(一)產(chǎn)業(yè)集群政策內(nèi)涵與意義

目前已經(jīng)獲得成功的產(chǎn)業(yè)集群基本上都不是通過(guò)政府主動(dòng)規(guī)劃的方式所形成，而是發(fā)展到一定程度后才逐漸明確產(chǎn)業(yè)集群的地位。產(chǎn)業(yè)集群能否采用政策推動(dòng)方式來(lái)建立，仍然存在爭(zhēng)論。[10]集群政策最早出現(xiàn)在西歐，植根于不同國(guó)家傳統(tǒng)的空間政策?！凹骸闭叩膬?nèi)容隨著部門的寬度、深度，內(nèi)部聯(lián)系的行為、持久性，圍繞經(jīng)濟(jì)和特定區(qū)域所固有的競(jìng)爭(zhēng)范圍的經(jīng)濟(jì)價(jià)值等顯著變化。國(guó)家層次的集群政策主要與代表區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府部門相聯(lián)系。在區(qū)域?qū)哟紊希瑓^(qū)域發(fā)展部門或地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)著集群政策的發(fā)展。[11]馮奎(2006)、陳劍鋒(2005)等界定產(chǎn)業(yè)集群政策(cluster policy)或稱基于產(chǎn)業(yè)集群的政策(cluster-based policy)，指的是以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展為目標(biāo)，由政府或其他公共主體制定和實(shí)施的一系列政策和措施，其作用是保持和促進(jìn)集群的健康發(fā)展，并發(fā)揮集群對(duì)繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的牽動(dòng)效應(yīng)。[12][13]劉恒江、陳繼祥(2004)論述集群政策的功能目標(biāo): 一是解決集群的“市場(chǎng)失靈”和“系統(tǒng)失靈”問(wèn)題。在集群發(fā)展初期，特別需要依靠政府的干預(yù)來(lái)制訂和實(shí)施適當(dāng)?shù)囊?guī)則，為集群培育市場(chǎng)力量和集群自組織力量，并創(chuàng)造價(jià)值; 二是優(yōu)化集群動(dòng)力機(jī)制和改善集群環(huán)境，具體而言，優(yōu)化動(dòng)力機(jī)制就是要促進(jìn)新技術(shù)和新企業(yè)的增長(zhǎng)，建立集群成員之間的合作網(wǎng)絡(luò)，解決信息失靈問(wèn)題，并培育集群形象;改善集群環(huán)境則主要是發(fā)展要素市場(chǎng)、調(diào)整政府行為和改善集群的基礎(chǔ)條件。[14]朱丹(2003)指出，集群政策的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面: 一是支持現(xiàn)有的和萌芽的集群發(fā)展; 二是在政策制定者中普及(成功和不成功的)區(qū)域集群內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)生、發(fā)展的知識(shí)。從世界各國(guó)的集群政策來(lái)看，集群政策的種類比較多，有的基于地域級(jí)別的分類: 全國(guó)性、區(qū)域性及全國(guó)和區(qū)域兼有的集群政策; 有的基于集群類型的政策: 針對(duì)高端集群和低端集群政府的政策不同; 還有的基于集群生命周期的政策分類: 在集群的誕生、成長(zhǎng)、成熟和衰退等不同生命周期階段，集群政策的側(cè)重點(diǎn)也不同，以保證集群政策的動(dòng)態(tài)適用性。[15]Jerry Paytas(2004)從歐美各國(guó)的區(qū)域集群政策實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，雖然各國(guó)的政策的具體內(nèi)容不盡相同，但是也有一些共同之處，比較成功的集群政策基本上是科技政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策各自面向集群的內(nèi)容所組成的有效系統(tǒng)。Theo J A，Roelandt和Pim Den Hertog(1999)在總結(jié)了OECD國(guó)家的集群政策后指出，發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)未必就適用于發(fā)展中國(guó)家，因?yàn)樗鼈冊(cè)趯?duì)集群化效果有重要影響的社會(huì)文化因素方面有很大的差異。盡管如此，從各國(guó)的實(shí)踐中仍然可以獲得很多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。一是政府政策制定者的觀念必須轉(zhuǎn)變。從直接對(duì)中小企業(yè)干預(yù)轉(zhuǎn)向間接干預(yù)、從以少數(shù)大企業(yè)為重點(diǎn)支持對(duì)象轉(zhuǎn)向?qū)Υ蠖鄶?shù)企業(yè)的支持，從以供給政策為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求政策為導(dǎo)向，從以創(chuàng)新項(xiàng)目為作用對(duì)象轉(zhuǎn)向以改善創(chuàng)新環(huán)境為對(duì)象。二是創(chuàng)造一種能夠讓所有創(chuàng)新活動(dòng)主體對(duì)未來(lái)有穩(wěn)定預(yù)期的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境。缺乏這種環(huán)境，容易造成企業(yè)行為短期化和機(jī)會(huì)主義傾向，而通過(guò)合作所獲得的好處則需要在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才能夠顯現(xiàn)出來(lái)。三是政府在企業(yè)之間以及企業(yè)和大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)之間建立合作關(guān)系的過(guò)程中充當(dāng)媒介。四是培育社會(huì)中介組織。政府在合作中的中介作用主要在集群形成的初始期，而不能長(zhǎng)期以政府的介入為主。當(dāng)集群發(fā)展到一定規(guī)模后，應(yīng)主要由社會(huì)中介組織在促成各種合作中發(fā)揮主要作用，如行業(yè)協(xié)會(huì)。五是為了提高企業(yè)集群的競(jìng)爭(zhēng)力和生命力，集群應(yīng)盡可能加入國(guó)際生產(chǎn)體系，通過(guò)與國(guó)際性企業(yè)特別是跨國(guó)公司的合作，可以獲得先進(jìn)的技術(shù)，并且在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷尋求創(chuàng)新。Boekholt(1999)認(rèn)為不同國(guó)家的產(chǎn)業(yè)集群的政策實(shí)施是不同的，最基本的差異是自上而下和自下而上方法的選擇。自下而上的方法重點(diǎn)是市場(chǎng)功能的培育和市場(chǎng)失靈的消除，市場(chǎng)誘致產(chǎn)業(yè)集群的雛形出現(xiàn)，而國(guó)家的主要作用是促進(jìn)和監(jiān)督，如美國(guó)自上而下方法的重點(diǎn)是政府制定國(guó)家優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的形成過(guò)程，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的干預(yù)隨集群的發(fā)展逐漸減少，如荷蘭自上而下和自下而上方法的本質(zhì)差異在于市場(chǎng)與政府的作用大小。自上而下的方法可以比較迅速地通過(guò)政府主導(dǎo)的方式，在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)，基于資源的比較優(yōu)勢(shì)，建立產(chǎn)業(yè)集群的雛形; 而自下而上的方法通過(guò)市場(chǎng)選擇產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集群，其演進(jìn)的時(shí)間較長(zhǎng)，但是其穩(wěn)定性和可持續(xù)性強(qiáng)于自上而下的產(chǎn)業(yè)集群。集群政策實(shí)施方式選擇取決于政府的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。事實(shí)上，兩種方法各有所長(zhǎng)。

(二)國(guó)內(nèi)有關(guān)產(chǎn)業(yè)集群政策演進(jìn)

我國(guó)中央政府最初對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的關(guān)注主要是從產(chǎn)業(yè)政策角度尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃中提出產(chǎn)業(yè)集群的重要性，把產(chǎn)業(yè)集群作為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段，如國(guó)家的《“十五”高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》中指出，“十五”期間，要以產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展思路加快我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在已形成產(chǎn)業(yè)特色并具備發(fā)展基礎(chǔ)的技術(shù)、人才密集區(qū)，建設(shè)高技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基地，集中配置資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的逐步形成; 而關(guān)于與產(chǎn)業(yè)集群有關(guān)的政策措施多見(jiàn)于各省市地方政府，如上海市、廣東省、江蘇省、武漢市等都從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面提出了促進(jìn)“企業(yè)集群”、“產(chǎn)業(yè)集群”和“區(qū)域集群”的政策舉措; 但具體的針對(duì)所在地產(chǎn)業(yè)集群制訂相關(guān)政策措施的主要是市、鎮(zhèn)、縣等地方政府。一些地方政府從發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的目的出發(fā)，紛紛把集群當(dāng)做振興本地經(jīng)濟(jì)的政策工具，但在集群政策制定過(guò)程中，政府仍是主導(dǎo)，集群企業(yè)、協(xié)會(huì)和服務(wù)機(jī)構(gòu)等仍處于被動(dòng)的地位，參與程度還不夠。2007年11月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的若干意見(jiàn)》，就促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的總體思路和措施以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的具體工作進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，并提出了不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，這標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)入國(guó)家政策制定范圍。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群政策總的來(lái)說(shuō)包括以下幾方面內(nèi)容: ①?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的重大意義; ②提出產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的目標(biāo)和要求; ③確立推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容; ④宣告產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的鼓勵(lì)支持措施; ⑤建立產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。與國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)相比，馮奎(2006)簡(jiǎn)明介紹我國(guó)在集群政策的目標(biāo)、集群政策的范圍和時(shí)間限定、集群政策的產(chǎn)生和機(jī)構(gòu)參與及上下級(jí)行政部門的集群政策關(guān)系等方面還存在很多問(wèn)題，如政府仍然試圖主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展，很多省市尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群政策僅僅關(guān)注產(chǎn)業(yè)集群的結(jié)果，沒(méi)有深入探討產(chǎn)業(yè)集群形成與發(fā)展的過(guò)程; 現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)集群的政策過(guò)于偏重高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及仍有行業(yè)分割、人為根據(jù)區(qū)域界限劃分產(chǎn)業(yè)集群的傾向。[16]

(三)旅游商品產(chǎn)業(yè)集群政策推進(jìn)

從以上國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)集群政策的演進(jìn)來(lái)看，旅游商品產(chǎn)業(yè)集群更多的是政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)并進(jìn)的政策取向。政府在旅游商品產(chǎn)業(yè)集群政策，尤其是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為落后的少數(shù)民族旅游地區(qū)。首先強(qiáng)調(diào)旅游商品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重要性，科學(xué)制定旅游商品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃，扶持現(xiàn)有的和萌芽的旅游商品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，加強(qiáng)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的公共品或準(zhǔn)公共品的投資，尤其是加大對(duì)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。然后制定普及旅游商品產(chǎn)業(yè)集群形成發(fā)展的政策，逐步推進(jìn)旅游商品產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。旅游商品產(chǎn)業(yè)地區(qū)層面建立區(qū)域服務(wù)體系，積極發(fā)展中介機(jī)構(gòu)。采取政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，大力發(fā)展服務(wù)型的出口代理商、生產(chǎn)力中心、技術(shù)信息中心、質(zhì)量檢測(cè)控制中心、開(kāi)放性行業(yè)技術(shù)中心等集群發(fā)展機(jī)構(gòu)。加快發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、個(gè)體勞動(dòng)協(xié)會(huì)、私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織，重視發(fā)揮工商聯(lián)的作用，促進(jìn)形成政府管理與行業(yè)自律相互補(bǔ)充、相得益彰的管理新局面。另一方面可以通過(guò)輿論宣傳，積極倡導(dǎo)信任和合作文化并淡化等級(jí)觀念，以行業(yè)協(xié)會(huì)為橋梁，大力促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的非正式交流。

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[12]③ 馮奎.中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)集群政策評(píng)論［J］.生產(chǎn)力研究，2006(10): 177-180.

[13]④ 陳劍鋒.基于產(chǎn)業(yè)集群的政策研究［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2005(5): 60-63.

[14] 劉恒江，陳繼祥.產(chǎn)業(yè)集群競(jìng)爭(zhēng)力研究述評(píng)［J］.外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2004，26 (10): 2-9.

[15] 朱丹.基于區(qū)域集群的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和區(qū)域集群政策——來(lái)自歐洲的經(jīng)驗(yàn)［J］.科技管理研究，2003(5): 14-16.

[16] 馮奎.中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)集群政策評(píng)論［J］.生產(chǎn)力研究，2006(10): 177-180.