理性開展訴訟法律監(jiān)督_檢察工作科學(xué)發(fā)展實證調(diào)研

貫徹落實湖南省人大常委會《關(guān)于加強人民檢察院對訴訟活動法律監(jiān)督工作的決議》，是當(dāng)前全省檢察機關(guān)加強和改進法律監(jiān)督工作的重要課題。最近，在龔佳禾檢察長的率領(lǐng)下，采取走訪座談、現(xiàn)場觀摩、調(diào)取查閱相關(guān)資料等方式，對漣源市院強化訴訟法律監(jiān)督的情況進行了一次調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、全面、理性、規(guī)范地開展訴訟監(jiān)督

2008年以來，漣源市院偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督工作連續(xù)三年在全省基層院排名前列。檢察長劉雄輝的體會是：在當(dāng)前法律規(guī)定不夠完善的背景下，既要強化依法監(jiān)督的責(zé)任意識，又要強化相互配合的協(xié)作意識，實現(xiàn)監(jiān)督制約與支持配合的良性互動。該院在做好批捕、起訴和職務(wù)犯罪偵查工作的同時，進一步加強了對訴訟活動的法律監(jiān)督。

從《漣源市院訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)》（表1）反映的情況看，該院的訴訟法律監(jiān)督工作主要有以下幾個特點：

一是訴訟監(jiān)督工作開展比較全面。2008—2011年5月，共辦理立案監(jiān)督案件30件44人，糾正偵查活動中的違法行為14件20次，依法糾正漏捕93人；提起刑事抗訴10件12人，改判7件7人，糾正漏訴70人；共受理各類民事行政案件申訴25件，對確有錯誤的民事、行政裁判，提請和建議婁底市院提請抗訴9件，已改判3件；對監(jiān)管活動中的違法情況提出糾正意見483件（次）；依法查處司法人員職務(wù)犯罪7人，并對8名司法人員的一般違法行為進行了調(diào)查。監(jiān)督工作涵蓋了刑事偵查、刑事審判、刑罰執(zhí)行、民事行政訴訟等各個方面和各個環(huán)節(jié)，特別在公安、法院的支持配合下依法慎重開展了對8名司法工作人員訴訟瀆職行為調(diào)查，在全省基層院首開了貫徹執(zhí)行兩高三部《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》的先例，推進了訴訟監(jiān)督工作的全面開展。

表1 漣源市院訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)

二是訴訟監(jiān)督工作理性、恰當(dāng)。在偵查環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)有案不立、違法立案、以罰代刑等問題后，或派員與有關(guān)部門溝通，或通過公安、檢察聯(lián)席會予以糾正。2008—2010年，糾正立案錯誤29件37人，追加逮捕39件86人，追加起訴54件65人；在審判環(huán)節(jié)加強對審判活動公正性的法律監(jiān)督，針對量刑畸輕畸重的問題，或公訴部門與審判人員之間溝通，或通過檢察長列席審判委員會達(dá)成共識。三年中依法提起抗訴5件6人，法院改判5件5人；在刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)，加強了對假釋、減刑、保外就醫(yī)的監(jiān)督檢查和監(jiān)外執(zhí)行的法律監(jiān)督，在審判機關(guān)的配合下，監(jiān)督糾正了減刑、假釋不當(dāng)案件26件。由于監(jiān)督工作準(zhǔn)確到位，被監(jiān)督單位整改加強，2011年至今，偵查、審判、執(zhí)行等重點環(huán)節(jié)的規(guī)范程度呈明顯提高趨勢。

三是訴訟監(jiān)督工作做到了經(jīng)常化、互動化。在偵查監(jiān)督中，充分利用審查批捕和審查起訴職能，及時發(fā)現(xiàn)偵查活動中的違法問題特別是該批捕未報捕、不該捕而報捕、該起訴而不起訴、不該起訴而起訴等情形。在及時向公安反饋發(fā)現(xiàn)問題的同時，主動征求他們的意見，啟動其糾錯機制。2008年以來，該院在審查批捕中發(fā)現(xiàn)漏捕漏訴163人，都是采取由公安機關(guān)補報相關(guān)手續(xù)自行糾正的。在審判監(jiān)督中，對需要提出抗訴的案件，由主管檢察長向法院聯(lián)系溝通，檢察長或主管檢察長列席審判委員會，因而抗訴案件的改判率達(dá)到70％。對訴訟活動中一般違法行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，及時提醒，及時糾正，如在監(jiān)所檢察工作中，三年中先后就群眾反映的有關(guān)違法問題提出糾正意見560次，監(jiān)管部門做到了件件有回復(fù)。

二、五項協(xié)作機制夯實維護司法公正基礎(chǔ)

漣源市院黨組清醒地認(rèn)識到，加強和改進訴訟監(jiān)督工作的一個重要途徑，就是要提高法律監(jiān)督工作的規(guī)范性和長效性。為此，他們在堅持實行公安、檢察聯(lián)席會議制度，檢察長列席審委會制度的同時，從五個方面創(chuàng)新協(xié)作機制，健全細(xì)化了一系列強化訴訟監(jiān)督的措施辦法，疏通了監(jiān)督渠道，為司法機關(guān)共同維護司法公正打下了堅實基礎(chǔ)。

（一）創(chuàng)新捕后介入、執(zhí)法檢查方式，構(gòu)建偵查監(jiān)督的多維網(wǎng)絡(luò)

針對過去長期存在的偵查監(jiān)督信息不及時、不對稱導(dǎo)致監(jiān)督缺位、滯后或行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法脫節(jié)等問題，他們一是建立重大復(fù)雜案件捕后介入偵查機制。2010年5月與漣源市公安局推出這一機制后，對批捕的重大案件及時召開聯(lián)席會議，溝通案件偵查信息，適時介入偵查取證工作。如2012年6月在辦理梁國金故意殺人案、梁承新等6人持槍搶劫案中，通過介入偵查活動，對調(diào)查取證提出8條建議，促進了該案的成功查辦。二是會同公安聯(lián)合出臺“不定期走訪檢查與年底集中審查執(zhí)法監(jiān)督機制”。偵監(jiān)部門每季度至少一次到公安、行政執(zhí)法等單位調(diào)查，看是否有以罰代刑、降格處理的案件；年底集中清理本年度裁判文書，看有無漏捕漏訴的情況。通過走訪調(diào)查，三年來成功監(jiān)督公安機關(guān)立案11件12人；通過集中清理審查2008年全部495份刑事判決書，從中發(fā)現(xiàn)另案處理人員46人，既沒有報捕又沒有移送起訴，通過到法院調(diào)取偵查卷進行審查，發(fā)現(xiàn)其中3件3人犯罪事實清楚，證據(jù)確鑿，且罪行較重，據(jù)此依法提起公訴，法院都做了有罪判決。三是探索建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。2008年以來，該院與工商、藥監(jiān)、國土、安監(jiān)、衛(wèi)生等12個行政執(zhí)法部門召開聯(lián)席會議72次，移送案件24件，如通過對衛(wèi)生系統(tǒng)100余件行政處罰案件的梳理，發(fā)現(xiàn)并立案查處了吳某等3人的刑事犯罪案件。

（二）探索建立量刑要素評估和抗訴前請示機制，增強刑事審判監(jiān)督的準(zhǔn)確性和有效性

一是建立量刑要素評估機制。根據(jù)法定量刑基準(zhǔn)，細(xì)化分解犯罪前、犯罪中、犯罪后等若干量刑要素，通過調(diào)查掌握后，作為量刑建議的依據(jù)，杜絕量刑建議工作中的隨意性。2010年，對148件案件提出了量刑建議，法院采納139件，采納率達(dá)94％。二是建立抗訴案件請示溝通機制。公訴部門收到法院的裁判文書后，經(jīng)過承辦人、科長、主管檢察長的審查，認(rèn)為需要提起的抗訴，必須通過網(wǎng)絡(luò)抗訴平臺上報婁底市院征求意見。通過層層把關(guān)，有效提高了抗訴改判率。三年來該院提請抗訴案件10件，改判7件。如梁見文受賄案，經(jīng)啟動抗訴案件請示溝通機制后，一審被判有期徒刑5年6個月，但二審改判有期徒刑兩年緩刑3年，至再審改判無罪，經(jīng)提請省院抗訴后，由無罪改判為有期徒刑，該案被評為2009年度全省檢察機關(guān)優(yōu)秀抗訴案件。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)行環(huán)節(jié)信息內(nèi)外互動機制，增強看守所羈押和減刑、假釋的透明度

一方面，該院與公安機關(guān)聯(lián)系協(xié)商，建立監(jiān)管信息共享機制。該院駐所檢察部門與公安局看守所的管理信息系統(tǒng)局部聯(lián)網(wǎng)，對看守所的監(jiān)管活動進行網(wǎng)絡(luò)化管理和動態(tài)監(jiān)督，僅2010年就及時發(fā)現(xiàn)超期羈押等問題125次，看守部門均積極主動地予以糾正。二是會同法院建立減刑、假釋案件公開聽證制度。明確了檢察、審判、執(zhí)行機關(guān)在聽證審理減刑、假釋案件中的工作原則、職責(zé)、地位和操作規(guī)程，邀請人民監(jiān)督員、民主監(jiān)督員參與聽證評議，組織部分服刑人員代表到庭審現(xiàn)場參加旁聽。圍繞監(jiān)所檢察工作的重點，把職務(wù)犯罪、經(jīng)濟犯罪以及涉及黑社會性質(zhì)的犯罪等比較容易出問題的案件作為公開聽證的重點。三年多來，共對143名申報減刑的材料進行了認(rèn)真審查，對中無其他突出表現(xiàn)的22人的減刑幅度依法進行了監(jiān)督調(diào)整，對不符合減刑的6人，建議看守所撤回減刑申報材料。對符合減刑條件而未減刑的1人進行了監(jiān)督減刑。2008年9月，犯罪嫌疑人周迪軒因非法持有槍支罪，被漣源市人民法院依法判處有期徒刑2年，在審查周迪軒有關(guān)材料時，發(fā)現(xiàn)他認(rèn)真接受教育改造，確有悔罪表現(xiàn)，考核考評成績真實，符合減刑條件，但未為其減刑，該院為此提出“對周某應(yīng)當(dāng)依法減刑”的檢察建議，最終被婁底市中級人民法院采納。2008年，該院被評為全省“核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管專項工作先進單位”。

（四）建立民行案件多重審查機制，實行提請抗訴與息訴和解聯(lián)動

為有效發(fā)揮民行檢察監(jiān)督在民事行政訴訟中的監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，該院一是建立民行案件多重審查機制。即受理的案件必須是法院做出終審判決后，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)程序嚴(yán)重錯誤或裁判顯失公正的；案件審查終結(jié)后，先由承辦人所在小組討論，提出書面意見，再報科務(wù)會議研究，最后，將科務(wù)會議研究的結(jié)果，提交主管院領(lǐng)導(dǎo)參加的會議做出最終結(jié)論，從而有效提高了提請抗訴的支持率和再審改判率。2008年以來，該院共提請婁底市院和建議婁底市院提請省院抗訴案件9件，上級院采納8件，采納率為88．9％，現(xiàn)已審結(jié)改判3件，其余案件尚在審理過程之中。二是建立息訴和解聯(lián)動機制。在辦理重大疑難、復(fù)雜案件的息訴和解工作中，根據(jù)個案情況邀請當(dāng)事人的親屬、好友、社區(qū)以及所在單位等相關(guān)人員參與息訴調(diào)解，整合人民調(diào)解與社會調(diào)解力量，取得各方的理解、支持和配合。三年來，該院啟動息訴和解綜合聯(lián)動程序57次，把46起涉法申訴案件消化在檢察受理階段。

（五）探索開展訴訟活動瀆職行為調(diào)查，強化對司法工作人員瀆職行為的法律監(jiān)督

該院依照《刑事訴訟法》有關(guān)原則規(guī)定，于2008年就開展了司法人員瀆職行為調(diào)查的探索，先后調(diào)查訴訟違法案件5件。兩高三部《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》文件下發(fā)后，該院依照《若干規(guī)定》，從受理、調(diào)查、處理、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)做了進一步規(guī)范，據(jù)此今年又調(diào)查了2起司法人員瀆職行為的案件，如婁星公安分局禁毒大隊原副大隊長（副科級）戴鵬、原副中隊長李文鋒等人徇私枉法問題，經(jīng)調(diào)查核實后，移送瀆偵部門立案查處；市法院刑事審判庭原副庭長肖新飛涉嫌徇私枉法問題，查實后建議審判機關(guān)更換辦案人，并移送紀(jì)檢機關(guān)做了撤銷副庭長職務(wù)的處分。

三、以促進“內(nèi)部監(jiān)督”體現(xiàn)訴訟監(jiān)督價值

漣源市院黨組認(rèn)為，公正司法不可能緊靠檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督來實現(xiàn)，更需要包括偵查、審判、執(zhí)行等機關(guān)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法來保障。為此，他們把強化訴訟監(jiān)督的著力點放在啟動執(zhí)法、司法機關(guān)自身糾錯機制、促進內(nèi)部監(jiān)督的不斷加強與完善上，從而進一步深化了訴訟監(jiān)督的多元價值。

（一）促進了司法機關(guān)和司法人員公正執(zhí)法

從漣源市院訴訟監(jiān)督反映的情況來看，2010年追加逮捕的件數(shù)和人數(shù)同比下降14．3％和10．8％，追加起訴的件數(shù)和人數(shù)同比下降42．9％和47．1％，提起抗訴的件數(shù)和人數(shù)同比下降60％和66．7％，糾正違法行為的次數(shù)同比下降63％。這一現(xiàn)象蘊含著公安、法院偵查活動和審判活動規(guī)范性的提高。該院在強化訴訟監(jiān)督的過程中，堅持司法理性和監(jiān)督工作的雙向互動，促進被監(jiān)督單位既主動糾正訴訟活動中的違法問題，又建立防范違法的長效機制。如漣源市公安局研發(fā)了系列案件管理軟件，案件立案之日即納入質(zhì)量跟蹤管理，進一步規(guī)范了執(zhí)法行為。漣源市人民法院推行承辦人自查、庭局初查、審管辦統(tǒng)一評查的三級評查制，將評查中發(fā)現(xiàn)的問題集中匯編、分析、講評，并召開專門的“病案”分析會，推進了執(zhí)法水平的全面提升。

（二）促進了社會矛盾化解

該院把妥善化解各種社會矛盾糾紛貫穿于訴訟法律監(jiān)督工作的始終。在偵查監(jiān)督中，先后對沒有逮捕必要的90名犯罪嫌疑人決定不批準(zhǔn)逮捕，對犯罪情節(jié)輕微、社會危害性較小的125名犯罪嫌疑人決定不起訴，有效維護了訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障了無罪的人不受法律追究，防止了因執(zhí)法過度產(chǎn)生的社會矛盾。特別是對其中62名未成年人，在做出不捕不訴決定后，及時啟動跟蹤幫教機制，整合家庭、學(xué)校與社區(qū)力量，成立幫教小組，不定期跟蹤回訪，避免其重新犯罪。在民行訴訟監(jiān)督中，針對抗訴理由不足，但矛盾深重的民事糾紛申訴積案，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、律師、案件當(dāng)事人及其親屬等做好息訴工作，消化了多年遺留下來的全部申訴積案13件。如譚某訴駐漣源市某部隊財產(chǎn)糾紛一案，判決后因各種原因10余年未能執(zhí)行到位而頻頻上訪，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，達(dá)成息訴和解協(xié)議，化解了軍地矛盾。

（三）提高了檢察機關(guān)的司法公信力

該院始終把公平正義作為訴訟監(jiān)督工作的生命線，把公正的司法理念貫穿于訴訟監(jiān)督工作的全過程，落實到辦理的每一起具體的案件之中。積極建立以規(guī)范辦案流程管理為龍頭，以訴訟監(jiān)督為中心，以紀(jì)檢監(jiān)察為后盾，以信訪督察為基點的全方位管理立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的管理模式。抓住執(zhí)法辦案的重點崗位、重點環(huán)節(jié)，健全自律機制，不斷深化檢務(wù)公開，堅決防止執(zhí)法不公和違法違紀(jì)行為。三年來，該院共辦理偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等案件達(dá)700余件，無一違法違紀(jì)現(xiàn)象，群眾投訴為零。2008年以來，該院邀請市人大、市委政法委以及人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、案件當(dāng)事人等對社會影響大的11個案件的執(zhí)法情況進行了評議，檢察公眾形象和執(zhí)法公信力的群眾滿意率達(dá)到89．5％。根據(jù)湖南省民調(diào)中心公布的2011年全省上半年公眾滿意率調(diào)查情況，漣源市檢察官整體形象在婁底市檢察機關(guān)得分名列第1位，在全省檢察機關(guān)名列第15位。

四、漣源市院強化訴訟監(jiān)督的實踐啟示

漣源市院訴訟監(jiān)督的實踐走在了全省的前列，他們強化訴訟監(jiān)督的經(jīng)驗和成效，對全省檢察機關(guān)特別是同類型的基層院，至少有以下三點啟示：

（一）樹立正確的監(jiān)督理念，是強化訴訟監(jiān)督的前提

目前，訴訟監(jiān)督仍是全省檢察工作的薄弱環(huán)節(jié)，不少基層院這方面工作沒有切實開展起來。究其主要原因，是沒有強烈的訴訟監(jiān)督意識。在一些檢察干警特別是領(lǐng)導(dǎo)同志眼里，查處職務(wù)犯罪、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等才是“主業(yè)”，是“硬任務(wù)”，而訴訟法律監(jiān)督則是“得罪人”“費力不討好”的“軟任務(wù)”。漣源市院黨組卻不這么認(rèn)為，他們深刻認(rèn)識到訴訟監(jiān)督是憲法賦予檢察機關(guān)的法律職責(zé)，不監(jiān)督就是失職，監(jiān)督不到位也是失職。因為有了這種意識，漣源市院才能正確把握檢察機關(guān)的憲法定位和司法屬性，把偵查、批捕、公訴與訴訟監(jiān)督放在同等重要的位置，都當(dāng)成檢察工作的“硬任務(wù)”，堅持“參與訴訟”和“監(jiān)督訴訟”兩手抓，兩手硬，全面履行憲法和法律賦予的檢察職能。

（二）改進監(jiān)督方式方法，是強化訴訟監(jiān)督的關(guān)鍵

漣源市院訴訟監(jiān)督工作的順利開展，得益于注重了監(jiān)督方式，堅持以平等謙和而不是居高臨下的姿態(tài)對待被監(jiān)督者。他們清醒地認(rèn)識到，強化訴訟監(jiān)督絕對不是為了強化哪一個部門的權(quán)力，而是為了更好地維護執(zhí)法公正和司法權(quán)威。在刑事訴訟中，公檢法三家是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系。在民事行政訴訟中，法院是訴訟裁判的主導(dǎo)者，檢察機關(guān)是訴訟裁判的監(jiān)督者和維護者。在整個訴訟活動中，檢察院的程序性監(jiān)督最終要受法院實體裁判的確認(rèn)。因此，檢察機關(guān)既是監(jiān)督者也是被監(jiān)督者。只有堅持法律監(jiān)督的必要性和恰當(dāng)性，訴訟監(jiān)督才能得到被監(jiān)督者的配合、理解和支持。這幾年該院在各家配合下，建立健全了一系列強化訴訟監(jiān)督的工作機制，成功地查處了多名司法人員瀆職案件就充分證實了這一點。只有在訴訟監(jiān)督中貫徹理性、平和、文明、規(guī)范的要求，才能依法履行好訴訟監(jiān)督職責(zé)。

（三）提高監(jiān)督能力，是強化訴訟監(jiān)督的保障

實踐證明，如果監(jiān)督者在履行監(jiān)督職能時發(fā)現(xiàn)不了被監(jiān)督者執(zhí)法中存在的問題，或者明知被監(jiān)督者在案件事實認(rèn)定和證據(jù)采信上存在問題，由于法律業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高，監(jiān)督者不能說服被監(jiān)督者接受監(jiān)督意見，就無法實現(xiàn)監(jiān)督的目的。長期以來，漣源市院堅持把檢察隊伍素質(zhì)建設(shè)放在重要戰(zhàn)略位置來抓，積極開展“訓(xùn)、練、賽”等一系列行之有效的崗位練兵活動，提高了干警的法律監(jiān)督能力。特別是近年來，該院圍繞強化訴訟監(jiān)督，組織檢察人員加強了相關(guān)法律法規(guī)及其蘊涵的法治精神的學(xué)習(xí)，先后邀請專家學(xué)者進行專題輔導(dǎo)講座15次，組織業(yè)務(wù)骨干到外省先進單位學(xué)習(xí)17人次，組織理論與實踐應(yīng)知應(yīng)會測試26次，有8名干警獲得省市比賽優(yōu)秀名次，16名干警被記功，19名干警被嘉獎，3名干警被評為全省優(yōu)秀檢察干部、全省優(yōu)秀駐所檢察干警，為強化訴訟監(jiān)督提供了堅實的人才保障。

[1]＊ 本文是2011年5月隨龔佳禾檢察長在漣源市院調(diào)研后，經(jīng)過近一個多月的補充調(diào)研完成的。省檢察院魏建文博士參與了本文的調(diào)研起草工作，調(diào)研得到了市院檢察長劉雄輝及其他領(lǐng)導(dǎo)骨干的積極配合和大力支持。2011年8月9日，最高人民檢察院檢察長曹建明批示：辦公廳酌編檢察工作情況。湖南省人大常委會副主任、省政法委書記李江8月11日批示：漣源市檢察院的經(jīng)驗很好，可登《政法綜治動態(tài)》。