五、城市財政管理體系

城市公共財政（public　finance）是城市政府為實現(xiàn)公共管理職能而參與社會產(chǎn)品的分配和再分配活動。城市公共財政是國家財政的組成部分，同時也是城市公共經(jīng)濟的組成部分。由于市場機制不能有效地提供公共產(chǎn)品和服務，城市政府應當責無旁貸地承擔起這項職能。城市財政管理體系就是城市政府建立起的管理城市公共財政運作及履行其公共財政職能的一整套系統(tǒng)化的管理體系。

（一）城市公共財政的特征

1.公共性。城市公共財政的公共性是由“公共產(chǎn)品”理論決定的。其本質特征是滿足社會公共需要。人們常說，在市場經(jīng)濟下，市場能干的，政府就不應去干；而市場不能干的，政府就應當去干。這對于市場經(jīng)濟下公共財政來說，也是應遵循的一個基本原則。具體來看，什么是市場不能干的呢?就是社會公共需要領域，即“公共產(chǎn)品”和準公共產(chǎn)品，這類政府活動領域是難以通過市場提供的。

反過來，由于政府活動是從整個社會角度進行的，因而社會公共需要的領域只能由政府來解決。政府通過自身的收支活動滿足社會公共需要，就直接彌補了“市場失靈”領域。在現(xiàn)實市場經(jīng)濟運行中，市場失靈的領域是極為廣泛的，需要借助政府的公共權力強制性地進行彌補。因此，公共財政的“公共性”特征，就是“市場能干的，政府和財政就不要去干；市場不能干的，但市場又需要彌補的，政府和財政就應當去干”。實際上這也是區(qū)分政府公共財政活動與私人活動范圍的基本準則。

2.非營利性。盈利性是人們參與市場活動的唯一動力，但作為政府及其公共財政，就不能直接進入市場去追逐盈利，而只能以社會利益作為活動目的，只能從事非營利活動，這就使公共財政具有非營利性特征。

盡管企業(yè)和個人活動于市場有效領域內，而政府活動于市場失效領域內，這是劃分兩者活動范圍的基本準則。然而，現(xiàn)實的經(jīng)濟活動是錯綜復雜的，大量的社會經(jīng)濟活動是需要企業(yè)和政府共同介入和承擔的。為此，非營利性就提供了一個具體標準，來界定兩者在共同活動中的各自參與程度。

當某些行業(yè)的活動為社會公眾所需要，并且可以有一定的市場收入，但又達不到市場平均盈利水平之時，政府和企業(yè)是可以共同承擔這類活動的。這就是政府通過公共財政的投資或補貼等，使得投入到該行業(yè)的企業(yè)具有獲得平均利潤率的能力，從而政府通過自身的無償投入，支持了該行業(yè)的發(fā)展，并為整個社會的利益服務；與此同時，企業(yè)由于可以獲得平均利潤率，而承擔起了部分的乃至主要的投資任務，從而大大減輕了財政的支出負擔。這樣，財政的非營利性活動，就直接與為市場提供公共服務相聯(lián)系了。

3.調控性。市場經(jīng)濟條件下，城市公共財政是城市政府調控經(jīng)濟的重要政策工具。我們知道，政府宏觀調控的主要目標是：促進經(jīng)濟增長、抑制通貨膨脹、提高就業(yè)水平等。政府各項調控目標的實現(xiàn)，都離不開一定的財政手段的支持。這些手段包括稅收、規(guī)費、支出、預算、補貼、國債、赤字等。對財政政策的調控可以從不同角度加以劃分。首先，根據(jù)財政政策對社會經(jīng)濟活動的影響，可以劃分為分配性、調節(jié)性、再分配性財政政策。分配性財政政策涉及將服務和利益分配給人口中的特定部分個人、團體、企業(yè)和社區(qū)。如農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，只對生產(chǎn)特定農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民進行補貼。調節(jié)性財政政策則與限制和規(guī)定某些個人、企業(yè)或團體的行為有關，如稅收的獎限政策就是為了鼓勵或限制那些受調節(jié)者的某些經(jīng)濟行為，實現(xiàn)政府某一經(jīng)濟目標。再分配政策指政府在社會各階層中針對財富、收入、財產(chǎn)等所進行的轉移性分配。政府從公平和效率權衡的角度，采用累進個人所得稅、轉移性支出，實現(xiàn)收入公平分配的目標。其次，根據(jù)財政政策具有調節(jié)經(jīng)濟周期的作用，劃分為自動穩(wěn)定的和相機抉擇的財政政策。自動穩(wěn)定的財政政策是指某些能夠根據(jù)經(jīng)濟波動情況自動發(fā)生穩(wěn)定作用的政策，無需借助外力就可直接產(chǎn)生控制效果。通常政府借助稅收和支出的自動穩(wěn)定性，達到調節(jié)經(jīng)濟波動、穩(wěn)定經(jīng)濟的目的。相機抉擇的財政政策是指政府根據(jù)經(jīng)濟景氣變動情況，通過稅收政策和公共支出政策進行的、使社會供需總量達到短期平衡的財政操作。再次，根據(jù)財政政策在調節(jié)國民經(jīng)濟總量方面的不同功能，劃分為擴張性、緊縮性和中性財政政策。擴張性財政政策是指財政通過減稅、增支或財政赤字和擴大國債發(fā)行來增加刺激社會總需求，促進社會供需總量的平衡。緊縮性財政政策是指財政通過增稅、減支或財政盈余來減少和抑制總需求；中性財政政策是指財政政策對社會總需求的影響保持中性，既不擴張，也不收縮。通過上述不同類型和不同性質的財政政策調節(jié)，達到全社會資源優(yōu)化配置、維護公平競爭的市場環(huán)境、社會供需總量的平衡和社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的目的，從而充分體現(xiàn)公共財政的“調控性”。

4.法治性。市場經(jīng)濟是一個法治經(jīng)濟，對于城市政府來說，其活動和行為應當置于法律的根本約束規(guī)范之下。城市公共財政作為城市政府直接進行的活動，在市場經(jīng)濟下無疑必須受到法律約束和規(guī)范，從而具有明顯的法治性特征。

財政的法治化，意味著社會公眾通過國家權力機構和相應的法律程序，決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政行為，從而使得財政體現(xiàn)出是社會公眾的財政，是建立在法規(guī)規(guī)范化基礎上的財政。如稅收是依據(jù)稅法征收的，沒有國家權力機關的批準和授權，有關稅法和稅收條例是無法確立的。如政府預算也要通過國家權力機關審議和批準，否則政府是一分一毫也無權隨意使用的。

（二）城市公共財政的職能

在市場經(jīng)濟體制下，城市公共財政的主要職能有以下四方面：

1.資源配置職能

在市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中發(fā)揮著重要的基礎性作用。然而，由于市場機制存在著固有的內在缺陷，不能有效地提供城市生活所需要的所有公共產(chǎn)品和服務，無法克服外部效應和信息不對稱問題，因此，當市場配置資源出現(xiàn)失敗或低效時，就需要城市公共財政發(fā)揮應有的作用。一般而言，城市公共財政的職能之一就是通過預算、稅收、財政投資等政策手段進行調節(jié)，以優(yōu)化城市資源配置。從目前我國各主要城市公共財政管理的主要職能看，城市公共財政的資源配置職能具體表現(xiàn)為：為城市提供公共產(chǎn)品和服務；提供城市生活所必需的基礎設施；為城市公眾提供公益性服務；通過各種政策措施引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等。

2.收入分配職能

收入分配職能，是指城市政府財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響，以實現(xiàn)收入分配公平的目標。在城市政府對收入分配不加干預的情況下，一般會以個人財產(chǎn)的多少和對生產(chǎn)所做的貢獻大小等因素，將社會財富在社會各成員之間進行初次分配，這種分配可能是極不公平的，而市場對此無能為力，只有依靠政府的力量，才會對這種不公平現(xiàn)象加以調整和改變。財政收入分配職能的實現(xiàn)方式有四種：一是劃清市場分配和財政分配的范圍和界限。原則上講，屬于市場分配的企業(yè)職工工資、利潤、租金和股息收入等，放手讓市場機制發(fā)揮作用；財政分配的范圍是醫(yī)療保健、社會福利和社會保障等。二是規(guī)范工資制度。主要是由財政供給的政府公務員的工資制度和類似的事業(yè)單位職工的工資制度。凡應納入工資范圍的收入都應納入工資總額，取消各種明補和暗補，提高工資的透明度；實現(xiàn)個人消費品分配的貨幣化，取消變相的實物工資等等。三是加強稅收調節(jié)。比如通過個人所得稅，調節(jié)個人勞動收入和非勞動收入，使之維持在一個相對合理的差距之內，實現(xiàn)社會基本公正；通過企業(yè)所得稅，調節(jié)不同企業(yè)的利潤水平；通過遺產(chǎn)稅、贈與稅，調節(jié)個人財產(chǎn)分配等等。四是通過轉移性支出，如社會保障支出、救濟支出和補貼等，使每個社會成員得以維持基本的生活和福利水平。

3.調控經(jīng)濟職能

財政的調控經(jīng)濟職能，是指通過實施特定的財政政策，促進較高的就業(yè)水平、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟增長等目標的實現(xiàn)。財政調控經(jīng)濟職能的實施方式有四種：一是在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，分別采取不同的財政政策，實現(xiàn)社會總供給和總需求的基本平衡。當經(jīng)濟下滑的時候，社會總需求不足，失業(yè)增加，這時城市政府應采取擴張性的財政政策，增加財政支出，同時減少稅收，以便刺激總需求的擴大，緩解失業(yè)現(xiàn)象；當經(jīng)濟膨脹的時候，社會總需求過度，會引起通貨膨脹，這時政府應采取緊縮性的財政政策，減少財政支出，同時增加稅收，以便控制總需求，抑制通貨膨脹。二是通過發(fā)揮累進的個人所得稅等制度的“內在穩(wěn)定器”作用，幫助社會來穩(wěn)定經(jīng)濟活動。如累進的個人所得稅使稅收在經(jīng)濟蕭條時趨于下降，從而有利于經(jīng)濟的復蘇；在通貨膨脹時期趨于上升，從而有利于經(jīng)濟的降溫，這是保證經(jīng)濟健康運行、減輕經(jīng)濟周期性波動的一個重要原因。失業(yè)救濟金制度也有這樣的功能。三是通過財政投資和補貼等，加快農(nóng)業(yè)、能源、交通運輸、郵電通信等公共設施和基礎產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的基礎和環(huán)境。四是逐步增加治理污染、生態(tài)保護以及文教、衛(wèi)生等方面的支出，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.監(jiān)督管理職能

在財政的資源配置、收入分配和調控經(jīng)濟各項職能中，都隱含了監(jiān)督管理的職能。在市場經(jīng)濟條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性，所以需要財政的監(jiān)督和管理。特別要看到，我國是以公有制為基礎的社會主義國家，必須保證政令統(tǒng)一，必須維護國家和人民的根本利益，這就更需要強化財政的監(jiān)督管理職能。一是通過對宏觀經(jīng)濟運行的監(jiān)督管理，跟蹤、監(jiān)測宏觀經(jīng)濟運行指標，及時反饋信息，發(fā)出預警信號，為政府的宏觀調控提供決策依據(jù)，從而為經(jīng)濟正常運行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。二是通過對微觀經(jīng)濟運行的監(jiān)督管理，規(guī)范經(jīng)濟秩序。主要是建立健全和嚴格執(zhí)行財政、稅政、會計法規(guī)，為市場競爭提供基本的規(guī)則，當好市場裁判，保護企業(yè)之間的正當競爭；同時嚴肅財經(jīng)紀律，依法治稅，依法理財，保證國家財政收入。三是通過對國有資產(chǎn)營運的監(jiān)督管理，主要是實施價值形式的監(jiān)督管理，在搞活搞好國有企業(yè)的同時，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，促進國家財力的壯大和社會主義生產(chǎn)關系的再生產(chǎn)。四是通過對財政工作自身的監(jiān)督管理，不斷提高財政分配效益和財政管理水平。

（三）我國城市公共財政管理的基本結構

新中國成立以來，我國城市財政體制經(jīng)歷了多次變革。在計劃經(jīng)濟時代，財政權主要集中在中央政府手中，城市政府的財政收入基本上全部上繳中央，然后再由中央統(tǒng)籌安排地方財政開支。在這種“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制下，實際上不存在真正的城市財政。改革開放以后，我國財政體制出現(xiàn)了新變化。自1979年開始，國家在大部分城市實行“收支掛鉤，超支分成”的做法，調動了城市增產(chǎn)增收的積極性。1980年，中央又在大多數(shù)地區(qū)實行“劃分收支、分級包干”的做法，即在劃分中央和地方財政收入和支出比例和范圍的基礎上，各級政府實行財政包干。這種財政包干體制調動了地方政府的積極性，但刺激了地方本位主義的發(fā)展，形成地方政府在財政上繳問題上“互相攀比”和“討價還價”。這一體制導致中央財政在增量分配中所得的份額不斷下降，中央財政所占比重越來越小，它嚴重削弱了中央政府的宏觀調控能力。

為解決中央財政比重不斷下降的問題，我國從1994年開始全面實行分稅制。分稅制是市場經(jīng)濟國家普遍采用的財稅管理體制。所謂分稅制，就是中央與地方各級政府按照稅種劃分財政收入的預算管理方式。分稅制能夠在保證地方各級政府擁有相應財力財權的前提下，保證中央政府擁有對全國經(jīng)濟社會發(fā)展實行必要宏觀調控的能力。它通過設計并實施轉移支付制度，促進全國不同地區(qū)的協(xié)調發(fā)展。

城市是國家和地區(qū)的經(jīng)濟中心，大型骨干企業(yè)大都集中在城市，尤其是大中城市，因此城市是國家財政的主要來源。城市財政實際上擔負著兩大任務：一方面是為國家，即中央政府收交稅收（非中央直轄市包括上交給省財政）；另一方面是解決城市自身各項開支。城市財政收入分為上交財政和城市財政。一般城市地方財政收入占整個財政收入的一半左右。

1.城市財政收入主要來自稅收

城市財政收入是維持城市正常經(jīng)濟運轉和各項事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟保證，所以，每一個城市都十分重視增加財政收入。一般說，城市主要是按照國家上述稅收政策和規(guī)定，通過稅收形式獲得收入，有的城市稅收收入達財政收入的90%以上。中國城市的行政級別大致分為三級，即中央直轄市、省轄市和縣級市，這三類城市的財政地位是不同的，因此，同一稅種所能分配到的收入是不同的。對縣級市來說，同一地方稅，其收入仍需一部分上交給省或上一級的城市。當然，各地方稅收入在省、地（市）和縣（市）的分配比例是不同的。因此，各城市的財政狀況和財源結構是不同的。由于城市經(jīng)濟結構，特別是組織結構和產(chǎn)業(yè)結構不同，不僅稅收總額存在差別，而且稅源結構也不盡相同。南方一些城市非國有企業(yè)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)十分發(fā)達，成為財政收入的主要來源。

城市政府除了稅收收入之外，當然還有一些其他收入，例如，城市所辦企業(yè)的利潤收入，城市直接掌管的事業(yè)單位的事業(yè)費收入、罰沒款收入等。最近幾年，由于進行城鎮(zhèn)土地使用制度改革，國家出讓城鎮(zhèn)土地使用權，而出讓土地使用權主要由城市政府來組織實施，因此，出讓土地使用權收入成為城市政府的一項重要收入。這部分收入主要用于城市基礎設施建設。同時有的城市對出租的土地收取土地使用費，土地使用費成為城市財政收入的重要組成部分。

2.全國城市財政收入大幅度增長

自改革開放以來，全國大中小城市，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，財政收入迅速增加。不少城市財政收入年增長速度超過20%，甚至快于經(jīng)濟增長速度。

3.城市財政支出相應增加，結構發(fā)生了變化

城市財政支出是指城市政府在向社會成員提供公共產(chǎn)品過程中，所支付的各種費用的總和。城市財政支出的構成，大體可分為公共事業(yè)支出、公共投資支出、公共轉移支出和公共管理支出四大類。公共事業(yè)支出主要包括公共教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保和體育方面的支出；公共投資支出即城市公用設施、自然壟斷行業(yè)、市政基礎設施的建設和維護費用；公共轉移支出表現(xiàn)為財政資金的單方面無償轉移，包括養(yǎng)老金、失業(yè)救濟金、醫(yī)療保險、財政補貼、社會捐贈、債務利息支出等；公共管理支出則是指城市政權機關、政府部門和準政府組織的行政管理費用。根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一的原則，從具體角度看，城市政府的主要財政支出是城市行政管理費、公檢法支出、城市統(tǒng)籌的基建投資、城市企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制費用，城市建設和維護費用，以及城市文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)境治理等事業(yè)費。由于中國通過政府的宏觀調控控制物價，而對價格的補貼，必須支付相當?shù)馁M用。同時，城市政府還擔負地方事業(yè)單位職工、部分企業(yè)職工和居民的社會保障，如養(yǎng)老、退休、保健、住房等補貼和費用。這些支出的比例是不斷加大的。與結構發(fā)生變化的同時，城市財政支出迅速增加，甚至超出收入的增長。

4.城市財政運行日趨平穩(wěn)

盡管在一些城市財政支出超過收入，或者財政支出的增長速度超過收入，但總的來看，由于貫徹中央關于適度從緊的財政政策，在堅持“量入為出、從嚴控制財政支出、反對各種鋪張浪費、從開源和節(jié)流兩方面采取措施，努力壓縮財政赤字”的原則下，各城市一方面努力增加財政收入；另一方面緊縮財政支出，使收支基本上趨于平衡。

5.城市間財政狀況差別較大，地區(qū)不平衡

各城市由于經(jīng)濟情況不同財政狀況差別較大：一般說新建的城市財政狀況較好；相反一些老城市，特別是老工業(yè)城市，由于國有企業(yè)虧損面大，或虧損嚴重，一方面，財政收入減少，另一方面社會補貼增長，因而造成財政困難。改革開放以來，沿海城市經(jīng)濟發(fā)展較快，財政狀況較好；而內地城市，特別是西北邊遠地區(qū)城市財政收支水平都比較低。

【注釋】

[1]喻中.論當代中國城市法的體系——個比較法上的考察.社會科學研究，2002（3）.

[2]喻中.論當代中國城市法的體系——個比較法上的考察.社會科學研究，2002（3）.

[3]楊宏山.市政管理學.中國人民大學出版社，2005，第279頁.

[4]楊宏山.市政管理學.中國人民大學出版社，2005，第289頁.

[5]楊宏山.市政管理學.中國人民大學出版社，2005，第289頁.