湖北省鄂州市國土資源局 姚程成

為加強工業(yè)項目建設用地管理，促進節(jié)約集約用地，國土資源部對2004年發(fā)布的《工業(yè)項目建設用地控制指標（試行）》進行了修訂，于2008年1月31日對外發(fā)布修訂后的《工業(yè)項目建設用地控制指標》（以下簡稱《控制指標》），該《控制指標》下發(fā)以來，鄂州市嚴格遵照其內(nèi)容，以《控制指標》作為最低要求，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、功能布局、項目落地、土地供應多個方面嚴格篩選工業(yè)項目。

在工業(yè)項目用地批準方面需要用地單位提交市級（區(qū)級）發(fā)改委發(fā)布的湖北省企業(yè)投資項目備案證，以及由市環(huán)保局出具的項目環(huán)境影響評價審查意見，結合以上兩項資料，并根據(jù)《控制指標》內(nèi)容對項目的供地規(guī)模、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公場所占地面積等指標進限定，并在出讓合同中予以明確，對項目用地審查資料及出讓合同等相關文書進行備案并統(tǒng)一歸檔保存。

根據(jù)《控制指標》全市所轄鄂城、華容、梁子三個區(qū)土地等別分為九、十、十一等，根據(jù)工業(yè)項目的不同類別，其投資強度范圍為520萬/公頃至1760萬/公頃之間（即35萬/畝至117萬/畝），而2014年湖北省政府出臺了《關于實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的文件》（鄂政辦發(fā)[2014]24號），明確規(guī)定了“省內(nèi)國家級、省級以及其他集中區(qū)新建工業(yè)項目投資不低于300萬/畝、200萬/畝、100萬/畝，容積率不低于1，綠地率不超過15%，行政辦公和生活服務設施用地面積不超過7%”，全市根據(jù)省政府文件草擬了《鄂州市關于實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的通知》，強化了各項工業(yè)用地控制指標，并提出按照功能分區(qū)進行工業(yè)項目布局調(diào)整，鼓勵興建多層廠房等意見。

一、關于促進工業(yè)用地節(jié)約集約利用配套政策措施文件和標準規(guī)范情況

鄂州市于2012年出臺了《市人民政府辦公室關于促進全市建設用地節(jié)約集約利用的通知》（鄂州政辦發(fā)[2012]76號），對工業(yè)用地各項控制指標進行限制，明確提出國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)與省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)投資強度不低于300萬/畝及200萬/畝，建筑密度不得小于35%及30%，其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)不得低于《控制指標》的要求。

2014年湖北省政府出臺了《關于實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的文件》（鄂政辦發(fā)[2014]24號），明確省內(nèi)國家級、省級以及其他集中區(qū)新建工業(yè)項目投資不低于300萬/畝、200萬/畝、100萬/畝，容積率不低于1，綠地率不超過15%，行政辦公和生活服務設施用地面積不超過7%”，同時對其他工業(yè)用地各項控制指標做出了更為細致的要求。

省政府24號文下發(fā)以來，鄂州市國土資源局組織專題會議討論學習，并起草了《鄂州市關于實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的通知》，從規(guī)劃布局、土地市場建設、強化節(jié)約集約用地措施、提高工業(yè)用地各項控制指標、積極開展動態(tài)巡查等方面規(guī)范了用地行為，做到批前要求，批中核準，批后監(jiān)督。

二、促進工業(yè)用地節(jié)約集約利用的主要做法和經(jīng)驗

1．建章立制，各項工業(yè)用地控制指標前置

近年來，鄂州市對工業(yè)用地各項控制指標嚴格控制，對工業(yè)項目的各項要求也積極的做好與規(guī)劃部門、招商部門、發(fā)改部門、環(huán)保部門、各級政府均的協(xié)調(diào)溝通工作，并較好的達成了統(tǒng)一的意見，除特殊行業(yè)經(jīng)充分論證外，其他工業(yè)項目必須取得發(fā)改委批準的工業(yè)項目備案證，以及環(huán)保部門審批意見，在招拍掛階段明確工業(yè)用地各項控制指標，符合條件的用地單位才能予以競買，嚴格貫徹“省政府24號文”的同時，草擬了《鄂州市關于實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的通知》。

2．總體部署，根據(jù)功能分區(qū)部署工業(yè)用地

目前，根據(jù)鄂州市城鄉(xiāng)一體化總體部署，將根據(jù)各區(qū)、開發(fā)區(qū)特色總體部署七大功能新區(qū)，根據(jù)功能分區(qū)不同在招商、規(guī)劃、用地環(huán)節(jié)進行布控，在用地指標方面，除國家及省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)給予傾斜之外，其余四個功能新區(qū)也給予支持。實現(xiàn)工業(yè)進園區(qū)、居住進社區(qū)的總體布局，將有限用地指標提供給大型、重要的建設項目。

3．全程監(jiān)督，抓好工業(yè)項目動態(tài)監(jiān)督

2014年2月，湖北省土地利用動態(tài)巡查工作全面啟動，市國土資源局后起草了《鄂州市批后監(jiān)管實施細則》與《鄂州市國土資源局關于開展土地利用動態(tài)巡查工作的通知》兩個文件，建立了市局統(tǒng)一部署，分局監(jiān)督管理，基層土地所具體實施，責任明確，分工具體的工作機制。對動態(tài)巡查開展了為期兩周的業(yè)務培訓指導，并對各區(qū)動態(tài)巡查開展情況定期通報，已經(jīng)建立巡查組7個，下發(fā)巡查權限28個，對全市1438個項目進行分組，完成各種到期巡查事項155次，到期巡查比例達到85%，躍居全省第一。

三、《工業(yè)項目建設用地控制指標》執(zhí)行過程中存在的主要問題

1．各部門控制指標銜接問題

《控制指標》頒布以來，市國土資源局嚴格按照各項指標要求對工業(yè)項目進行審查，但是仍出現(xiàn)一些規(guī)劃條件與《控制指標》不相符的情況，尤其是在工業(yè)項目建筑物系數(shù)，綠地率等指標方面，雖然國土部門做出了大量的解釋和溝通，但是仍避免不了部門之間的銜接出現(xiàn)問題。

2．國土部門在監(jiān)督用地單位履約建設方面存在困難

工業(yè)項目作為地方政府財稅收入的重要來源，往往是各級政府招商引資，以優(yōu)惠條件“請”來，很多項目往往在報批之后就投入建設，甚至有些違法項目，還未進入報批階段就急于動工建設，國土部門迫于無奈在后期補辦手續(xù)，所以要比照《控制指標》進行監(jiān)督更是難上加難。

3．《控制指標》內(nèi)容在監(jiān)督核實方面存在困難

《控制指標》中明確載明了各種用途工業(yè)用地的控制指標，但是在投資強度、建筑密度、綠地率、行政辦公及生活服務設施用地面積等指標的核實方面存在困難，雖然在前期審批過程中已經(jīng)在土地使用權出讓合同中明確了各項指標，但在實地走訪中發(fā)現(xiàn)還有不少用地單位以分期開發(fā)、刻意保留發(fā)展空間、以及營造綠色工廠環(huán)境等借口，不按照規(guī)劃方案進行建設，而國土部門由于并不參與竣工驗收，也并無切實有效的處罰手段，各項指標的核實也缺乏具體的依據(jù)，在監(jiān)督管控方面存在問題。

4．工業(yè)項目用途問題

隨著鄂州市近年來的經(jīng)濟發(fā)展，出現(xiàn)了以“中小企業(yè)孵化器”、“小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地”等名義的工業(yè)房地產(chǎn)項目，由摘牌單位負責建成各種規(guī)格不一的中小廠房并進行集中招商，雖然此種方式有利于培植中小工業(yè)企業(yè)發(fā)展，但是在簽訂出讓合同時無法對其進行明確歸類，也就無法對其控制指標進行監(jiān)督。

四、推進工業(yè)用地節(jié)約集約利用的意見和建議

1．強化節(jié)約集約源頭管理，多部門協(xié)調(diào)推進

土地資源是否集約、高效關鍵在于如何利用，而土地利用是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，部門多，在部門協(xié)調(diào)與溝通管理方面既有多頭管理又有管理空白區(qū)域，只有始終將土地利用的主要責任明確到各市、縣、區(qū)政府，主要領導作為第一責任人，發(fā)改、經(jīng)信、監(jiān)察、財政、環(huán)保、房產(chǎn)、商務、審計、稅務、金融等部門按照職責分工，在項目準入、規(guī)劃審查、用地監(jiān)管、稅費征管、政策落實等方面承擔各自責任。才能多部門協(xié)調(diào)配合，共同將有限的土地資源管理好，利用好。

2．廣泛宣傳各項用地控制指標，提高節(jié)約集約用地共識

《控制指標》能否擲地有聲，落到實處，關鍵在于各級地方政府，在招商引資源頭進行控制，在整體規(guī)劃方面進行布控，在用地建設方面進行監(jiān)督，各項指標的控制有賴于各級政府對《控制指標》的堅持和固守，需要廣泛宣傳，達成一致共識，避免未批先建、多批少見，同時要與政府主要領導多溝通，多匯報，彼此諒解，親密配合。

3．逐步完善節(jié)約集約制度建設，提高集約用地程度

2014年國土資源部及湖北省國土資源廳均發(fā)布了節(jié)約集約用地方面的規(guī)章制度，要求提高工業(yè)項目投資強度，完善建設項目全程監(jiān)控，加大國土部門集約用地的監(jiān)督，但在地方執(zhí)行層面仍然有困難，如何將省部委相關規(guī)章制度與地方相銜接，落實好各項節(jié)約集約用地政策，形成社會廣泛共識，各部門共同參與是節(jié)約集約用地的重要方面，目前已經(jīng)草擬了《鄂州市關于實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的通知》為后一階段的管控監(jiān)督下了制度基礎，在執(zhí)行方面仍需繼續(xù)努力。