中國環(huán)境政策的宏觀評價_紀(jì)念中國社會科學(xué)院建院三十周年學(xué)術(shù)論文集·數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所卷

中國環(huán)境政策的宏觀評價

中國環(huán)境政策的宏觀評價^[1]

張　曉

一、中國經(jīng)濟增長的成就及其環(huán)境代價

改革開放政策給中國經(jīng)濟注入了極大的活力。1978～1997年，中國經(jīng)濟總量的增長速度和增長幅度都是空前的，20年間GDP年平均增長速度為9.8%，1997年的GDP總量約為1978年的6倍(從3624億元到21454億元，1978年價格)。^[2]在考察了經(jīng)濟的總量增長之后，我們還注意到，過去近20年(1978～1995)中國經(jīng)濟的增長結(jié)構(gòu)是，工業(yè)增加值占GDP的比重高于服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)(圖1);重工業(yè)產(chǎn)值始終高于輕工業(yè)2%～30%(僅有兩年重工業(yè)產(chǎn)值低于輕工業(yè))(李京文等，1995，第7頁表2)。與中國情況完全不同的是，發(fā)達的工業(yè)化國家(以O(shè)ECD國家為代表)的經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)一般為服務(wù)業(yè)增加值所占GDP比重大于工業(yè)，并大大高于農(nóng)業(yè)(圖2)。

中國國民經(jīng)濟諸行業(yè)單位產(chǎn)值污染物排放量位于前八位的行業(yè)如表1。很明顯，單位產(chǎn)值支付環(huán)境代價較大者均為工業(yè)部門。因而，我們這樣的工業(yè)化進程必然與環(huán)境質(zhì)量惡化這一衍生物相伴隨。雖然中國目前尚未完成工業(yè)化，或者說還處于工業(yè)化的初期，^[3]但已經(jīng)為經(jīng)濟增長付出了昂貴的生態(tài)環(huán)境的社會成本并飽嘗環(huán)境惡化的苦果，環(huán)境問題給中國國民經(jīng)濟造成了巨大的經(jīng)濟損失。表2是國內(nèi)外關(guān)于中國環(huán)境污染經(jīng)濟損失估計(不計生態(tài)環(huán)境退化及其連帶損失)的幾個主要研究結(jié)果。實際上，由于理論框架、估算方法、選取污染項和參數(shù)的不同，不便將這些結(jié)果直接進行比較。然而，我們從中可以形成這樣的基本判斷:中國80年代以來經(jīng)濟迅速增長的環(huán)境成本大致占GDP的3%～8%(參見圖3)。據(jù)中國社會科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心1995年的一項研究成果，如果再加上生態(tài)破壞以及由此誘發(fā)的水旱災(zāi)害損失，中國環(huán)境問題的年經(jīng)濟損失為2859.2億～4492.2億元(1993年)，已占當(dāng)年GDP的8%～13%(鄭易生、徐嵩齡、張曉等，1995)。

圖1　中國GDP結(jié)構(gòu)(增加值占GDP比重%)1978～1995年

注:①為了便于與OECD國家數(shù)字比較，本表內(nèi)農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重實為第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重，工業(yè)為第二產(chǎn)業(yè)比重，服務(wù)業(yè)為第三產(chǎn)業(yè)比重?？疾焓澜玢y行的估計數(shù)(世界銀行，1992，第222頁表3)，也有類似變動。

資料來源:《中國統(tǒng)計年鑒(1998)》。

圖2　OECD國家平均GDP結(jié)構(gòu)(增加值占GDP比重)1974～1990年

資料來源:OECD，OECD Environmental Data 1993

表1　中國若干行業(yè)單位產(chǎn)值污染物排放量(1990、1995)

續(xù)表

注:產(chǎn)值按1980年價格計算。

資料來源:《1990年環(huán)境統(tǒng)計年報》、《中國環(huán)境年鑒(1996)》、《中國統(tǒng)計年鑒(1998)》。

表2　中國環(huán)境污染損失估計結(jié)果比較

注:a基于支付意愿法。b基于人力資本法。c基于混合方法。

資料來源:①世界銀行(1997)。②Smil(1996)。③過孝民、張慧勤、李平(1990)。④夏光、趙毅紅(1995)。⑤鄭易生、王世汶、李玉浸(1995)。

二、改革開放以來中國的環(huán)境政策

新中國的環(huán)境保護事業(yè)以1972年派代表團參加斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境大會為起點。1982年建立國家環(huán)境保護局，1983年在國務(wù)院第二次全國環(huán)境保護會議上，規(guī)定把環(huán)境保護作為中國的一項基本國策。80年代中國環(huán)境政策的基本內(nèi)容是，預(yù)防為主，防治結(jié)合;污染者負(fù)擔(dān);強化環(huán)境管理(解振華，1996)。與之配套的是比較詳細(xì)的工業(yè)建設(shè)布局環(huán)境政策、能源環(huán)境政策、水域環(huán)境政策、自然環(huán)境保護政策等(曲格平，1984)。中國的環(huán)境政策建設(shè)主要致力于:建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)、加強環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境統(tǒng)計，這是實施一切環(huán)境政策的基礎(chǔ);帶有計劃經(jīng)濟色彩的指導(dǎo)企業(yè)治理污染的“三同時”政策，^[4]即企業(yè)生產(chǎn)計劃與環(huán)境保護技術(shù)投資相聯(lián)系;由獨立于生產(chǎn)管理機構(gòu)的環(huán)境保護部門監(jiān)督企業(yè)的污染行為(Lotspeich and Chen，1997)。此外，作為中國環(huán)境政策重要成分的還有:“排污收費”，即對排放污染物超過排放標(biāo)準(zhǔn)的企、事業(yè)單位征收超標(biāo)排污費，然后將其中的大部分返還給被征收的單位，用于治理污染;“環(huán)境影響評價”，它規(guī)定，所有建設(shè)項目在建設(shè)開工之前，要給出該項目可能對環(huán)境造成影響的科學(xué)論證和評價，提出防治方案，提交環(huán)境影響報告;“環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制”，它規(guī)定，各級政府的主要官員對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)家對本企業(yè)的污染防治負(fù)責(zé)，這些將列入政績進行考核;“企業(yè)環(huán)?？己恕保磳a(chǎn)品質(zhì)量、物質(zhì)消耗、經(jīng)濟效益和環(huán)境保護同時列為企業(yè)考核的指標(biāo)，避免企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與環(huán)境保護脫節(jié);“城市環(huán)境綜合整治定量考核”，即對城市各項環(huán)境建設(shè)和管理的總體水平、綜合整治成效、城市環(huán)境質(zhì)量等項目制定定量指標(biāo)，進行考核，每年評定一次;“排污許可證制度”，它包括排污申報、確定污染物總量控制目標(biāo)和排污總量削減指標(biāo)、核發(fā)排污許可證、監(jiān)督檢查執(zhí)行情況等四項內(nèi)容;“污染集中控制”，即充分發(fā)揮環(huán)境治理中的規(guī)模經(jīng)濟效益，降低污染治理成本;“污染源限期治理”，即對老污染源由各級政府分別做出完成治理的期限(李京文，1995，第411～412頁)。在各地的實踐中，這些宏觀環(huán)境政策的原則被不斷深化和細(xì)化，形成了各具地方特色的環(huán)境政策和環(huán)境管理制度。上述環(huán)境政策的制度建設(shè)的總原則可以歸納為:“誰污染，誰治理”(曲格平，1984)。

圖3　中國環(huán)境污染損失估計結(jié)果比較

90年代中期以來，改革開放更進一步深化。其重要標(biāo)志是，經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，國家發(fā)展戰(zhàn)略定位于科教興國和可持續(xù)發(fā)展。政府提出了與之相應(yīng)的15年(1996～2010)環(huán)境保護工作要求(李鵬，1996)。實現(xiàn)上述目標(biāo)的兩項重要措施是，《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》(國家環(huán)境保護局，1996)。

在中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟漸進的改革時期，這些帶有鮮明的時代特色的環(huán)境政策與市場經(jīng)濟手段相結(jié)合，比較有效地減緩、控制了中國的污染源，特別是工業(yè)污染源污染物的排放，較好地完成了自己的歷史使命。然而，回顧中國環(huán)境保護政策的制定、實施、效果，考察上述環(huán)保投資渠道，不難發(fā)現(xiàn):一方面，我們的環(huán)境保護政策還帶有計劃經(jīng)濟的色彩，即行政命令有余，市場手段不足;另一方面，計劃對企業(yè)行為管得過細(xì)，資金過于分散，不僅不利于形成環(huán)境保護的規(guī)模效益，特別是改善城鄉(xiāng)環(huán)境的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和正常運行，反而因資金的分散削弱了政府對公共環(huán)境產(chǎn)品的投入。在公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場手段普遍失效的情況下，政府的公共支出政策應(yīng)產(chǎn)生特殊效應(yīng)。此外，我們的投資方向存在著末端治理的明顯偏倚，缺乏帶有社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長期觀點的獎勵減排、鼓勵綜合利用的內(nèi)容體現(xiàn)。

三、改革開放以來中國環(huán)境政策評價

(一)政策成效

中國的環(huán)境保護政策取得了一定的成績。特別是在工業(yè)污染防治和城市環(huán)境綜合整治方面成績較大。到1995年底，中國縣以上企業(yè)工業(yè)廢水處理率已達77%;工業(yè)廢氣處理率達82%;工業(yè)固體廢棄物綜合利用率達44%。^[5]1980～1995年間，各種污染物排放的增長速度明顯低于經(jīng)濟增長速度(GDP總量年平均增長10.2%，人均GDP年平均增長8.7%(1978年價)，詳見表3)。

表3　中國各種污染物排放增長速度(1980～1995)

注:①1985年數(shù)據(jù)。②1981年數(shù)據(jù)。③1986年數(shù)據(jù)。

資料來源:《中國統(tǒng)計年鑒(1990，1996)》;毛永文等(1992，第62頁)。

(二)政策成本

作為發(fā)展中國家，中國環(huán)境保護的上述成績是在國家經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱、對環(huán)境保護事業(yè)的投入相對有限、國民的環(huán)境意識普遍相對較差的條件下取得的。在國家的工業(yè)化進程中，經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護在資金的使用上存在著一定的矛盾。按照已經(jīng)完成其工業(yè)化的發(fā)達國家的經(jīng)驗，環(huán)境質(zhì)量的改善是以很大的資金和技術(shù)投入為依托的。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家在20世紀(jì)70年代的環(huán)境保護投資已經(jīng)占GDP比重已經(jīng)達到1%～2%，其中美國為2%，日本為2%～3%，德國(原西德地區(qū))為2.1%(劉大椿等，1995，第6頁)。而資金投入和環(huán)保技術(shù)兩者正是中國最為稀缺的。改革開放以來中國環(huán)境保護投資(不計生態(tài)保護投資)主要渠道有八個，它們是，基本建設(shè)項目“三同時”的環(huán)保投資;更新改造資金用于老企業(yè)污染治理投資;城市維護費用于環(huán)境改善的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資;排污費返還用于污染治理;綜合利潤留成用于污染治理資金;銀行貸款;污染治理專項基金;環(huán)保部門自身建設(shè)經(jīng)費等(張坤民，1992)。盡管在1980～1995年間，中國環(huán)境保護投資從最初的每年幾十億元增長到一年幾百億元，但是這一投資額占GDP的比重仍未達到1%(張坤民，1992，第96頁;劉大椿等，1995，第6頁;Lotspeith and Chen，1997)。

(三)環(huán)境庫茲涅茨曲線

自90年代初美國經(jīng)濟學(xué)家(Grossman and Krueger，1992和Shafik and Bandyopadhyay，1992)提出環(huán)境庫茲涅茨曲線的概念至今，越來越多的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家在討論國家的環(huán)境政策時引用與此有關(guān)的數(shù)據(jù)來支持自己所闡述的觀點。環(huán)境庫茲涅茨曲線試圖描述污染問題與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。它假定，如果沒有一定的環(huán)境政策干預(yù)，一個國家的整體環(huán)境質(zhì)量或污染水平在經(jīng)濟發(fā)展初期隨著國民經(jīng)濟收入的增加而惡化或加劇;當(dāng)國家的經(jīng)濟發(fā)展到較高水平(以國民的經(jīng)濟收入超過一個(或一段)值為標(biāo)志)時，環(huán)境質(zhì)量的惡化或污染水平的加劇開始保持平穩(wěn)進而隨著國民經(jīng)濟收入的繼續(xù)增加而逐漸好轉(zhuǎn)。即:在國民的經(jīng)濟收入(例如人均GDP)達到轉(zhuǎn)折點之前，經(jīng)濟收入每增加1%，某些污染物(例如大氣中的懸浮微粒、二氧化硫濃度)的增加幅度會超過1%;在轉(zhuǎn)折點之后，某些污染物的下降程度會超過收入的增長幅度(Shafik and Bandyopadhyay，1992)。形象地，人均GDP與某些大氣或水污染物呈倒“U”字形關(guān)系。

根據(jù)各自的數(shù)據(jù)來源估計環(huán)境庫茲涅茨曲線轉(zhuǎn)折點的具體數(shù)值是一項重要工作，引起了諸多環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家的關(guān)注。以大氣環(huán)境質(zhì)量為例，從污染物存量的角度，有人估計大氣中SO₂濃度的轉(zhuǎn)折點在人均GDP(1985年美元)4000～5000美元(Grossman and Krueger，1992)，或在低于8000美元時發(fā)生轉(zhuǎn)折(Grossman and Krueger，1994);另有人估計，大氣中SO₂和懸浮微粒濃度的轉(zhuǎn)折點分別為人均GDP(購買力平價)3670美元和3280美元(Shafik and Bandyopadhyay，1992)。與此不同的是，從污染物流量的角度，有人估計SO₂和懸浮微粒人均排放量的轉(zhuǎn)折點分別發(fā)生在人均2900～3800美元之間和人均4500美元(Panayotou，1993);還有人估計上述兩種人均排放量的轉(zhuǎn)折點應(yīng)發(fā)生在人均GDP超過8000美元(1985年美元)之處(Selden and Song，1994)。

值得注意的是，有些環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)認(rèn)識到，環(huán)境庫茲涅茨曲線并不說明收入水平和某些環(huán)境問題之間存在著一種必然的關(guān)系(世界銀行，1992，第10頁)，環(huán)境庫茲涅茨曲線及其轉(zhuǎn)折點的估計值僅僅是建立在若干跨國數(shù)據(jù)和時間序列數(shù)據(jù)上的對經(jīng)驗數(shù)據(jù)的描述而并不能以此用于預(yù)測(胡大源，1998)。而且，環(huán)境質(zhì)量的改善并不會自動地發(fā)生，它有賴于全社會環(huán)保意識的提高，有賴于嚴(yán)格的限制污染的環(huán)境政策的實施，還需要減少單位產(chǎn)出污染物排放的清潔技術(shù)和清潔生產(chǎn)過程的引進，即技術(shù)進步的支持(Xepapadeas and Amri，1998)。特別是，一個國家環(huán)境政策的選定可能帶來大大優(yōu)于(或劣于)處于同樣收入水平國家的環(huán)境條件(世界銀行，1992，第10頁)。

(四)中國經(jīng)驗數(shù)據(jù)分析

考察中國的實際情況我們發(fā)現(xiàn)，按照世界銀行的算法，1990年中國的人均收入(人均GNP)還在低收入國家行列，僅為370美元(世界銀行，1992，第218頁表1);國家統(tǒng)計局按世界銀行方法計算得出，1995年這一數(shù)字比1990年增長67.7%，達到620美元，仍遠(yuǎn)低于世界平均水平的4880美元。^[6]本文按人民幣對美元年平均匯價(中間價)計算，1995年人均GDP為581美元。不論按世界銀行的計算還是按本文的計算，中國的人均收入都顯然沒有達到上述3000～8000美元的轉(zhuǎn)折點水平范圍。有事實證明，中國國民的環(huán)境意識普遍不高(中華環(huán)境保護基金會和中國人民大學(xué)社會學(xué)系調(diào)查中心，1995)。盡管如此，中國的環(huán)境質(zhì)量惡化速度卻明顯低于GDP增長速度，其中，1980～1995年GDP年平均增長率為10.2%;污染物排放總量年平均增長率未超過4%;污染物人均排放量年平均增長速度未超過3%;而按GDP每元平均污染物排放量年平均為負(fù)增長(表3)。這個事實似乎與環(huán)境庫茲涅茨曲線，特別是與Shafik和Bandyopadhyay所描述的并不一致。數(shù)據(jù)表明，中國的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與環(huán)境污染水平的關(guān)系呈現(xiàn)較弱的環(huán)境庫茲涅茨曲線特性(參見圖4、圖5)。

為了描述中國經(jīng)濟發(fā)展與污染水平的關(guān)系，作者建立了如下的計量經(jīng)濟模型

y_t=β₀+β_1xt++ε_t

圖4　人均收入與人均廢氣排放量關(guān)系

圖5　人均收入與人均SO₂排放量關(guān)系

其中，y_t為實際人均GDP(元/人，1978年價格，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒1998》)，x_t為全國大氣污染物(分為總懸浮微粒，二氧化硫，降塵等)濃度(數(shù)據(jù)來源于《1986～1990年度中國部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量基本狀況》、《中國環(huán)境年鑒1995～1996》等)或污染物(分為廢氣，二氧化硫，煙塵等)排放量(分為總量和人均量)(數(shù)據(jù)來源于《環(huán)境統(tǒng)計年報1988～1990》、《環(huán)境統(tǒng)計提要》、《中國環(huán)境年鑒1990～1996》等)。

利用中國1985～1995年的上述時間序列數(shù)據(jù)，參數(shù)估計結(jié)果(如表4)。作者發(fā)現(xiàn)，中國的大氣污染物(廢氣和二氧化硫)排放的轉(zhuǎn)折點位于GDP人均1200～1500元/人(1978年價格)這一范圍內(nèi)。而1997年中國人均GDP已經(jīng)達到1300元/人(1978年價格)，這說明中國大氣污染物排放情況目前正開始進入轉(zhuǎn)折期。從總體趨勢看，樂觀地說，如果宏觀環(huán)境政策隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化進程被進一步完善，使之運用更加得力，從現(xiàn)在起，中國的大氣污染水平會逐漸趨緩并走向改善。

表4　模型估計結(jié)果^①(括號內(nèi)為t檢驗值)

注:①人均GDP單位為元/人·年，1978年價格;SO₂濃度為年日均值，單位μg/m³;總懸浮微粒(TSP)為年日均值，單位μg/m³;降塵為年月均值，單位噸/平方公里·月;廢氣排放總量單位為億標(biāo)立方米;人均廢氣排放量單位為標(biāo)立方米/人;SO₂排放量單位為萬噸;人均SO₂排放量單位為公斤/人;煙塵排放總量單位為萬噸;人均煙塵排放量單位為公斤/人。

②括號內(nèi)的轉(zhuǎn)折點值表明曲線上凹。

四、結(jié)論

對發(fā)展中國家而言，尤其是處在體制轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟欠發(fā)達國家，政府的環(huán)境政策可能是減緩環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量最為重要的手段。根據(jù)中國數(shù)據(jù)呈現(xiàn)較弱的環(huán)境庫茲涅茨曲線特性的事實，我們提出這樣的推斷(假說):首先，改革開放以來中國政府所推行的環(huán)境政策是比較成功的，在經(jīng)濟較高速的發(fā)展過程中，它在減緩中國環(huán)境質(zhì)量惡化速度方面發(fā)揮了重要作用;其次，全球一體化的經(jīng)濟發(fā)展模式加上中國的改革開放政策，給中國的技術(shù)進步以良好的外部外部環(huán)境和極大的接受技術(shù)轉(zhuǎn)移機遇，中國的技術(shù)進步，特別是環(huán)境技術(shù)進步總體水平有較大幅度提高?？梢灶A(yù)見，中國未來的宏觀環(huán)境政策和技術(shù)進步水平對21世紀(jì)的中國環(huán)境的影響將是巨大的。

國家環(huán)境政策的制定應(yīng)該是穩(wěn)妥和慎重的，既要考慮和滿足社會、經(jīng)濟、環(huán)境相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的長期戰(zhàn)略，又要照顧當(dāng)前增強國家的國際競爭實力、改善并提高人民生活質(zhì)量的眼前利益，與此同時，必須考慮操作上的可行性。因而，國家的環(huán)境政策只能在對立與妥協(xié)中不斷完善改進。任何的環(huán)境政策都具有時效性，當(dāng)條件變化時，它們可能會部分甚至全部失效。所以，在保持整體環(huán)境政策相對穩(wěn)定的前提下，環(huán)境政策需要分階段調(diào)整。

(原載《中國社會科學(xué)》1999年第3期)

【注釋】

[1]本文的部分研究工作受卡內(nèi)基—梅隆基金資助，于1997年在美國完成。對在訪美期間曾提供諸多幫助的卡內(nèi)基—梅隆大學(xué)的弗洛里格博士(Dr.Keith Florig)作者深表感謝。

[2]資料來源:《中國統(tǒng)計摘要—1998》(國家統(tǒng)計局編)，第12～14頁。

[3]見1998年9月28日《經(jīng)濟日報》。

[4]“三同時”政策是所有新建、改擴建項目的防治污染的設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入運行的制度。

[5]資料來源:《中國環(huán)境年鑒(1996)》。

[6]《文摘報》1997年12月4日。