二、城市執(zhí)法系統(tǒng)的改進

（一）行政執(zhí)法的定義

“行政執(zhí)法”有廣義和狹義之分。廣義的行政執(zhí)法是指行政機關(guān)貫徹、落實立法機關(guān)和上位政府機關(guān)制定的法律、法規(guī)、重大決定的一切行為。狹義的行政執(zhí)法是指行政機關(guān)（包括經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)委托、具有行政管理職能的非行政機關(guān)組織）按照法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件規(guī)定的職責、權(quán)限和程序，依法對行政相對人適用行政法律規(guī)范、采取具體的直接影響其權(quán)利義務(wù)的行政行為。狹義的行政執(zhí)法行為也稱具體行政行為，其手段包括行政檢查、行政許可、行政征收、行政處罰、行政強制等。根據(jù)現(xiàn)代行政法精神的要求，行政執(zhí)法必須做到主體法定、職權(quán)專屬和遵守程序。

目前，我國各級城市中，有不少政府部門公務(wù)員的依法行政意識較為薄弱，總認為還是依靠發(fā)指令、批條子辦事方便，習慣于運用行政指令手段來處理市場經(jīng)濟條件下各項行政管理活動。同時，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，為此，當前亟須按照建設(shè)法治政府的要求，進一步完善城市依法行政體系，提高依法行政水平和能力。

在城市執(zhí)法系統(tǒng)的改進過程中，應(yīng)以完善執(zhí)法隊伍的組織建設(shè)，以推進文化市場、城市管理、經(jīng)濟領(lǐng)域的綜合執(zhí)法為重點，加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，促進嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。同時，實行行政執(zhí)法責任制，堅決克服多頭執(zhí)法和執(zhí)法不公的現(xiàn)象。政府機關(guān)侵害了行政相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當承擔起相應(yīng)的法律責任，切實做到有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究。此外，要強化行政問責制，對行政過錯要依法追究。

（二）城市執(zhí)法系統(tǒng)改進的關(guān)鍵舉措：行政綜合執(zhí)法制度

1.行政綜合執(zhí)法制度

行政綜合執(zhí)法制度，也稱為相對集中行政處罰權(quán)，是指國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際需要，將若干個有關(guān)行政機構(gòu)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使；相對集中行使行政處罰權(quán)后，原來的機構(gòu)不得再行使由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)的本質(zhì)特征是調(diào)整法律和法規(guī)關(guān)于行政處罰權(quán)及其主體資格的規(guī)定，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和決策、執(zhí)行、監(jiān)督協(xié)調(diào)的原則，對法律和法規(guī)關(guān)于行政處罰權(quán)及其主體資格的規(guī)定進行改革，以解決過去分散執(zhí)法面臨的橫向關(guān)系、縱向效率問題。在實際工作中，又用“綜合執(zhí)法”來簡稱“相對集中行政處罰權(quán)”，正因為如此，普遍認為1996年《行政處罰法》是我國第一次以法律形式確認了綜合執(zhí)法，標志著我國新一輪行政執(zhí)法體制探索的開始。

2.綜合執(zhí)法的范圍

綜觀各城市的執(zhí)法范圍，其綜合的特點顯而易見，但具體涉及的領(lǐng)域有所不同，可分為三種情況：

多數(shù)城市以市容市貌為主，涉及的主要是市容、環(huán)衛(wèi)、市政、綠化、環(huán)保的全部或部分行政處罰權(quán)及無證設(shè)攤、違法建筑的行政處罰權(quán)。

北京、廣州城管綜合執(zhí)法范圍除了市容市貌方面的內(nèi)容外，還在城市建設(shè)和管理系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)了跨行業(yè)的綜合執(zhí)法。執(zhí)法范圍涉及公用事業(yè)管理、燃氣管理、供水管理、節(jié)水管理、停車管理、出租客車管理、建筑施工現(xiàn)場管理、河湖管理、房屋國土管理、人防工程建設(shè)管理等全部或部分行政處罰權(quán)。

深圳等城市的跨系統(tǒng)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。深圳的城管綜合執(zhí)法包含了城市管理、環(huán)境衛(wèi)生、文化市場、房屋租賃、旅游市場、勞動管理、計劃生育等七大領(lǐng)域，超越了狹義的城市管理領(lǐng)域。

執(zhí)法內(nèi)容太少，不足以涵蓋城市管理的主要方面，綜合執(zhí)法的特點體現(xiàn)的不夠充分，起不到精簡隊伍、形成合力的效果。另一方面，執(zhí)法內(nèi)容太廣泛，又容易增加執(zhí)法人員熟悉、掌握有關(guān)法律法規(guī)的難度，增加他們的工作強度，同樣會影響執(zhí)法效果。國務(wù)院《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》就此提出了指導性意見，指出省級人民政府在城市管理領(lǐng)域可以集中行政處罰權(quán)的范圍，主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護、工商行政管理、公安交通管理等全部或部分行政處罰權(quán)。

3.管理體制與機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)《行政處罰法》和國務(wù)院的規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，應(yīng)當作為本級政府的一個行政機關(guān)，不得作為政府一個部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu)。采用國務(wù)院授權(quán)方式組建的城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)，先天具有不容商榷的行政機關(guān)法定地位，按照法定要求，各市都設(shè)立了相對集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，作為獨立的執(zhí)法主體，行使政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法職能，在機構(gòu)設(shè)置方面表現(xiàn)為兩種類型四種形式：

一是獨立設(shè)置類型，即城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)獨立設(shè)置。采用三種形式：其一，鄭州、哈爾濱市及區(qū)只掛城市管理綜合（行政）執(zhí)法局一塊牌子；其二，廣州、杭州、吉林等市及區(qū)掛城市管理行政（綜合）執(zhí)法局和城市管理行政執(zhí)法支（大）隊兩塊牌子，這里的局是市或區(qū)政府負責城市管理綜合執(zhí)法的行政機關(guān)，隊則是以局的名義具體執(zhí)法檢查的部門；其三，北京市掛城市管理綜合行政執(zhí)法局，各區(qū)只掛城市管理監(jiān)察大隊。

二是合署設(shè)置類型，即實行城市綜合管理行政機構(gòu)和城市綜合執(zhí)法機構(gòu)兩塊牌子、一套班子。其中深圳、南京、長沙、青島等市或區(qū)分別在城管辦或市容局的基礎(chǔ)上增掛了城市管理行政執(zhí)法局（總隊、支隊、大隊）。

各地執(zhí)法管理的層次和機構(gòu)設(shè)置，可分為兩種情況：

一是直轄市、省會市、計劃單列市均確立了城管綜合執(zhí)法的兩級主體、形成了市和區(qū)的兩級機構(gòu)、三級網(wǎng)絡(luò)的管理模式，各層機構(gòu)職能有別，各有側(cè)重。一般而言，市級主要是負責法規(guī)和政策的研究，對執(zhí)法工作的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和復議，組織重大的執(zhí)法活動，以及部分執(zhí)法工作：具體的執(zhí)法主要在區(qū)級層面；執(zhí)法的重心在于加強社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理，因此，執(zhí)法的人員大多充實到社區(qū)第一線。

二是地級市吉林市，由于城區(qū)面積較小、人口較少，則采取一級綜合執(zhí)法主體、兩級執(zhí)法機構(gòu)、三級管理網(wǎng)絡(luò)的形式，執(zhí)法主要在市級層面組織實施，區(qū)級執(zhí)法機構(gòu)以市城管行政執(zhí)法局的名義進行執(zhí)法，執(zhí)法的重心同樣在于加強社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。其他進行相對集中行政處罰權(quán)試點的中小城市基本采取此種模式。

行政執(zhí)法機制是行政管理體制的衍生物，通常依附于行政轄區(qū)的建制。在大型城市的城市管理中，市、區(qū)、街道“兩級政府，三級管理”體制和特定情況下的市、區(qū)、鎮(zhèn)“三級政府，三級管理”體制并存，各城市行政執(zhí)法機構(gòu)的層次劃分，順應(yīng)了城市管理的行政執(zhí)法體制這一既定格局。這種以區(qū)（縣）行政轄區(qū)為基本執(zhí)法地域的層次劃分，與現(xiàn)行的城市管理體制相適應(yīng)，能夠有效緩解或基本解決執(zhí)法地域分割過多、過散、過小而造成的規(guī)避執(zhí)法查處弊端，有利于完善城區(qū)長效管理機制。

4.條塊關(guān)系的處理

在實施城市管理綜合執(zhí)法過程中，各個城市遇到的一個比較普遍的問題是如何處理好綜合執(zhí)法與有關(guān)方面的關(guān)系，其中比較重要的有區(qū)綜合執(zhí)法隊與專業(yè)執(zhí)法關(guān)系、與街道（鎮(zhèn)）的關(guān)系，區(qū)級試點單位與市級職能部門關(guān)系的問題。

在處理條塊關(guān)系上，經(jīng)國務(wù)院批準試點的城市如深圳、廣州、杭州等地的做法比較徹底，這些城市均做出了這樣的規(guī)定：行政處罰權(quán)相對集中后，原有關(guān)行政執(zhí)法部門不得再行使已統(tǒng)一由一個行政機關(guān)集中行使的行政處罰權(quán)；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。原有關(guān)行政執(zhí)法部門對集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)依法履行職責的活動，應(yīng)當予以支持、配合。這種整體移交、徹底授權(quán)的做法減少了因職責不清、隊伍重疊可能出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象或爭奪執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象，綜合執(zhí)法機構(gòu)的工作效率大大提高，管理效果明顯改善。

各試點城市也都相當重視處理與街道（鎮(zhèn)）的關(guān)系，在把城市管理領(lǐng)域執(zhí)法工作相對集中到區(qū)或市執(zhí)法機構(gòu)的同時，注意從制度上保障執(zhí)法隊伍與街道（鎮(zhèn)）的工作銜接，使綜合執(zhí)法改革與“兩級政府、三級管理”的城市管理體制改革協(xié)調(diào)起來。