健全人大法律監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)想^[1]

隨著人民代表大會立法的快速發(fā)展，加強法律實施的監(jiān)督工作，備受社會關(guān)注，已被全國人大常委會提上了議事日程。要加強我國人民代表大會的法律監(jiān)督工作有許多問題需要解決:比如，監(jiān)督意識的提高，監(jiān)督對加強民主、法制的作用，監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系等問題，還有如何確定監(jiān)督的對象和內(nèi)容，監(jiān)督的程序要具體化，還有一個特別重要的問題就是監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)施。目前，我國人民代表大會及其常委會要加強監(jiān)督工作不是缺少法律上的規(guī)定，不是無法可依的問題，而是缺乏專門的機構(gòu)去幫助人民代表大會和它的常委會去行使憲法賦予它們的監(jiān)督職權(quán)。因此，加強人民代表大會法律監(jiān)督工作非常重要的方面就是要建立、健全人民代表大會的法律監(jiān)督機構(gòu)。

有人主張，健全人民代表大會監(jiān)督機構(gòu)就是要在人民代表大會設(shè)立一個專施監(jiān)督的職能機構(gòu)，如同一些國家的憲法法院或憲法監(jiān)督委員會那樣。若是這樣，這一機構(gòu)則只能解決法律合憲性的監(jiān)督問題，而不能解決人民代表大會及其常委會的所有監(jiān)督職權(quán)的落實問題。然而，要從根本上解決憲法監(jiān)督問題，尚需要解決政治體制問題，如果不解決黨的領(lǐng)導(dǎo)與最高國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系問題，不徹底理順人民代表大會和政府的關(guān)系，人民代表大會即使設(shè)立憲法法院或憲法委員會式的機構(gòu)，其作用也將是有限的。設(shè)立一個類似憲法法院或憲法監(jiān)督委員會式的專門機構(gòu)，只能說這是一種途徑，它并不能解決人民代表大會對政府和司法機關(guān)進行法律監(jiān)督的所有問題。如果要設(shè)立一個能行使人民代表大會及其常委會所有監(jiān)督職權(quán)的職能機構(gòu)，這與憲法、法律不符。因此，人民代表大會及其常委會機構(gòu)本身與它的監(jiān)督職權(quán)是不可分割的。也就是說，《憲法》賦予人民代表大會及其常委會的監(jiān)督權(quán)是給代表或委員們行使的，而不能由其機構(gòu)代行。如果另設(shè)一個專門機構(gòu)專施監(jiān)督職權(quán)，那就意味著取代人民代表大會及其常委會本身的監(jiān)督權(quán)。因此，在人民代表大會專設(shè)監(jiān)督職權(quán)的職能機構(gòu)的主張是不合適的。

設(shè)置機構(gòu)的原則是功能決定機構(gòu)，而不是機構(gòu)決定功能。所以，我們在考慮健全人民代表大會監(jiān)督機構(gòu)的時候，應(yīng)該從《憲法》賦予人民代表大會及其常委會的監(jiān)督職權(quán)入手。《憲法》規(guī)定的全國人大及其常委會的監(jiān)督主要有:(1)監(jiān)督憲法、法律的實施，撤銷違反憲法的法律、法規(guī)；(2)聽取，審查工作報告以及國家計劃和預(yù)算的執(zhí)行；(3)質(zhì)詢；(4)罷免；(5)特定問題調(diào)查；(6)聽取、受理群眾的批評意見。從憲法賦予全國人大及其常委會這些監(jiān)督職權(quán)看，要加強人大的法律監(jiān)督只有設(shè)立為人大及其常委會服務(wù)的工作機構(gòu)，來幫助人大及其常委會有效地行使它們的監(jiān)督職權(quán)，而不能直接設(shè)立監(jiān)督職能機構(gòu)越俎代庖。建立、健全為全國人大及其常委會行使監(jiān)督服務(wù)的工作機構(gòu)應(yīng)分兩個層面:

第一層面是健全為全國人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)服務(wù)的機構(gòu)。從上述全國人大及其常委會的監(jiān)督職權(quán)看，多數(shù)職權(quán)都是人大及其常委會共同享有的。但其中有兩項職權(quán)應(yīng)該認為只能或者主要是由全國人大行使，即全國人大改變、撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定；聽取、審議政府工作報告，監(jiān)督國家計劃、財政預(yù)算的執(zhí)行情況。為使全國人大有效地行使這兩項監(jiān)督職權(quán)，建議適當(dāng)修改憲法、法律，賦予全國人大法律委員會和財經(jīng)委員會一定的法律監(jiān)督職權(quán)，使它們能協(xié)助人大行使法律監(jiān)督權(quán)。

有人主張，應(yīng)同時賦予全國人民代表大會幾個專門委員會以監(jiān)督職權(quán)。我認為這不太合適。因為，全國人大的監(jiān)督最主要的職權(quán)是違憲監(jiān)督和財政監(jiān)督。凡涉及立法是否違憲的問題，應(yīng)統(tǒng)一由法律委員會審查。否則，違憲審查就缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。

那么人大法律委員會和財經(jīng)委員會監(jiān)督的職權(quán)是什么呢?

第一，全國人大法律委員會除繼續(xù)為全國人大審議議案和質(zhì)詢案服務(wù)外，應(yīng)規(guī)定它有權(quán)審查判斷全國人大常委會所制定的法律(包括法律解釋)和所做的決議是否違反憲法，審查判斷由全國人大常委會交付的被認為同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，以及其他規(guī)范性文件是否違憲。若發(fā)現(xiàn)全國人大常委會立法違反憲法的，可向人大常委會提出自行撤銷的建議，或請求全國人大撤銷。全國人民代表大會閉會期間，若某項法律通過可能給社會造成危害，法律委員會可要求全國人民代表大會常委會作出暫緩實施的決定，待提交下次全國人民代表大會會議處置。若發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)違憲的，可由法律委員會提請全國人大常委會通過決定撤銷。若發(fā)現(xiàn)法規(guī)違反一般法律的，也可交全國人大常委會決定撤銷。這樣，《全國人大組織法》第37條第3項需做適當(dāng)修改。

第二，規(guī)定全國人大財經(jīng)委員會為全國人民代表大會監(jiān)督工作服務(wù)所擔(dān)負的任務(wù)主要是:了解、監(jiān)督政府的計劃、財政預(yù)算的執(zhí)行，國家財政收支，國家重大投資項目和重大引進項目，發(fā)行內(nèi)、外債券，貨幣的發(fā)行等情況。若發(fā)現(xiàn)違反計劃、財政預(yù)算有違人民的根本利益，可向全國人大報告，并提出停止、改變或撤銷建議。在全國人大閉會期間，應(yīng)向全國人大常委會提出。由于人大法律委員會和財經(jīng)委員會各有專門的監(jiān)督任務(wù)，所以他們應(yīng)該在每年的全國人大會議上口頭報告監(jiān)督工作情況。

第二層面是建立為全國人大常委會行使監(jiān)督權(quán)服務(wù)的專門機構(gòu)。建議設(shè)立全國人大常委會監(jiān)督委員會。下設(shè)立法、執(zhí)法、人事、信訪、監(jiān)督信息中心幾個工作小組委員會。

立法監(jiān)督工作小組。審查所有依法報請人大常委會批準或備案的各種法規(guī)是否符合憲法和法律，受理審查國家機關(guān)、社會組織和團體，以及個人控告的被認為違憲違法的各種立法和其他規(guī)范性文件。若發(fā)現(xiàn)有違憲法的，須請全國人大常委會交付全國人大法律委員會審議，向全國人民代表大會或常委會提出審議意見。若發(fā)現(xiàn)違反一般法律的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例及其他規(guī)范性文件，可提請全國人大常委會撤銷，或建議有權(quán)撤銷的機關(guān)撤銷。

執(zhí)法監(jiān)督工作小組。負責(zé)檢查、督導(dǎo)由全國人大及其常委會制定的所有法律、決議的貫徹實施。工作對象是具有國家執(zhí)法權(quán)的國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員，即由人大及其常委會選舉、決定的國家工作人員。主要監(jiān)督國務(wù)院及各部委行政執(zhí)法行為，最高司法機關(guān)司法行為及判決的合法性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某部門某方面法律執(zhí)行不力或有違法時，可提出加強和改進執(zhí)法的建議，如發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟犯罪，可以及時了解情況或交司法機關(guān)處理，并向人大常委會和有關(guān)部門提出如何防止和治理經(jīng)濟犯罪的建議或措施。若發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中有違法行為，應(yīng)通告有關(guān)機關(guān)立即停止或糾正，或提請人大常委會采取適當(dāng)?shù)倪M一步監(jiān)督手段，如提起質(zhì)詢，罷免有關(guān)人員或組織特定調(diào)查，以全面了解信息，發(fā)現(xiàn)問題促其糾正。此外，對執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)可提出加強、補充、完善法律和制度的意見。

人事任免監(jiān)督工作小組。人事監(jiān)督工作的對象是由全國人大及其常委會選舉和決定的國家工作人員。這種監(jiān)督是對黨委或政府推薦為候選人或提請決定任命的國家工作人員進行必要的了解，為人大代表和常委委員們進行選舉、任免提供必要的依據(jù)。對已被選舉、任命的干部進行必要的考察，了解人民群眾對他們的意見和反映，為人大及其常委會罷免干部提供依據(jù)。對不能勝任工作、嚴重失職或違法的人員，有權(quán)向人大或常委會提出免職、撤職的建議。

信訪監(jiān)督工作小組。負責(zé)受理人民的來信來訪，接受群眾的控告和申訴，督促有關(guān)機關(guān)糾正錯案。有權(quán)組織必要的調(diào)查，查閱有關(guān)案卷和詢問當(dāng)事人。有權(quán)要求有關(guān)單位對轉(zhuǎn)交的案件作出答復(fù)?，F(xiàn)在各級人大常委會都有設(shè)立信訪機構(gòu)，但需進一步總結(jié)經(jīng)驗，將其加以完善和法律化，納入監(jiān)督工作的系統(tǒng)，使它成為人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的有力助手。

監(jiān)督信息中心。主要擔(dān)負以下工作:對國家重大決策和重大事件進行民意測驗，與人大代表和常委會組成人員，以及與下級人大機關(guān)建立經(jīng)常有效的聯(lián)系，以便及時準確掌握代表、常委會組成人員和下級人大以及人民群眾的意見和呼聲；對群眾反映的法律實施中的重大問題進行調(diào)查，寫出報告提供給有關(guān)機關(guān)和人大常委會；此外還需要了解和掌握各種國情資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為全國人大常委會監(jiān)督工作提供信息資源。

必須注意，以上監(jiān)督工作常設(shè)機構(gòu)除了監(jiān)督信息中心外，應(yīng)由若干人大常委會組成人員組成，并配備一定的工作人員。信訪監(jiān)督工作小組是每個常委會組成人員都可以進入的機構(gòu)，自己根據(jù)情況接待民眾的信訪，以了解信息。從健全人大制度的目標來說，1982年憲法擴大了人大常委會的職權(quán)，這僅僅是從法律上加強了人大常委會的工作。真正要進一步加強人大常委會的工作，就必須使人大常委會能經(jīng)常、有效地活動起來。開會是活動的一種重要方式，但只是一種有限的活動方式。人大常委會要經(jīng)常、有效地活動，要靠委員在常設(shè)機構(gòu)經(jīng)?；顒印Ｒ虼?，人大常委會應(yīng)根據(jù)自己行使職權(quán)的需要，設(shè)立若干這樣的常設(shè)工作機構(gòu)，使每個常委會組成人員都可自愿參加一個或幾個小組的活動。平時可進行調(diào)查研究、聯(lián)系群眾、視察工作等各種活動。在開會時向會議報告工作、提出議案和建議。這幾個小組有個聯(lián)席會議性的機構(gòu)稱為監(jiān)督委員會，主要是協(xié)調(diào)工作，互通情況。這個委員會可以和現(xiàn)有的全國人大常委會下設(shè)的法制工作委員會平行?，F(xiàn)在法制工作委員會實際是為立法工作服務(wù)，建議改稱為“立法工作委員會”。這樣，立法工作委員會的主要任務(wù)是為人大及其常委會制定、修改、解釋法律服務(wù)，并負責(zé)法律的匯編和編纂。監(jiān)督工作委員會的主要任務(wù)是監(jiān)督行政、司法機關(guān)和人員是否違法，對法律的實施為人大常委會行使監(jiān)督權(quán)提供服務(wù)。

【注釋】

[1]原載《法學(xué)雜志》1987年第3期。這是筆者到全國人大常委會工作最早寫的一篇論文，反映了對當(dāng)時人民代表大會監(jiān)督工作很粗淺的認識。