得者——穆罕默德·尤努斯教授創(chuàng)辦的孟加拉國鄉(xiāng)村銀行。我國在多年探索的基礎(chǔ)上，2001年開始在江西省婺源縣等地進(jìn)行規(guī)范試點后推向全國的農(nóng)戶小額信用貸款(簡稱“小額農(nóng)貸”)，使大量分散的且沒有擔(dān)保抵押物的農(nóng)戶獲得了便捷的金融服務(wù)，深受廣大農(nóng)民群眾歡迎。6年多來，全國農(nóng)村信用社90%以上的營業(yè)網(wǎng)點開辦了小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)，累計向8000多萬農(nóng)戶發(fā)放小額農(nóng)貸9000多億元，有效破解了廣大農(nóng)民因缺乏擔(dān)保抵押而出現(xiàn)的貸款難問題，被譽為具有重大歷史意義的“富民工程”。

一、我國小額農(nóng)貸發(fā)展的歷史回顧

回顧我國農(nóng)村信用社小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了以下三個階段:

(一)小額農(nóng)貸試點階段

為借助金融力量、運用市場手段解決“三農(nóng)”問題，我國在長期探索和積極借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，從20世紀(jì)末開始著手依托與“三農(nóng)”聯(lián)系最密切的農(nóng)村信用社體系試點推廣小額農(nóng)貸，即以農(nóng)戶為貸款對象，基于農(nóng)戶的信譽，在核定的額度和期限內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的不需抵押、擔(dān)保的貸款。2000年，江澤民同志到江西省婺源縣考察，針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)、生活中的貸款難問題，提出了農(nóng)戶小額信用貸款的信貸方式。隨后，中國人民銀行在婺源縣隨即展開了農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)的調(diào)查、論證和試點工作。試點過程中，婺源縣農(nóng)信社按照“宣傳發(fā)動、調(diào)查摸底、資信評定、核貸發(fā)證、貸款發(fā)放”等步驟規(guī)范操作，實行“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的信貸方式，并緊密依靠當(dāng)?shù)卣С?，營造良好信用環(huán)境，在較短的時間內(nèi)試點工作取得了初步成效。在此基礎(chǔ)上，婺源縣農(nóng)信社不斷探索和規(guī)范小額農(nóng)貸的操作程序，健全完善相關(guān)制度和流程，并率先推出了與農(nóng)村基層組織互動的農(nóng)貸協(xié)管員制度，小額農(nóng)貸的運作和管理走向成熟。

小額農(nóng)貸在婺源縣一經(jīng)推出就受到了農(nóng)民群眾的極大歡迎，顯示了其強盛的生命力，一度被譽為“婺源模式”。試點一年間，婺源縣農(nóng)信社先后向45033戶農(nóng)戶核發(fā)信用貸款證，發(fā)證面占全縣農(nóng)戶總數(shù)的89%;向23519戶農(nóng)戶累計發(fā)放小額農(nóng)貸1.5億元，余額達(dá)到9066萬元，占各項貸款余額的23.48%;當(dāng)年小額農(nóng)貸到期收回率和利息收回率均在95%以上。

(二)小額農(nóng)貸全面推廣階段

在總結(jié)江西省婺源縣試點經(jīng)驗和各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國人民銀行制定并下發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》，小額農(nóng)貸作為一項利國、利民、利社的“富民工程”，迅速在全國農(nóng)村信用社系統(tǒng)全面推廣開來。各級政府特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層組織也積極參與其中，形成信用社主導(dǎo)、政府推動、農(nóng)民參與、多方互動的發(fā)展局面，使小額農(nóng)貸得以全面快速推廣并取得顯著功效，貸款覆蓋面已占2.4億農(nóng)戶的33%左右，占有貸款需求農(nóng)戶的2/3左右。小額農(nóng)貸的發(fā)展，幫助數(shù)千萬戶農(nóng)民解決了發(fā)展生產(chǎn)、改善生活、求學(xué)就醫(yī)等方面的資金需求，成為從根本上破解農(nóng)民貸款難問題的一個實招、高招，成為中國特色的鄉(xiāng)村銀行業(yè)務(wù)模式中的重要產(chǎn)品，為全國乃至世界所關(guān)注。

小額農(nóng)貸的全面推廣，不僅有效滿足了農(nóng)民生產(chǎn)和生活資金需求，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定，還產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村財富效應(yīng)。以江西省為例，至2007年6月末，全省農(nóng)村信用社對有貸款需求且符合貸款條件的農(nóng)戶核貸發(fā)證面達(dá)99%，貸款發(fā)放占已核貸發(fā)證農(nóng)戶的97%，占有貸款需求農(nóng)戶的96%;累計發(fā)放小額農(nóng)貸350.7億元，余額達(dá)96.2億元，全省累計有1145萬農(nóng)戶獲得過小額農(nóng)貸的支持，平均每年為貸款農(nóng)戶戶均增收300元以上，大量靠小額農(nóng)貸扶持起來的農(nóng)戶走上了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營道路，有的成為種糧大戶、養(yǎng)殖專業(yè)戶、龍頭企業(yè)主，有的成為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展中的佼佼者。

(三)小額農(nóng)貸順應(yīng)形勢發(fā)展全面提升階段

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村金融需求正在日益增長并呈現(xiàn)多元化的特點，使小額農(nóng)貸普遍面臨著適應(yīng)形勢變化進(jìn)行提升的問題。與此相適應(yīng)，2004年開始全面深化農(nóng)村信用社改革，農(nóng)村信用社服務(wù)功能進(jìn)一步增強，特別是在省政府領(lǐng)導(dǎo)下組建省聯(lián)社全面加強管理后實施了一系列互動舉措，加快了小額農(nóng)貸的發(fā)展和提升。針對近年來小額農(nóng)貸在貸款額度、貸款范圍、風(fēng)險管理等方面與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民金融需求多元化的形勢不相適應(yīng)的情況，全國各地農(nóng)村信用社結(jié)合實際，紛紛對小額農(nóng)貸的貸款限額、支持范圍、還款期限、利率定價、風(fēng)險管控模式等進(jìn)行了積極拓展和全面提升。一是在貸款額度上，從1萬元以內(nèi)拓展到1萬～3萬元，最高達(dá)到10萬元，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對較大數(shù)額信貸的需求;二是在貸款期限上，從1年期為主改成按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期確定貸款期限，使還款期限更加適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周期和農(nóng)業(yè)發(fā)展特點;三是在放貸收貸方式上，從春貸秋收冬不貸轉(zhuǎn)變?yōu)槌７懦Ｊ眨臃奖戕r(nóng)民均衡用貸、還貸，做到隨用隨貸;四是在貸款用途上，從滿足農(nóng)民購買化肥、農(nóng)藥等基本生產(chǎn)資料發(fā)展到滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活、消費等各種資金需求，使小額農(nóng)貸功能更加完善;五是在管理方式上，從信用社單一管理變成信用社主導(dǎo)下，政府、基層組織、協(xié)管員、信用社多方參與的共同管理，使風(fēng)險管理得到質(zhì)的提升。

在此基礎(chǔ)上，以小額農(nóng)貸為依托，衍生出一系列新的農(nóng)村金融服務(wù)方式，創(chuàng)造出以“貸款證”、“資信卡”、“富民卡”、“一證通”、“農(nóng)戶聯(lián)保體”、“信用共同體”等為代表的一系列符合農(nóng)民實際需要的貸款方式。如針對農(nóng)戶小額信用貸款難以滿足一些規(guī)模較大、層次較高、期限較長的資金需求的情況，對超過小額信用貸款限額的更高層次資金需要，農(nóng)村信用社普遍采取3～5戶農(nóng)戶組成聯(lián)保小組的辦法，發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款。這實際上是一種多人擔(dān)保貸款，但與一般的擔(dān)保貸款不同，它不是靠財產(chǎn)或經(jīng)濟收入來擔(dān)保，而是以農(nóng)民信譽作為擔(dān)保，符合農(nóng)村和農(nóng)戶家庭經(jīng)濟的實際狀況，是小額農(nóng)貸拓展的典型模式。天津農(nóng)村合作銀行的“箱式”、“傘式”信用共同體貸款、江蘇農(nóng)村信用社“一證通”貸款、山東農(nóng)村信用社信用村(鎮(zhèn))貸款、江西農(nóng)村信用社各類信用共同體貸款等等，都是小額農(nóng)貸拓展的成功實例。

二、小額農(nóng)貸正在破解農(nóng)村金融的眾多難題

小額農(nóng)貸是中國農(nóng)村信貸管理制度的重大創(chuàng)新，是中國傳統(tǒng)農(nóng)村金融制度的重大突破。小額農(nóng)貸以其貸款門檻低、利率優(yōu)惠、方式靈活、操作規(guī)范等優(yōu)勢，正在破解農(nóng)民貸款難、擔(dān)保難和農(nóng)村金融放貸難、農(nóng)村信用環(huán)境差等一系列重大難題，對緩解農(nóng)民貸款難、幫助農(nóng)民脫貧致富、加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

(一)以低門檻的信貸方式，有效地破解數(shù)千萬貧困農(nóng)民長期以來普遍存在的貸款難問題

我國農(nóng)民由于大部分從事家庭式的小規(guī)模、分散化生產(chǎn)，普遍缺乏有效的擔(dān)保抵押物，正規(guī)的金融服務(wù)對大多數(shù)農(nóng)民而言，門檻太高，可望而不可即，從而使農(nóng)民貸款難成為非常突出的歷史難題。小額農(nóng)貸不需要任何擔(dān)保抵押，覆蓋面廣，面向所有農(nóng)戶包括經(jīng)濟條件相對較差但信用良好的農(nóng)戶，大大降低了農(nóng)民獲取貸款的門檻，首次讓農(nóng)民享受到比城市居民更加便捷、優(yōu)惠的金融服務(wù)，成為破解農(nóng)民貸款難問題的一個治本之策。同時，農(nóng)民辦理小額農(nóng)貸的手續(xù)非常簡便。農(nóng)民通過評級授信獲得貸款證后，只要持農(nóng)戶貸款證、身份證(或戶口簿)及私章或蓋手印，隨時可到農(nóng)村信用社柜面辦理信用額度內(nèi)的借款，不需要再次辦理申請、審批等手續(xù)。6年來，我國有1/3的農(nóng)民先后獲得過小額農(nóng)貸支持，數(shù)以億萬計的農(nóng)民依靠小額農(nóng)貸支持走上了脫貧致富之路，對促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。

(二)以信用為基礎(chǔ)的貸款方式，有效地破解數(shù)億農(nóng)民貸款缺乏抵押擔(dān)保物的問題

我國農(nóng)民大都從事傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，大額貴重的財產(chǎn)少，很難找到用于抵押擔(dān)保的權(quán)物，而農(nóng)民賴以生存的土地使用權(quán)和住房在轉(zhuǎn)為貸款抵押物時，仍存在法律和制度上的障礙。小額農(nóng)貸的要義在于:以農(nóng)戶的信用作為獲得貸款的條件，突破了農(nóng)民貸款需要擔(dān)保抵押的制度性障礙。農(nóng)民只要講信用、按期還款，并有產(chǎn)業(yè)支撐、有還款來源，就可以獲得小額農(nóng)貸支持，而且這種支持是循環(huán)的、持續(xù)的、便捷的。因此，小額農(nóng)貸實際上是在現(xiàn)有法律制度下，通過形成一種抵質(zhì)押品的替代機制，為廣大農(nóng)民找到了一條獲取金融支持、加快脫貧致富的可行通道。特別是由小額農(nóng)貸引申出的信用共同貸款模式，從更高層面上找到了滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群等經(jīng)濟主體金融需求的有效途徑。信用共同體貸款模式本質(zhì)上是針對有效益、有還本付息能力但又有風(fēng)險、不易管理的項目，通過發(fā)掘與信貸項目相關(guān)的利益相關(guān)者，建立一種共擔(dān)風(fēng)險、共享收益的機制，既有效解決薄弱經(jīng)濟主體抵押擔(dān)保不足、難以達(dá)到正規(guī)金融機構(gòu)貸款條件的問題，又為金融機構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險管理和分散風(fēng)險提供了一種可行的操作流程和工作思路。

(三)以相對優(yōu)惠的貸款利率，有效地化解農(nóng)民獲取金融支持成本較高的問題

過去，大多數(shù)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資金投入，除了政府救濟、親友互助之外，更多的是靠借民間的高利貸等形式籌集，高額的融資成本嚴(yán)重增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而按照國際慣例和農(nóng)村金融的普遍規(guī)律，金融機構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款由于具有風(fēng)險大、成本高等特點，因而其利率也普遍偏高。如有關(guān)資料顯示，孟加拉國鄉(xiāng)村銀行小額貸款的年利率達(dá)20%、玻利維亞陽光銀行達(dá)47%～50%、印度尼西亞人民銀行達(dá)43%～48%。這就說明，即使有一些農(nóng)民從金融機構(gòu)獲得了信貸支持，也必須付出非常高的利息成本。而我國小額農(nóng)貸在制度設(shè)計時，按照“多予、少取”的原則，明確規(guī)定要實行利率優(yōu)惠政策，因而各地農(nóng)村信用社在實際操作中普遍設(shè)置了利率上限，年利率一般不超過10%。如按人民銀行規(guī)定農(nóng)村信用社貸款利率最高不超過基準(zhǔn)利率的2.3倍，江西則明確規(guī)定小額農(nóng)貸利率最多不超過基準(zhǔn)利率的1.2倍，有的地方對困難戶還執(zhí)行了最低的基準(zhǔn)利率，直接讓利于農(nóng)，大大降低了農(nóng)民獲取貸款的成本，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

(四)以流程化的操作模式，有效地化解農(nóng)戶貸款中操作風(fēng)險的問題

一般而言，由于農(nóng)村是落后地區(qū)、農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害侵害頻繁，農(nóng)民居住分散，信息不對稱，管理難度大，使涉農(nóng)貸款的風(fēng)險高居，導(dǎo)致很多金融機構(gòu)不愿涉足農(nóng)村金融市場，不敢發(fā)放涉農(nóng)貸款。農(nóng)村信用社推廣的小額農(nóng)貸為何能在廣大農(nóng)村生根發(fā)芽、開花結(jié)果，并保持長久的生命力呢?關(guān)鍵是農(nóng)村信用社在試點推廣過程中形成了一整套比較規(guī)范完善的管理制度和操作流程，通過對貸前、貸中、貸后等各環(huán)節(jié)實行流程化操作，最大限度地防范小額農(nóng)貸操作過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。江西農(nóng)村信用社明確規(guī)定辦理小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)的基本流程，并對流程每個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點進(jìn)行了提示，對流程各環(huán)節(jié)涉及的崗位職責(zé)進(jìn)行了明確。同時，對小額農(nóng)貸實行信貸員或客戶經(jīng)理“包調(diào)查、包發(fā)放、包管理、包收回、包效益、包存款”的“六包”責(zé)任制，并與信貸員或客戶經(jīng)理的薪酬緊密掛鉤。此外，還充分發(fā)揮政府、村組織和農(nóng)貸協(xié)管員協(xié)助管理、幫助催收、配合調(diào)查等作用，使小額農(nóng)貸的風(fēng)險基本控制在金融機構(gòu)可承受的范圍之內(nèi)，為小額農(nóng)貸的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。如江西省婺源縣農(nóng)信社在發(fā)展小額農(nóng)貸時緊緊抓住并規(guī)范評級授信、貸后管理、責(zé)任考核、形成合力四個環(huán)節(jié)的操作流程，使小額農(nóng)貸一直保持較高的收回率。江西省婺源縣等地的實踐證明，小額農(nóng)貸如果管理規(guī)范并建立相應(yīng)的風(fēng)險分散機制，完全可以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，完全可以成為風(fēng)險小、效益高的金融產(chǎn)品。

(五)以互動式的管理方法，有效地化解農(nóng)村信貸風(fēng)險高居的問題

針對小額農(nóng)貸額小面廣、工作量大、管理難度大等特點，在發(fā)展小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)中，形成信用社主導(dǎo)、政府推動、農(nóng)民參與、多方互動的發(fā)展局面。一是地方黨政部門大力推動。小額農(nóng)貸由于手續(xù)簡便、期限合理、利率優(yōu)惠，受到廣大農(nóng)民的普遍歡迎。各級地方黨政部門把小額農(nóng)貸作為一項富民政策大力推廣，有的縣、鄉(xiāng)兩級成立推廣領(lǐng)導(dǎo)小組，通過召開會議、下發(fā)文件、宣傳引導(dǎo)等形式來推動農(nóng)戶小額農(nóng)貸工作的有序開展;有的將各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))支持推廣農(nóng)戶小額信用貸款、優(yōu)化地方信用環(huán)境工作列入考核;有的還出臺了財政貼息、風(fēng)險補償?shù)却胧┩苿有☆~農(nóng)貸發(fā)展。各級黨政的高度重視，為小額農(nóng)貸的提升和信用社發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。二是鄉(xiāng)村組織積極協(xié)助。在發(fā)展小額農(nóng)貸過程中，很多村“兩委會”干部參與到對農(nóng)民家庭經(jīng)濟狀況、生產(chǎn)經(jīng)營情況、償債付息能力等方面的調(diào)查以及參與到評定農(nóng)戶信用等級、推薦借款人、催收貸款等過程中來，指導(dǎo)和幫助農(nóng)民擴大生產(chǎn)、增產(chǎn)增收，增強了基層黨組織、基層政權(quán)的凝聚力和戰(zhàn)斗力，提升了黨和政府在人民群眾中的地位和形象，同時又減輕了農(nóng)村信用社對小額農(nóng)貸管理的壓力，有效解決了信息不對稱、貸款催收困難等難題。三是發(fā)揮農(nóng)貸協(xié)管員的作用。在推廣小額農(nóng)貸過程中，很多農(nóng)村信用社還選聘了“農(nóng)貸協(xié)管員”協(xié)助管理小額農(nóng)貸。協(xié)管員由村“兩委會”推薦，大都是村干部或村民中威望高、有能力、責(zé)任心強的“能人”，通過這些行政村的“農(nóng)貸專干”，對農(nóng)戶貸款資金使用、貸款本息的歸還實行近距離、經(jīng)常性的監(jiān)督，使信用社對小額農(nóng)貸的管理得到延伸。江西省婺源縣的實踐證明，農(nóng)貸協(xié)管員在協(xié)助催收貸款本息等方面發(fā)揮了重要的作用，大部分行政村小額農(nóng)貸的到期收回率和利息收回率均達(dá)到98%以上。

(六)以信貸手段促文明建設(shè)，有效地解決農(nóng)村信用環(huán)境優(yōu)化的問題

農(nóng)戶小額信用貸款突出了“信用”這個主題，有效促進(jìn)了農(nóng)村信用文化建設(shè)。通過加強小額農(nóng)貸的宣傳和發(fā)放，讓農(nóng)民認(rèn)識了金融與信用的關(guān)系;通過信用評定和信用公開，讓農(nóng)民理解了信用的價值;通過創(chuàng)建信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和評定“信用戶”、“模范信用戶”活動，發(fā)揮了信用戶的示范作用，增強了農(nóng)民的信用觀念，使具備良好信譽的農(nóng)戶充分享有守信的益處和便利，營造了一個“守信光榮、失信可恥”的社會氛圍。農(nóng)村信用社還通過對文明信用戶實行額度放寬、利率再優(yōu)惠，對信用村進(jìn)行獎勵，調(diào)動了農(nóng)民爭當(dāng)信用戶、爭創(chuàng)信用村的積極性。目前，全國共有4846萬農(nóng)戶被評為信用農(nóng)戶，46685個行政村被評為信用村，1736個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被評為信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)。江西農(nóng)村信用社在推廣農(nóng)戶小額信用貸款工作中，結(jié)合農(nóng)村道德建設(shè)，以農(nóng)村信用社的優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)惠貸款為手段，深入開展創(chuàng)評“文明信用農(nóng)戶”活動，3年來共評定“文明信用農(nóng)戶”41萬戶，累計發(fā)放此類貸款50多億元，既為農(nóng)村精神文明建設(shè)提供了物質(zhì)力量，又為小額農(nóng)貸開展和農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)I造了良好信用環(huán)境。

我國農(nóng)村信用社發(fā)展的小額農(nóng)貸作為國際小額信貸的一種創(chuàng)新模式，與國外通行的孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式的小額信貸相比，吸取了其中的合理成分(如對缺乏有效抵押擔(dān)保的農(nóng)戶實行信用放款，不再需要抵押擔(dān)保)，同時又剔除了一些不切合中國農(nóng)村實際的內(nèi)容(如高利率、周期較短、傾向婦女、頻繁還款等)，因而更具有鮮明的中國特色，更符合中國農(nóng)村的實際，形成明顯的產(chǎn)品特色。

三、小額農(nóng)貸揭示出中國特色的農(nóng)村金融之路

小額農(nóng)貸的巨大功效，農(nóng)民高度認(rèn)同，社會高度評價，其重大意義怎么評價都不為過。有人甚至認(rèn)為，小額農(nóng)貸在中國解決“三農(nóng)”問題的意義絕不亞于孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行。因為它解決了占人口相當(dāng)大比重的農(nóng)民的生產(chǎn)、生活急需的資金問題，成為有效解決農(nóng)民貸款難和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金困難的一項非常重要的舉措;它非常適合中國廣大農(nóng)村以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的生產(chǎn)方式以及分散經(jīng)營、規(guī)模較小的實際狀況，深受廣大農(nóng)民群眾的歡迎;它把農(nóng)村信用社的借貸活動與農(nóng)村發(fā)展緊密結(jié)合，對以金融手段化解“三農(nóng)”發(fā)展問題具有重大意義。小額農(nóng)貸的發(fā)展完善，揭示出一條具有中國特色的農(nóng)村金融發(fā)展之路。

——充分利用農(nóng)村信用社這一中國最大的鄉(xiāng)村銀行體系的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，使其信貸政策與分散經(jīng)營農(nóng)戶的金融需求對接，適應(yīng)中國農(nóng)村分戶經(jīng)營的組織活性，滿足農(nóng)戶的基本金融需求。我國農(nóng)村信用社發(fā)展50多年來，長期根植農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民，其支持“三農(nóng)”的作用不可低估，地位不可替代，已成為機構(gòu)網(wǎng)點最多、服務(wù)面最廣、滿足農(nóng)戶金融需求貢獻(xiàn)最大的農(nóng)村金融主力軍、聯(lián)系農(nóng)戶的金融紐帶。目前，我國農(nóng)村信用社純粹意義上的農(nóng)戶小額信用貸款占到各項貸款余額的1/5，而從小額農(nóng)貸拓展出來的農(nóng)戶聯(lián)保貸款、農(nóng)村信用共同體貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款和城鎮(zhèn)個體工商戶貸款占到信貸存量的1/2以上，小額農(nóng)貸已成為農(nóng)村信用社也可以說是農(nóng)村金融的最重要的信貸產(chǎn)品?，F(xiàn)階段必須進(jìn)一步依托和充分發(fā)揮農(nóng)村信用社這一中國最大鄉(xiāng)村銀行體系的作用，積極鼓勵各種金融組織參與到農(nóng)村金融市場中來，最終形成以農(nóng)村信用社為主力，郵政儲蓄銀行、政策性銀行和其他民間金融組織共同發(fā)展的格局，形成服務(wù)“三農(nóng)”的合力，開創(chuàng)金融支持“三農(nóng)”的新局面。

——充分發(fā)揮中國農(nóng)村基層組織和其他社區(qū)組織的功能，形成農(nóng)村社區(qū)發(fā)展與農(nóng)村金融發(fā)展互動的格局，最大限度地發(fā)掘和滿足農(nóng)村有效金融需求。強大的基層政府和農(nóng)村自治組織，是中國農(nóng)村最重要的組織資源之一。小額農(nóng)貸的推廣和發(fā)展，不僅成為致富農(nóng)民、聯(lián)系農(nóng)戶的金融紐帶，而且成為發(fā)揮基層組織作用、改善干群關(guān)系的重要載體，提示出農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村金融互動發(fā)展的新思路。一是農(nóng)村金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城市化互動，加強農(nóng)村金融與有關(guān)涉農(nóng)部門的平等合作，形成農(nóng)村金融與城鄉(xiāng)社區(qū)互動機制，在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)集群中把握發(fā)展機會;二是農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新與基層政府及各類專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織互動，建立信用互動關(guān)系，提高分散經(jīng)濟的組織化程度，解決發(fā)展機會、風(fēng)險防范、加強管理等問題;三是農(nóng)村金融業(yè)務(wù)發(fā)展與農(nóng)村社區(qū)文明信用建設(shè)互動，通過創(chuàng)評文明信用農(nóng)戶(鄉(xiāng)、村、社區(qū))等活動，既為文明建設(shè)提供有效物質(zhì)手段，又為農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)I造良好信用環(huán)境;四是農(nóng)村金融信貸政策與政府扶持社區(qū)和“三農(nóng)”政策互動，以信貸手段放大政策功效，實現(xiàn)“四兩撥千斤”之效。實現(xiàn)農(nóng)村金融與農(nóng)村社區(qū)的互動發(fā)展，一方面，能最大限度地發(fā)掘和滿足農(nóng)村有效金融需求并有效防范風(fēng)險，揭示出未來農(nóng)村金融實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方向和方法;另一方面，能夠為各級基層組織密切聯(lián)系群眾、幫助農(nóng)民脫貧致富提供一個很好的實踐載體，對改進(jìn)基層干部的形象和作風(fēng)發(fā)揮重要作用。

——以市場化選擇、商業(yè)化運營為基礎(chǔ)，政府適當(dāng)政策扶持，通過金融手段，引導(dǎo)農(nóng)戶逐步走向市場，并實現(xiàn)金融企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。扶持貧困弱勢群體的小額信貸，既要有政府政策適當(dāng)扶持，又不破壞市場化運行機制;既要努力滿足農(nóng)戶的有效需求，又要防范風(fēng)險。這是世界性難題。過去我國主要是通過財政補助或貼息貸款進(jìn)行扶貧幫困，助長了貧困群體的依賴心理，弱化了農(nóng)民的市場觀念，導(dǎo)致農(nóng)村市場發(fā)育滯后，一些嘗試發(fā)放小額信貸的金融機構(gòu)在非商業(yè)化經(jīng)營帶來巨大經(jīng)營風(fēng)險的情況下難以為繼，撤離農(nóng)村市場。前些年部分農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放了大量扶貧貸款、救災(zāi)貸款，有的政府給予貼息，由于這些貸款不是按市場化操作，農(nóng)民認(rèn)為是國家扶持的，也不珍惜信貸資源，導(dǎo)致大量扶貧救災(zāi)貸款變成不良貸款，更為嚴(yán)重的是影響農(nóng)民信用觀念和市場意識的形成。實踐證明，農(nóng)村金融要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須走市場化、商業(yè)化道路，以市場化機制選擇金融資源投向，以市場配置資源的機制解決有效運用資金的問題。小額農(nóng)貸堅持“市場化選擇服務(wù)對象、商業(yè)化持續(xù)運營、政府政策適當(dāng)扶持”的思路，由信用社按市場原則依據(jù)還款意愿和能力來選擇貸款對象并進(jìn)行貸后管理。同時政府在減免稅收、優(yōu)化信用環(huán)境、項目推介引導(dǎo)、風(fēng)險補償?shù)确矫娼o予適當(dāng)扶持，有利于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民按照市場需要發(fā)展生產(chǎn)、科學(xué)消費、有效理財。

——針對現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展特色，充分發(fā)掘農(nóng)村信用資源，形成農(nóng)戶小額信用貸款、聯(lián)戶擔(dān)保貸款和信用共同體貸款等一系列有中國特色的信用保證方式，走出一條以綜合利用信用資源為核心的農(nóng)村金融創(chuàng)新之路。各地在發(fā)展農(nóng)村信用貸款時，一是充分利用千百年來維系我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的以有借有還、父債子還、誠信為本等為基礎(chǔ)的道德價值觀念，發(fā)展小額農(nóng)貸、農(nóng)戶聯(lián)保等特色的信用保證方式，實現(xiàn)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展;二是充分利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化生產(chǎn)過程中形成的一系列基地組織、中介組織、龍頭企業(yè)、合作協(xié)會等具有共同區(qū)域、共同利益、共同產(chǎn)業(yè)特征的經(jīng)濟組織，以農(nóng)村金融信貸為紐帶形成各類風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的信用共同體，創(chuàng)新各種擔(dān)保方式，構(gòu)成聯(lián)保機制分散風(fēng)險，解決農(nóng)村經(jīng)濟組織貸款難的問題;三是充分利用社區(qū)政府在引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中形成的各種信用資源，開展金融產(chǎn)品和擔(dān)保方式的創(chuàng)新。比如，政府推動林權(quán)改革，農(nóng)村金融部門就可以與林業(yè)部門互動，發(fā)展林權(quán)抵押貸款，形成新的擔(dān)保方式;政府引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村金融部門就可以與新村辦、基層政府等組織互動，開展農(nóng)民住房貸款，滿足農(nóng)民建房資金需求，等等。在當(dāng)前農(nóng)村金融需求趨于多元化、農(nóng)村金融又普遍面臨諸多高風(fēng)險因素的情況下，小額農(nóng)貸提示出農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機構(gòu)必須實行“雙層經(jīng)營模式”:一層是適應(yīng)大量非正規(guī)金融需求的小額信貸業(yè)務(wù)模式。通過進(jìn)一步完善和提升小額農(nóng)貸管理辦法，建立適合農(nóng)村經(jīng)濟特點的小額農(nóng)貸工作機制，形成標(biāo)準(zhǔn)化的小額農(nóng)貸操作管理模式，最大限度地滿足大量分散農(nóng)戶非正規(guī)化的金融需求。另一層是通過創(chuàng)新多種擔(dān)保和保證方式，在有效控制和分散風(fēng)險的前提下，積極發(fā)展適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和縣域經(jīng)濟需要的較大數(shù)額的貸款。借鑒現(xiàn)代金融企業(yè)的項目管理方式和風(fēng)險管控辦法，對農(nóng)村較大數(shù)額的貸款需求進(jìn)行嚴(yán)格的授信調(diào)查和審貸分離，建立完善的貸款審查機制和貸后管理機制，嚴(yán)格按照規(guī)范的流程操作。

——建立區(qū)域性農(nóng)村金融管理和服務(wù)平臺，解決農(nóng)村信用社大量分散的小法人、風(fēng)險承擔(dān)力弱與統(tǒng)一開放的金融市場對接難的問題，增強農(nóng)村金融機構(gòu)的服務(wù)功能。自2004年農(nóng)村信用社深化改革并交由省級政府管理后，省級聯(lián)社承擔(dān)起對轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行業(yè)管理職能，在完善結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、加快信息化建設(shè)、教育培訓(xùn)、統(tǒng)一規(guī)制、加強合規(guī)文化建設(shè)、建立資金調(diào)劑平臺、協(xié)調(diào)各種社會資源和公共關(guān)系、使信貸融入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃、維護(hù)信用社合法權(quán)益等方面發(fā)揮著不可取代的作用，克服了單個法人的不足，解決了小銀行與大市場、與現(xiàn)代金融體系對接的眾多矛盾。農(nóng)村信用社適應(yīng)農(nóng)戶走向城市、展開跨區(qū)域產(chǎn)品交易等市場活動的需要，全面加快信息化建設(shè)，積極開展銀行卡、電話銀行、網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)，不僅讓農(nóng)民享受到更加便捷的小額農(nóng)貸等信貸服務(wù)，還讓農(nóng)民充分享受到與城市居民一樣便捷的結(jié)算、理財?shù)冉鹑诜?wù)，借助信息技術(shù)，縮小和消除城鄉(xiāng)金融發(fā)展差距，以城鄉(xiāng)金融一體化助推城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。

四、小額農(nóng)貸可持續(xù)發(fā)展必須進(jìn)一步解決四大矛盾

我國江西婺源縣等地創(chuàng)造發(fā)展出來的小額農(nóng)貸模式，實際上提示出小額農(nóng)貸可持續(xù)發(fā)展的典型模式，對我國農(nóng)村金融發(fā)展具有重要啟示作用，但也存在一些必須正視和解決的實際問題和難題。

(一)要努力解決小額農(nóng)貸風(fēng)險因素較多與金融業(yè)逐利避險性之間的矛盾

由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟基本上仍是“靠天吃飯”的脆弱經(jīng)濟，受自然風(fēng)險、市場風(fēng)險等因素影響較大，特別是受自然災(zāi)害的影響大，加上缺乏從貸款擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險、風(fēng)險補償、風(fēng)險分散等方面建立金融支農(nóng)的長效機制，使“三農(nóng)”經(jīng)濟中產(chǎn)生的各種風(fēng)險和損失大部分轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村信用社，直接影響小額農(nóng)貸的到期收回率。如近年來的臺風(fēng)、地震、禽流感、洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害和生豬市場疲軟等市場風(fēng)險給我國農(nóng)業(yè)帶來的損失不小，其中大量損失最終都轉(zhuǎn)化為農(nóng)村信用社的不良貸款，超出農(nóng)村信用社可承受范圍，導(dǎo)致不良貸款增加。而農(nóng)村信用社作為利用第三方資金、靠負(fù)債經(jīng)營的金融企業(yè)，在發(fā)展小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)過程中，必須把風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，以實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

解決這一矛盾，關(guān)鍵是要建立小額農(nóng)貸風(fēng)險防范和分散機制。改革國家政策性扶貧體制，將各種撥補性資金和返還資金注入農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，將國家扶貧資金由直接撥入改為農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保基金。各種政策性補償應(yīng)對農(nóng)村信用社有所傾斜，扶貧救災(zāi)款項要承擔(dān)部分因自然災(zāi)害轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村信用社的風(fēng)險。建立農(nóng)村擔(dān)保機構(gòu)，鼓勵有實力的民營企業(yè)出資組建新的擔(dān)保機構(gòu)，實行市場化運作，為企業(yè)和農(nóng)民提供擔(dān)保。逐步建立完善農(nóng)業(yè)信貸保險機制，實行政策性農(nóng)業(yè)保險支持和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合，對參加種養(yǎng)保險的農(nóng)戶實行政策性的保費補貼制度，以規(guī)避農(nóng)村信貸風(fēng)險?？砂凑照鲗?dǎo)、財政扶持、市場化運作的原則，建立農(nóng)業(yè)政策性保險體系，變?yōu)暮缶葹?zāi)為災(zāi)前預(yù)防，有效分散農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險。同時，農(nóng)村信用社必須全面加強規(guī)范化建設(shè)，建立相應(yīng)的風(fēng)險管理水平和能力。

(二)要努力解決發(fā)展小額農(nóng)貸的高成本與服務(wù)對象較低經(jīng)濟承受能力之間的矛盾

目前，農(nóng)村信用社的小額農(nóng)貸基本上處于微利狀態(tài)。據(jù)測算，支農(nóng)貸款的資金成本在5%～6.5%之間，以小額農(nóng)貸為主的農(nóng)業(yè)貸款利率最高不得超過基準(zhǔn)利率的1.2倍，貸款收益難以覆蓋資金成本和可能產(chǎn)生的風(fēng)險損失;同時，由于小額農(nóng)貸額度小、服務(wù)對象點多面廣且非常分散，信貸調(diào)查、授信、審查、貸后管理、收貸收息都涉及大量人力、物力，決定了發(fā)展小額農(nóng)貸必須付出較高的成本。但農(nóng)民作為弱勢群體，經(jīng)濟實力普遍較弱，難以承受較高的利息負(fù)擔(dān)，迫切要求在獲得小額農(nóng)貸支持的同時，能盡可能支付較少的利息成本。

解決這一矛盾，必須建立、健全、完善農(nóng)村合作金融的有關(guān)法律法規(guī)，政府對扶持農(nóng)村金融作出長期性制度安排，建立與農(nóng)村信用社支農(nóng)服務(wù)相配套的、多方面的、長效連續(xù)的扶持政策。對農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款利息收入給予長期免征營業(yè)稅，鼓勵農(nóng)村信用社增加對農(nóng)戶貸款的投放;對農(nóng)村信用社每年因執(zhí)行農(nóng)貸利率而少收的貸款利息給予財政撥補;對因自然災(zāi)害或國家政策性調(diào)控等造成的農(nóng)貸資金損失，以與央行專項票據(jù)置換相類似的方式給予及時補充，確保農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款的風(fēng)險控制與保障能力。

(三)要努力解決小額農(nóng)貸需求量大與農(nóng)信社資金實力不足之間的矛盾

盡管近年來小額農(nóng)貸的發(fā)放面廣、總量不斷增大，但與農(nóng)民的巨大需求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其中不少有效需求仍沒有得到滿足，大量潛在需求還沒有充分發(fā)掘出來，小額農(nóng)貸發(fā)展的潛力和空間還非常大。其中一個最主要的原因，就是農(nóng)村的資金投入普遍不足，難以滿足大量農(nóng)民對小額農(nóng)貸的巨大需求。目前，農(nóng)村金融市場呈現(xiàn)出多家金融機構(gòu)搶占存款份額，而貸款需求仍基本上由農(nóng)村信用社一家來滿足的局面，呈現(xiàn)出“一農(nóng)支三農(nóng)”的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，江西農(nóng)村信用社吸納的存款只占農(nóng)村存款量的30%～35%，而占了農(nóng)村貸款市場份額的90%以上，由于農(nóng)村資金大量外流，加上農(nóng)村信貸資金需求呈擴大化趨勢，加劇了供求矛盾。

解決這一矛盾，要取消禁止社?；鸬仍谵r(nóng)村信用社開立存款賬戶的歧視性限制政策，全面下放農(nóng)村資金存款的管理權(quán)，將地方財政性存款基本賬戶和涉農(nóng)單位的資金在農(nóng)村信用社開戶，允許社保、教育及國家其他基金在農(nóng)村信用社開戶存款，通過小額農(nóng)貸渠道，將農(nóng)村資金回流到農(nóng)村。建議比照國有商業(yè)銀行改制中國家注入資金或剝離不良債務(wù)等辦法，加大力度幫助農(nóng)村信用社消化由于多種綜合性、社會性因素形成的歷史包袱，增加支農(nóng)資金供應(yīng)。在試點的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村信用社利率改革，實行靈活的存貸款利率浮動政策，增強農(nóng)村信用社組織資金的能力和經(jīng)營的靈活性。加強農(nóng)村信用社地區(qū)之間的資金調(diào)劑與融通，逐步探索建立全國農(nóng)村信用社之間的資金調(diào)劑市場。對支農(nóng)資金不足的農(nóng)村地區(qū)，特別是中西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，人民銀行繼續(xù)安排更加靈活的支農(nóng)專項再貸款進(jìn)行支持。

(四)要努力解決小額農(nóng)貸以信用為基礎(chǔ)與農(nóng)村信用環(huán)境缺失之間的矛盾

小額農(nóng)貸是以信用為基礎(chǔ)的信貸產(chǎn)品，對農(nóng)民信用意識和農(nóng)村信用環(huán)境要求比較高。但受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，經(jīng)濟交易多以行政命令為依據(jù)，信用法則沒有充分發(fā)揮作用，致使人們信用觀念淡薄，加上過去長期的政策性信貸和輸血型扶貧，特別是一些權(quán)力部門干部拖欠信用社借款現(xiàn)象嚴(yán)重，在少數(shù)農(nóng)民中滋生了“借錢可以不還”的觀念，導(dǎo)致逃債賴債現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于法制環(huán)境不完善，導(dǎo)致事實上對大量的信用貸款難以靠法律手段保障債權(quán)和利益。

解決這一矛盾，全社會需要形成合力，營造小額農(nóng)貸可持續(xù)發(fā)展的良好外部環(huán)境。一是營造良好的信用環(huán)境。各級政府、司法等部門多方協(xié)調(diào)形成合力，打造農(nóng)村良好的信用環(huán)境。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范操作，提升信用評定的層次和質(zhì)量，完善農(nóng)村個人征信制度體系，并推進(jìn)農(nóng)村整體信用文化和環(huán)境的建設(shè)與發(fā)展。黨政部門既要加強對農(nóng)村金融工作的指導(dǎo)和服務(wù)，又要尊重農(nóng)村信用社的信貸自主權(quán)，在協(xié)調(diào)處理與農(nóng)戶及有關(guān)部門的關(guān)系，幫助農(nóng)村信用社化解金融風(fēng)險、制止逃廢金融債務(wù)行為、開展誠信宣傳教育和創(chuàng)建信用工程等方面，給予農(nóng)村信用社充分的支持和配合。二是營造良好的法治環(huán)境。公安等部門要嚴(yán)厲打擊以威脅、恐嚇、逼迫等手段要求農(nóng)村信用社員工給予貸款的行為，加大對農(nóng)村信用社依法清收和保全資產(chǎn)的幫助力度，保護(hù)農(nóng)村信用社的正當(dāng)合法權(quán)益，為農(nóng)村信用社發(fā)展小額農(nóng)貸創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。三是營造良好的監(jiān)管環(huán)境。人民銀行、監(jiān)管部門要進(jìn)一步發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管和金融服務(wù)功能，在有關(guān)指標(biāo)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)訂立上，應(yīng)充分考慮農(nóng)村信用社支農(nóng)的實際情況，如在有關(guān)監(jiān)管規(guī)定上，建議對小額農(nóng)貸單獨計算，區(qū)別對待。