自治區(qū)高級人民法院課題組

黨的十八屆四中全會提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高黨員干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。”黨的十八大報告中首次提出，要用“法治思維”和“法治方式”來執(zhí)政、行政，標志著我們黨對黨的規(guī)律的認識、對法治建設(shè)的認識、對黨員干部素質(zhì)能力建設(shè)的認識到了新高度，也對黨員干部法治素養(yǎng)和依法辦事能力提出了更高的期待和要求，對全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨都具有重要意義。本文僅以人民法院司法實踐為視角，透視黨員干部在法治思維和依法辦事能力方面存在的問題，并對其成因加以分析，進而探尋提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的路徑。

一、司法實踐視角下黨員干部在法治思維和依法辦事能力方面存在的主要問題

人民法院的審判實踐工作是透視黨員干部法治思維和依法辦事能力的一個較好視角，其中行政訴訟和職務(wù)犯罪案件的審理，更是集中折射出了這方面的問題。當前一些黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力不強，運用法治思維和法治方式管理經(jīng)濟社會事務(wù)水平不高，在促進改革和深化改革中缺乏法治思維和依法辦事的能力。有的把法治建設(shè)喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號化，就是沒有抓在手上；有的存在特權(quán)思想和官本位意識，認為法律是管老百姓的，是約束別人的，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，等等。這些問題在人民法院審理的行政訴訟和職務(wù)犯罪案件中均有不同程度的體現(xiàn)。

（一）行政訴訟呈逐年上升趨勢，顯示出黨員干部在履行政府管理服務(wù)職能方面法治思維和依法辦事能力欠缺

行政訴訟是人民法院依法化解行政機關(guān)和被管理相對人之間矛盾糾紛，促進官民和諧、維護改革發(fā)展穩(wěn)定的重要職責。通過對行政案件的審理，可以透視出行政機關(guān)中黨員干部在履行法定職權(quán)中存在的法治思維和依法辦事能力方面的問題。

1.2012～2014年，全區(qū)法院審理一審行政訴訟案件呈逐年上升趨勢。近3年來，全區(qū)各級法院受理的一審行政案件呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2012年，全區(qū)法院審理行政一審案件309件，與2011年相比上升了7.89%，審結(jié)291件，結(jié)案率為94.2%；2013年，全區(qū)法院審理行政一審案件419件，與2012年相比上升了35.60%，審結(jié)347件，結(jié)案率為82.81%；2014年，全區(qū)法院共受理一審行政案件475件，與2013年相比上升了13.37%，審結(jié)464件，結(jié)案率為97.7%。由此可知：一方面，行政機關(guān)中的黨員干部在促進改革中行使職權(quán)中存在的法治思維和依法辦事能力欠缺，引發(fā)被管理的群眾不滿意；另一方面，說明被管理群眾的法律維權(quán)意識增強。

2.法院審理的一審行政訴訟案件主要集中在政治經(jīng)濟改革中與人民群眾生活密切相關(guān)的民生領(lǐng)域。近三年，全區(qū)法院受理的一審行政案件涉及公安、土地、拆遷、交通、勞動和社會保障、房屋登記、工商、林業(yè)、規(guī)劃、技術(shù)監(jiān)督、計劃生育、衛(wèi)生、環(huán)保、商標、煙草專賣、民政、教育、信息公開、鄉(xiāng)政府管理等20余個領(lǐng)域，其中受理的土地林業(yè)資源類、拆遷和房屋登記等城建類、治安類、勞動和社會保障類，占比居行政一審案件前四位。充分顯示出民生領(lǐng)域的改革、發(fā)展更容易激發(fā)社會矛盾，更需要黨員干部在履職過程中運用法治思維和法治方式進行化解。

3.行政機關(guān)敗訴率占到一成左右，且仍然集中在民生領(lǐng)域的行政管理服務(wù)中。2014年，行政機關(guān)一審行政案件敗訴62件，敗訴率達13.36%，與2013年相比基本持平；2013年，行政機關(guān)一審案件敗訴率為13.26%，與2012年相比，敗訴率上升了1.58個百分點。從敗訴行政案件分布的領(lǐng)域來看，敗訴案件主要分布在勞動和社會保障、拆遷、土地、房屋登記、林業(yè)、民政、交通、鄉(xiāng)政府管理等領(lǐng)域，敗訴案件涉及較多的領(lǐng)域仍集中在勞動和社會保障、土地管理領(lǐng)域，分別占全部敗訴案件的34.78%和15.22%。

（二）職務(wù)犯罪案件審理中顯示，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念淡薄，存在心中無法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象

1.2012～2014年，全區(qū)法院審理職務(wù)犯罪主體中黨員干部占比較高。2012～2014年，全區(qū)法院受理的職務(wù)犯罪案件主要集中在《刑法》規(guī)定的貪污罪、受賄罪、行賄罪、挪用公款罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等罪名。3年來，全區(qū)法院共審理職務(wù)犯罪案件800件，涉案總?cè)藬?shù)1129人。從受理案件的類型來看，貪污賄賂案件711件，占受理案件總數(shù)的88.9%，涉案人數(shù)1007人，占涉案總?cè)藬?shù)的89.2%；瀆職侵權(quán)案件89件，占受理案件總數(shù)的11.13%，涉案人數(shù)122人，占涉案總?cè)藬?shù)的10.8%。此類犯罪的主體絕大多數(shù)是黨政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，借手中的權(quán)力以權(quán)謀私、玩忽職守，心中沒有法紀、常常以權(quán)壓法，不僅損害人民群眾的切身利益，更損害黨的執(zhí)政形象。

2.職務(wù)犯罪主要集中在涉及眾多民生改革領(lǐng)域和法治監(jiān)管薄弱的基層組織人員。從審理的案件看，涉及電力、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、教育、土地、房地產(chǎn)等權(quán)力集中、資金密集的行業(yè)職務(wù)犯罪多發(fā)，且涉及民生領(lǐng)域的職務(wù)犯罪逐年增多。同時，農(nóng)村作為深化改革的主陣地之一，基層組織人員成為職務(wù)犯罪高發(fā)人群。隨著國家、自治區(qū)一系列強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)改革政策的陸續(xù)出臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨支部、村委會等農(nóng)村基層組織利用協(xié)助、配合政府開展諸如征地拆遷、移民搬遷、退耕還林、少生快富、惠農(nóng)補貼發(fā)放等工作中，虛報冒領(lǐng)、套取公共資金的職務(wù)犯罪時有發(fā)生。

3.職務(wù)犯罪中表現(xiàn)出部分黨員干部不學(xué)法、不懂法、不尊法、不守法，甚至知法犯法。在審理的案件中，絕大部分為窩案、串案。尤其是農(nóng)村等基層組織工作人員職務(wù)犯罪案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村支部書記、主任、會計等上下聯(lián)手，形成互貪互惠的“利益小團體”。涉案人員有的擅自涂改賬面和單據(jù)，隱瞞、截留收入；有的擅自變賣公共財物；有的重領(lǐng)補助、白條報假費用、虛列債務(wù)；有的利用國家發(fā)放糧食補貼、退耕還林補貼之機，采用虛報種地面積、退耕還林面積的手段，騙取國家資金個人侵吞；有的在國家疫情防控過程中，通過虛列多列補償款的方式，騙取國家資金，予以侵吞。種種表現(xiàn)均是因為部分黨員干部從來不學(xué)法，心中沒有法紀，更談不上懂法、尊法和守法了。還有一些黨員干部雖然具有一定的法律知識，但在私欲的控制下或在處理具體改革事項中缺乏法治思維而導(dǎo)致知法犯法。

二、黨員干部法治思維和依法辦事能力不強的原因分析

黨員干部法治思維和依法辦事能力不強的原因有主觀方面因素，也有客觀方面的原因，主要包括以下幾個方面：

（一）黨員干部法治意識淡漠，沒有樹立牢固的社會主義法治理念

無論行政訴訟還是職務(wù)犯罪中，導(dǎo)致行政機關(guān)敗訴、黨員干部被追究法律責任，究其原因主要還是黨員干部心中無法、法律知識不足、法治觀念欠缺，權(quán)大于法的特權(quán)思想作祟。如有些行政機關(guān)及其工作人員在行政訴訟中怠于履行訴訟義務(wù)，不在法定期限內(nèi)提交證據(jù)，對法院的協(xié)調(diào)工作不積極配合，甚至極個別行政機關(guān)不應(yīng)訴、不出庭、不答辯等等，都是欠缺法治思維和依法辦事能力的表現(xiàn)。職務(wù)犯罪中，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部形成“我說了算”的特權(quán)思想，隨意支出單位資金，或借、或挪用、或揮霍、或拿公家錢財做人情，這是沒有法治思維的具體體現(xiàn)。一些基層組織黨員干部膽大妄為，涉案村官虛報冒領(lǐng)國家退耕還林款、糧等長達數(shù)年之久而沒有被制止、追究，一方面說明這些黨員干部沒有法治思維，另一方面也說明周圍的其他黨員干部缺乏法治思維，不能及時對違法行為進行檢舉、揭發(fā)。

（二）黨員干部接受法律知識和法治思維培訓(xùn)、提升的途徑不足

從學(xué)習角度來說，黨員干部的學(xué)習經(jīng)歷中，缺少法治思維養(yǎng)成相應(yīng)的基礎(chǔ)支撐和養(yǎng)成時間，接受法治教育培訓(xùn)的機會、途徑很有限，導(dǎo)致在工作中用啥法學(xué)啥法、不用不學(xué)或想用也不會用的情形。從普法的效果來看，沒有規(guī)范、系統(tǒng)的法治教育培訓(xùn)體系，黨員干部學(xué)習法律、接受法律培訓(xùn)的途徑欠缺，黨員干部在培養(yǎng)法治思維和提升依法辦事能力方面還有很大差距。

（三）黨員干部嚴格執(zhí)法意識和能力不強

主要表現(xiàn)在：一是證據(jù)意識不強。行政訴訟中，反映出執(zhí)法機關(guān)的黨員干部在作出具體行政行為時，不深入現(xiàn)場調(diào)查取證，在對證據(jù)審查不嚴或者沒有合法有效證據(jù)的情況下，就認定事實作出具體行政行為，導(dǎo)致敗訴。二是程序意識不強。行政執(zhí)法過程中，黨員干部仍然存在重實體輕程序、重效率輕規(guī)則的現(xiàn)象，如未告知當事人訴權(quán)、送達文書不符合法律規(guī)定、應(yīng)召開聽證而未召開，應(yīng)公告的事項而未公告等程序違法情形。三是適用法律錯誤。從審理的情況看，有些行政機關(guān)的黨員干部在執(zhí)法過程中未能處理好上位法與下位法、新法與舊法的關(guān)系，或者對法律條文理解片面，錯誤地適用了不應(yīng)適用的法律條款，或應(yīng)適用的法律條款未適用等。

（四）對黨員干部法治思維和依法辦事能力的重視不夠、引導(dǎo)、考核等工作不到位

由于長期的慣性思維和習慣作法，使一些黨員干部對法治建設(shè)的重視不夠，有的更是奉行“權(quán)力通吃”“擺平就是水平”“搞定就是穩(wěn)定”的錯誤思想。一方面，這是長期忽視法治建設(shè)、不重視法治建設(shè)的結(jié)果；另一方面，由于沒有將法治建設(shè)作為黨員干部工作考核評價指標，從而導(dǎo)致對法治建設(shè)的要求成為一個軟指標、軟任務(wù)，只停留在口頭上、落實在文件中、掛在墻上、寫在紙上，沒有絲毫“約束力”和“指引力”，嚴重時出現(xiàn)以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)枉法等破壞法治建設(shè)的事情。

三、加強黨員干部法治思維和依法辦事能力的對策建議

隨著全面推進依法治國進程的深入，作為執(zhí)政黨的黨員干部必須重視法治思維和依法辦事能力的養(yǎng)成。

（一）在破除舊思維模式中，培樹黨員干部堅定的社會主義法治理念和法治思維

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央更是高度重視社會主義法治理念的樹立及法治思維和法治方式的運用，把法律作為凝聚全社會共識的最大公約數(shù)。因此，黨員干部作為執(zhí)政黨的主體，必須要做社會主義法治理念的堅定信仰者，做運用法治思維和法治方式促進改革發(fā)展的積極參與者、實踐者、推動者。一方面，黨員干部的法治思維是建立在法治理念的基礎(chǔ)上的，要求黨員干部在處理問題的時候有一種法律規(guī)則的意識,堅持法律至上,堅持法律規(guī)則的運用,堅持公平、公正、公開等法治精神和原則?！胺ㄖ嗡季S”還表現(xiàn)為一種行為選擇,面臨多種問題的解決方式、手段時,黨員干部能夠首先研判處理方式是否符合法律規(guī)定、法治精神等。但實際工作中，一些黨員干部法治思維呆板滯緩，認為嚴格按照繁瑣的法定程序、權(quán)限議事辦事，缺乏靈活和變通，工作實效會大打折扣，不適應(yīng)中國國情。另一方面，在促進改革中看問題、作決策、辦事情時，要以是否遵從依法治國、執(zhí)政為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)的社會主義法治理念，是否遵從憲法和法律的規(guī)定，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事務(wù)、管理社會事務(wù)的法治思維，以此來推動和促進改革發(fā)展。

（二）在加強法治建設(shè)中，強化黨員干部法治學(xué)習培訓(xùn)

黨員干部的法治思維和依法辦事的能力不可能是一蹴而就的，必然在不斷地學(xué)習、培訓(xùn)和實踐中形成的。黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，不僅要學(xué)履行職責所需要的法律知識，而且要學(xué)法的原則、原理，學(xué)法的價值、精神。通過學(xué)習，知道法律授予了什么權(quán)力，這些權(quán)力的邊界在哪里，權(quán)力行使的原則、程序是什么，不依法行使權(quán)力需要承擔什么責任等，提高依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力的素養(yǎng)。各級黨組織及其組織部門要加強法治教育培訓(xùn)，把憲法、法律列為黨委（黨組）中心組學(xué)習內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課，把法治教育納入各級干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，幫助廣大干部切實提高運用法治思維和依法辦事的能力。此外，由于法治思維的培養(yǎng)不是一朝一夕養(yǎng)成的、依法辦事能力的提升也不是一蹴而就的，因此建議法治思維的培養(yǎng)要從青少年抓起，要將法治課程作為一門普通的基本課程在九年義務(wù)教育、高等院校的教學(xué)中加以安排，讓法治的種子及早地種進中國未來建設(shè)者的心中。

（三）在深化改革開放實踐中，強化黨員干部法治思維和依法辦事能力

法治思維的養(yǎng)成特別是依法辦事能力的提高，關(guān)鍵靠實踐。黨員干部要在深化改革開放的火熱實踐中，把依法改革、依法發(fā)展、依法治理的理念根植于頭腦中，自覺用法律厘清權(quán)力邊界，用法律約束權(quán)力行使，確保嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，防止隨意執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，更不能徇私枉法、執(zhí)法犯法。在化解改革發(fā)展過程中遇到的各種沖突和矛盾糾紛時，要堅持用法治保護公民、法人的合法權(quán)益，自覺把維護人民權(quán)益作為工作的根本出發(fā)點和落腳點，從實體、程序、時效上充分體現(xiàn)依法保護公民、法人合法權(quán)益的要求。在看問題、作決策、辦事情時，要在法治軌道上解決問題，既要做到不越權(quán)、不濫權(quán)，又要做到不失職、能辦事，特別是要提高依法處理復(fù)雜敏感事件的能力。要運用法治思維解決工作中遇到的各種沖突和矛盾，正確處理好政策與法、維權(quán)與維穩(wěn)、實體正義與程序正義、法理情等重大關(guān)系，不斷提高依法履職的能力和水平。

（四）在健全完善制度中，引導(dǎo)黨員干部尊崇法治思維、堅持依法辦事

對黨員干部的考核評價是黨員干部提升促進改革發(fā)展能力、推動改革發(fā)展的指揮棒。因此，健全完善法治思維和依法辦事能力在干部考核評價中的指標，對于堅持正確的用人導(dǎo)向、培養(yǎng)和提升黨員干部法治思維和依法辦事能力至關(guān)重要。

在干部選用上，要把尊憲、守法作為衡量干部德才素質(zhì)的重要標準，把法治素養(yǎng)和依法辦事能力作為提拔使用干部的重要依據(jù)。通過發(fā)揮考核評價和選人用人這個指揮棒和杠桿的作用，引導(dǎo)和督促各級黨員干部把依法執(zhí)政和依法行政的要求落到實處，自覺養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣。

在干部考核上，要圍繞依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政、公正司法、平安建設(shè)、權(quán)力制約等重點環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)定考核指標體系。同時，也要把黨員干部遵守黨章和黨規(guī)黨紀的情況納入考核評價的內(nèi)容，促進廣大黨員干部不僅模范遵守國家法律，而且按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己。對黨政主要負責人，還要考核其履行推進法治建設(shè)第一責任人職責、及時解決本地區(qū)本部門法治建設(shè)重大問題等情況。要將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律，依法決策、依法管理、依法辦事的情況作為年度考核、任用考察的重要內(nèi)容?？商剿鹘︻I(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實行述職述廉述法三位一體的考核制度。每年由上級黨委對下級黨委政府、部門的領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、遵法、守法、用法情況進行全面考評。被考評對象的述法報告內(nèi)容包括單位及個人學(xué)法、守法情況、重大事項依法決策情況、依法行政或公正司法情況等。對本單位及工作人員出現(xiàn)違法行政或司法不公造成惡劣影響，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法司法，黨員干部中出現(xiàn)違紀違法案件等情況的，都應(yīng)給予否定性評價。

（五）在加大違法懲處中，強化黨員干部法治思維和依法辦事能力

強化黨員干部法治思維和依法辦事能力，必須堅持獎懲并舉，真正使法治思維和依法辦事能力成為一種硬標準、硬要求、硬約束。一方面，要優(yōu)先選拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強、推進法治建設(shè)成效明顯的干部。另一方面，對那些特權(quán)思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不能提拔重用。經(jīng)教育不改的，要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。各級黨組織對黨員干部遵守憲法和法律要做出具體規(guī)定，建立剛性約束機制。應(yīng)將嚴格依法辦事作為對黨員特別是各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治要求，像抓作風建設(shè)和懲治腐敗一樣抓依法辦事。要堅持有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究，加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政的監(jiān)督檢查，健全問責制度，規(guī)范問責程序，對違法枉法、失職瀆職行為依法追究責任。黨員干部觸犯法律規(guī)定的，必須依法處理，不能用黨內(nèi)紀律處分代替依法追究責任。要通過加強激勵約束機制建設(shè)，督促黨員干部真正做到依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事，決不允許以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法。

（本文獲2015年自治區(qū)黨建研究會優(yōu)秀調(diào)研成果一等獎）