西南政法大學(xué)　文正邦

在全面推進(jìn)依法治國的大好形勢下，重慶市依法治市成為了我們山城的一股最強音，官方、學(xué)界和公眾都有了一些重要的策劃、有見地的論述和熱烈的議論。為了有助于這項重要工作開展得更好、更準(zhǔn)、更有力，這里，我們特就重慶市依法治市須注意的幾個重要問題做一些探討，以引起應(yīng)有的關(guān)注并就教于大家。

一、關(guān)于依法治市和依法治國的關(guān)系問題

重慶市依法治市無疑必須處理好各方面的關(guān)系，其中尤其是依法治市和依法治國的重要關(guān)系。為此我們認(rèn)為，需要深切認(rèn)識并處置好以下內(nèi)容和問題。

黨的十八屆四中全會專題研究和部署了全面推進(jìn)依法治國的重大問題，并明確地提出要堅持走中國特色社會主義法治道路，貫徹中國特色社會主義法治理論，建設(shè)中國特色社會主義法治體系等重大而新鮮的課題。這必將有力地推動各個領(lǐng)域的法治化進(jìn)程，成為建設(shè)社會主義法治國家征程上閃亮的里程碑。為了保證全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署落地生根，把堅持走中國特色社會主義法治道路貫徹到各個層面和領(lǐng)域，就必須大力加強地方法治建設(shè)。在我國，地方法治建設(shè)是在國家法治統(tǒng)一原則指導(dǎo)下，為貫徹落實依法治國基本方略而形成的有關(guān)地方法治規(guī)劃、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等的建設(shè)及其實施過程，包括加強和健全地方立法與其執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)和過程。因此，地方法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)工程。重慶市依法治市，是全面推進(jìn)依法治國在作為西部唯一直轄市的行政區(qū)域內(nèi)的具體落實和實際體現(xiàn)，是加快建設(shè)社會主義法治國家的重要子工程。重慶法治建設(shè)既要服從全面推進(jìn)依法治國統(tǒng)一規(guī)劃，又要根據(jù)重慶經(jīng)濟社會發(fā)展實際加強實踐探索與創(chuàng)新，才能使依法治市取得應(yīng)有成效，從而既有力地支撐全面推進(jìn)依法治國的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署，又使重慶法治建設(shè)扎實地推進(jìn)，不斷取得新的成績，為推進(jìn)“五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”的深入實施和推動“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”進(jìn)程保好駕護(hù)好航，以切實地加快在西部率先全面建成小康社會的步伐。

因此，重慶市依法治市必須處理好依法治市和依法治國這種緊密聯(lián)系、相輔相成，又各有側(cè)重的重要關(guān)系，從而在維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威的前提下，既充分依靠和利用國家全面推進(jìn)依法治國的巨大成就和豐富資源，又腳踏實地地立足于本地的特點和實際，因地制宜地搞好“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等各方面的制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新，努力探索并及時總結(jié)重慶法治實踐經(jīng)驗，使依法治市體現(xiàn)地方特色，增強針對性、實效性。同時應(yīng)虛心地學(xué)習(xí)和借鑒全國其他省、（自治）區(qū)、（直轄）市依法治省、依法治區(qū)、依法治市的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并注意結(jié)合本地的實際情況以轉(zhuǎn)化為我們依法治市的養(yǎng)料和有機成分。

重慶直轄以來，重慶法治建設(shè)已取得明顯成效，而且市委、市政府、市人大按照中央決策部署，還曾做出和制定了推進(jìn)依法治市的有關(guān)決定、規(guī)劃和決議并努力貫徹實施。但是當(dāng)前重慶市的依法治市已有了新的意義，這不僅在于是在全面推進(jìn)依法治國新形勢下重慶市推行的依法治市，因此賦予了我們?nèi)嫱七M(jìn)重慶法治建設(shè)的難得機遇；而且在于是面對當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜變化、利益格局深刻調(diào)整、社會矛盾明顯增多的發(fā)展態(tài)勢，致力于全面推進(jìn)重慶法治建設(shè)，以開創(chuàng)重慶法治建設(shè)新局面的重大舉措，因而具有更加深遠(yuǎn)的意義。因此必須對此有深切的認(rèn)識，才能理解當(dāng)前重慶市依法治市的必要性、重要性和緊迫性，從而增強我們投身于其中的自覺性、主動性、積極性。

二、重慶市依法治市的法理依據(jù)探析

重慶市依法治市是在全面推進(jìn)依法治國新形勢下我國西部唯一直轄市開展的地方法治建設(shè)，在依法治國的大背景下我國地方法治建設(shè)已成為區(qū)域法治建設(shè)的重要載體。所謂區(qū)域法治，簡單說來就是為順利進(jìn)行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展所采取的一系列法治保障辦法和措施。而如上所述，重慶市依法治市應(yīng)在服從國家全面推進(jìn)依法治國統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，根據(jù)重慶經(jīng)濟社會發(fā)展實際加強實踐探索與創(chuàng)新。那么，重慶市作為我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的橋頭堡，其依法治市就必然要實行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的一系列法治保障辦法和措施，也才能使重慶市所具有的區(qū)位優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，這正是重慶法治建設(shè)的一大特點和必須正視的客觀實際，也是重慶市依法治市需要加強實踐探索與創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。因此，我國正在蓬勃興起的區(qū)域法治研究和建設(shè)正好為重慶市依法治市提供了法理依據(jù)。所以重慶市依法治市既是全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略中的一環(huán)，是我國地方法治建設(shè)的有機組成部分，也是我國區(qū)域法治建設(shè)的重要組成部分。

區(qū)域法治是深化和拓展依法治國方略以及法治中國建設(shè)中的一種嶄新的法治形態(tài)，開展區(qū)域法治研究和建設(shè)，既是區(qū)域科學(xué)發(fā)展的題中應(yīng)有之義，又是深入實施我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，從而可以使依法治國方略、地區(qū)開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等有機地結(jié)合在一起，有利于為全面建成小康社會提供切實的法治保障，而且還會給我國法治建設(shè)和法學(xué)研究拓展出全新的領(lǐng)域，從而為建設(shè)社會主義法治國家增添新的內(nèi)容。

區(qū)域法治是同區(qū)域經(jīng)濟、區(qū)域政治、區(qū)域行政同一序列的概念和制度。開展我國區(qū)域法治建設(shè)和研究的必然性和合理性，首先是基于我國經(jīng)濟、政治及文化發(fā)展的不平衡性。這就決定了各地的法治建設(shè)在全國統(tǒng)一的法治體系框架下不能不具有其地方或民族特色，不能不因受到其經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境及文化傳統(tǒng)和背景的影響也呈現(xiàn)出不平衡性。如果忽視這些地方或民族特色，不注意從自身的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境及文化傳統(tǒng)和背景的實際情況出發(fā)，各地的法治建設(shè)就收不到應(yīng)有的成效，更不可能順利地進(jìn)行制度創(chuàng)新。這從一些地方的地方立法機械地套用上位法或搬用外地立法的尷尬情況就很能說明問題；而且這還會因其影響和削弱國家法律的有效貫徹實施而沖擊全國統(tǒng)一的法治體系。

區(qū)域法治建設(shè)其基本原則和要求，就是必須把區(qū)域開發(fā)和發(fā)展自始至終都納入依法治國的軌道之內(nèi)，使該區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化和社會生活等各方面都受到法律的規(guī)范性調(diào)控及調(diào)整，以保障和促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)、快速增長，經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、有序、健康地發(fā)展，社會全面進(jìn)步。否則，區(qū)域開發(fā)和發(fā)展就會給權(quán)力尋租等腐敗行為提供新的機會。對此有深切認(rèn)識并認(rèn)真實行，才能避免在區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的決策和實施過程中的短期行為、盲目出擊、一哄而起、無效勞動、不出亂子或少出亂子，積極而穩(wěn)步地實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的各項戰(zhàn)略目標(biāo)。具體說來它至少包括以下幾層涵義：

1·區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須同加強該區(qū)域法治建設(shè)同步進(jìn)行，努力做到使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，并強化監(jiān)督法制等。從而排除各種阻力，繞過各種風(fēng)險，使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的各項措施都有切實可行的法律保障。

2·區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須以法治開路，使法治先行，決不能走先開發(fā)，后治理的老路。無論是政府行為，還是市場機制作用的發(fā)揮，無論是改革、開發(fā)(發(fā)展)、穩(wěn)定，都必須有法律作為先導(dǎo)和引導(dǎo)，并以努力培育和增強廣大人民群眾特別是各級干部的民主、法制觀念為前提。

3·區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的進(jìn)行必須同努力營造良好的法治環(huán)境緊密結(jié)合。不能只注意硬條件、硬環(huán)境建設(shè)，光是比資源、爭設(shè)施；更應(yīng)注重軟環(huán)境的建設(shè)，在軟環(huán)境建設(shè)中也不能只重視政策優(yōu)惠，更應(yīng)注重創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和條件。使投資者感到安全、公平、便利、守信，使人民群眾處于和諧、團結(jié)、穩(wěn)定的氛圍，才能增強該地區(qū)的吸引力和內(nèi)聚力，從而利用和調(diào)動一切有利條件和積極因素來促進(jìn)該區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展。

4·區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須以法治來保障和鞏固制度創(chuàng)新及其成果。在區(qū)域開發(fā)中不能單靠“輸血”機理，而一定要通過制度創(chuàng)新來培育各地區(qū)自我發(fā)展的良性機制，形成“造血”機能，以增強開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的活力和后勁。而順利地實現(xiàn)制度創(chuàng)新就必須使其規(guī)范化、程序化，這就要靠法治來保障和促進(jìn)，而且制度創(chuàng)新的成果也要靠法治來鞏固和強化。

5·區(qū)域法治建設(shè)的中心問題是建立和健全切合該區(qū)域特點和實際，因地制宜的強有力法治保障體系。使立法、執(zhí)法、司法、守法以及護(hù)法等各環(huán)節(jié)都在其有機聯(lián)系中發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢和合力，以便于正確運用各種法律手段來調(diào)整經(jīng)濟和社會關(guān)系；并及時有效地化解各類糾紛、沖突和矛盾，以保障、激勵和促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展盡快地進(jìn)入良性狀態(tài)或擺脫后進(jìn)狀態(tài)。

因此，重慶市依法治市必須高度重視和警惕區(qū)域開發(fā)和發(fā)展中可能出現(xiàn)的矛盾和問題，從而認(rèn)真借鑒和充分利用區(qū)域法治研究和建設(shè)的法理成果，嚴(yán)格遵循區(qū)域法治建設(shè)的基本原則和要求，才能使我們的依法治市健康、順利地進(jìn)行，取得應(yīng)有的成效。

三、重慶市依法治市須抓住抓緊重點和難點

重慶市依法治市是一項復(fù)雜、龐大的社會系統(tǒng)工程，必須抓住抓緊重點和難點，才能夠綱舉目張，順利地進(jìn)行。固然重慶市依法治市的重點和難點不少，而且從不同的角度看也會有不同的重點和難點；但是努力提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力，并使之帶頭學(xué)法守法，真正做到清正廉潔，勤政廉政，以身先垂范和取信于民，乃是必須首先要厲行的重要工作，也是重慶市依法治市必須抓住并抓緊的重點以及難點之一。黨的十八大以及習(xí)近平總書記的系列重要談話都強調(diào)要努力提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。重慶直轄以來，在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，重慶法治建設(shè)固然取得了明顯的成效，但依然存在一些矛盾和問題，其中就首先表現(xiàn)為：一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有真正確立法治信仰，沒有真正樹立法治思維，沒有養(yǎng)成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治習(xí)慣，不注重也不善于使用法治方式提高治理能力和治理水平，甚至不熟悉更不會主動引用分管領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)定來開展工作、辦理事情、解決問題。這就成為依法治市的嚴(yán)重障礙，更不可能主持各單位、各部門和帶領(lǐng)各界群眾做到如孫政才同志所指出的那樣“堅持依法治市、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治重慶、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

重慶市依法治市作為國家法治建設(shè)中必要的一環(huán)以及我國地方法治建設(shè)和我國區(qū)域法治建設(shè)的有機組成部分，必須要認(rèn)真地堅持法治的重要精神和原則。法治是建立在民主政治基礎(chǔ)上的國家治理原則和方式，其重心和要義是“治官、治權(quán)、治政”，而不是“（管）制民”，即對公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約，以保障公民的權(quán)利與自由，才能建設(shè)好法治政府、責(zé)任政府，調(diào)動人民群眾參與國家建設(shè)和管理國家事務(wù)的積極性、主動性。因此，努力提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力，并使之帶頭學(xué)法守法，真正做到清正廉潔，勤政廉政，以率先垂范和取信于民，就必須在重慶市依法治市中，端正和擺正各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀，祛除那種認(rèn)為法律和法制是用來管制老百姓的，自己乃是掌握權(quán)力的管制者的習(xí)慣性思維；并把學(xué)法用法作為干部考核的重要內(nèi)容，培養(yǎng)和強化各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法法律的尊崇和敬畏；還應(yīng)加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的監(jiān)督制約，建立和健全高效、廉潔的權(quán)力運行機制。才能使重慶市依法治市得以切實地推進(jìn)。

四、重慶市依法治市要與深化改革有機銜接

黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定與黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定有著深刻的內(nèi)在的必然聯(lián)系。正如習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議發(fā)表的重要講話所強調(diào)的那樣：黨的十八屆四中全會通過了全面推進(jìn)依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。

因此，重慶市依法治市也要與深化改革有機銜接——一方面，要在法治的軌道上引領(lǐng)和推進(jìn)改革，為全面深化改革提供強有力的法治保障，并以法治凝聚改革共識，以法治規(guī)范改革行為，以法治化解改革風(fēng)險，以法治確認(rèn)和發(fā)展改革成果。特別是實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，使重大改革于法有據(jù)；并進(jìn)而使改革決定、措施和過程都做到制度化、規(guī)范化、法律化；且運用法治方式固化重慶現(xiàn)有的重大改革舉措，使重慶市的各項改革包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃以及五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施、長江經(jīng)濟帶綜合樞紐以及陸海絲綢之路集結(jié)地的建設(shè)和發(fā)展等新舉措都能受到強有力的法治保障之惠。這樣，重慶市全面深化改革才能健康、順利地進(jìn)行并卓有成效。另一方面，要把依法治市納入深化改革的總體框架內(nèi)，使依法治市成為深化改革的有機組成部分，用改革的精神、勇氣和智慧來推進(jìn)依法治市。具體而言，就是要在推進(jìn)依法治市中努力進(jìn)行法制改革。這方面，重慶市已有了一些先例，如重慶市人大委托律師事務(wù)所起草地方立法草案，適應(yīng)西部大開發(fā)改革重慶市政府法制廢止不適應(yīng)西部開發(fā)的地方規(guī)章政策，還有重慶城市綜合執(zhí)法改革、在重慶試點的司法體制改革以及重慶中小學(xué)開設(shè)法制教育課等。這些都需要總結(jié)經(jīng)驗，科學(xué)地堅持下去；同時還應(yīng)該在當(dāng)前重慶市依法治市中推進(jìn)新一輪法制改革，從而不斷地探索和創(chuàng)新，使立法、執(zhí)法、司法、守法以及護(hù)法等各個環(huán)節(jié)的工作都能奉獻(xiàn)出制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新的成果和業(yè)績，才能不斷地取得制度建設(shè)和法治建設(shè)的新進(jìn)展、新成就，卓有成效地全面推進(jìn)重慶法治建設(shè)，使重慶市的依法治市步入全國先進(jìn)行列。

重慶作為內(nèi)陸改革開放高地，國家許多改革措施和新政都要在重慶率先推行和試行，重慶市作為新興直轄市，其自身的經(jīng)濟和社會發(fā)展任務(wù)也需要深化改革來完成。就尤其需要使依法治市與深化改革有機銜接、相輔相成，以便在依法治市和深化改革之艱辛而光榮的征途上獲得雙贏。