計(jì)劃生育的依法行政_低生育社會的來臨———中國生育革命與政策抉擇

5.2計(jì)劃生育的依法行政

1978年以來，我國以憲法為核心的社會主義法律體系已初步形成，社會主義法制建設(shè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，計(jì)劃生育法制隨著社會主義民主與法制建設(shè)進(jìn)程的加快也不斷完善。1979年3月23日，鄧小平在中央工作會議上指出:“人口增長要控制。在這方面，應(yīng)該立些法，限制人口增長?！?sup>(74)1982年12月25日，胡耀邦在會見土耳奇總統(tǒng)埃夫倫時說:“控制人口的工作，一靠政治動員，二靠法律，三靠技術(shù)措施?！?sup>(75)陳云也指出:“對計(jì)劃生育工作，要大造輿論，要立法。”⁽⁷⁶⁾因此，計(jì)劃生育工作要規(guī)范化、制度化，根本問題是要立法?！案骷夘I(lǐng)導(dǎo)要調(diào)查研究，探索規(guī)律……研究制定出既能有效地控制人口，又比較切合實(shí)際的條例和法律。不立法，計(jì)劃生育工作不能持久?！?sup>(77)總體看來，我國計(jì)劃生育的法制化進(jìn)程先后經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。⁽⁷⁸⁾

5.2.1　計(jì)劃生育的法制化濫觴

中共十一屆三中全會以后，計(jì)劃生育成為我國的基本國策，計(jì)劃生育的法制建設(shè)也被逐步提上議事日程?！坝?jì)劃生育”被寫入《中華人民共和國憲法》和一些相關(guān)法律，如《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》、《收養(yǎng)法》、《母嬰保健法》、《勞動法》、《刑法》等，這是中國計(jì)劃生育的法制化濫殤，初步實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃生育由政策向法律的轉(zhuǎn)換。

1978年頒布的《中華人民共和國憲法》第一次以基本法的形式作出規(guī)定:“國家提倡和推行計(jì)劃生育?！?982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》（即現(xiàn)行憲法）進(jìn)一步增加了關(guān)于計(jì)劃生育的條款和內(nèi)容。如“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”（第二十五條），“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”（第四十九條第二款），國務(wù)院和縣級以上人民政府依法領(lǐng)導(dǎo)和管理計(jì)劃生育工作（第八十九條、第一百零七條）。于此前后，1980年9月10日，五屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國婚姻法》規(guī)定:“實(shí)行計(jì)劃生育?！保ǖ诙l第二款）“結(jié)婚年齡，男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。晚婚晚育應(yīng)予鼓勵?！保ǖ谖鍡l）“夫妻雙方都有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。”（第十二條）這些規(guī)定明確表明了計(jì)劃生育應(yīng)納入家庭計(jì)劃，計(jì)劃生育是夫妻雙方共同的義務(wù)，從婚姻家庭制度方面保證了計(jì)劃生育的推行。《中華人民共和國憲法》和《婚姻法》中有關(guān)計(jì)劃生育的這些規(guī)定及各省地方性法規(guī)，從法律上確立了計(jì)劃生育的國策地位，把實(shí)行計(jì)劃生育提到了公民必須履行的義務(wù)的高度，對于穩(wěn)定計(jì)劃生育政策、把計(jì)劃生育工作納入法制軌道、逐步建立依法管理計(jì)劃生育的新秩序，起到了重要作用。⁽⁷⁹⁾

將計(jì)劃生育列入國家根本大法，充分體現(xiàn)了國家對計(jì)劃生育工作的重視，為其他法律寫入有關(guān)計(jì)劃生育的內(nèi)容準(zhǔn)備了法律淵源。1992年4月3日，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》明確規(guī)定了保障婦女在計(jì)劃生育方面的基本權(quán)利與合法權(quán)益（第二十五條、第二十六條、第三十五條、第四十二條、第四十六條、第四十七條、第五十條），為督促有關(guān)部門做好計(jì)劃生育服務(wù)工作提供了法律依據(jù)。1994年10月27日，第八屆全國人大常委會第十次會議通過了《中華人民共和國母嬰保健法》（自1995年6月1日起施行），第一次做出關(guān)于禁止進(jìn)行胎兒性別鑒定、防止出生性別比升高的規(guī)定（第四條、第三十二條），這對于保障婦女兒童健康、促進(jìn)男女平等、維護(hù)計(jì)劃生育工作的正常秩序，以及配合衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)做好母嬰保健工作，特別是優(yōu)生優(yōu)育工作，發(fā)揮了重要作用。此外，《中華人民共和國勞動法》（第六十一至六十三條）、《中華人民共和國收養(yǎng)法》（第二章），以及1997年的《中華人民共和國刑法》（第三百三十六條）等相關(guān)法律，對女職工的勞動保障、收養(yǎng)行為和節(jié)育手術(shù)作出了具體規(guī)定，這對于保障女職工在懷孕期、生育期以及哺乳期的合法權(quán)益，保護(hù)育齡人群的健康，打擊破壞計(jì)劃生育的行為，提供了法律保障。

5.2.2　計(jì)劃生育地方立法實(shí)踐

（1）計(jì)劃生育地方性法規(guī):計(jì)劃生育立法實(shí)踐的地方探索

我國人口與計(jì)劃生育的立法實(shí)踐，是從省級計(jì)劃生育立法實(shí)踐開始、從地方探索起步并逐步展開的。由于我國幅員遼闊，各省、市、自治區(qū)人口發(fā)展的實(shí)際狀況差異較大，制定全國性法規(guī)不可能很具體，也很難照顧到不同地區(qū)的實(shí)際情況，因此，國務(wù)院決定在地方法規(guī)執(zhí)行一段時間、積累一些經(jīng)驗(yàn)后，再考慮全國計(jì)劃生育的立法問題。⁽⁸⁰⁾這樣，地方性計(jì)劃生育法規(guī)率先承擔(dān)起調(diào)整公民計(jì)劃生育行為的重任。各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）計(jì)劃生育立法工作大致經(jīng)歷了從省級黨委、政府的文件規(guī)定（主要在20世紀(jì)80年代以前）和出臺省級計(jì)劃生育條例，到完善地方性計(jì)劃生育配套法規(guī)，再到修改完善地方法規(guī)等三個階段。由于我國的人口與計(jì)劃生育工作先有地方法規(guī)，后有國家法律，地方計(jì)劃生育法規(guī)從無到有，逐步修改完善，在人口與計(jì)劃生育工作中發(fā)揮了十分重要的作用。

首先，地方性計(jì)劃生育條例或辦法的頒布實(shí)施，開啟了中國人口與計(jì)劃生育立法實(shí)踐的樞紐。改革開放以后，各省、自治區(qū)、直轄市先后制定了本地區(qū)的計(jì)劃生育條例或辦法。1979年8月29日，上海市革命委員會制定了《關(guān)于推行計(jì)劃生育的若干規(guī)定》，對于晚婚晚育的年齡、獨(dú)生子女的獎勵、獨(dú)生子女證的發(fā)放等作出了明確的規(guī)定。這是中國計(jì)劃生育領(lǐng)域最早具有條例雛形的規(guī)定。1980年2月，廣東省第五屆人大常委會第二次會議通過了《廣東省計(jì)劃生育條例》，這是我國最早的一部計(jì)劃生育條例。⁽⁸¹⁾此后，全國各省、自治區(qū)、直轄市相繼通過地方計(jì)劃生育條例。1990年8月31日，國務(wù)院第117次總理辦公會議經(jīng)過討論決定:“國務(wù)院暫不發(fā)布（全國性的）計(jì)劃生育條例，待地方法規(guī)執(zhí)行一段時間，積累了一些經(jīng)驗(yàn)后，國務(wù)院再考慮對計(jì)劃生育的立法問題；為了加強(qiáng)地方立法工作，由國家計(jì)劃生育委員會向還沒有制定地方計(jì)劃生育法規(guī)的6個省、自治區(qū)、直轄市打招呼，請他們力爭在《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行前，頒布地方計(jì)劃生育法規(guī)；在總結(jié)計(jì)劃生育工作的基礎(chǔ)上，由中共中央、國務(wù)院發(fā)個指導(dǎo)性文件，以便從方針、政策和計(jì)劃生育的指導(dǎo)思想上作出明確規(guī)定?！?sup>(82)這次會議催生了地方計(jì)劃生育條例的紛紛出臺。截至1997年9月，新成立的重慶市第一屆人大常委會頒布《重慶市計(jì)劃生育條例》，之后，全國除新疆、西藏兩個自治區(qū)只頒布了計(jì)劃生育政府規(guī)章外，其余29個省、自治區(qū)、直轄市（不含臺灣）均制定了計(jì)劃生育條例（見表5.2）。各地《計(jì)劃生育條例》在制定時間上有先有后，但內(nèi)容、結(jié)構(gòu)從總體上講是一致的。計(jì)劃生育地方法規(guī)的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容一般為:總則、管理、生育調(diào)節(jié)、優(yōu)生和優(yōu)育、優(yōu)待和獎勵、限制和處罰及附則等。⁽⁸³⁾地方計(jì)劃生育條例的陸續(xù)制定和完善，使基層計(jì)劃生育管理有章可循，及時填補(bǔ)了我國尤其是地方計(jì)劃生育立法的空白，探索出了一條有中國特色的地方計(jì)劃生育立法之路，是對我國社會主義法制建設(shè)的一大貢獻(xiàn)，為計(jì)劃生育工作逐步擺脫人治困擾、走上法治軌道開辟了道路。⁽⁸⁴⁾

表5.2　全國各省、自治區(qū)、直轄市計(jì)劃生育條例出臺時間

注:均指第一次頒布時間，非修訂時間。新疆的計(jì)劃生育條例從2003年1月1日起施行，西藏也于2003年3月審議了計(jì)劃生育條例草案。

資料來源:張玉芹:《計(jì)劃生育法制》，中國人口出版社1998年版，第37—38頁。

其次，地方計(jì)劃生育法規(guī)的配套建設(shè)，催生了我國以地方性法規(guī)為主體的計(jì)劃生育法律體系基本形成。隨著《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政處罰法》的頒布施行，各省普遍制定了計(jì)劃生育條例實(shí)施細(xì)則和關(guān)于條例具體應(yīng)用問題的解釋，逐步完善了地方計(jì)劃生育法規(guī)的配套建設(shè)。許多地方制定了《人口計(jì)劃管理辦法》、《計(jì)劃生育證管理辦法》、《獨(dú)生子女獎勵優(yōu)待辦法》、《計(jì)劃生育系列保險辦法》、《獨(dú)生子女病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定管理辦法》、《節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥處理辦法》、《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》、《計(jì)劃生育行政處罰程序》、《計(jì)劃生育行政復(fù)議程序》、《計(jì)劃生育申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序》、《流動人口計(jì)劃生育管理辦法》、《計(jì)劃生育執(zhí)法檢查和監(jiān)督制度》，等等。一些地方還與相關(guān)部門一起，制定了有關(guān)利益導(dǎo)向、扶貧與計(jì)劃生育相結(jié)合、人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，以及經(jīng)濟(jì)社會方面的政策和綜合治理人口與計(jì)劃生育方面的規(guī)范性文件。⁽⁸⁵⁾這樣，我國以地方性法規(guī)為主體的計(jì)劃生育法律體系基本形成。

最后，地方計(jì)劃生育條例的不斷修改與完善，為計(jì)劃生育國家立法積累了許多可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和國家法制建設(shè)步伐的加快，以及立法技術(shù)水平的提高，我國多數(shù)省級人大常委會已將計(jì)劃生育條例修訂了一次或者數(shù)次。修訂的原因大體有以下幾種:一是中共中央和國家對計(jì)劃生育工作提出了新的政策要求，需要以法規(guī)的形式固定下來；二是在條例執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要在法規(guī)中為解決此類問題提供法律依據(jù)；三是計(jì)劃生育工作中的成功經(jīng)驗(yàn)和做法需要不斷地充實(shí)到條例中去，以完善條例的規(guī)范功能；四是對條例中一些與國家新頒布實(shí)施的法律不相一致的條款進(jìn)行修改。⁽⁸⁶⁾在對計(jì)劃生育條例進(jìn)行修訂的省區(qū)中，以廣西、廣東、安徽、江西、福建五省區(qū)的修訂次數(shù)尤多（見表5.3）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1998年底，全國已有22個省級地方性計(jì)劃生育法規(guī)得到修改完善。當(dāng)然，隨著社會主義法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，地方計(jì)劃生育法規(guī)體系仍急需進(jìn)一步健全和完善。在立法指導(dǎo)思想上，要按照依法治國的要求，與國家現(xiàn)行法律、法規(guī)相銜接；在立法內(nèi)容上，不僅要規(guī)范生育政策、管理措施，更要明確規(guī)范公民實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利與義務(wù)，改變規(guī)定公民義務(wù)多、權(quán)利少，義務(wù)性條款強(qiáng)制性大，權(quán)利性條款保障性差的狀況。⁽⁸⁷⁾為了使地方計(jì)劃生育立法更加完善，1998年11月26日，國家計(jì)劃生育委員會印發(fā)《關(guān)于對地方計(jì)劃生育立法的指導(dǎo)意見》（國計(jì)生委［1998］104號），進(jìn)一步明確了地方計(jì)劃生育立法的指導(dǎo)思想及地方計(jì)劃生育立法應(yīng)遵循的原則和要注意的問題。

表5.3　廣西、廣東、江西、安徽、福建五省區(qū)計(jì)劃生育條例修訂次數(shù)與時間

資料來源:根據(jù)全國各省、自治區(qū)、直轄市計(jì)劃生育條例編制而成。

（2）計(jì)劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章:計(jì)劃生育法制化的重要環(huán)節(jié)

計(jì)劃生育行政法規(guī)是計(jì)劃生育行政管理活動的重要依據(jù)，也是人口與計(jì)劃生育國家立法的基礎(chǔ)之一。1991年12月26日，針對不斷涌現(xiàn)的流動人口生育問題，我國第一部經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于計(jì)劃生育管理的行政法規(guī)——《流動人口計(jì)劃生育管理辦法》（以下簡稱《辦法》），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國家計(jì)劃生育委員會發(fā)布實(shí)施?！掇k法》的實(shí)施對于明確地方各級政府和有關(guān)部門在流動人口計(jì)劃生育管理中的職責(zé)分工，加強(qiáng)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，綜合治理流動人口計(jì)劃生育問題，發(fā)揮了積極作用。《辦法》頒布以后，全國已有20多個省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《辦法》的精神，制定了省級流動人口計(jì)劃生育管理辦法，大部分地區(qū)、縣也依照有關(guān)規(guī)定并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了管理和實(shí)施細(xì)則。隨著社會形勢的發(fā)展和流動人口新情況、新問題的不斷出現(xiàn)，1998年9月22日，新修訂的《流動人口計(jì)劃生育工作管理辦法》（簡稱新《辦法》）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并授權(quán)國家計(jì)生委發(fā)布，自1999年1月1日起施行（原來于1991年12月26日發(fā)布的《流動人口計(jì)劃生育管理辦法》同時廢止）。新《辦法》的發(fā)布，是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新形勢、深化計(jì)劃生育工作改革、進(jìn)一步加強(qiáng)和完善計(jì)劃生育依法管理的重大舉措，對進(jìn)一步做好流動人口的計(jì)劃生育工作具有重要意義。2001年6月13日，國務(wù)院總理朱镕基簽署第309號國務(wù)院令，頒布《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》（于同年10月1日起施行）。該條例對于加強(qiáng)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的管理、保障公民的生殖健康權(quán)利，起到了重要作用。需要指出的是，隨著社會主義法制的健全與完善以及行政管理的日益規(guī)范，加強(qiáng)計(jì)劃生育行政法規(guī)建設(shè)的任務(wù)更為迫切，目前仍急需在人口計(jì)劃管理、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)管理、計(jì)劃生育藥具市場管理等方面制定或完善有關(guān)的行政法規(guī)，逐步使計(jì)劃生育納入依法管理的軌道。⁽⁸⁸⁾

計(jì)劃生育部門規(guī)章，是指國家計(jì)劃生育委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定的程序制定和發(fā)布的“規(guī)定”、“辦法”、“實(shí)施細(xì)則”和“規(guī)則”等規(guī)范性文件的總稱。規(guī)章的名稱應(yīng)當(dāng)冠以“國家計(jì)劃生育委員會”，它是法律和行政法規(guī)的進(jìn)一步具體化。國家計(jì)劃生育委員會自成立以來，先后頒布了許多重要的部門規(guī)章，對計(jì)劃生育的政策法規(guī)、規(guī)劃統(tǒng)計(jì)、宣傳教育、科研技術(shù)、財(cái)務(wù)藥具，以及外事、人事等方面的管理工作，都作出了統(tǒng)一規(guī)定。主要有:《計(jì)劃生育科研工作管理試行條例》（1983）、《計(jì)劃生育藥具財(cái)物試行辦法》（1988）、《縣計(jì)劃生育服務(wù)站管理辦法》（1989）、《省、自治區(qū)、直轄市計(jì)劃生育宣教中心暫行管理辦法》（1989）、《節(jié)育新技術(shù)推廣應(yīng)用暫行管理辦法》（1990）、《計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)工作實(shí)施辦法》（1990）、《節(jié)育并發(fā)癥管理辦法》（1990）、《獨(dú)生子女病殘兒鑒定管理辦法》（1990）、《人口與計(jì)劃管理暫行辦法》（1991）、《省、自治區(qū)、直轄市計(jì)劃生育干部培訓(xùn)中心暫行管理辦法》（1991）、《計(jì)劃生育人事統(tǒng)計(jì)工作實(shí)施辦法》（1991）、《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》（1992）、《基層人口計(jì)劃管理實(shí)施辦法》（1993）、《計(jì)劃生育信訪案件辦法規(guī)定（試行）》（1994）、《計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作管理辦法》（1995）、《〈科技三項(xiàng)費(fèi)用管理辦法（試行）〉實(shí)施細(xì)則》（1996）及《計(jì)劃生育藥具質(zhì)量管理細(xì)則》（1997），等等。⁽⁸⁹⁾這些部門規(guī)章在國家統(tǒng)一的計(jì)劃生育法出臺之前，既使基層的計(jì)劃生育工作能夠有章可循，也為之后的計(jì)劃生育立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

5.2.3　計(jì)劃生育的全面法制化

實(shí)行計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策，必須有全國統(tǒng)一的法律來保障其實(shí)施。由于《中華人民共和國憲法》對人口與計(jì)劃生育的問題只是作了原則性規(guī)定，因此地方立法缺乏充分的法律依據(jù)。盡管各省計(jì)生部門都制定了人口與計(jì)劃生育的地方性法規(guī)或規(guī)章，但無法從總體上協(xié)調(diào)解決全國性的人口問題，也無法實(shí)現(xiàn)行政立法的社會導(dǎo)向作用。國家法制建設(shè)的總體運(yùn)行，亟待填補(bǔ)人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域的立法空白。隨著計(jì)劃生育工作的深入，計(jì)劃生育的國家立法顯得尤為重要。將計(jì)劃生育作為單列法律規(guī)范進(jìn)行專門立法，把計(jì)劃生育條例等地方性法規(guī)上升為國家統(tǒng)一的計(jì)劃生育法律，由國家最高立法機(jī)關(guān)確認(rèn)、頒布和實(shí)施，使計(jì)劃生育基本國策獲得長期、穩(wěn)定、普遍的效力，不但能推動我國計(jì)劃生育更加制度化、穩(wěn)定化和普遍化，而且將完全實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育由按行政規(guī)范和地方性規(guī)范調(diào)整向依法生育的歷史性轉(zhuǎn)變。⁽⁹⁰⁾然而，計(jì)劃生育在發(fā)展過程中，牽涉面太廣，矛盾錯綜復(fù)雜，要在國家層面形成一個計(jì)劃生育法，“可能時間不會太短。這是個大法，牽涉到十億人民和每個家庭……在制定法律的過程中，我們必須發(fā)揚(yáng)民主”⁽⁹¹⁾。

我國人口與計(jì)劃生育國家立法始于20世紀(jì)70年代末，與計(jì)劃生育地方立法實(shí)踐同步；80年代以來，全國各省、市、區(qū)相繼制定計(jì)劃生育條例，并不斷修改和完善，同時，計(jì)劃生育行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定與實(shí)施逐步走上正軌；90年代以來，為適應(yīng)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國人口與計(jì)劃生育的國家立法進(jìn)程大大加快。1998年，繼1978年、1982年、1988年、1993年的四次大論證起草后，計(jì)劃生育立法被第五次“擺到了臺面上”，相關(guān)部門進(jìn)行了一系列艱苦細(xì)致的籌備工作。經(jīng)過20多年的廣泛研究和論證，各方普遍認(rèn)為，從國內(nèi)和國際形勢看，我國計(jì)劃生育國家立法的條件已基本具備，立法時機(jī)基本成熟:地方立法和執(zhí)法的實(shí)踐，在公民的生育意識和生育行為規(guī)范上為國家立法奠定了基礎(chǔ)，并在立法技術(shù)和技巧上為國家立法積累了必要的經(jīng)驗(yàn)；通過對外交流與合作，國際上對我國計(jì)劃生育工作的了解和認(rèn)識逐步加深，我國的計(jì)劃生育工作得到越來越多國家的理解和支持，立法逐步具備了廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。⁽⁹²⁾有鑒于此，2001年12月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》），并于2002年9月1日正式實(shí)施。

《人口與計(jì)劃生育法》的頒布實(shí)施，是“我國人口事業(yè)史上里程碑式的事件”。在新中國的法制史上，可能很少有一部法律從立法動議到正式出臺經(jīng)歷了這么長的時間，也很少有一部法律背負(fù)了這么濃厚的“樹立國際形象”的色彩?！度丝谂c計(jì)劃生育法》的出臺，一方面表明這方面的探索已取得相當(dāng)共識；另一方面，也是因?yàn)橹袊挠?jì)劃生育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重大跨越，具備了法制化、規(guī)范化的基本條件，⁽⁹³⁾并具有一定的國際先導(dǎo)意義?！度丝谂c計(jì)劃生育法》是我國人口與計(jì)劃生育工作領(lǐng)域的一部基本法律。它是對憲法原則規(guī)定的具體化；它與婚姻法、收養(yǎng)法、婦女權(quán)益保障法、民族區(qū)域自治法等相關(guān)的法律地位平等，是專門的人口與計(jì)劃生育法律；它首次以國家法律的形式確立了計(jì)劃生育基本國策的地位，將具有中國特色綜合治理人口問題的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國家的法律制度，把國家推行計(jì)劃生育的基本方針、政策、制度、措施用法律形式固定下來，為進(jìn)一步做好人口與計(jì)劃生育工作，綜合治理人口問題，為地方人口與計(jì)劃生育立法提供了法律依據(jù)?！度丝谂c計(jì)劃生育法》的頒布，是我國法制建設(shè)進(jìn)程中的一件大事，它結(jié)束了長期以來主要依據(jù)政策和地方法規(guī)開展人口與計(jì)劃生育工作的歷史，掀開了人口與計(jì)劃生育事業(yè)新的一頁。⁽⁹⁴⁾當(dāng)然，《人口與計(jì)劃生育法》還需要在人口發(fā)展與計(jì)生實(shí)踐中繼續(xù)接受檢驗(yàn)與修正。加之我國地方大，各地情況千差萬別，因此國家人口與計(jì)劃生育立法，只對涉及全局的重大原則問題作出規(guī)定，具體辦法由地方立法制定。這樣，國家立法給地方立法留有較大空間，也為地方計(jì)劃生育法規(guī)的修訂工作創(chuàng)造了良好環(huán)境。

總之，我國的計(jì)劃生育法制化進(jìn)程大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:計(jì)劃生育被寫入《中華人民共和國憲法》和一些基本法律，是我國計(jì)劃生育的法制化濫觴；計(jì)劃生育地方性法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章，為計(jì)劃生育的國家立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在計(jì)劃生育立法實(shí)踐中起著承前啟后的重要作用；而《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的出臺，則標(biāo)志著我國計(jì)劃生育進(jìn)入了法制化的快車道?！度丝谂c計(jì)劃生育法》（2001）、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)條例》（2004）、《流動人口計(jì)劃生育工作管理辦法》（1999）、《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》（2004）等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，以及地方條例的修訂完善，標(biāo)志著人口與計(jì)劃生育工作開始全面進(jìn)入依法管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的新階段。

【注釋】

(1)左學(xué)金:《社會主義市場經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃生育政策:幾點(diǎn)理論思考》，《中國人口科學(xué)》1994年第1期。

(2)李鵬:《在中央計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)工作座談會上的講話》，1998年3月15日。

(3)張維慶:《在全國開展創(chuàng)建計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)先進(jìn)縣（市、區(qū)）活動電視電話動員會議上的講話》，2002年6月14日。

(4)宋平:《堅(jiān)持基本國策，做好計(jì)劃生育工作》，《人民日報(bào)》1993年1月11日。

(5)李鐵映:《在全國計(jì)劃生育工作電話會議上的講話》（1992年9月14日），《中國人口報(bào)》1992年9月16日。

(6)李鵬:《在中央計(jì)劃生育工作座談會上的講話》，1993年3月21日。

(7)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)〈中國計(jì)劃生育工作綱要（1995—2000）〉的通知》（國發(fā)［1995］3號），1995年1月14日。

(8)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作，穩(wěn)定低生育水平的決定》（中發(fā)［2000］8號），2000年3月2日。

(9)國務(wù)院新聞辦公室:《中國21世紀(jì)人口與發(fā)展》白皮書，2000年12月19日。

(10)彭珮云:《自覺堅(jiān)持“三為主”，積極創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)，把計(jì)劃生育工作提高到一個新的水平——在全國計(jì)劃生育工作“三為主”經(jīng)驗(yàn)交流會暨先進(jìn)縣表彰大會上的報(bào)告》，1993年9月16日。

(11)《國家計(jì)劃生育委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》（國辦發(fā)［1993］79號），1993年11月20日。

(12)《國家計(jì)劃生育委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)［1998］48號），1998年6月16日。

(13)張維慶:《深入學(xué)習(xí)中央人口資源環(huán)境工作座談會精神，積極做好國家計(jì)生委更名工作》（2003年3月9日），《人口與計(jì)劃生育》2003年第4期。

(14)參見《新中國計(jì)劃生育工作的發(fā)展歷程》，三九健康網(wǎng)（http://job.999.com.cn），2001年12月25日。

(15)李新建:《市場經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃生育工作重心的轉(zhuǎn)移問題》，《市場與人口分析》1995年第3期。

(16)南京人口管理干部學(xué)院計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究課題組:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1996年第2期。

(17)李建民:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的理論闡釋與廣東實(shí)踐》，《南方人口》2008年第2期。

(18)于學(xué)軍:《我國人口與計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的理論與實(shí)踐》，《人口與計(jì)劃生育》2006年第2期。

(19)鐘水映，李魁:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向長效機(jī)制及政策體系探討——基于微觀激勵機(jī)制設(shè)計(jì)視角》，《人口研究》2008年第2期。

(20)張祥晶:《我國農(nóng)村計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的構(gòu)建——基于子女成本和效用的分析》，《西北人口》2005年第3期。

(21)魏瑋，董志:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制建設(shè)在基層的實(shí)踐——云南省計(jì)劃生育新政策實(shí)效分析》，《人口與發(fā)展》2008年第2期。

(22)張祥晶:《我國農(nóng)村計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的構(gòu)建——基于子女成本和效用的分析》，《西北人口》2005年第3期。

(23)周福林:《建立計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的若干問題研究》，《中州學(xué)刊》2006年9月。

(24)張懷宇:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的理論與實(shí)踐》，《中國人口科學(xué)》1996年第5期。

(25)翟振武:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的廣東模式》，《南方人口》2008年第2期。

(26)南京人口管理干部學(xué)院計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究課題組:《計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究（續(xù)）》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1996年第4期。

(27)周建芳，陶勃:《流動人口計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究》，《人口學(xué)刊》2008年第5期。

(28)李宏規(guī):《繼續(xù)深入搞好計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作》，《人口與計(jì)劃生育》1998年第6期。

(29)所謂“六要素”，即提供足夠選擇的避孕方法、介紹避孕方法的知識、勝任的技術(shù)能力、良好的人際關(guān)系、周密的隨訪服務(wù)、多功能的生殖保健服務(wù)。中國在開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動過程中，在借鑒國外優(yōu)質(zhì)服務(wù)“六要素”框架的基礎(chǔ)上又有所創(chuàng)新，主要包括:轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)觀念，改進(jìn)宣傳教育，開展知情選擇，強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)，加強(qiáng)信息管理，建立隨訪制度以及評估機(jī)制。

(30)方菁:《從貧困婦女的需求看計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)》，《人口與計(jì)劃生育》2001年第3期。

(31)《國家計(jì)劃生育委員會關(guān)于全面推進(jìn)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作的意見》（國計(jì)委［2000］65號），2000年7月27日。

(32)顧寶昌:《開展計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)是實(shí)現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”的重要途徑》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期；林曉紅:《我國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的實(shí)踐與進(jìn)展》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第7期。

(33)顧永安，孫素芹:《把握態(tài)度理論，推進(jìn)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2002年第1期。

(34)張玉芹:《在中國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)國際研討會開幕式上的講話（摘要）》，《人口與計(jì)劃生育》1999年第6期。

(35)方菁:《從貧困婦女的需求看計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)》，《人口與計(jì)劃生育》2001年第3期。

(36)張維慶:《在中國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)國際研討會閉幕式上的講話（摘要）》（1999年11月19日），《人口與計(jì)劃生育》1999年第6期。

(37)劉維忠:《積極推進(jìn)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作》，《西北人口》2001年第3期。

(38)陳坤木:《關(guān)于計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的理論探討》，《南方人口》1997年第1期；朱流星:《大力開展計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，切實(shí)提高計(jì)劃生育工作水平》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》1999年第3期。

(39)張純元:《計(jì)劃生育村級工作的十大機(jī)制》，《人口與計(jì)劃生育》2000年第2期。

(40)陶鷹:《計(jì)劃生育村民自治:新時期農(nóng)村計(jì)劃生育工作的必由之路》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期；許昀:《國家意志與社會參與——“國家與社會”視角中的計(jì)劃生育村民自治》，《人口與計(jì)劃生育》2003年第1期。

(41)黎明文:《計(jì)劃生育村民自治的實(shí)踐與思考》，《人口研究》1997年第5期。

(42)韓貴仁:《積極推行計(jì)劃生育村民自治》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第4期。

(43)顧本志，劉平:《芻議計(jì)劃生育村民自治的實(shí)質(zhì)》，《黑河學(xué)刊》2003年第3期。

(44)姜穎，王淑芬:《全面開展計(jì)劃生育村民自治，推動計(jì)劃生育工作深入開展》，《人口學(xué)刊》2001年第3期。

(45)熊政春:《計(jì)劃生育村民自治若干問題的思考》，《市場與人口分析》2000年第5期。

(46)許昀:《國家意志與社會參與——“國家與社會”視角中的計(jì)劃生育村民自治》，《人口與計(jì)劃生育》2003年第1期。

(47)佘洪金，高付月:《處理好計(jì)劃生育村民自治中的兩個問題》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第9期。

(48)姜穎，王淑芬:《全面開展計(jì)劃生育村民自治，推動計(jì)劃生育工作深入開展》，《人口學(xué)刊》2001年第3期。

(49)詹鳴:《農(nóng)村計(jì)劃生育工作要步入村民自治的快車道》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第2期；楊立舫:《對建立“以村為主、村民自治”計(jì)劃生育工作機(jī)制的幾點(diǎn)思考》，《人口與計(jì)劃生育》1999年第3期。

(50)呂慎亮:《關(guān)于計(jì)劃生育村民自治的法律思考》，《人口與經(jīng)濟(jì)》1999年第2期。

(51)中共四川省綿陽市委、綿陽市人民政府:《全力推進(jìn)計(jì)劃生育村民自治》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第12期。

(52)穆光宗:《論計(jì)劃生育村民自治的運(yùn)行機(jī)制》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2003年第1期。

(53)穆亮玖:《關(guān)于實(shí)行計(jì)劃生育村民自治的幾個問題》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期。

(54)張友效，王勁文:《推行計(jì)劃生育村民自治中不容忽視的幾個問題》，《西北人口》2002年第3期；潘兆文，劉礪:《計(jì)劃生育村民自治要建立正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制》，《人口與計(jì)劃生育》2003年第4期。

(55)王河安:《計(jì)劃生育村民自治需要“八有”》，《人口與計(jì)劃生育》2001年第4期。

(56)張漢湘:《計(jì)劃生育村民自治——從城市看農(nóng)村》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第4期。

(57)周學(xué)馨:《影響西部地區(qū)農(nóng)村計(jì)劃生育村民自治質(zhì)量的因素分析》，《西北人口》2003年第2期。

(58)楊天霞，王萬橋:《村民自治:構(gòu)建村級計(jì)劃生育工作新機(jī)制》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期。

(59)周長洪，陳禮勤，苗志堅(jiān)等:《論城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育管理體制的創(chuàng)新》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期。

(60)姜玉蘭，陸國強(qiáng)，黃開宏:《社區(qū)計(jì)劃生育工作運(yùn)行機(jī)制探討》，《人口與計(jì)劃生育》2003年第1期。

(61)劉爽，郭志剛，杜鵬:《依托社區(qū)，開拓城市計(jì)劃生育工作新路》，《人口與計(jì)劃生育》1999年第3期。

(62)田健:《城市社區(qū)發(fā)展與計(jì)劃生育管理》，《人口與計(jì)劃生育》2003年第2期。

(63)周長洪，陳禮勤，苗志堅(jiān)等:《城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育管理體制的改革創(chuàng)新》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第1期。

(64)李子漢:《社區(qū)計(jì)劃生育管理工作芻議》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。

(65)石人炳:《新形勢下城鎮(zhèn)計(jì)劃生育的社區(qū)管理》，《人口研究》1995年第5期。

(66)李子漢:《社區(qū)計(jì)劃生育管理工作芻議》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。

(67)田健:《城市社區(qū)發(fā)展與計(jì)劃生育管理》，《人口與計(jì)劃生育》2003年第2期。

(68)張漢湘:《計(jì)劃生育村民自治——從城市看農(nóng)村》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第4期。

(69)張維慶:《中國計(jì)劃生育概論》，中國人口出版社1998年版，第98頁。

(70)楊魁孚，梁濟(jì)民，張凡:《中國人口與計(jì)劃生育大事要覽》，中國人口出版社2001年版，第471頁。

(71)張維慶:《中國計(jì)劃生育概論》，中國人口出版社1998年版，第98—99頁。

(72)國務(wù)院新聞辦公室:《中國21世紀(jì)人口與發(fā)展》白皮書，2000年12月19日。

(73)陶勃，苗志堅(jiān):《新時期人口問題綜合治理研究》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期。

(74)鄧小平:《在中共中央政治局會議上的講話》（1979年3月23日），見《鄧小平思想年譜（1975—1997）》，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第112頁。

(75)胡耀邦:《在會見土耳奇總統(tǒng)埃夫倫的談話》（1982年12月25日），見《中國計(jì)劃生育全書》編輯部:《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于人口與計(jì)劃生育的論述》，中國人口出版社1997年版，第42頁。

(76)陳云:《對計(jì)劃生育工作的意見》，《文匯報(bào)》1981年5月25日。

(77)《國家計(jì)劃生育委員會黨組關(guān)于全國計(jì)劃生育工作會議紀(jì)要》（1982年10月11日中共中央書記處召開第8次會議討論通過），見彭珮云:《中國計(jì)劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第473頁。

(78)本節(jié)包括當(dāng)代中國計(jì)劃生育的整個法制化進(jìn)程，參見拙作（與張飛來合作）:《當(dāng)代中國計(jì)劃生育的法制化進(jìn)程》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2007年第3期。

(79)《當(dāng)代中國》叢書編輯部:《當(dāng)代中國的計(jì)劃生育事業(yè)》，當(dāng)代中國出版社1992年版，第37頁。

(80)徐天琪:《人口政策概論》，杭州大學(xué)出版社1993年版，第242頁。

(81)張玉芹:《計(jì)劃生育法制》，中國人口出版社1998年版，第37頁。

(82)彭珮云:《中國計(jì)劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第477頁。

(83)徐才萬等:《計(jì)劃生育管理問答》，中國人口出版社1999年版，第29—30頁。

(84)陳明立:《人口與計(jì)劃生育立法研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年版，第167頁。

(85)楊魁孚，陳劍:《中國人口問題論稿》，中國人口出版社1997年版，第87頁。

(86)陳明立:《人口與計(jì)劃生育立法研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年版，第157—158頁。

(87)張維慶:《中國計(jì)劃生育概論》，中國人口出版社1998年版，第122頁。

(88)張維慶:《中國計(jì)劃生育概論》，中國人口出版社1998年版，第121頁。

(89)張玉芹:《計(jì)劃生育法制》，中國人口出版社1998年版，第39頁。

(90)張維慶:《中國計(jì)劃生育概論》，中國人口出版社1998年版，第76—77、8頁。

(91)李鵬:《計(jì)劃生育要穩(wěn)定——在全國計(jì)劃生育委員會主任會議上的講話》（1989年2月27日）。見彭珮云:《中國計(jì)劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第171頁。

(92)紀(jì)正:《人口與計(jì)劃生育立法的有關(guān)問題（一）》，《人口與計(jì)劃生育》2001年第3期。

(93)鄧科:《計(jì)劃生育跨入法治時代》，《南方周末》2002年8月29日，第四版。

(94)張純元:《穩(wěn)定低生育水平的法律保障——學(xué)習(xí)〈人口與計(jì)劃生育法〉的初步體會》，《人口與計(jì)劃生育》2002年第3期。