4.2.2　城市用地政策的評(píng)價(jià)

1986年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了建立城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制的決定，經(jīng)過(guò)十幾年的努力，中國(guó)已形成了中央、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)土地管理體系，也形成了以“城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理”和“條塊結(jié)合，以塊為主”的體制格局。從城鄉(xiāng)土地分割、分散管理到城鄉(xiāng)土地、地政的統(tǒng)一管理是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，土地作為要素進(jìn)入市場(chǎng)，土地巨大的經(jīng)濟(jì)效益日趨顯現(xiàn)，分灶吃飯的財(cái)政體制的形成，使得地方成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，加上農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，與其他產(chǎn)業(yè)在比較利益上的巨大差距，使得中國(guó)現(xiàn)行的土地管理體制難以適應(yīng)有效地保護(hù)耕地、促進(jìn)土地合理利用的要求。城市土地增值是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的反映和必然結(jié)果，適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋悼梢源龠M(jìn)城市土地的集約利用，但它也有可能因提高了房地產(chǎn)的成本和價(jià)格從而對(duì)住房與公共設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生不利的影響，甚至誘發(fā)土地投機(jī)現(xiàn)象（顧朝林，甄峰，張京祥，2000）。

圖4.4　城市土地增值的良性循環(huán)系統(tǒng)

4.5　城市地價(jià)上升的惡性循環(huán)系統(tǒng)

資料來(lái)源：劉武君.土地制度與公共干預(yù).城市規(guī)劃，1994（04）

1）土地征用范圍過(guò)寬

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！币簿褪钦f(shuō)，農(nóng)用地征用的目的性很明確，即為了滿足社會(huì)的公共需要。在實(shí)際操作中，國(guó)家為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)也可以動(dòng)用征用權(quán)，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)也歸為公共利益的行為，廣義化了公共利益的含義，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。在各地的土地征用過(guò)程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。城市政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共資源的管理者，在城市建設(shè)用地中，借助行政手段參與到土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。1986年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地清查資料顯示，到1996年底，全國(guó)已有各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)4210個(gè)，其中省級(jí)以下的3082個(gè)，有73.2%屬于濫設(shè)的開(kāi)發(fā)區(qū)。由于征用權(quán)的濫用，1991—1999年中國(guó)耕地共減少151.84 km²（劉向南，2003）。開(kāi)發(fā)區(qū)的土地絕大多數(shù)是通過(guò)征用的形式獲得的，而開(kāi)發(fā)區(qū)中的許多企業(yè)用地很難與嚴(yán)格的公共利益用地掛上鉤。這種征用目的擴(kuò)大化現(xiàn)象是中國(guó)政府在行使土地征用權(quán)中最普遍的問(wèn)題（陳江龍，曲福田，2002）。

2）征用補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低

《土地管理法》確定的農(nóng)用地征用補(bǔ)償范圍主要包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，殘地?fù)p失和其他間接的損失沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?988年的《土地管理法》規(guī)定，用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的3～6倍。征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的2～3倍。每畝被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前3年平均年產(chǎn)值的10倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的20倍。1998年的《土地管理法》規(guī)定，用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

按照《土地管理法》對(duì)被征用土地的補(bǔ)償規(guī)定，產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：一是為農(nóng)民被征用土地而支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)偏低，這對(duì)農(nóng)民是不公平的，性質(zhì)上屬于低價(jià)剝奪；二是取得被征用土地使用權(quán)的法人，在使用權(quán)期限內(nèi)，存在高價(jià)轉(zhuǎn)讓的可能性。實(shí)際上不僅是存在可能性，包括通過(guò)劃撥得到的土地使用權(quán)，也已在土地二級(jí)市場(chǎng)上違法出現(xiàn)。國(guó)土資源部系統(tǒng)在2001年和2002年共查處土地違法案件23.7萬(wàn)件，罰款15.2億元。由此形成對(duì)農(nóng)民利益的雙重剝奪。因存在低價(jià)征用、高價(jià)轉(zhuǎn)讓的可能性而導(dǎo)致大量土地違法案件的發(fā)生，說(shuō)明對(duì)農(nóng)民被征用土地的補(bǔ)償，已成為《土地管理法》的一大隱患（齊援軍，2004）。蘇南的調(diào)查顯示，2001年土地征用費(fèi)用僅相當(dāng)于出讓價(jià)格的1／10。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，屬于市場(chǎng)外的產(chǎn)物，未得到市場(chǎng)的檢驗(yàn)與認(rèn)同，完全是政府行為的結(jié)果。在征用過(guò)程中，給農(nóng)民很低的補(bǔ)償是產(chǎn)生征地難的主要癥結(jié)（陳江龍，曲福田，2002）。

3）土地征用過(guò)程不規(guī)范

政府對(duì)土地統(tǒng)一征用、收購(gòu)、儲(chǔ)備，缺乏健全的土地征用法律法規(guī)做保障。自新中國(guó)成立以來(lái)除了《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》是直接針對(duì)土地征用而制定的法規(guī)外，直到現(xiàn)在中國(guó)仍然沒(méi)有一部具體而完整的《土地征用法》來(lái)規(guī)范土地征用各利益主體的權(quán)利和義務(wù)，其法律法規(guī)僅以《土地管理法》內(nèi)所規(guī)定的為主，其他散見(jiàn)于各部門(mén)法規(guī)或各行政法規(guī)之中，且對(duì)征地的目的、程序、補(bǔ)償以及征地糾紛的解決等等問(wèn)題缺乏具體的規(guī)范，導(dǎo)致征地的隨意性很大，補(bǔ)償安置存在極大的后遺癥，征地中引發(fā)的責(zé)任無(wú)人承擔(dān)，農(nóng)民往往成為受害者。

中國(guó)城市土地市場(chǎng)沒(méi)有形成市場(chǎng)配置土地資源制度。一是各地紛紛成立土地儲(chǔ)備中心，土地價(jià)格由政府說(shuō)了算，政府以一個(gè)壟斷者的身份參與土地經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，盡管這種做法可以為各級(jí)政府開(kāi)辟財(cái)源，積累大量的城市建設(shè)資金，但政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)就是一種壟斷權(quán)，是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，這種特權(quán)使其他任何土地開(kāi)發(fā)企業(yè)都無(wú)法與其競(jìng)爭(zhēng)。二是沒(méi)有建立地價(jià)體系，基準(zhǔn)地價(jià)不完善，沒(méi)有標(biāo)定地價(jià)定期公布制度，使土地市場(chǎng)難以發(fā)揮作用。三是地價(jià)管理制度不健全，土地交易缺乏規(guī)范、有序的環(huán)境，招標(biāo)、拍賣(mài)制度化有待進(jìn)一步完善。中國(guó)目前土地市場(chǎng)大多呈封閉運(yùn)行態(tài)勢(shì)，土地價(jià)格的市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)，土地隱形市場(chǎng)交易現(xiàn)象嚴(yán)重，土地市場(chǎng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。據(jù)調(diào)查，在整個(gè)征地調(diào)查、征地補(bǔ)償分配過(guò)程中，農(nóng)民通常被排除在外，而參與的主體僅僅是征地調(diào)查人員、鄉(xiāng)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和農(nóng)民集體個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，以致在征地過(guò)程中，農(nóng)民無(wú)法了解到自己被征土地的實(shí)際面積、國(guó)家具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、鄉(xiāng)政府及本集體領(lǐng)導(dǎo)是否參與了非法分配等具體情況（劉浩，葛吉琦，2002）。四是征地后對(duì)單位用地情況缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督措施。被征用土地在政府通過(guò)劃撥、有償出讓等方式把土地交給用地單位后，征地程序即告結(jié)束，因而對(duì)用地單位使用土地的情況缺乏有效的監(jiān)督措施。2002年，江蘇全省出讓土地10123宗，其中協(xié)議出讓7784宗，占76.89%；招標(biāo)出讓1250宗，占12.35%；拍賣(mài)出讓888宗，占8.77%；掛牌出讓201宗，占1.99%（高珊，徐元明，2004）。

4）土地收益分配機(jī)制不合理

《土地管理法實(shí)施條例》，細(xì)化了國(guó)有土地資源的范圍，規(guī)定國(guó)有土地包括：城市市區(qū)的土地；依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；國(guó)家依法征用的土地；不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地；因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的仍屬于農(nóng)民集體所有的土地。但《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的重大缺陷是，均未考慮對(duì)國(guó)家所有的土地資源作內(nèi)部的權(quán)屬劃分。這雖然明確規(guī)定“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，但未明確在國(guó)家所有的土地資源中，中央政府和地方政府（省級(jí)）各自的權(quán)屬份額，這就留下許多問(wèn)題難以解決。目前中國(guó)各級(jí)政府本身都在尋求土地收益最大化，因此，政府和各行業(yè)、部門(mén)、投資者的收益分配關(guān)系難以理順，土地收益各方的正當(dāng)、合理權(quán)益難以得到保障。具體表現(xiàn)：一是中央與地方政府土地收益分配關(guān)系沒(méi)有理順。關(guān)于土地使用權(quán)出讓收益分配，相關(guān)政策和法律確有不一致之處。在中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（1997年4月）中曾規(guī)定，原有建設(shè)用地的土地收益全部留給地方，專(zhuān)款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)、中低產(chǎn)田改造；農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益，全部上繳中央，原則用于耕地開(kāi)發(fā)?！锻恋毓芾矸ā罚?998年）規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給地方政府。地方政府在代表國(guó)家利益的同時(shí)，又有很強(qiáng)的地方利益傾向，造成絕大部分地方政府將城市用地收益收歸當(dāng)?shù)卣?。二是城市用地出讓收益分配不合理。在城市用地的一?jí)市場(chǎng)中，政府兼有城市用地“業(yè)主”和國(guó)家職能機(jī)關(guān)的雙重身份。作為“業(yè)主”，政府將自己擁有的土地出讓并追逐自己的利益；作為國(guó)家職能機(jī)關(guān)，政府又要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和城市規(guī)劃的要求有計(jì)劃地控制城市土地的供應(yīng)總量，并合理調(diào)控土地出讓價(jià)格。很明顯，土地出讓價(jià)格的高低直接影響國(guó)家和土地使用者的利益分配。在城市用地出讓收益分配中，地方政府出讓土地?cái)?shù)量和價(jià)格缺乏約束機(jī)制，隨意性大。同時(shí)，對(duì)于城市用地使用權(quán)的購(gòu)買(mǎi)者來(lái)說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，往往采用不正當(dāng)手段獲取土地使用權(quán)（張季，2004）。調(diào)查表明，2002年江蘇全省土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校蠹s得60%～70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，農(nóng)民只得5%～10%。加之征地補(bǔ)償分配混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民之間缺乏可操作的統(tǒng)一分配方法，導(dǎo)致農(nóng)民所得進(jìn)一步減少。以海門(mén)市的征收標(biāo)準(zhǔn)為例，縣以上各級(jí)政府和部門(mén)每公頃土地收取各種稅費(fèi)37.2萬(wàn)元，支付給村組和農(nóng)民每公頃37.5萬(wàn)元左右，其中70%給農(nóng)民，農(nóng)民能夠拿到的只有26.25萬(wàn)元，約占征地總費(fèi)用的35%（高珊，徐元明，2004）。