寧夏回族自治區(qū)土地征收儲備局 蔡愛國 張宇

目前，我國正處于全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快、征地規(guī)模的不斷擴大，使建設(shè)用地供需矛盾更加突出，因征地拆遷引發(fā)的糾紛和上訪頻發(fā)，社會矛盾日益加劇。保護耕地資源與保障經(jīng)濟發(fā)展、維護群眾利益并重，是各級政府國土資源管理部門亟需解決的問題。征地拆遷補償是一項法律性、政策性、社會性很強的工作，不僅事關(guān)群眾切身利益，還直接影響到社會經(jīng)濟建設(shè)和諧發(fā)展，作為統(tǒng)一征地機構(gòu)，肩負著保護土地資源和維護群眾利益的雙重職責，責任重大。

一、基本情況

寧夏地處我國西北地區(qū)東部，全區(qū)轄5個地級市，11個縣、2個縣級市、9個縣級市轄區(qū)。寧夏第二次全國土地調(diào)查和2012年度土地利用變更調(diào)查資料顯示，2012年全區(qū)土地總面積519．47萬公頃，其中，耕地128．6萬公頃，占全區(qū)總面積的24．76%；園地5．21萬公頃，占全區(qū)總面積的1%，林地77．25萬公頃，占全區(qū)總面積的14．87%，牧草地150．2萬公頃，占全區(qū)總面積的28．91%；其他農(nóng)用地20．63萬公頃，占全區(qū)總面積的3．97%；城鎮(zhèn)村用地23．1萬公頃，占全區(qū)總面積的4．45%；交通運輸用地3．21萬公頃，占全區(qū)總面積的0．62%。

寧夏土地征收儲備局承擔國家和自治區(qū)重點建設(shè)項目和跨市、縣（區(qū)）建設(shè)項目用地的統(tǒng)一征地工作，還承擔自治區(qū)控制性儲備土地的征收工作。近年來，先后參與了太中銀鐵路、包蘭鐵路增建二線、干武鐵路增建二線、青銀高速、中郝高速、銀武高速、中營高速、鹽中高速、銀甜高速公路、西氣東輸管線統(tǒng)一征地工作，為國家和自治區(qū)重點建設(shè)項目順利實施做了大量卓有成效的工作。同時，緊緊圍繞《寧夏回族自治區(qū)土地征收儲備局機構(gòu)編制方案》賦予的職責，全面落實自治區(qū)人民政府專題會議精神，以增強自治區(qū)級調(diào)控土地市場能力、規(guī)范全區(qū)土地資產(chǎn)管理、推動土地資源節(jié)約集約利用、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為目標，積極探索自治區(qū)級土地征收儲備的新模式，與固原、中衛(wèi)、中寧、海原等有關(guān)市（縣）開展了聯(lián)合儲備土地自治區(qū)級補充耕地儲備庫建設(shè)工作。

二、寧夏統(tǒng)一征地主要做法

1．積極宣傳，加快寧夏征地補償標準調(diào)整步伐

征地補償標準更新調(diào)整工作是深化征地制度改革、嚴格規(guī)范征地管理、切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展的一項政策性、技術(shù)性和基礎(chǔ)性工作。寧夏回族自治區(qū)現(xiàn)行的征地補償標準是2010年自治區(qū)政府發(fā)布實施的。實施5年來，對強化耕地保護、維護群眾合法權(quán)益、加強和改進征地補償工作以及保障自治區(qū)重點項目建設(shè)、促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著城鄉(xiāng)居民收入和生活水平的提高，現(xiàn)行征地補償標準偏低、與相鄰?。▍^(qū)）接壤地區(qū)補償標準差異偏大等問題日益凸顯，給征地工作帶來一些困難，征地補償標準亟待調(diào)整。但調(diào)整征地補償標準涉及面廣，且處于維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益與降低征地成本、促進項目建設(shè)、加快發(fā)展的“兩難”境地。為了處理好維護權(quán)益與促進發(fā)展的關(guān)系，區(qū)土地征收儲備局牽頭組織開展了自治區(qū)征地補償標準調(diào)整工作。一是確定調(diào)整原則，按照“總體調(diào)整、區(qū)域有別、縮小差距、相對平衡”的思路開展調(diào)整工作；二是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)自治區(qū)分管副主席同意，成立協(xié)調(diào)工作組和專家技術(shù)組；三是明確技術(shù)細則，制定征地補償標準《工作方案》和《技術(shù)方案》。主要方法：一是與各市、縣（區(qū)）村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民等土地權(quán)益人進行座談，摸清現(xiàn)行征地補償標準實施過程中存在的問題；二是綜合分析各市縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求關(guān)系、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平等相關(guān)經(jīng)濟指標，擬定全區(qū)征地補償標準調(diào)整幅度，指導(dǎo)市、縣（區(qū)）確定征地補償標準；三是根據(jù)各市、縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平，對征地補償標準進行綜合平衡，使相鄰市、縣（區(qū)）之間差距趨小；四是分別征求自治區(qū)發(fā)展和改革委、農(nóng)牧廳、財政廳、林業(yè)局、統(tǒng)計局等相關(guān)部門意見，在此基礎(chǔ)上提出了全區(qū)征地補償標準。調(diào)整以后的補償標準和原標準相比，有了明顯變化：一是完善了征地補償標準的地類體系（除耕地外，完善了園地、有林地、人工牧草地、天然牧草地、宅基地、未利用地等地類的補償標準），明確了征收未利用地必須遠低于征收耕地補償標準的原則，鼓勵、引導(dǎo)和支持多使用未利用地，少占用耕地；二是調(diào)標實現(xiàn)了與耕地質(zhì)量、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的動態(tài)適應(yīng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、經(jīng)濟相對發(fā)達、人民生活水平相對較高的地區(qū)征地補償標準明顯上調(diào)；三是縮小了地區(qū)之間征地補償標準差距；四是區(qū)片劃分更加符合實際。

2．針對線性工程項目，制定統(tǒng)一的地上附著物補償標準

針對區(qū)內(nèi)大型線性工程陸續(xù)建設(shè)的實際情況，區(qū)局牽頭組織開展了鐵路等線性工程項目地上附著物補償標準。地上附著物補償標準的制定和實施，對于加快線性工程征地工作意義重大。一是能平衡各市、縣（區(qū)）之間補償標準的地域差異，有利于減少和化解因補償標準不統(tǒng)一引發(fā)的社會矛盾；二是能最大限度保障線性工程建設(shè)用地需求，有利于附著物補償工作順利推進；三是維護農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，有利于補償工作公開、公正、公平。

3．嚴格執(zhí)行征地工作程序

落實“兩公告一登記”制度，將被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民知情、確認、聽證的相關(guān)材料作為征地報批的必備材料。

4．完善聯(lián)合征地體制

各級國土資源、財政、監(jiān)察、審計、農(nóng)業(yè)部門組成統(tǒng)一的征地補償工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機構(gòu)，負責被征土地地類認定、面積丈量、補償費核算、補償費支付、違法違紀行為查處等相關(guān)工作。

5．統(tǒng)一征地補償安置資金發(fā)放途徑

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，是農(nóng)民維持生計的最基本保障。因此，全區(qū)規(guī)定土地補償費、安置補助費及附著物補償費，必須在3個月內(nèi)，采取“一卡通”形式，全額直接發(fā)放至農(nóng)戶和農(nóng)村集體賬戶。

6．加強征地補償資金的專項審計和監(jiān)督

在項目征地工作結(jié)束前，加強對征地補償資金的專項審計。對在征地過程中弄虛作假、征地補償費不及時到位、社保措施不落實、引發(fā)信訪長期得不到解決或拖欠、截留、挪用征地補償費用的，將依照《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（國土資源部15號令）追究相關(guān)責任。

7．因地制宜實施拆遷補償安置

為保障被征地農(nóng)民的長遠生計，解決其后顧之憂，除了貨幣補償外，寧夏部分市縣嘗試不同的安置方式。一是平羅縣城關(guān)鎮(zhèn)和平村在城鎮(zhèn)化建設(shè)中對失地農(nóng)民，不僅按征地補償標準給予經(jīng)濟補償，同時由村集體組織出面與用地單位簽署協(xié)議，保障被征地兩畝左右即可分配兩套36平方米的營業(yè)房；二是銀川市征地拆遷安置采用“撤村建居”，失地農(nóng)民按人均40平方米的建筑面積補償，并且安置人口每人可按成本價購買5平方米的營業(yè)房或20平方米的出租公寓，用于解決以后的就業(yè)和生活問題；三是中衛(wèi)市在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地拆遷時，在基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的引導(dǎo)下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦實體企業(yè)（主要是房地產(chǎn)開發(fā)），失地農(nóng)民參與分紅，實現(xiàn)自我保障發(fā)展。

8．建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

為進一步推進全區(qū)農(nóng)保工作的開展，寧夏回族自治區(qū)在先行試點試點的基礎(chǔ)上， 2014年6月，自治區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于鼓勵被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的意見》（寧政發(fā)〔2014〕49號），旨在統(tǒng)籌解決全區(qū)近22．3萬被征地農(nóng)民及未來新增被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，其資金來源于實施征地的各市、縣人民政府的土地出讓金收入?！兑庖姟芬?guī)定，具有寧夏戶籍，并且承包土地全部被征收，或者人均耕地川區(qū)在0．5畝以下、山區(qū)在0．8畝以下，沒有參加職工基本養(yǎng)老保險的16周歲以上農(nóng)業(yè)人口（不含在校學(xué)生），可在企業(yè)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中自由選擇參加，凡參加職工養(yǎng)老保險的，喪葬撫恤待遇、采暖費等待遇與企業(yè)退休人員一致。

三、完善征地工作的建議

1．建立公平的征地補償制度

目前中國已進入城市化加速發(fā)展時期，政府不僅有必要而且有能力實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策，從而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)一個全面小康的和諧社會。為此，建立公平的征地制度，提高被征地農(nóng)民原有的生活水平，才能使億萬農(nóng)民切實分享到改革開放和城市化、現(xiàn)代化的好處，有利于農(nóng)民失地后向城市轉(zhuǎn)移。因此，建議對被征地農(nóng)民，按照被征土地改變用途后的市場價格給予公平合理的補償，這樣不僅符合公平原則和中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，有助于緩和城鄉(xiāng)矛盾和對立，也有利于從源頭上遏制征地中頻發(fā)的腐敗行為。

2．增加征收土地補償?shù)膬?nèi)容

《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費三項，征地過程中的土地增值收益分配明顯向城市、向非農(nóng)部門傾斜，農(nóng)民得到的份額太低。鑒于此，建議再增加社會保障費、土地增值分成、教育培訓(xùn)費三項補償費用。具體為：一是從土地增值收益中拿出一定的比例為失地農(nóng)民建立社會保障專項賬戶，由市級社會保障機構(gòu)統(tǒng)一管理，同時鼓勵農(nóng)民把征地補償款的一部分存入自己的個人社會保障賬戶，切實保障失地農(nóng)民年老或今后可能的生活困難；二是在土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后產(chǎn)生的巨大級差收益（級差收益是土地所有權(quán)的收益），擁有承包權(quán)的農(nóng)民應(yīng)該得到其合理的部分；三是建立失地農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)以及失地農(nóng)民管理機構(gòu)，鼓勵被征地農(nóng)民積極就業(yè)或者為被征地農(nóng)民子女提供必要教育，為失地農(nóng)民維護自身合法權(quán)益提供有效途徑。

3．引入社會風險穩(wěn)定評估制度

社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地是發(fā)展的核心要素之一，關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟安全、社會安全。征地前進行科學(xué)評估，做好風險防范和調(diào)控工作，是保證土地征收項目順利進行、區(qū)域社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此，在土地征收前，應(yīng)對其可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)調(diào)查，在調(diào)查的基礎(chǔ)上就其中的風險點展開分析與評估，并作出科學(xué)預(yù)測，進而制定風險應(yīng)對策略和預(yù)案，有效規(guī)避、預(yù)防、控制土地征收實施過程中可能存在的社會穩(wěn)定風險。

4．加強規(guī)劃管理，完善土地征收補償制度

堅持以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，積極配合有關(guān)部門搞好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，積極參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的審查，確保城市發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，促進城鎮(zhèn)規(guī)劃健康發(fā)展。同時，改革土地征收補償制度，將土地補償費與安置補助費分離。

5改革土地審批制度，使審批與事務(wù)性工作分離

用地報批工作繁雜，附屬的內(nèi)容多，報批時間過長，是導(dǎo)致審批核準遲緩的主要原因，也往往對項目開工建設(shè)影響較大。建議在項目土地預(yù)審及項目可研、初設(shè)批復(fù)后，國土資源部門即可上報國務(wù)院（或政府）核準批復(fù)。其他相關(guān)報批材料，可由征地機構(gòu)在國務(wù)院（或政府）用地批復(fù)下達后完善。